Urteil vom Verwaltungsgericht Stuttgart - 8 K 5239/15

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.

Tatbestand

Die Klägerin wendet sich gegen zwei der Beigeladenen erteilten Genehmigungen zum Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen und begehrt, ihr diese personenbeförderungsrechtlichen Genehmigungen für das Linienbündel 4 „Esslingen (N)/Ostfildern“ bestehend aus den Linien 119 bis 122 und 131, für das Jahr 2016 und die Jahre 2017 bis 2026 zu erteilen.

Der Landkreis Esslingen als Aufgabenträger des öffentlichen Personennahverkehrs - ÖPNV - hatte für die Verkehrsleistungen des Linienbündels 4 ein Verfahren zur Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags nach der Verordnung (EG) 1370/2007 eingeleitet und in der Vorabbekanntmachung im EU-Amtsblatt auf die Absicht des Landkreises hingewiesen, die Verkehrsleistungen mit Wirkung vom 01.01.2017 zur Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrages mit einer Laufzeit von zehn Jahren europaweit auszuschreiben.

Unter VI. 1. der Vorabbekanntmachung wies der Landkreis unter Bezugnahme auf § 12 Abs. 6 Satz 1 Personenbeförderungsgesetz – PBefG - darauf hin, dass Anträge auf Erteilung einer Genehmigung für eigenwirtschaftliche Verkehre spätestens drei Monate nach der Vorabbekanntmachung zu stellen sind und diese Anträge die in der Vorabinformation und in dem am 11.12.2014 vom Kreistag des Landkreises Esslingen beschlossenen Nahverkehrsplan beschriebenen Anforderungen erfüllen müssen. Weiter wurde darauf hingewiesen, dass die Genehmigung andernfalls gemäß § 13 Abs. 2 a Satz 2 PBefG zu versagen sei. Unter VI. 1. c Nr. 1 wurde ausgeführt:

„Anforderungen an das Fahrplanangebot:

Die unter www.vvs.de abrufbaren Fahrpläne (Stand 14.12.2014) sind voll umfänglich einzuhalten, einschließlich der für die Schülerbeförderung notwendigen Verstärkerfahrten, die entsprechend dem Bedarf auch künftig durchzuführen sind.

Zusätzlich sind auf der Linie 122 Verstärkerfahrten zu Publikumsmessen der Messe Stuttgart durchzuführen. Hierfür gelten folgende Stufen:

Stufe 1 = Gelenkbus - statt Solobuseinsatz während der Messezeit (an ca. 30 Tagen).

Stufe 2 = Samstags und Sonntags Taktverdichtung und Gelenkbuseinsatz während der Messezeit (an ca. 22 Tagen).

Stufe 3 = Reservebusse zur Verstärkung (an ca. 13 Tagen).

Die Jahresgesamtleistung der Messeverstärker beträgt ca. 10000 km.“

Aufgrund dieser Vorabbekanntmachung wurden innerhalb der Antragsfrist insgesamt drei Anträge auf Erteilung einer Bündelungsgenehmigung für eigenwirtschaftliche Linienverkehre mit Kraftfahrzeugen nach § 42 PBefG für den Zeitraum 01.01.2017 bis 31.12.2026 gestellt, darunter auch Anträge der Klägerin und der Beigeladenen.

Wegen Betriebsaufgabe der bisherigen Genehmigungsinhaberin der Linien 119 bis 122 und 131 zum 31.12.2015 war der Aufgabenträger gezwungen, auch für das Jahr 2016 eine zusätzliche Genehmigung zu vergeben. Mit Anträgen vom 27.05.2015 bzw. 10.06.2015 haben die Klägerin und die Beigeladene auch für den Zeitraum 01.01.2016 bis 31.12.2016 Liniengenehmigungen für das Linienbündel 4 beantragt.

