Urteil vom Verwaltungsgericht Köln - 20 K 6992/12

Tenor

Der Bescheid der Beklagten vom 20.06.2012 und der Widerspruchsbescheid vom 09.11.2012 – soweit der Widerspruch zurückgewiesen worden ist – werden aufgehoben.

Die Beklagte wird verpflichtet, die neuen Disziplinen der Sportordnung

Teil Liste B

- Nr. 9.26 bis 9.33, 9.61 und 9.62 des C. Schützenbundes e. V.,

- Nr. HS B2 HS, HS B3 HS und HS B4 HS des I. Schützenverbandes e. V.,

- Nr. 7.28 und 7.29 des Landeschützenverbandes N. -W. ,

- Nr. PF 1.72 des Q. Schützenbundes e. V., sowie

- Nr. 10.4 und 10.7 des Schützenverbandes T. e. V.

zu genehmigen.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110% des insgesamt vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des zu vollstreckbaren Betrages leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

T a t b e s t a n d

Der Kläger ist ein vom Bundesverwaltungsamt (BVA) nach § 15 WaffG anerkannter Schießsportverband. Er hat eine genehmigte Schießsportordnung für die von ihm unmittelbar betriebenen Disziplinen sowie darüberhinaus in einem besonderen Teil, der „Liste B“, die zusammengefassten Sportordnungen seiner 20 Landesverbände für die dort betriebenen zusätzlichen, von seiner eigenen Schießsportordnung abweichenden Disziplinen. Die „Liste B“ wurde vom BVA im Jahre 2006 genehmigt, die Änderungen in der Folgezeit zuletzt mit Bescheid vom 05.07.2010.

Unter dem 07.12.2010 stellte der Kläger den Antrag auf Genehmigung einer Änderung der „Liste B“, teilweise wegen der Einführung neuer Disziplinen. Mit Schreiben vom 13.12.2010 forderte das BVA ergänzende Angaben an und teilte mit, dass ihm, da Teile der neuen Disziplinen Einteilungen im Kaliber über 5,6 mm enthielten, „auf Grund einer noch zu erwartenden Grundsatzentscheidung des Bundesministeriums des Innern eine Entscheidung über die Genehmigung ... im Rahmen der Frist des § 15a Abs. 2 Satz 4, 5 WaffG derzeit nicht möglich sei“. Der Kläger legte daraufhin eine entsprechend den Vorgaben des BVA überarbeitete Änderung der „Liste B“ vor und bat um eine Vorab-Genehmigung der neuen Disziplinen im Kaliber bis 5,6 mm.

Mit Bescheid vom 05.07.2011 genehmigte das BVA die begehrte Änderung der „Liste B“ für die bereits genehmigten Disziplinen sowie teilweise betr. die Einführung neuer Disziplinen. Bei den Letzteren handelte es sich um neue Disziplinen im Kaliber bis einschl. 5,6 mm. Bezüglich der von der Genehmigung nicht erfassten neuen Disziplinen wurde ein gesonderter Bescheid zu einem späteren Zeitpunkt angekündigt.

Mit Schreiben vom 06.10.2011 teilte das BVA mit, dass bezüglich der noch nicht beschiedenen neuen Disziplinen – für 5 Landesverbände des Klägers - das nach § 15a Abs. 2 Satz 2 WaffG erforderliche besondere öffentliche Interesse nicht festgestellt werden könne und daher insoweit die Ablehnung des Genehmigungsantrages beabsichtigt sei.

Am 20.06.2012 erging ein entsprechender Ablehnungsbescheid. Hiergegen legte der Kläger am 17.07.2012 Widerspruch ein.

Zur Begründung trägt er vor, dass die beantragte Änderung der „Liste B“ gemäß § 15a Abs. 2 Satz 4 WaffG 3 Monate nach Vorlage aller Unterlagen am 31.03.2011, somit mit Ablauf des 30.06.2011 als genehmigt gelte. Im Übrigen sei auch zweifelhaft, ob überhaupt als „anderer wichtiger Grund“ im Sinne dieser Vorschrift auch das Warten auf eine ministerielle Grundsatzentscheidung gelten könne.

