Urteil vom Verwaltungsgericht Köln - 16 K 3618/10

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

T a t b e s t a n d

Der Kläger ist Eigentümer des Hausgrundstückes X. 00 in 00000 L. .

Unter dem 01.10.2008 beantragte er für eine geplante Sanierung dieses Objektes bei der Beklagten die Gewährung einer Zuwendung (Zuschuss) nach den "Richtlinien der Stadt L. über die Förderung von attraktivitätssteigernden, zentrenstärkenden Maßnahmen im privaten Bereich im Sanierungsgebiet L. Altstadt - Förderrichtlinien für das Sanierungsgebiet L. -Altstadt - " (Richtlinien) bei projektierten Gesamtkosten von (damals) 47.853,56 EUR für die beabsichtigten Maßnahmen "Herrichtung und Gestaltung der Außenwände, des Daches und der Einfriedung". Im Antrag (Antragsnummer 00/0000) erklärte der Kläger unter G)4. durch Ankreuzen, dass "mit der Durchführung der Maßnahmen vor der Bewilligung nicht begonnen wurde/wird".

Zugleich erbat der Kläger (gemeinsam mit seinem Architekten) von der Beklagten "... in Sachen Förderung von privaten Maßnahmen nach den Förderrichtlinien der Stadt L. ..." mit gesondertem Schreiben vom gleichen Tag "... eine Vorabgenehmigung für die äußeren Sanierungsarbeiten ..." (Dachflächen und Wandflächen der Fassaden) mit der Begründung, das Dach sei undicht und das für die Dachsanierung erforderliche Gerüst könne zugleich für die Fassadensanierung genutzt werden. Hierauf wies die Beklagte den Kläger mit Schreiben vom 27.10.2008 und 05.11.2008 darauf hin, dass zur weiteren Bearbeitung noch (in den Schreiben im Einzelnen bezeichnete) Unterlagen erforderlich seien; über einen vorzeitigen Maßnahmebeginn könne erst nach Eingang der vollständigen Unterlagen entschieden werden. Ein vorzeitiger Beginn der Maßnahmen am Dach sei förderungsschädlich; mit der Fassadensanierung sei bis zur Erteilung einer Baugenehmigung zuzuwarten. Mit Schreiben vom 02.07.2009 teilte der Kläger der Beklagten mit, es seien "soweit die Voraussetzungen geschaffen, die baulichen Maßnahmen nun zu beginnen. Falls Einwände Ihrerseits bestehen bitte ich Sie bis zum 24.07.2009 sich zu melden, ansonsten gehe ich von dem vereinbarungsgemäßen Beginn der Baumaßnahmen bzw. deren Förderung durch die Stadt L. aus".

Mit Bescheid vom 10.05.2010 lehnte die Beklagte den Zuwendungsantrag unter Berufung auf Nr. 4.1 der Richtlinie wegen vorzeitigen Baubeginns ab.

Hiergegen richtet sich die am 11.06.2010 beim Verwaltungsgericht eingegangene Klage.

Zur Begründung macht der Kläger im Wesentlichen geltend, zwar habe er vor Bescheidung seines Förderantrages mit der Bauausführung begonnen und die Arbeiten seien inzwischen im Wesentlichen abgeschlossen, die allein deshalb erfolgte Ablehnung bei Vorliegen der Fördervoraussetzungen im Übrigen lasse jedoch schwerwiegende Ermessensfehler erkennen mit der Folge, dass sie aufzuheben sei und der Anspruch auf Entscheidung fortbestehe. So habe die Beklagte eine einzelfallbezogene Ausnahme nach Nr. 1.3.1 VV-LHO nicht erwogen. Auch habe sie die Regelung nach § 25 VwVfG NRW nicht beachtet mit der Folge, dass dem Kläger ein Folgenbeseitigungsanspruch zustehe, der die Beklagte verpflichte, ihn nach Treu und Glauben so zu stellen, wie er bei ordnungsgemäßer Belehrung gestanden hätte. Durch das Schreiben des unwissenden und sich offenbar in einem rechtlichen Irrtum befindenden Klägers vom 02.07.2009 - auf das die Beklagte binnen der gesetzten Frist 24.07.2009 nicht reagiert habe - sei ein schutzwürdiges Vertrauen des Klägers auf die Förderunschädlichkeit des vorzeitigen Baubeginns geweckt worden, zumal die Beklagte - in ihrer Eigenschaft als Baugenehmigungsbehörde - stets über die beabsichtigen Bauarbeiten und deren jeweiligen Beginn informiert gewesen sei. Im Übrigen sei zur Überprüfung der ablehnenden Entscheidung der Frage nachzugehen, ob der Kläger ungleich behandelt worden sei; dazu sei eine Überprüfung der vergleichbaren Ablehnungsfälle erforderlich.