Das Linienbündel 4 umfasst nach II. 2 der Vorabbekanntmachung die folgenden Buslinien:

„119 Esslingen (N) - Nellingen - Denkendorf;
120 Esslingen (N) - Nellingen - Neuhausen (F) (- Wolfschlugen);
121 Oberesslingen - Denkendorf - Neuhausen (F);
122 Esslingen (N) - Scharnhausen - Flughafen/Messe;
131 Esslingen (N) - Ruit - Heumaden (- Scharnhausen).

Der Auftrag umfasst ca. 1 800 000 Fahrplan-km pro Jahr. Zusätzlich zu den oben genannten regulären Fahrten, sind auf der Linie 122 Verstärkerfahrten zu Publikumsmessen der Messe Stuttgart durchzuführen. Die Jahresgesamtleistung der Messeverstärker beträgt ca. 10 000 km. Der nachfolgend angegebene Umfang bezeichnet die ungefähren Fahrplan-km pro Jahr.

km öffentlicher Personenverkehrsleistung: 1 800 000“

Im Genehmigungsantrag der Klägerin vom 07.05.2015 für den Zeitraum 2017 bis 2026 führte diese unter der Überschrift „Beschreibung des eigenwirtschaftlichen Antrags für das Linienbündel 4 Esslingen“ aus:

„Wir beantragen den Verkehr gemäß den Anforderungen aus der vom Landkreis Esslingen am 14.02.2015 im EU-Amtsblatt veröffentlichen Vorabinformation (2015/S 032-053147) sowie gemäß den Anforderungen des vom Kreistag des Landkreises Esslingen am 11.12.2014 beschlossenen Nahverkehrsplans. Über diese Vorgaben hinaus, enthält unser Antrag zusätzliche verkehrlich sinnvolle Verbesserungen in Höhe von jährlich ca. 118.000 Nkm. Diese Verbesserungen sichern wir verbindlich über die gesamte Laufzeit von zehn Jahren zu. Im Detail haben wir diese zusätzlichen verkehrlichen Verbesserungen in der Anlage 2 unseres Antrags beschrieben und in den beigefügten Fahrplänen entsprechend farblich markiert.“

Zudem sicherte die Klägerin gem. § 12 Abs. 1a PBefG für die gesamte Laufzeit folgende Standards verbindlich zu:

„Umfang des Fahrplanangebotes:

Wir sichern verbindlich zu, unser beantragtes Fahrplanangebot gemäß beigefügten Fahrplänen über die gesamte Genehmigungsdauer beizubehalten.

Fahrzeuge:

- Wir sichern verbindlich zu, dass die zum Einsatz kommenden Fahrzeuge über die gesamte Vertragslaufzeit ein Durchschnittsalter von 5 Jahren haben und nicht älter als 10 Jahre sind. In Ausnahmefällen (Ersatzbusse, Verstärker im Schülerverkehr) kann das maximale Alter der Fahrzeuge jedoch 14 Jahre betragen.
- Wir sichern verbindlich zu, dass bei den zum Einsatz kommenden Iveco Solo Fahrzeugen (12m)ein TFT-Monitor im Fahrgastinnenraum verbaut ist und bei den MAN Gelenk Fahrzeugen (18m) zwei TFT-Monitore im Fahrgastinnenraum verbaut sind.
- Wir sichern verbindlich zu, dass die technischen Grundvoraussetzungen in den Fahrzeugen zur Nutzung von Lichtsignalanlagenbeeinflussung gegeben sind.
- Wir sichern verbindlich zu, dass es sich bei den zum Einsatz kommenden Fahrzeugen um Niederflur oder Low-Entry Omnibusse handelt.
- Wir sichern verbindlich zu, dass alle Fahrzeuge (Solo und Gelenk) mit entsprechend leistungsstarken Klimaanlagen ausgestattet sind.
- Wir sichern verbindlich zu, dass alle Fahrzeuge (Solo und Gelenk) mit einer manuellen Klapprampe oder gleichwertiger Ersatzlösung ausgestattet sind.
- Wir sichern verbindlich zu, dass die Busse welche von uns neu zu beschaffen sind alle mindestens die Schadstoffklasse Eure 6-Norm erfüllen.