Entgegen der Rechtsauffassung der Beklagten könne für die beantragte Änderung der genehmigten Sportordnung auch kein besonderes öffentliches Interesse gefordert werden. Die Anforderungen der Beklagten verstießen insoweit gegen die im Rechtssystem der Bundesrepublik Deutschland (insbesondere Art. 2 Abs. 1 und Art. 9 Abs. 1 GG) verankerte Autonomie des Sports, wie dies auch für den europäischen Bereich anerkannt sei. Des Weiteren beschränke sich die Entscheidungskompetenz des BVA nach § 15a Abs. 2 WaffG nur auf waffenrechtlich relevante Regelungen. Sportliche Inhalte zu definieren oder dementsprechende Forderungen zu stellen, wie es das BVA mit seiner Kontrolle schießsportlicher Disziplinen beanspruche, sei hiervon nicht gedeckt. Darüber hinaus ergebe sich bereits aus dem Wortlaut des § 15a Abs. 2 WaffG, dass nur die Erstgenehmigung einer Sportordnung im besonderen öffentlichen Interesse liegen müsse (Sätze 1 und 2), nicht aber die Änderung einer Sportordnung (Sätze 3-5). Dies folge auch aus der Systematik der Norm sowie aus Sinn und Zweck der Norm und lasse sich darüber hinaus auch aus der Gesetzgebungshistorie (hierzu Bundestag Drs. 16/7717 und Bundesrat Drs. 838/07) erkennen. Bestätigt werde dieses Ergebnis durch die WaffVwV, die die isolierte Genehmigung von Sportordnungen als Ausnahmefall sehe und eben hierfür das besondere öffentliche Interesse fordere.

Unbeschadet dessen sei hier aber auch das Vorliegen eines besonderen öffentlichen Interesses zu bejahen, denn ein solches sei immer anzunehmen, wenn die Änderung nicht nur den waffenrechtlichen Anforderungen entspreche, sondern auch dem anerkannten Schießsportverband im Rahmen seiner sportlichen Autonomie der Fortentwicklung des Schießsports diene. Dies sei vorliegend – wie er im Einzelnen unter Darstellung der in Rede stehenden konkreten Disziplinen seiner 5 Landesverbände ausführt – der Fall, selbstverständlich dienten auch neue Disziplinen der Förderung oder Weiterentwicklung des Schießsports.

Dem Widerspruch wurde mit Widerspruchsbescheid vom 29.11.2012 insoweit stattgegeben, als die Disziplinen 9.23, 9.24 und 9.25 des Landesverbandes „C. Schützenbund e.V.“ genehmigt wurden, im Übrigen wurde der Widerspruch als unbegründet zurückgewiesen. U.a. wurde ausgeführt, dass angesichts des zeitlichen Ablaufs der Angelegenheit die 3-Monatsfrist gemäß § 15a Abs. 2 Satz 4 WaffG nicht abgelaufen sei, zumal nach dem Schreiben des BVA vom 06.10.2011 zur weiteren Klärung der unterschiedlichen Interessenlagen noch eine weitere Besprechung unter Beteiligung des Klägers am 22.05.2012 vor dem Fachbeirat durchgeführt und danach am 20.06.2012 endgültig entschieden worden sei.

Für die beantragte Änderung der genehmigten Sportordnung müsse ein besonderes öffentliches Interesse vorliegen, aus Aufbau und Systematik des § 15a Abs. 2 WaffG lasse sich eine eingeschränkte Anwendung des § 15a Abs. 2 Satz 2 WaffG auf bestimmte Genehmigungsverfahren nicht ableiten. Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus dem Gesetzgebungsverfahren, allein entscheidend sei die letztlich verabschiedete Fassung der Vorschrift. Das demnach auch vorliegend erforderliche besondere öffentliche Interesse müsse über den allgemeinen Belang der öffentlichen Sicherheit durch die Begrenzung der Bedürfnistatbestände hinausgehen, dies sei hier aber nicht der Fall; eine ständige Erweiterung von Bedürfnistatbeständen durch neue Disziplinen sei nicht gewünscht.

Der Kläger hat am 10.12.2012 Klage erhoben.