Der Kläger beantragt,

die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 10.05.2010 zu verpflichten, über den Antrag des Klägers mit der Antragsnummer 00/0000 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung macht sie im Wesentlichen geltend, der Kläger habe mit den Baumaßnahmen vor einer Entscheidung über die Förderung begonnen und sei damit aus dem Kreis der Förderfähigen ausgeschieden. Eine Ungleichbehandlung liege nicht vor. Eine Ausnahme komme nicht in Betracht, da in keinem vergleichbaren Fall eine solche Ausnahme gemacht worden sei; vielmehr sei in allen weiteren (vier) Fällen von vorzeitigem Baubeginn die Förderung versagt worden. Ein Verstoß gegen Beratungs- und Auskunftspflichten sei nicht ersichtlich. Der Kläger sei darüber informiert gewesen, dass ein vorzeitiger Baubeginn förderschädlich sei.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

Die Kammer hat den Rechtsstreit mit Beschluss vom 27.01.2012 dem Berichterstatter als Einzelrichter zur Entscheidung übertragen, § 6 Abs.1 VwGO.

Die zulässige Klage ist unbegründet.

Der Bescheid der Beklagten vom 10.05.2010 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten; der Kläger kann wegen förderschädlichen vorzeitigen Maßnahmebeginns keinen Anspruch auf Gewährung einer Zuwendung für die Maßnahmen Herrichtung und Gestaltung der Außenwände, des Daches und der Einfriedung haben, so dass ein Anspruch auf Neubescheidung entfällt, § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO.

Wird eine finanzielle Förderung versagt, deren Voraussetzungen - wie hier - nicht durch Gesetz im materiellen Sinne, sondern aufgrund bloßer Bereitstellung der Mittel im Haushaltsgesetz i.V.m. dem Haushaltsplan zulässigerweise durch Richtlinien bestimmt sind, haben sich die Verwaltungsgerichte auf die Prüfung zu beschränken, ob bei der Anwendung der Richtlinien im Einzelfall der Gleichheitssatz verletzt oder der Rahmen, der durch die gesetzliche Zweckbestimmung im zugrunde liegenden Haushaltsgesetz/Haushaltsplan gezogen ist, nicht beachtet worden ist,

vgl. BVerwG, Urteil vom 26.04.1979 - BVerwGE 58, 45 (51),

OVG NRW, Urteil vom 09.09.1991 - 9 A 457/89 -.

Nach Sinn und Zweck des Verbotes eines vorzeitigen Beginns eines Fördervorhabens soll der Zuwendungsempfänger vor finanziellen Nachteilen geschützt, die Entscheidungsfreiheit der Bewilligungsbehörde gewährleistet und der möglichst wirksame Einsatz der Haushaltsmittel gesichert werden. Zuschüsse sollen nur für den Fall gewährt werden, dass der Zuwendungsempfänger die geplante Maßnahme ohne den beantragten Zuschuss mangels finanzieller Mittel gar nicht durchgeführt hätte, die Maßnahme aber als förderwürdig eingestuft wird. Beginnt demgegenüber der Zuwendungsempfänger bereits vor Bewilligung mit dem Vorhaben zuzurechnenden Arbeiten, so bringt er hierdurch zum Ausdruck, dass er auch ohne die noch zu bewilligende Zuwendung das wirtschaftliche Risiko des Gesamtvorhabens zu tragen bereit und in der Lage ist. In dieser Situation wäre die Bewilligung einer Zuwendung entgegen ihrem ursprünglichen Zweck nicht conditio sine qua non der unternehmerischen Entscheidung für die Durchführung des Gesamtvorhabens. Eine Bewilligung der Zuwendung trotz vorzeitigen Vorhabenbeginns bewirkte einen zuwendungsrechtlich nicht gewollten "Mitnahmeeffekt"; die Zuwendung würde lediglich im Rahmen der bereits verbindlich getroffenen Investitionsentscheidung "mitgenommen" und würde dafür gerade nicht mehr maßgeblich und ursächlich sein.