RBL und Bordrechner-Technik:

Unser bestehendes rechnergestütztes Betriebsleitsystem (RBL) kommt über die gesamte Laufzeit der Genehmigung zum Einsatz. Dies bedeutet, dass Bordrechner aktueller Bauart inkl. GPS-, GSM- und UMTS-Anbindung auf allen Fahrzeugen installiert sind. Die zum Einsatz kommenden Bordrechner verfügen über ein Barcode-Lesegerät sowie über ein e-Ticket Lesegerät, welche wir beide ebenfalls verbindlich zusichern.

Wir sichern verbindlich folgende Systemmerkmale des RBL-Systems für die Dauer der Genehmigung zu:

- Vertrieb des gesamten Fahrausweissortiments des Verkehrs- und Tarifverbund Stuttgart VVS auf den Fahrzeugen
- Bereitstellung von Echtzeitdaten zur Einspeisung in die Datendrehscheibe der NVBW, sowie möglicher anderer Auskunftssysteme zur Übermittlung von Echtzeitinformationen an die Fahrgäste (z.B. Fahrplanauskunft der DB AG, dynamische Fahrgastinformationsanzeige)
- RBL-gestütztes Betriebsmanagement zur sofortigen Reaktion auf Störungen (z.B. Verspätung, Unfall, Straßensperrung)
- Kommunikation zwischen den Fahrzeugen und der Fahrdienstleitung

Vertrieb

Wir sichern verbindlich zu über die zum Einsatz kommenden Fahrausweisdrucker in den Bussen hinaus, weiterhin auch Verkaufsstellen vor Ort, für unsere zukünftigen Fahrgäste, in beantragtem Linienbündel 4 Esslingen zu betreiben.

Soziale Standards

Wir sichern verbindlich die Einhaltung der Mindestentgeltvorgaben für Arbeitnehmer sowie der vertraglichen Rechte und Pflichten und Bedingungen gemäß Landestariftreue und Mindestlohngesetz Baden-Württemberg (LTMG BW) sowie des Gesetzes zur Regelung eines allgemeinen Mindestlohns (MiLoG) zu.

Finanzielle Leistungsfähigkeit

Die ... GmbH ist eine 100-%-ige Tochter der xy GmbH und diese ist wiederum eine 100-%-ige Tochter der ...y. Dies beinhaltet auch Regelungen zu Gewinnabführung bzw. Verlustübernahme gegenüber der ... GmbH. Damit ist eine hohe wirtschaftliche Leistungsfähigkeit gegeben, welche wir Ihnen verbindlich zusichern.

Dessen ungeachtet möchten wir betonen, dass unserem Genehmigungsantrag eine auskömmliche Kalkulation zugrunde liegt und wir die Verkehre eigenwirtschaftlich betreiben.“

Die Beigeladene gab unter Ziffern 6 bis 24 der Anlage 2 zum Antrag vom 13.05.2015 folgende verbindliche Zusicherungen gem. § 12 Abs. 1a PBefG ab:

„Anwendung des Gemeinschaftstarifs des Verkehrs- und Tarifverbunds Stuttgart VVS)

Anwendung des Gemeinschaftstarifs des Verkehrs- und Tarifverbunds Stuttgart (VVS) als Höchsttarif nach den Bestimmungen der Allgemeinen Vorschrift des Verbands Region Stuttgart „Allgemeinen Vorschrift über die Finanzierung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen in der Verbundstufe Il des Verkehrs- und Tarifverbunds Stuttgart" in ihrer jeweils gültigen Fassung.

Eigenleistung

Ein überwiegender Teil der Verkehrsleistung, mindestens 75 %, wird selbst erbracht.