Zur Begründung wiederholt und vertieft er sein Vorbringen aus dem Verwaltungsverfahren. Was die Genehmigungsfiktion des § 15a Abs. 2 Satz 4 WaffG anbetreffe, so ergebe sich aus dem vorgelegten Verwaltungsvorgang kein Hinweis darauf, dass das BMI beabsichtigt habe, eine Grundsatzentscheidung zu treffen bzw. Weisung zu erteilen, insoweit obliege dem BVA die Beweislast. Es habe überhaupt kein Grund vorgelegen, der die Fristüberschreitung gerechtfertigt hätte. Unabhängig hiervon habe auch kein „wichtiger Grund“ im Sinne dieser Vorschrift vorgelegen, denn das Warten auf eine ministerielle Grundsatzentscheidung könne einen solchen nicht darstellen. Es handele sich um keine vom BVA nicht zu vertretende Verzögerung, die eine Prüfungsentscheidung des BVA unmöglich gemacht hätte. Es fehle hier an einem konkreten Bezug zur Sportordnung. Auch sei auf den Grundsatz der Einheitlichkeit des Verwaltungshandelns hinzuweisen.

Jedenfalls wäre ein „wichtiger Grund“ im Sinne der Vorschrift aber mit Ergehen der Weisung entfallen; der diesbezügliche Zeitpunkt sei nicht bekannt, da eine solche Weisung nicht vorgelegt worden sei. Spätestens aber zum Zeitpunkt des Anhörungsschreibens vom 06.10.2011 sei der benannte „wichtige Grund“ entfallen, das BVA hätte also spätestens bis zum 06.02.2012 entscheiden müssen, da es einen anderen wichtigen Grund nicht benannt habe.

Der Kläger beantragt,

den Bescheid der Beklagten vom 20.06.2012 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 09.11.2012 aufzuheben und festzustellen, dass die neuen Disziplinen der Sportordnungen Teil Liste B

- Nrn. 9.26 bis 9.33, 9.61 und 9.62 des C.

Schützenbundes e.V.,

- Nrn. HS B2 HS, HS B3 HS und HS B4 HS des I.

Schützenverbandes e.V.,

- Nrn. 7.28 und 7.29 des Landesschützenverbandes

N. -W. ,

- Nr. PF 1.72 des Q. Schützenbundes e.V., sowie

- Nrn. 10.4 und 10.7 des Schützenverbandes e.V. T.

gemäß § 15a Abs. 2 Satz 4 WaffG als genehmigt gelten,

hilfsweise,

die Beklagte zu verpflichten, die vorgenannten Disziplinen zu genehmigen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie wiederholt und vertieft im Wesentlichen die Ausführungen in den angefochtenen Bescheiden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e:

Die Klage ist im Hauptantrag unbegründet, im Hilfsantrag hingegen begründet.

Die zur Genehmigung gestellten Änderungen in der „Liste B“ der Schießsportordnung des Klägers gelten nicht gemäß § 15 a Abs. 2 S. 4 WaffG als genehmigt.

Ob und ggfls. in welchem Umfang generell das Vorliegen von „wichtigen Gründen“ gerichtlich zu überprüfen ist, bedarf vorliegend keiner abschließenden Entscheidung. Denn es liegen jedenfalls derartige Gründe vor.

Geht man von der grundsätzlichen Überprüfbarkeit aus, ist beim Überprüfungsmaßstab die allgemeine Zielrichtung des WaffG – nämlich die der Gefahrenabwehr- mit einzubeziehen. Von daher wäre jedenfalls kein strenger Überprüfungsmaßstab angezeigt. Vielmehr muss es ausreichen, wenn nachvollziehbare plausible Gründe vorhanden sind, die die Einschätzung der Behörde tragen, dass ein vom Normalfall abweichender Prüfungsbedarf besteht und daher eine Entscheidung nicht innerhalb von drei Monaten ergehen kann. Dies ist hier der Fall. Denn der Umstand, dass fünf von neun Bundesländern Bedenken gegen die Genehmigung geäußert hatten, und angesichts der Diskussion über das sportliche Schießen mit Großkaliberwaffen konnte das BVA die Abstimmung mit dem BMI für erforderlich halten. Dass für die Klärung einer derart grundsätzlichen Problematik ein Zeitraum von mehr als drei Monaten anzusetzen war und auch benötigt worden ist, ist aus Sicht des Gerichts nicht zu beanstanden.

