Urteil vom Verwaltungsgericht Münster - 5 K 1427/99

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des gerichtskostenfreien Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

T a t b e s t a n d

Die Klägerin, eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung, betreibt Alten- und Pflegeheime, unter anderem eine Altenpflegeeinrichtung in I/Kreis Lippe. Im Handelsregister des Amtsgerichts Detmold war im Mai 1999 als Firmensitz der Klägerin I eingetragen.

Der Oberkreisdirektor des Kreises Lippe erteilte durch vorläufige Feststellungsbescheide vom 7. Mai 1997 und vom 9. Oktober 1997 für die Altenpflegeeinrichtung in I die Erlaubnis zum Betrieb eines Heimes nach dem Heimgesetz. Unter dem 24. Februar 1998 wurde zwischen dem Rechtsvorgänger der Klägerin und sieben Landesverbänden gesetzlicher Pflegekassen in Nordrhein- Westfalen im Einvernehmen mit dem Beklagten ein Versorgungsvertrag nach § 72 SGB XI über vollstationäre Pflege und Kurzzeitpflege in der Altenpflegeeinrichtung in I abgeschlossen. Unter dem 30. April 1998 wurde zwischen der Klägerin, dem Beklagten und den vorgenannten weiteren Beteiligten eine weitere Vereinbarung gemäß § 85 und § 87 SGB XI über die Vergütung der Leistungen der vollstationären Pflege und der Kurzzeitpflege abgeschlossen. Unter dem gleichen Datum vereinbarten die Klägerin und der Beklagte eine Vergütung für die Versorgung von Heimbewohnerinnen und Heimbewohnern der Altenpflegeeinrichtung in I in der Pflegestufe 0.

Der Beklagte lehnte den Antrag des Rechtsvorgängers der Klägerin vom 9. Oktober 1997 auf Förderung der Altenpflegeeinrichtung in I nach § 8 in Verbindung mit §§ 11 bis 13 und 19 des Landespflegegesetzes NRW durch Bescheid vom 3. Februar 1998 ab. Die Pflegeeinrichtung wird auch nicht nach §§ 13 und 14 des Landespflegegeldgesetzes NRW gefördert, so dass für die Bewohner kein Pflegewohngeld gezahlt wird.

Die Klägerin errechnete für die betriebsnotwendigen Investitionen einen Tagessatz von 35,54 DM pro Person, den sie den Bewohnern der Altenpflegeeinrichtung gesondert in Rechnung stellte.

Die Klägerin teilte diesen Tagessatz der Kämmerei des Beklagten mit Schreiben vom 27. August 1998 mit und beantragte zugleich den Abschluss einer Vereinbarung zur Übernahme gesondert berechneter Investitionskosten gemäß § 93 Abs. 7 Satz 4 BSHG in Verbindung mit § 82 Abs. 4 SGB XI.

Der Beklagte lehnte diesen Antrag mit Schreiben vom 27. Oktober 1998 ab mit der Begründung, dass die Übernahme von Investitionskosten im Hinblick auf den fehlenden Pflegewohngeldanspruch einen unverhältnismäßigen Mehraufwand im Vergleich zu der Übernahme von Investitionskosten in geförderten Einrichtungen darstelle.

Die Klägerin legte am 6. November 1998 Widerspruch ein und beantragte am 17. November 1998 bei der Schiedsstelle der Bezirksregierung Münster die Einleitung eines Schiedsverfahrens. Zur Begründung trug die Klägerin im Wesentlichen vor, dass der Abschluss einer Vereinbarung allein davon abhängig gemacht werden dürfe, ob die Einrichtung nach den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit und Leistungsfähigkeit geführt werde; dagegen dürfe der Träger der Sozialhilfe den Abschluss einer Vereinbarung nicht mit der Begründung ablehnen, dass für die Einrichtung kein Bedarf bestehe, weil sie nicht mit öffentlichen Mitteln gefördert werde; dies widerspreche dem Grundsatz der Wahlfreiheit des Hilfesuchenden.