Vgl. Krämer/Schmidt, Zuwendungsrecht, Zuwendungspraxis, Stand: Oktober 2007, Band 4, Abschnitt D II. 4. m.w.N. auf die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung.

Bei Anlegung dieser Maßstäbe ist die Ablehnung der Gewährung des vom Kläger letztlich erstrebten Zuschusses nicht zu beanstanden. Die Nichtberücksichtigung des Projektes des Kläger wegen vorzeitigen Maßnahmebeginns verstößt nicht gegen den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz des Art.3 Abs.1 GG.

Es ist nicht ersichtlich und auch vom Kläger weder behauptet noch substantiiert dargetan, dass die Beklagte in der Vergangenheit über Förderanträge in stetiger Verwaltungspraxis trotz vorzeitigen Maßnahmebeginns positiv entschieden hätte. Nach der von der Beklagten im Einzelnen dargelegten, vom Kläger nicht bestrittenen ständigen Förderpraxis entsprechend der Förderrichtlinien (dort Nr. 4.1) wurden in ständiger Praxis - bei Vorliegen der Fördervoraussetzungen im Übrigen - nur solche Anträge positiv beschieden, bei denen zum Zeitpunkt der Entscheidung mit der Maßnahme noch nicht begonnen worden oder - im Falle vorzeitigen Beginns - in den vorzeitigen Beginn

vorab schriftlich eingewilligt worden war. Das Gericht hat keinen Anlass, diese ständige Übung in Zweifel zu ziehen.

Der Kläger bestreitet zwar, dass die - neben dem Fall des Klägers - weiteren (vier) Fälle einer Ablehnung des Förderantrages wegen vorzeitigen Maßnahmebeginns mit dem Fall des Klägers vergleichbar sind und hat insoweit angeregt, der Beklagten aufzugeben, eine entsprechende Übersicht zur weiteren Prüfung vorzulegen. Dem braucht das Gericht jedoch nicht weiter nachzugehen. Denn selbst wenn diese vier Vergleichsfälle mit dem Fall des Klägers nicht vergleichbar wären und ggf. sogar rechtswidrige Ablehnungsentscheidungen ergangen wären, würde dies nicht zu einer Ungleichbehandlung des Klägers führen. Eine solche käme nämlich nur dann in Betracht, wenn die Beklagte in den positiv beschiedenen Fällen in ständiger Verwaltungspraxis Zuwendungen gewährt hätte und gewähren würde, obwohl vor Bescheiderteilung bereits mit der geförderten Maßnahme begonnen worden oder wenn ein solcher vorzeitiger Beginn zwar beantragt, aber noch keine Einwilligung erteilt oder diese abgelehnt worden war. Für eine solche Praxis sieht das Gericht jedoch - wie ausgeführt - keinerlei Anhaltspunkte.

Der Kläger erfüllt die Voraussetzungen nach der dargelegten, rechtlich nicht zu beanstandenden, im Einklang mit Nr. 4.1 der Richtlinien und allgemeinen Grundsätzen des Haushaltsrechts, auf die in der Richtlinie unter Nr. 1.1 durch Bezugnahme auf § 44 LHO und die Verwaltungsvorschriften zu § 44 LHO (vgl. dort Ziff. 1.3) ausdrücklich verwiesen wird, stehenden Bewilligungspraxis nicht. Er hat, wie er selbst einräumt, mit Maßnahmen, die Gegenstand des Förderantrages waren, vorzeitig - vor Erlass eines Bewilligungsbescheides, und damit förderschädlich - begonnen.