Der Annahme, dass jedenfalls zu einem bestimmten Zeitpunkt der wichtige Grund entfallen war und daher die Drei-Monats-Frist erneut zu laufen begann, vermag die Kammer nicht zu folgen. Denn eine derartige Rechtsfolge hätte ausdrücklich in § 15 a Abs. 2 WaffG geregelt werden müssen und können. Dies wird bestätigt durch den Vergleich mit anderen Fiktionsregelungen (etwa in § 42 a VwVfG, § 6 Abs. 4 BauBG, § 15 Abs. 1 PBefG, § 12 Abs. 2 LuftVG, § 113 Abs. 1 GWB). Nach den dortigen Bestimmungen über eine befristete Verlängerungsmöglichkeit bei Vorliegen entsprechender Gründe bleibt es im Ergebnis bei der –wenn auch zeitlich verschobenen- Fiktionswirkung. Demgegenüber geht das Verfahren im Fall des § 15 a Abs. 2 S. 4 WaffG mangels vergleichbarer Regelung vollständig in das „normale“ Genehmigungsverfahren über.

Der Kläger hat jedoch Anspruch auf Genehmigung der in Rede stehenden neuen Disziplinen seiner 5 Landesverbände in Liste B der Sportordnung.

Voraussetzung für die Erteilung der Genehmigung ist nicht, dass ein besonderes öffentliches Interesse gemäß § 15a Abs. 2 Satz 2 WaffG vorliegt. Sonstige Genehmigungshindernisse sind –auch nach Auffassung des BVA- nicht vorhanden.

Die Kammer versteht § 15 a Abs. 2 WaffG dahin gehend, dass zwei Fallkonstellationen eigenständig geregelt sind, nämlich die (erstmalige) Genehmigung einer Sportordnung in den Sätzen 1 und 2 einerseits und die Genehmigung von Änderungen einer Sportordnung in Sätzen 3 bis 5 andererseits, wobei nur in Bezug auf den erstgenannten Fall ein besonderes öffentliches Interesse gefordert wird.

Bei der Interpretation kann hier das Auslegungskriterium „Wille des Gesetzgebers“ nicht herangezogen werden kann, weil es in den Gesetzesmaterialien, soweit sie der Kammer zugänglich sind, zu der Gesetz gewordenen Bestimmung praktisch keine Angaben über Motivation und Zielrichtung gibt. Nach der BT-Drucksache 16/7717, Seite 20, der offenbar auch bereits ein mit der Gesetzesbegründung nicht konformer Gesetzentwurf zugrunde liegt, sollte mit der Gesetzesinitiative die Möglichkeit geschaffen werden, isolierte Genehmigungen einer Sportordnung auszusprechen, wenn ein öffentliches Interesse besteht. Aufgrund welcher Erwägungen die Bestimmung dann so gefasst worden ist, dass nunmehr in § 15 a Abs. 2 Satz 1 und 2 WaffG ein besonderes öffentliches Interesse für die Genehmigung aller Sportordnungen gefordert wird, bzw. ob eine derartig weitgehende Regelung möglicherweise gar nicht gewollt war, ist nicht nachvollziehbar. Dass § 15 a Abs. 2 WaffG gesetzestechnisch jedenfalls misslungen ist, zeigt sich schon an der fehlerhaften Verweisung in § 15 a Abs. 2 S. 5 WaffG (Fristbeginn) auf Satz 3, welcher gar keine Fristregelung beinhaltet. Im Übrigen enthält die BT-Drucksache zu § 15 a Abs. 2 S. 3 bis 5 WaffG keinerlei Hinweise. Schließlich lassen sich auch den Verwaltungsvorschriften keine Anhaltspunkte für das Verständnis des Gesetzes entnehmen. Denn sie beziehen sich offenkundig –obwohl erst im März 2012 in Kraft getreten- auf einen nicht Gesetz gewordenen Entwurf, bei dem die Sätze 2 und 3 des § 15 a Abs. 2 nur die Genehmigung einer isolierten Sportordnung betrafen.