Der Beklagte machte im Schiedsgerichtsverfahren unter Bezugnahme auf die Gründe seines Schreibens vom 27. Oktober 1998 ergänzend geltend, dass bei Einrichtungen, deren Nutzer einen Anspruch auf Pflegewohngeld haben, eine Leistung des Trägers der Sozialhilfe ausschließlich auf die Vergütungselemente des pflegebedingten Aufwandes, der Unterkunft und der Verpflegung in Betracht komme, während eine Belastung hinsichtlich der anerkannten Investitionskosten auf Grund der Gewährung von Pflegewohngeld ausgeschlossen sei; demgegenüber erstrecke sich bei Einrichtungen, deren Nutzer keinen Anspruch auf Pflegewohngeld hätten, die mögliche Belastung des Trägers der Sozialhilfe auf die vorgenannten Vergütungselemente zuzüglich der jeweils maßgeblichen Investitionskosten; dies bedeute für den Träger der Sozialhilfe einen unverhältnismäßigen finanziellen Mehraufwand; die Versorgung von Hilfeempfängern in I und im Kreis Lippe sei gewährleistet, weil eine ausreichende Anzahl von Pflegeplätzen in Einrichtungen vorhanden sei, deren Nutzern Pflegewohngeld zustehe.

Zur Erläuterung seines Vorbringens legte der Beklagte eine Aufstellung über Alten- und Pflegeheime im Kreis Lippe mit Angaben zu den Vergütungselementen des pflegebedingten Aufwandes, der Unterkunft und der Verpflegung sowie der Investitionskosten für das Jahr 1998 vor. Aus dieser Liste geht unter anderem hervor, dass lediglich bei drei Einrichtungen Investitionskosten in Höhe von mehr als 30 DM pro Person geltend gemacht worden sind.

Die Schiedsstelle bei der Bezirksregierung Münster lehnte den Antrag ab, den Beklagten zu verpflichten, eine Vereinbarung nach § 93 Abs. 7 Satz 4 BSHG abzuschließen. Zur Begründung führte die Schiedsstelle im Wesentlichen aus:

Der Beklagte habe es ermessensfehlerfrei abgelehnt, mit der Klägerin eine Vereinbarung abzuschließen, denn die Übernahme gesondert berechenbarer Investitionskosten in Höhe von 35,54 DM pro Tag und Platz werde den Grundsätzen der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit nicht gerecht; dies ergebe sich aus dem System der Förderung von Altenpflegeeinrichtungen durch das Land Nordrhein- Westfalen; während bei investitionsgeförderten Einrichtungen und der die Investitionskostenförderung ergänzenden Gewährung von Pflegewohngeld nach landesrechtlichen Vorschriften auf den Träger der Sozialhilfe keine Verpflichtung aus den gesondert berechneten Investitionskosten zukomme, sei dies bei nicht geförderten Einrichtungen und der Festsetzung der gesondert berechneten Investitionskosten durch den Träger der Sozialhilfe grundlegend anders; gleichgültig, wie hoch der Investitionskostenanteil sei, stelle er denknotwendig immer eine höhere Belastung des Trägers der Sozialhilfe in diesen Einrichtungen dar als in öffentlich geförderten Einrichtungen, in denen die Investitionskosten aus anderen Mitteln bestritten würden; bei dieser Lage komme es nicht darauf an, ob der von der Klägerin erstrebte Investitionskostenanteil sich im Rahmen der von den geförderten Einrichtungen gesondert berechneten, aber aus anderen Quellen finanzierten Investitionskostenanteilen halte; diese Situation sei hier allerdings ebenfalls nicht gegeben, denn die von dem Beklagten zu den Akten gereichte Aufstellung über die Investitionskostenanteile öffentlich geförderter Einrichtungen im Kreis Lippe ergebe, dass dieser Anteil bei insgesamt 58 Altenpflegeeinrichtungen nur in drei Einrichtungen mehr als 30 DM betrage; dabei handele es sich um Einrichtungen, die Bestandsschutz für sich in Anspruch nehmen könnten, also mit der Einrichtung der Klägerin nicht vergleichbar seien; wenn der Beklagte die von der Klägerin gewünschte Vereinbarung abschließe, verstoße er mit Rücksicht auf die landesrechtliche Bewilligung von Pflegewohngeld gegen die gesetzlich vorgegebenen Grundsätze der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit; auch werde die gesetzliche Regelung in § 92 Abs. 1 Satz 2 BSHG missachtet, nach der in einem Falle, in dem gleichgeeignete Einrichtungen vorhanden seien, der Träger der Sozialhilfe vorrangig Vereinbarungen mit Trägern abschließen solle, deren Vergütung bei gleichem Inhalt, Umfang und Qualität der Leistung nicht höher als die anderer Träger sei; die Klägerin habe selbst nicht vorgetragen, dass die Leistungen vergleichbarer Einrichtungen im Kreis Lippe hinter den von ihr erbrachten Leistungen zurückstehe; die geschilderte Rechtslage könne dann anders sein und zu einer Verpflichtung des Trägers der Sozialhilfe zum Abschluss einer Vereinbarung auch über den Kostenstandard anderer Einrichtungen hinausführen, wenn der Bedarf zur Betreuung der Pflegebedürftigen nicht gedeckt sei; wenn dagegen - wie hier - der Bedarf durch in der Qualität vergleichbare und den Leistungsgrundsätzen entsprechende Einrichtungen gedeckt werde, entspreche es sachgerechter Ermessensausübung durch den Träger der Sozialhilfe, den Abschluss einer Vereinbarung mit einem kostenungünstigeren Einrichtungsträger abzulehnen; insoweit dürfe der Träger der Sozialhilfe auch Bedarfsgesichtspunkte bei seiner Entscheidung zu Grunde legen.