Es ist insoweit auch nicht etwa in den vorzeitigen Beginn der bzw. einzelner Maßnahmen, die Gegenstand des Förderantrages waren, i.S.v. Nr. 1.3.1 VV-LHO eingewilligt worden. Zwar hat der Kläger zeitgleich mit dem Förderantrag von der Beklagten eine "Vorabgenehmigung" für die äußeren Sanierungsarbeiten (Dachflächen und Wandflächen der Fassaden) erbeten, hierauf hat die Beklagte dem Kläger jedoch nicht etwa eine Förderunschädlichkeit des Vorabbeginns dieser (Teil-)Arbeiten attestiert, sondern ihn vielmehr mit Schreiben vom 27.10.2008 und 05.11.2008 darauf hingewiesen, dass zur weiteren Bearbeitung noch (in den Schreiben im Einzelnen bezeichnete) Unterlagen erforderlich seien und über einen vorzeitigen Maßnahmebeginn erst nach Eingang der vollständigen Unterlagen entschieden werden könne; ein vorzeitiger Beginn der Maßnahmen am Dach wurde ausdrücklich als förderungsschädlich bezeichnet und der Kläger wurde aufgefordert, mit der Fassadensanierung bis zur Erteilung einer Baugenehmigung zuzuwarten. Auch wenn diese Schreiben der Beklagten nicht mit der wünschenswerten Klarheit zu dem Begehren des Klägers auf förderungsrechtliche Einwilligung Stellung nehmen und förderrechtliche Erklärungen nicht zweifelsfrei von Erklärungen im Rahmen des Baugenehmigungsverfahrens getrennt erscheinen, konnte und durfte der Kläger diesen Schreiben jedenfalls - aus der Sicht eines verständigen Empfängers - keine förderrechtliche Einwilligung entnehmen. So ist eine solche hinsichtlich der Dachsanierung ausdrücklich verneint worden und hinsichtlich der Fassade findet sich keine Formulierung, die Anlass geben könnte, insoweit die Einwilligung in einen vorzeitigen Baubeginn unterstellen zu können. Auch aus den zwischen den Parteien in der Folgezeit gewechselten Schreiben sowie der - nicht einmal datierten, kein bestimmtes Grundstück bezeichnenden und nur vom Kläger unterschriebenen - Vereinbarung nach § 177 BauGB ergeben sich keine Anhaltspunkte für eine erteilte Einwilligung. Eine solche ist schließlich auch nicht etwa von anderer Stelle, z.B. dem Ministerium, erklärt worden.

Der Rechtsauffassung des Klägers, die Ablehnung lasse schwerwiegende (Ermessens-)Fehler erkennen, weil die Beklagte eine einzelfallbezogene Ausnahme nach Nr. 1.3.1 VV-LHO nicht erwogen und die Regelung nach § 25 VwVfG NRW nicht beachtet habe mit der Folge, dass dem Kläger der mit der Klage geltend gemachte Anspruch unter dem Gesichtspunkt der Folgenbeseitigung zustehe, vermag das Gericht nicht zu folgen.

Es trifft zwar zu, dass grundsätzlich nach Nr. 1.3.1 VV zu § 44 LHO Ausnahmen von Nr. 1.3 VV zu § 44 LHO zugelassen werden können. Im vorliegenden Fall ist jedoch - wie dargelegt - gerade keine solche Ausnahme erklärt worden, so dass sich der vorzeitige Baubeginn als förderschädlich darstellt. Im Übrigen ist ohnehin nicht ersichtlich, dass der Beklagten diese Regelung nicht bekannt gewesen wäre oder sie diese im Fall des Klägers nicht erwogen hätte. Vielmehr ist den Ausführungen der Beklagten im Klageverfahren - vom Kläger insoweit unwidersprochen - zu entnehmen, dass es ihrer Förderpraxis entspricht, bei vorzeitigem, aber mit einer Einwilligung versehenem Maßnahmebeginn - und Vorliegen der Voraussetzungen im Übrigen - antragsgemäß zu fördern. Diese Förderpraxis wird auch durch das Vorgehen der Beklagten im Fall des Klägers bestätigt, hat sie doch auf die Bitte des Klägers vom 01.10.2008 u.a. "eine Vorabgenehmigung für die äußeren Sanierungsarbeiten ..." zu erteilen, mit Schreiben vom 05.11.2008 reagiert u.a. mit der Mitteilung, ein vorzeitiger Beginn der Maßnahmen am Dach sei förderungsschädlich. Damit steht zur Überzeugung des Gerichts fest, dass die Förderpraxis der Beklagten auch Nr. 1.3.1 der VV zu § 44 LHO entspricht und auch im Fall des Klägers zur Anwendung gelangt ist.

Ebenso wenig ist ersichtlich, dass die Beklagte die Regelung nach § 25 VwVfG NRW nicht beachtet hätte, so dass offenbleiben kann, welche rechtlichen Schlüsse bei einem Verstoß zu ziehen wären. Ein beachtlicher Verstoß gegen § 25 VwVfG käme nur dann in Betracht, wenn die dort vorgesehene Beratung/Auskunftserteilung aus Sicht der Behörde (hier: über die bereits erfolgte Beratung bzw. die bereits erteilten Auskünfte hinaus) überhaupt (noch) angezeigt war.

Vgl. hierzu OVG NRW, Beschluss vom 14.04.2011 - 15 A 592/11 -, juris.