Von der Gesetzessystematik her zeigt bereits die Existenz der Regelung in § 15a Abs. 2 S. 3 WaffG, dass das Gesetz die Änderung einer Schießsportordnung nicht als Unterfall der Genehmigung einer Sportordnung ansieht, weil anderenfalls die Bestimmung in Satz 3 überflüssig gewesen wäre. Dieser Fall würde von § 15a Abs. 2 S. 1 WaffG mit erfasst, wie es auch bei der davor geltenden Regelung in § 15 Abs. 7 WaffG a.F. der Fall war; dass man zu genehmigende Sportordnungen vorlegen muss, ist selbstverständlich, bedarf daher keiner ausdrücklichen Regelung und wird auch im Zusammenhang mit der Genehmigung von Sportordnungen nicht geregelt. Des Weiteren ist mit der Fiktionsregelung in § 15a Abs. 2 S. 4 WaffG für den Fall der Änderung einer Sportordnung ein vom Fall des § 15a Abs. 2 S.1 WaffG abweichendes Verfahren vorgesehen, dem offenbar die Annahme zugrunde liegt, dass in Fällen einer bloßen Änderung einer Schießsportordnung in der Regel nur ein deutlich verminderter Prüfungsbedarf vorhanden ist. Diese Systematik spricht dafür, die Änderung einer Sportordnung nicht lediglich als Unterfall einer Genehmigung zu betrachten mit der Folge, dass in diesen Fällen kein besonderes öffentliche Interesse vorliegen muss.

Für diese Auslegung sprechen zudem verfassungsrechtliche Gründe. Die Forderung eines besonderen öffentlichen Interesses im Sinne einer restriktiven Auslegung entsprechend der Gesetzesbegründung in der BT-Drucksache 16/7717, Seite 20, würde erheblich in die durch Art. 9 Abs. 1 GG geschützte Selbstbestimmung über die eigene Organisation und die spezifische vereinsrechtliche Tätigkeit eingreifen,

vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 1.4.2003 -1 BvR 539/03-, juris,

ohne dass bislang dies rechtfertigende öffentliche Belange ersichtlich sind. Denn bei einer derartigen Genehmigungspraxis wäre eine Fortentwicklung des Schießsports in Deutschland weitgehend ausgeschlossen. Insoweit hilft es letztlich nicht weiter, dass nach Auffassung des BVA etwa die Anerkennung neuer olympischer Disziplinen durchaus im besonderen öffentlichen Interesse liegen kann. Denn auch derartige Disziplinen entwickeln sich –wie seitens der Schießsportverbände ausgeführt worden ist- oft erst über einige Jahre oder Jahrzehnte. Schließt man derartige Entwicklungen in Deutschland jedoch aus, könnten entsprechende Innovationen allenfalls über das Ausland Eingang in deutsche Schießsportordnungen finden, wobei sich zudem die Frage stellen würde, inwieweit allein schon die Existenz einer international geschossenen Disziplin ein besonderes öffentliches Interesse begründen könnte.

Andererseits sind öffentliche Belange, die einen derart tiefgreifenden Eingriff in die Vereinsautonomie rechtfertigen könnten, bisher nicht ersichtlich. Denn eine Prüfung anhand der §§ 5 bis 7 AWaffV bleibt völlig unberührt. Sofern es letztlich darum gehen sollte, eine nicht erwünschte Erweiterung von Großkaliberdisziplinen zu verhindern, fehlt es dafür an einer gesetzlichen/ verordnungsmäßigen Grundlage, so dass jedenfalls nicht eine „Steuerung“ über das „besondere öffentliche Interesse“ in Betracht kommt. Soweit sich das BVA darauf beruft, es müsse eine ständige Erweiterung von Bedürfnistatbeständen verhindert werden, fehlt es dafür bislang schon in tatsächlicher Hinsicht an entsprechenden Anhaltspunkten. Denn bei den im vorliegenden und den Parallelverfahren anderer Schießsportverbände zur Genehmigung gestellten Änderungen handelt es sich -jedenfalls im Wesentlichen- um Disziplinen, welche mit Waffen geschossen werden können, die auch für bereits genehmigte Disziplinen benötigt werden. Davon abgesehen bietet § 14 WaffG durchaus Möglichkeiten, die Zahl der für Sportschützen verfügbaren Waffen zu begrenzen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 S. 3 VwGO. Insoweit ist die Kammer davon ausgegangen, dass der Kläger praktisch sein Klageziel, über eine genehmigte Änderung seiner Sportordnung Liste B zu verfügen, erreicht hat, und er bzgl. des Hauptantrages nur formal und damit „zu einem geringen Teil“ unterlegen ist.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 167 Abs. 2 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Die Berufung ist gemäß §§ 124 a Abs. 1 S.1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen worden.

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