Der Beschluss der Schiedsstelle wurde der Klägerin am 19. März 1999 zugestellt.

Die Klägerin hat am 14. April 1999 bei dem Verwaltungsgericht Arnsberg Klage erhoben.

Das Verwaltungsgericht Arnsberg hat sich durch Beschluss vom 11. Juni 1999 für örtlich unzuständig erklärt und den Rechtsstreit an das Verwaltungsgericht Münster verwiesen. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht Arnsberg ausgeführt, dass die Klägerin eine allgemeine Leistungsklage erhoben habe, für die gemäß § 52 Nr. 5 VwGO das Verwaltungsgericht örtlich zuständig sei, in dessen Bezirk der Beklagte seinen Sitz habe.

Die Klägerin hat unter Bezugnahme auf ihre Ausführungen im schiedsgerichtlichen Verfahren ergänzend vorgetragen, dass der Beklagte verpflichtet sei, die von ihr beantragte Vereinbarung abzuschließen, weil die Altenpflegeeinrichtung in I nach den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit und Leistungsfähigkeit geführt werde; der Beklagte sei nicht befugt, seine Entscheidung über den Abschluss einer Vereinbarung davon abhängig zu machen, ob es sich um eine Einrichtung handele, die nach den Vorschriften des Landespflegegesetzes gefördert werde; diese Entscheidung laufe darauf hinaus, einen Bedarf an Altenpflegeeinrichtungen nur für Heime zu bejahen, deren Investitionskosten aus öffentlichen Mitteln übernommen würden; mit dieser Begründung könne jede Vereinbarung mit Pflegeeinrichtungen abgelehnt werden, die keine öffentliche Förderung erhielten; diese Entscheidungspraxis mache die gesetzliche Regelung des § 93 Abs. 7 Satz 4 BSHG gegenstandslos und laufe auf eine unzulässige Bevorzugung von öffentlich geförderten Einrichtungen hinaus.

Die Klägerin beantragt,

den Beschluss der Schiedsstelle vom 26. Februar 1999 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt unter Bezugnahme auf die Gründe in dem Beschluss der Schiedsstelle und unter Bezugnahme auf sein bisheriges Vorbringen, die Klage abzuweisen.

Die Beteiligten haben sich damit einverstanden erklärt, dass über die Klage ohne mündliche Verhandlung durch den Einzelrichter entschieden wird.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie auf den Inhalt der Verwaltungsvorgänge des Beklagten und der Schiedsstelle bei der Bezirksregierung Münster.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

Mit Einverständnis der Beteiligten wird über die Klage ohne mündliche Verhandlung durch den Einzelrichter entschieden (§ 101 Abs. 2, § 87 a Abs. 2 VwGO).

Die Klage hat keinen Erfolg.