Messeverkehre

Zusätzliche, nicht im Fahrplan veröffentlichte Messe-Verstärkerfahrten werden zu folgenden Messen auf dem Messegelände am Flughafen Stuttgart durchgeführt:

a. CMT im Januar jeden Jahres an 9 Tagen (im Jahr 2015:17.-25.01.2015). Für diese Messe werden Kapazitäten der „Stufen 1 bis 3" gemäß der Vorabbekanntmachung des Landkreises Esslingen bereitgestellt. Diese sind:

- Stufe 1: Gelenkbus-statt Solobuseinsatz Montag bis Freitag während der Messezeit (5 Tage)
- Stufe 2: An Samstagen und Sonntagen Taktverdichtung auf einen 30-Minuten-Takt und Gelenkbuseinsatz während der Messezeit (gemäß Fahrplanantrag der Linie 122, 4 Tage)
- Stufe 3: Zwei Reservebusse stehen an der Haltestelle Scharnhauser Park zur Verfügung (9 Tage, von 8.30 Uhr bis 12.00 Uhr und 16.00 Uhr bis 19.00 Uhr)

b. Retro-Classics im März jeden Jahres an 3 Tagen (im Jahr 2015: 27.-29.03.2015). Für diese Messe werden Kapazitäten der „Stufe 1" gemäß der Vorabbekanntmachung des Landkreises Esslingen bereitgesteilt. Dies ist:

- Stufe 1: Gelenkbus- statt Solobuseinsatz während der Messetage (3 Tage)

c. Frühjahrsmessen im April jeden Jahres an 4 Tagen (im Jahr 2015: 09.-12.04.2015). Für diese Messe werden Kapazitäten der „Stufen 1 bis 2" gemäß der Vorabbekanntmachung des Landkreises Esslingen bereitgestellt Diese sind:

- Stufe 1: Gelenkbus- statt Solobuseinsatz Donnerstag und Freitag während der Messezeit (2 Tage)
- Stufe 2: Samstag und Sonntag Taktverdichtung auf einen 30-Minuten-Takt und Gelenkbuseinsatz während der Messezeit (gemäß Fahrplanantrag der Linie 122, 2 Tage)

d. Azubi- und Studientage, im Mai jeden Jahres an 2 Tagen (im Jahr 2015: 08. - 09.05.2015). Für diese Messe werden Kapazitäten der „Stufe 1" gemäß der Vorabbekanntmachung des Landkreises Esslingen bereitgesteilt. Dies ist:

- Stufe 1: Gelenkbus- statt Solobuseinsatz während der Messezeit (2 Tage)

e. Messeherbst: Animal und Familie & Heim, im November jeden Jahres an 9 Tagen (an 4 Tagen zusammen mit der Hobby Elektronik, der Süddt. Spiel. und der Modellbau Süd, (im Jahr 2015 vom 14.11.2015 bis 22.11.2015 bzw. 19.11.2015 bis 22.11.2015). Für diese Messe werden Kapazitäten der „Stufe 1 bis 3" gemäß der Vorabbekanntmachung des Landkreises Esslingen bereitgestellt. Diese sind:

- Stufe 1: Gelenkbus- statt Solobuseinsatz Montag bis Freitag während der Messezeit (5 Tage)
- Stufe 2; An Samstagen und Sonntagen Taktverdichtung und Gelenkbuseinsatz während der Messezeit (gemäß Fahrplanantrag der Linie 122, 4 Tage)
- Stufe 3: Zwei Reservebusse stehen an der Haltestelle Scharnhauser Park zur Verfügung (9 Tage/ von 8.30 Uhr bis 12.00 Uhr und 16.00 Uhr bis 19.00 Uhr)

f. Bei folgenden, im Jahr 2015 nicht stattgefundenen Messen werden die Fahrleistungen ebenfalls verstärkt: AMB und Intergastra (alle 2 Jahre) und Didakta (alle 3 Jahre)

Die Jahresgesamtleistung aller Messeverstärker (a-f) beträgt ca. 10 000 km.

Zusicherung des Fahrtenangebotes

Die Anzahl der Fahrtenpaare gemäß der ausreichenden Verkehrsbedienung aus dem Linienbündelungskonzept im Nahverkehrsplan wird während der gesamten Laufzeit zugesichert.