Dies ist hier nicht der Fall: Dem Kläger ist aufgrund der ihm von der Beklagten zur Verfügung gestellten Unterlagen zweifelsfrei bekannt gewesen, dass er vor Erlass eines Zuwendungsbescheides mit keiner der im Förderantrag aufgeführten Maßnahmen ohne ausdrückliche Einwilligung der Beklagten beginnen darf, ohne nicht seinen Anspruch auf Förderung zu verlieren. So hat der Kläger bereits in dem ihm von der Beklagten übersandten und von ihm unterschriebenen Antrag (Antragsnummer 13/2008) unter G)4. ausdrücklich erklärt, dass "mit der Durchführung der Maßnahmen vor der Bewilligung nicht begonnen wurde/wird" und am Ende des Antrages ausdrücklich versichert, dass die in diesem Antrag gemachten Angaben zutreffend sind. Zudem enthält der

Antrag ausdrückliche Hinweise auf die Anwendung der Richtlinien (die unter Nr. 4.1 bereits vor der Bewilligung begonnene Maßnahmen von der Förderung ausschließen), die ihrerseits auf die VV LHO - und damit auch auf das Erfordernis einer Ausnahmegenehmigung bei vorzeitigem Maßnahmebeginn, Nr. 1.3.1 - und die Förderrichtlinien Stadterneuerung - die gleichfalls unter Nr. 4.1 (2) einen Beginn des Vorhabens vor der Bewilligung verbieten - Bezug nehmen. Diese Hinweise hat der Kläger auch zur Kenntnis genommen, verstanden und (zunächst) beachtet, wie sich aus seinem mit Schreiben vom 01.10.2008 formulierten Begehren auf "Vorabgenehmigung" für einzelne Baumaßnahmen zweifelsfrei ergibt, gleichwohl aber (zu einem späteren Zeitpunkt) entgegen seiner eigenen Erklärung im Antrag und des ihm bekannten Verfahrens mit den ihm zur Last gelegten vorzeitigen Baumaßnahmen begonnen, ohne, wie es zum Erhalt der Förderfähigkeit erforderlich gewesen wäre, zuvor eine entsprechende Einwilligungserklärung herbeizuführen. Bei dieser Sachlage bestand keine Verpflichtung der Beklagten zu einer ergänzenden bzw. wiederholten Beratung/Auskunftserteilung des Klägers. Eine Verletzung von Beratungs- oder Auskunftserteilungspflichten liegt danach nicht vor.

Vor diesem Hintergrund kann sich der Kläger auch nicht mit Erfolg darauf berufen, durch sein Schreiben vom 02.07.2009 - auf das die Beklagte innerhalb der gesetzten Frist 24.07.2009 nicht reagiert habe - sei ein schutzwürdiges Vertrauen auf die Förderunschädlichkeit des vorzeitigen Baubeginns geweckt worden, zumal die Beklagte - in ihrer Eigenschaft als Baugenehmigungsbehörde - stets über die beabsichtigen Bauarbeiten und deren jeweiligen Beginn informiert gewesen sei. Denn es ist - wie sich aus den vorstehenden Ausführungen ergibt - offensichtlich, dass sich der Kläger bei der Abfassung dieses Schreibens nicht, wie von ihm behauptet, in einem unwissenden Zustand und einem rechtlichen Irrtum befunden hat. Hierfür spricht insbesondere das bereits genannte Schreiben vom 01.10.2008 (Bitte um "Vorabgenehmigung" in Sachen Förderung). Vielmehr war dem Kläger, dem eine "Vorabgenehmigung" zu keinem Zeitpunkt erteilt worden war, bekannt, dass die von ihm gleichwohl beabsichtigte Aufnahme von Bauarbeiten einer Förderung zwingend entgegensteht. Sein Hinweis in dem Schreiben vom 02.07.2009 "gehe ich von dem vereinbarungsgemäßen Beginn der Baumaßnahmen bzw. deren Förderung durch die Stadt L. aus" konnte danach nicht allein durch Untätigkeit der Beklagten bis zum Ablauf der gesetzten Frist ein Vertrauen dahingehend begründen, dass einer Förderung der vorzeitige Beginn von Baumaßnahmen nunmehr nicht mehr entgegensteht.

Besondere Umstände, die es der Beklagten gleichwohl gebieten könnten, von den aufgezeigten Maßstäben im vorliegenden Fall abzuweichen, sind nicht ersichtlich.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

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