Sie ist als Anfechtungsklage zulässig mit dem Ziel, die Entscheidung der Schiedsstelle vom 26. Februar 1999 aufzuheben, nicht dagegen, wie das Verwaltungsgericht Arnsberg seinem Verweisungsbeschluss zu Grunde gelegt hat, als Leistungsklage mit dem Ziel, eine Vereinbarung abzuschließen, die gesondert bezeichneten Investitionskosten zu übernehmen. Dies ergibt sich aus der Regelung in § 93 b Abs. 1 Sätze 2, 4 und 5 des Bundessozialhilfegesetzes (BSHG) in der Fassung des Gesetzes zur Reform des Sozialhilferechts vom 23. Juli 1996, BGBl I S. 1088, S. 1092 (im Folgenden: BSHG F. 1996). Kommt eine Vereinbarung zwischen dem Träger einer Einrichtung und dem Träger der Sozialhilfe innerhalb von sechs Wochen nicht zu Stande, nachdem eine Partei schriftlich zu Verhandlungen aufgefordert hat, entscheidet die Schiedsstelle gemäß § 93 b Abs. 1 Satz 2 BSHG F. 1996 auf Antrag einer Partei unverzüglich über die Gegenstände, über die keine Einigung erreicht werden konnte. Die Entscheidung der Schiedsstelle ist ein vertragsgestaltender Verwaltungsakt im Sinne des § 31 SGB X (BVerwG, Urteil vom 1. Dezember 1998 - 5 C 17.97 -, BVerwGE 108, 47 = FEVS 49, 337 = DVBl 1999, 1113 = NVwZ-RR 1999, 446 und Beschluss vom 28. Februar 2002 - 5 C 25.01 -, BVerwGE 116, 78 = FEVS 53, 484 = NDV-Rd 2002, 59). Die Verwaltungsaktsqualität der Entscheidung der Schiedsstelle folgt aus § 93 b Abs. 1 Satz 5 BSHG F. 1996, wonach es einer Nachprüfung der Entscheidung in einem Vorverfahren nicht bedarf. Dem liegt die Vorstellung des Gesetzgebers zu Grunde, dass die Schiedsstellenentscheidung einen Verwaltungsakt darstellt. Auch die Begründung dafür, den Halbsatz „die Klage hat keine aufschiebende Wirkung" nicht aus § 93 Abs. 3 Satz 4 BSHG in der Fassung des Zweiten Gesetzes zur Umsetzung des Spar- , Konsolidierungs- und Wachstumsprogramms - 2. SKWPG - vom 21. Dezember 1993, BGBl I S. 2347, S. 2375 (im Folgenden: BSHG F. 1994) in den § 93 b Abs. 1 Satz 5 BSHG F. 1996 zu übernehmen, bestätigt, dass der Gesetzgeber nach wie vor an der Ausgestaltung des Schiedsstellenentscheidung als Verwaltungsakt festhält, denn erklärtes Ziel dieser vom Bundesrat vorgeschlagenen und im Vermittlungsausschuss durchgesetzten Änderung war es, der Klage gegen eine Entscheidung der Schiedsstelle aufschiebende Wirkung beizumessen, um das von der bisher geltenden Regelung den öffentlichen Kostenträgern einseitig auferlegte Risiko der Realisierbarkeit einer Rückforderung überhöhter Pflegesätze, das als erhebliche Gefahr für die öffentlichen Haushalte empfunden worden war, von den Sozialhilfeträgern abzuwenden. Aufschiebende Wirkung kommt aber im System des Verwaltungsgerichtsprozesses nur der Anfechtungsklage gegen einen Verwaltungsakt zu (§ 80 Abs. 1 VwGO).

Die Ausgestaltung der Schiedsstellenentscheidung als Verwaltungsakt fügt sich auch sonst funktionsgerecht ein in das vom Gesetzgeber gewählte System des Pflegesatzvereinbarungsrechts. Mit den berechtigten Interessen der Vereinbarungsparteien an einer schnellen Entscheidung über die zwischen ihnen strittigen Vereinbarungsgegenstände wäre es unvereinbar, nach dem Schiedsstellenspruch einen zeitlich offenen, nur durch das Institut der Verwirkung begrenzten Schwebezustand zu akzeptieren. Auch insoweit führt die Entscheidung des Gesetzgebers für das Institut des Verwaltungsakts zu einem systemgerechten Rechtsschutz, der insbesondere auch das Rechtssicherheits- und Bestandsschutzinteresse des vom Schiedsspruch begünstigten Vereinbarungspartners mit dem Rechtsschutzinteresse des Benachteiligten in ein ausgewogenes Verhältnis bringt (BVerwG, Beschluss vom 28. Februar 2002 - 5 C 25.01 -, a.a.O.).

§ 93 b Abs. 1 Satz 4 BSHG F. 1996 sieht außerdem vor, dass sich die Klage gegen eine der beiden Vertragsparteien und nicht gegen die Schiedsstelle richtet. Mit Rücksicht darauf, dass der verklagten Vertragspartei die Kompetenz fehlt, den Verwaltungsakt der Schiedsstelle zu ändern, schließt § 93 b Abs. 1 BSHG F. 1996 auch die Möglichkeit aus, gegen die andere Vertragspartei mit der Verpflichtungsklage auf Abänderung des Schiedsstellenspruchs, und sei es auch nur in der Form der Bescheidungsklage, vorzugehen, denn der Gesetzgeber wollte der Klage gegen die Entscheidung der Schiedsstelle (so § 93 b Abs. 1 Satz 3 BSHG F. 1996) aufschiebende Wirkung beimessen. Da diese nach § 80 Abs. 1 VwGO nur der Anfechtungsklage zukommt, hat der Gesetzgeber die klagende Vertragspartei auf die gleichsam „isolierte" Anfechtungsklage beschränkt und dabei der beklagten Vertragspartei die Rolle zugewiesen, den Schiedsspruch zu verteidigen (BVerwG, Beschluss vom 28. Februar 2002 - 5 C 25.01 -, a.a.O.).