Qualitative und betriebliche Zusicherung

Die qualitativen und betrieblichen Vorgaben des Nahverkehrsplans des Landkreises Esslingen werden eingehalten wie folgt:

a. Niederflur

Im Linienverkehr werden ausschließlich Niederflur-oder Low-Entry-Fahrzeuge eingesetzt. Zur Herstellung der Barrierefreiheit des Ein- und Ausstiegs ist eine manuelle Klapprampe oder eine mindestens gleichwertige Ersatzlösung vorhanden. Auch Verstärker-/ Sonder- und Ersatzfahrten werden ausschließlich mit Niederflurfahrzeugen gefahren.

b. Klimatisierung

Im Linienverkehr werden Fahrzeuge mit Klimaanlagen eingesetzt. Auch bei Verstärker-, Sonder- und Ersatzfahrten werden ausschließlich Fahrzeuge mit Klimaanlage eingesetzt.

c. Neu zu beschaffende Busse verfügen über jeweils mindestens einen Mehrzweckbereich mit geeigneten Halte- und Befestigungsmöglichkeiten für die Mitnahme von Rollstühlen, Kinderwagen und ggf. Rädern.

d. Anzeige von Fahrtziel und Liniennummer

Damit Fahrgäste ankommende Fahrzeuge schnell identifizieren können, wird die Liniennummer vorn, hinten und an der rechten Fahrzeugseite beschildert. Zusätzlich wird das Endziel vorne und an der rechten Fahrzeugseite angezeigt. Bei allen Neufahrzeugen werden hochauflösende Fahrzielanzeigen mit weißen LEDs eingesetzt, welche die Lesbarkeit für Fahrgäste mit Sehschwäche deutlich verbessern.

e. Ankündigung der Haltestellen

Haltestellen werden rechtzeitig vor dem Halt optisch und akustisch angekündigt. Zur besseren Verständlichkeit werden für die akustische Ankündigung der Haltestellen automatische Ansagen verwendet. Die optische Anzeige besteht mindestens aus dem Namen der nächsten Haltestelle. Werden Monitore eingesetzt, können diese für weitergehende Informationen genutzt werden. In einem Solofahrzeug ist mindestens eine Anzeige enthalten, die ausschließlich der Fahrgastinformation dient. In Gelenkbussen werden 2 Anzeigen, davon eine im Bereich des Nachläufers, angebracht. Im Fahrgastraum gibt es ausreichend Haltewunsch-Tasten. Eine optische Anzeige informiert die Fahrgäste darüber, dass der Bus an der folgenden Haltestelle anhält.

f. Äußere Kennzeichnung der Fahrzeuge

Alle Fahrzeuge sind einheitlich an der Einstiegstür mit dem Aufkleber „Partner im WS gekennzeichnet. Die mittlere und hintere Tür erhält (jeweils) den Aufkleber „Einstieg nur vorne".

g. Kommunikationsmöglichkeiten

Um die Fahrgäste in besonderen Situationen aktuell informieren zu können, verfügen die Fahrzeuge im Innenraum über eine Lautsprecheranlage mit Mikrofon am Fahrerarbeitsplatz.

Bei Störung der Ansagegeräte werden die Haltestellen vom Fahrpersonal über das Mikrofon ausgerufen. Auch ist gewährleistet, dass der Fahrer jederzeit mit der Leitstelle kommunizieren kann.

h. Ausweisung bestimmter Funktionsbereiche

Über die vorrangige Nutzung bestimmter Bereiche des Fahrzeuginnenraums informieren Piktogramme. Sitzplätze in direkter Nähe zum Fahrer und im Bereich der Türen werden als Sitzplätze für Schwerbehinderte ausgewiesen. Sonderflächen werden als Stellplätze für Kinderwagen, Rollstühle und Fahrräder gekennzeichnet. Die Inneneinrichtung erfüllt die Richtlinie 2001/85/EG.

i. Die Bestimmungen der BOKraft bezüglich der Fahrzeugausstattung werden erfüllt.

Haltestellenpflege

Die Pflege der Haltestellen im Rahmen der für das beantragte Bedienungsgebiet durch den WS festgelegten Haltestellenzuständigkeit wird zugesichert

Lichtsignalanlagenbeeinflussung

In den Fahrzeugen wird die technische Grundvoraussetzung zur Nutzung von Lichtsignalbeeinflussungsanlagen bereitgestellt.

Echtzeit

Teilnahme an Systemen zur Echtzeitinformation (RBL-light). Alle Fahrzeuge werden mit Fahrscheindruckern ausgestattet/ weiche über die WS-Datendrehscheibe Ihre aktuellen Positionen melden und somit Echtzeitanzeigen an den Haltestellen und Mobilfunkgeräten ermöglichen.

Fahrgastzählsystem

Die Ausstattung von Fahrzeugen mit automatischen Fahrgastzählsystemen (AFZS) wird seitens des Unternehmens unterstützt.

Fahrradmitnahme

Montag bis Freitag ab 18 Uhr, sowie ganztägig an Samstagen, Sonn- und Feiertagen dürfen Fahrräder gemäß den Regelungen zur Fahrradmitnahme (siehe: „Gemeinsame Beförderungsbedingungen, Tarifbestimmungen und Fahrpreise 2015" (Stand Januar 2015) mitgenommen werden.

Fahrzeugalter

Während der gesamten Vertragslaufzeit werden für die Regelfahrleistung sowie für die Verstärkerfahrten zu Messen ausschließlich Busse eingesetzt werden, die nicht älter als 10 Jahre sind und ein Durchschnittsalter von 5 Jahren aufweisen. Das Alter für den Einsatz von Fahrzeugen in genehmigten Ausnahmefällen (Ersatzbusse) wird maximal 14 Jahre betragen.

Dienstkleidung

Das Fahrpersonal trägt eine einheitliche Dienstoberbekleidung.

Linienverlaufsanzeige

In allen Neufahrzeugen wird der Linienverlauf auf der Anzeige der nächsten Haltestelle Fahrgastinformationen im Fahrzeuginnern auf Monitoren dargestellt.

Fahrgastinformation

In allen Fahrzeugen mit Bildschirminnenanzeigen werden Doppelmonitore angebracht. Der zweite Monitor wird für über die Linienfahrt hinausgehende Informationen verwendet.

a. Das Verkehrsunternehmen stellt den zweiten Monitor den Anrainergemeinden, Städten und dem Landkreis Esslingen für Einblendungen von Hinweisen auf besondere Veranstaltungen unentgeltlich zur Verfügung. Die Übermittlung der Daten in einem geeigneten Dateiformat an das Verkehrsunternehmen erfolgt durch die Städte, Gemeinden und den Landkreis.

b. Die Einblendungen können auf Wunsch geocodiert erfolgen. Damit können gemeindespezifische Veranstaltungshinweise ortsbezogen angezeigt werden.

Wireless-LAN

in allen Neufahrzeugen wird eine W-LAN-Verbindung ins Internet für die Fahrgäste angeboten.

Verkaufsstelle

Eine Verkaufsstelle wird in fußläufiger Entfernung zur Bushaltestelle „Esslingen ZOB" eingerichtet. Die während der gesamten Laufzeit garantierten Mindest-Öffnungszeiten dieser Servicestelle sind; Montag bis Freitag von 9.00 Uhr bis 12.00 Uhr und 15.00 Uhr bis 18.00 Uhr.

Fundbüro

100

Es wird ein Fundbüro im Verkaufsgebiet eingerichtet.

101

Verbesserung zum Status Quo

102

Hinsichtlich der Verbesserung zum Status Quo (Vergleiche Anschreiben) sichern wir die Aufrechterhaltung während der gesamten Laufzeit der Genehmigung zu, sofern eine durchschnittliche und regelmäßige Mindestauslastung der einzelnen Fahrten von 5 Fahrgästen gegeben ist.