Hieran anknüpfend beurteilt sich die örtliche Zuständigkeit des Gerichts nicht nach § 52 Nr. 5 VwGO, auf den das Verwaltungsgericht Arnsberg seinen Verweisungsbeschluss gestützt hat, sondern nach § 52 Nr. 3 Sätze 1 und 2 VwGO. Gemäß § 52 Nr. 3 Satz 1 VwGO ist bei allen anderen Anfechtungsklagen vorbehaltlich der hier nicht einschlägigen Nummern 1 und 4 das Verwaltungsgericht örtlich zuständig, in dessen Bezirk der Verwaltungsakt erlassen wurde. Ist er von einer Behörde, deren Zuständigkeit sich auf mehrere Verwaltungsgerichtsbezirke erstreckt, erlassen worden, so ist das Verwaltungsgericht gemäß § 52 Nr. 3 Satz 2 VwGO zuständig, in dessen Bezirk der Beschwerte seinen Sitz hat. Diese Regelung ist hier einschlägig. Da die Entscheidungen der Schiedsstelle Verwaltungsakte sind, ist die Schiedsstelle als Behörde im Sinne des § 52 Nr. 3 Satz 2 VwGO anzusehen. Die Zuständigkeit der Schiedsstelle bei der Bezirksregierung Münster erstreckt sich auf die Regierungsbezirke Münster, Detmold und Arnsberg (§ 1 Abs. 1 der Verordnung über die Schiedsstellen nach dem Bundessozialhilfegesetz vom 14. Juni 1994, GV NRW 1994, S. 264), mithin auf die Bezirke der Verwaltungsgerichte Münster, Minden und Arnsberg (§ 1 Abs. 2 Buchstabe g, f und b AG VwGO-NRW). Die Klägerin hatte im Zeitpunkt der Entscheidung der Schiedsstelle vom 26. Februar 1999 ihren Sitz in I. Diese Gemeinde liegt im Kreis Lippe, der wiederum zum Bezirk des Verwaltungsgerichts Minden gehört. Mithin wäre das Verwaltungsgericht Minden für die Entscheidung über den Rechtsstreit örtlich zuständig gewesen. Das Verwaltungsgericht Arnsberg hat den Rechtsstreit allerdings an das Verwaltungsgericht Münster verwiesen. An diese Entscheidung ist das an sich örtlich unzuständige Verwaltungsgericht Münster gemäß § 83 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 17 a Abs. 2 Satz 3 GVG gebunden (vgl. zur Bindungswirkung von Entscheidungen über die örtliche Zuständigkeit Schenke in Kopp-Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, 13. Auflage 2002, § 83 Rdz. 14 und Geiger in Eyermann, Verwaltungsgerichtsordnung, 11. Auflage 2000, § 83 Rdz. 8).

Die Klage ist unbegründet, denn die Entscheidung der Schiedsstelle bei der Bezirksregierung Münster vom 26. Februar 1999 ist rechtmäßig und beeinträchtigt die Klägerin nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Der Gesetzgeber hat die Schiedsstelle als weisungsfreies, mit Vertretern der Interessen der betroffenen Gruppen besetztes Konfliktlösungs- und Schlichtungsgremium ausgestaltet und damit zum Ausdruck gebracht, dass er dieses Gremium als mit der zu regelnden Materie vertrautes und zu einer vermittelnden Zusammenführung gegenläufiger Interessen berufenes Entscheidungsorgan für geeignet hält, eine sach- und interessengerechte Lösung zu finden. Der Schiedsstelle steht deshalb für ihre Bewertungen und Beurteilungen im Rahmen der unbestimmten Rechtsbegriffe, insbesondere Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit, Leistungsfähigkeit, eine Einschätzungsprärogative zu, die es gebietet, die gerichtliche Überprüfung darauf zu beschränken, ob die Schiedsstelle die ihr gesetzten rechtlichen Vorgaben beachtet, den Sachverhalt vollständig ermittelt hat und in einem fairen und willkürfreien Verfahren zu vertretbaren Bewertungen gelangt ist (BVerwG, Urteil vom 1. Dezember 1998 - 5 C 17.97 -, a.a.O. und Beschluss vom 28. Februar 2002 - 5 C 25.01 -, a.a.O.).

Die Schiedsstelle bei der Bezirksregierung Münster hat in ihrem Beschluss vom 26. Februar 1999 die ihr gesetzten rechtlichen Vorgaben für den Abschluss einer Vereinbarung nach § 93 Abs. 7 Satz 4 BSHG F. 1996 beachtet. Diese Vorschrift regelt, dass der Träger der Sozialhilfe zur Übernahme gesondert berechneter Investitionskosten nach § 82 Abs. 4 SGB XI nur verpflichtet ist, wenn hierüber entsprechende Vereinbarungen nach Abschnitt 7 des Bundessozialhilfegesetzes getroffen worden sind. Mit Vereinbarungen im Sinne des § 93 Abs. 7 Satz 4 BSHG sind Vereinbarungen nach § 93 Abs. 2 BSHG F. 1996 gemeint (vgl. § 93 Abs. 1 Satz 2 BSHG F. 1996). Dies bedeutet, dass im Rahmen des § 93 Abs. 7 Satz 4 BSHG F. 1996 die Vorgaben beachtet werden müssen, die für den Abschluss einer Vereinbarung nach § 93 Abs. 2 BSHG F. 1996 gelten.

Eine allgemeine normative Vorgabe für die Schiedsstelle und damit zugleich auch Prüfungsmaßstab im gerichtlichen Verfahren ist der Bedarfsdeckungsgrundsatz des Sozialhilferechts (BVerwG, Urteil vom 1. Dezember 1998 - 5 C 17.97 - a.a.O. unter Bezugnahme auf das Urteil vom 20. Oktober 1994 - 5 C 28.91 -, BVerwGE 97, 53 = FEVS 45, 353). Der Bedarfsdeckungsgrundsatz gebietet, dass auf der Grundlage der zwischen den Trägern der Sozialhilfe und den Einrichtungsträgern unter Hinzuziehung der Schiedsstelle zu Stande gekommenen Vereinbarungen die von den Hilfesuchenden benötigten Sozialhilfeleistungen so erbracht werden können, dass den Anforderungen von § 1 Abs. 2, § 3 Abs. 1 und § 4 Abs. 2 BSHG genügt ist. Dies bedeutet, dass die finanziellen Vereinbarungen es einer Einrichtung ermöglichen müssen, eine bedarfsgerechte Hilfe zu leisten (BVerwG, Urteil vom 1. Dezember 1998 - 5 C 17.97 -, a. a. O.).

Diese Vorgabe ist von der Schiedsstelle bei der Bezirksregierung Münster in ihrer Entscheidung vom 26. Februar 1999 beachtet worden, denn sie hat auf Seite 6 Abs. 2 ihrer Entscheidung ausgeführt, dass der Träger der Sozialhilfe zum Abschluss einer Vereinbarung gemäß § 93 Abs. 7 Satz 4 BSHG F. 1996 verpflichtet ist, wenn der Bedarf zur Betreuung der Hilfeempfänger nicht gedeckt ist. Die Schiedsstelle hat sich somit entscheidend davon leiten lassen, dass der Bedarfsdeckungsgrundsatz eingehalten werden muss. Die Ausführungen der Schiedsstelle in diesem Zusammenhang, dass der Abschluss der von der Klägerin gewünschten Vereinbarung nach § 93 Abs. 7 Satz 4 BSHG F. 1996 nicht notwendig sei, um den Bedarf von Hilfesuchenden zu decken, halten sich deshalb in dem gesetzlich vorgegebenen Rahmen.

Weitere gesetzliche Vorgaben ergeben sich aus § 93 Abs. 2 Satz 2 BSHG F. 1996. Danach müssen die Vereinbarungen den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit und Leistungsfähigkeit entsprechen. Soweit es um die Beachtung dieser Grundsätze geht, hat sich die gerichtliche Kontrolle gemäß dem Willen des Gesetzgebers, dass die Definition und Ausfüllung dieser Begriffe Hauptaufgabe der Schiedsstelle selbst und nicht der Gerichte sein soll, auf die Nachprüfung zu beschränken, ob die Bewertungen der Schiedsstelle dem Sinngehalt dieser unbestimmten Gesetzesbegriffe gerecht werden und, gemessen daran, in Anbetracht des von der Schiedsstelle vollständig ermittelten Sachverhaltes vertretbar sind (BVerwG, Urteil vom 1. Dezember 1998 - 5 C 17.97 -, a.a.O.).

Solche Bewertungen setzen notwendig einen Vergleich voraus. Dabei kommt in Betracht, dass Entgelte verschiedener Einrichtungen für vergleichbare Leistungen verglichen werden („externer Vergleich") oder dass einzelne, interne Positionen der Kalkulation eines Einrichtungsträgers gesondert daraufhin überprüft werden, ob sie einer sparsamen und wirtschaftlichen Betriebsführung entsprechen („interner Vergleich"; vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 23. September 1997 - 5 B 51.97 -, Buchholz, Sammel- und Nachschlagewerk der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts - Buchholz -, Gliederungsnr. 4436.0, § 93 Nr. 3, S. 12).

Die Erforderlichkeit eines „externen" Vergleichs, also des Vergleichs mit Entgelten, wie sie auch andere Einrichtungen für vergleichbare Leistungen erheben, folgt aus der Verpflichtung der Sozialhilfeträger, nur wirtschaftliche und sparsame Pflegesätze zu vereinbaren (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. September 1993 - 5 C 41.91 -, FEVS 94, 202 = FEVS 44, 353; zur Bedeutung eines externen Vergleichs siehe auch BVerwG, Urteil vom 20. Oktober 1994 - 5 C 28.91 -, a. a. O.). Bei der konkreten Beurteilung der Vergleichbarkeit der dem Angebot zu Grunde liegenden Leistungen kommt die Einschätzungsprärogative der Schiedsstelle zum tragen. Erweist sich hiernach, dass der betreffende Einrichtungsträger der preisgünstigste Anbieter ist, reicht der externe Vergleich aus. Kann der betreffende Einrichtungsträger hingegen nicht geltend machen, der günstigste Anbieter zu sein, kann er nach Maßgabe der Grundsätze des § 93 Abs. 2 Satz 2 BSHG F. 1996 nur berücksichtigt werden, wenn der von ihm gewünschte Pflegesatz innerhalb der Bandbreite der Entgelte für vergleichbare Leistungen anderer Einrichtungen liegt (sogenannter „marktgerechter" Preis; so BVerwG, Urteil vom 1. Dezember 1998 - 5 C 17.97 -, a.a.O.).

An diese gesetzlichen Vorgaben hat sich die Schiedsstelle bei ihrer Entscheidung vom 26. Februar 1999 gehalten. Sie hat auf der Grundlage einer vom Beklagten zu den Akten gereichten Aufstellung über die Investitionskostenanteile öffentlich geförderter Einrichtungen im Kreise Lippe festgestellt, dass der Investitionskostenanteil bei insgesamt 58 Altenpflegeeinrichtungen nur in drei Einrichtungen mehr als 30 DM beträgt, wobei diese drei Einrichtungen Bestandsschutz genießen, mithin nicht mit der Einrichtung der Klägerin verglichen werden können. Da die Klägerin einen Investitionskostenanteil von 35,54 DM errechnet hatte, ergab schon der externe Vergleich mit anderen Einrichtungen, dass die Klägerin, gemessen an den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit, mit ihren „Preisen" hinter den Bedingungen der übrigen Altenpflegeeinrichtungen im Kreis Lippe zurück blieb. Deshalb war es vertretbar, den Antrag der Klägerin auf Abschluss einer Vereinbarung abzulehnen.

Die Ausführungen der Schiedsstelle entsprechen auch im Übrigen den Anforderungen, die in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts an die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit gestellt worden sind. Durch die Aufnahme der Gebote der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit in die gesetzlichen Vorgaben für die Ausgestaltung von Pflegesatzvereinbarungen wollte der Gesetzgeber den Sozialhilfeträgern „mehr als bisher die Möglichkeit (einräumen), auf die Höhe und Ausgestaltung der zu übernehmenden Kosten Einfluss zu nehmen" (Bundestagsdrucksache 10/335 vom 2. September 1983, S. 103). Damit war folglich eine Entlastung der öffentlichen Haushalt bezweckt (BVerwG, Urteil vom 1. Dezember 1998 - 5 C 29.97 -, BVerwGE 108, 56 = FEVS 49, 345 = DVBl 1999, 1116 = NVwZ-RR 1999, 443).

Der Begriff „Wirtschaftlichkeit" bezeichnet eine günstige Zweck-Mittel-Relation im Sinne eines angemessenen und ausgewogenen Verhältnisses zwischen den angebotenen Leistungen und den hierfür geforderten Entgelten (BVerwG, Urteil vom 1. Dezember 1998 - 5 C 29.97 -, a.a.O.). Das Gebot der „Sparsamkeit" soll die Anerkennung unnötiger Kosten verhindern und zwingt dazu, unter geeigneten Mitteln nach dem Gesichtspunkt der Kostengünstigkeit auszuwählen (BVerwG, Urteil vom 1. Dezember 1998 - 5 C 29.97 -, a.a.O.).

Selbst wenn ein Einrichtungsträger, gemessen an den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit, günstigere Entgelte verlangt als andere Einrichtungsträger, hat er noch keinen Rechtsanspruch gegen den Sozialhilfeträger auf Abschluss einer Pflegesatzvereinbarung. Vielmehr haben die Sozialhilfeträger auf der Grundlage von § 93 Abs. 2 BSHG F. 1996 nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden, ob eine Vereinbarung getroffen werden soll (BVerwG, Urteil vom 30. September 1993 - 5 C 41.91 -, a.a.O.). Der Einrichtungsträger kann nur verlangen, dass der Sozialhilfeträger über den Abschluss einer Pflegesatzvereinbarung ermessensfehlerfrei entscheidet (BVerwG, Urteil vom 1. Dezember 1998 - 5 C 29.97 -, a.a.O.).

Die Schiedsstelle hat in ihrem Beschluss vom 26. Februar 1999 nach Maßgabe der vorgenannten Grundsätze mit ihren Ausführungen unter 3. und 4. vertretbar entschieden, dass der Beklagte es im Rahmen seiner Ermessensentscheidung zu Recht abgelehnt hat, nach den Vorschlägen der Klägerin eine Vereinbarung über gesondert berechnete Investitionskosten abzuschließen. Die Vertretbarkeit der Argumentation der Schiedsstelle wird durch die Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts in seinem Beschluss vom 20. September 2001 - 5 B 54.01 -, FEVS 53, 504, 505 bestätigt, wonach in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bisher keine Aussagen darüber getroffen worden seien, welche Kriterien für den Abschluss einer Vereinbarung nach § 93 Abs. 7 Satz 4 BSHG maßgeblich seien, insbesondere dazu, ob und gegebenenfalls inwieweit Gründe, die einer landesrechtlichen Förderung in Bezug auf Investitionsaufwendungen entgegenstehen, auch bei den Verhandlungen über eine Vereinbarung nach § 93 Abs. 7 Satz 4 BSHG Berücksichtigung finden könnten. Diese Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts schließen es von vornherein nicht aus, die Vorgaben der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit nach Maßgabe der landesrechtlichen Förderung in Bezug auf Investitionsaufwendungen so auszulegen, wie dies in der Entscheidung der Schiedsstelle vom 26. Februar 1999 ausgeführt worden ist (Nr. 3 und 4 der Begründung).

Diese Ausführungen werden auch der Zielvorgabe der gesetzlichen Regelung gerecht, dass der Abschluss von Vereinbarungen dazu betragen soll, die öffentlichen Haushalte zu entlasten.

Zwar macht die Klägerin geltend, dass sowohl die Argumente in dem Schreiben des Beklagten vom 27. Oktober 1998 als auch die Ansicht der Schiedsstelle in ihrem Beschluss vom 26. Februar 1999 nicht mit den Aussagen des Bundesverwaltungsgerichts in seinem Urteil vom 30. September 1993 - 5 C 41.91 -, a.a.O., vereinbar seien, dass § 93 Abs. 2 BSHG es nicht dem Ermessen des Sozialhilfeträgers überlasse, den Abschluss einer Pflegesatzvereinbarung mit einem Träger der freien Wohlfahrtspflege wegen des Fehlens eines Bedarfs an Heimplätzen für Sozialhilfeberechtigte abzulehnen, sondern eine derartige Ermessensentscheidung ausschließe. Dieser Ansicht der Klägerin kann nicht gefolgt werden, denn das Bundesverwaltungsgericht hat in dem vorgenannten Urteil ausdrücklich entschieden, dass durch die sachgerechte Auslegung der Grundsätze über Leistungsfähigkeit, Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit eine Angebotssteuerung vorgenommen werden dürfe. Hieran knüpft die Schiedsstelle in ihrer Entscheidung vom 26. Februar 1999 an, indem sie zu dem Ergebnis kommt, dass die unterschiedlich hohen Investitionskostenanteile der im Kreis Lippe tätigen Einrichtungsträger den Abschluss einer Vereinbarung mit dem von der Klägerin gewünschten Inhalt ausschließen, weil diese Vereinbarung nicht den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit entsprechen würde.

Die Berufung wird gemäß § 124 a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen, weil die Rechtssache unter Berücksichtigung der Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts in seinem vorgenannten Beschluss vom 20. September 2001 - 5 B 54.01 -, a.a.O., grundsätzliche Bedeutung hat.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 188 Satz 2, 154 Abs. 1 VwGO, ihre vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 ZPO.

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