103

Auslastung der Busse - maximal 70 % der Stehplatzkapazität

104

Zur Erhöhung des Sicherheitsempfindens und des Wohlgefühls der Fahrgäste an Bord wird garantiert, dass in den Bussen nur maximal 70 % der zulässigen Stehplatzkapazität ausgelastet wird.“

105

Mit Schreiben vom 27.05.2015, eingegangen beim Regierungspräsidium Stuttgart am 28.05.2015, beantragte die Klägerin die Erteilung der Linienkonzessionen im Linienbündel 4 – hilfsweise für den Fall, dass ihr die Genehmigung für den Zeitraum 2017 bis 2026 erteilt werde – (auch) für den Zeitraum 01.01.2016 bis 31.12.2016 und nahm zur Beschreibung des eigenwirtschaftlichen Antrags auf ihren Antrag vom 07.05.2015 Bezug.

106

Auf den Hinweis des Regierungspräsidiums Stuttgart stellte die Klägerin mit Schreiben vom 26.06.2015 klar, dass der Antrag auch für den Fall aufrechterhalten werde, dass ihr Antrag für den Zeitraum 2017 bis 2026 abgelehnt werden sollte. Nach Durchführung des Anhörungsverfahrens (§ 14 PBefG) sprach sich der Landkreis Esslingen als Aufgabenträger im Ergebnis dafür aus, der Beigeladenen die Genehmigungen zu erteilen, da diese die beste Verkehrsbedienung im Sinne von § 13 Abs. 2 b PBefG anbiete. Der Antrag der Klägerin sei zudem für den im Vorabbekanntmachungsverfahren genannten Genehmigungszeitraum (01.01.2017 bis 31.12.2026) nicht genehmigungsfähig, da das Fahrplanangebot der Klägerin die Vorgaben der Vorabbekanntmachung nicht erfülle. So seien bei der Linie 122 die Verstärkerfahrten zu Publikumsmessen der Messe Stuttgart, mit Ausnahme der Taktverdichtungen an Samstagen, nicht berücksichtigt. Die Angebotsverbesserungen von 118.000 km im Jahr, die sich auf Taktverdichtungen, Früh- und Spätfahrten und auf Abbringerfahrten von der Nacht S-Bahn bei den Linien 119, 120, 122 und 131 bezögen, könnten die geforderten Messe-Verstärkerfahrten nicht ersetzen, da für sie überwiegend kein verkehrlicher Bedarf bestehe. Das Einvernehmen zu den Abweichungen könne deshalb nicht erteilt werden. Die für den Zeitraum 01.01.2016 bis 31.12.2016 gestellten Genehmigungsanträge seien grundsätzlich genehmigungsfähig. Wie ein Vergleich und die Wertung der von den Bewerbern im Genehmigungsverfahren abgegebenen Zusicherungen ergebe, habe die Beigeladene jedoch die am weitestgehenden Zusicherungen gemacht, weshalb sie die beste Verkehrsbedienung anbiete.

107

Hierauf teilte der Vertreter der Klägerin dem Regierungspräsidium Stuttgart mit E-Mail vom 22.07.2015 mit, dass sie in ihren Anträgen „selbstverständlich die Messeverkehr über die gesamte beantragte Laufzeit erbringen werden“. Die Leistungen hätten jedoch nicht in den beantragten Fahrplänen abgebildet werden können, da nicht bekannt gewesen sei, zu welchen Messeveranstaltungen und zu welcher Zeit diese Verkehre in den kommenden Jahren zu erbringen seien. Diese Informationen seien im Vorfeld keinen Medien zu entnehmen gewesen.

108

Mit Bescheid vom 30.07.2015 hat das Regierungspräsidium Stuttgart den Antrag der Beigeladenen für den Zeitraum 2016 und mit Bescheid vom 29.07.2015 den Antrag für den Zeitraum 2017 bis 2026 genehmigt. Mit Bescheid vom 31.07.2015 wurde der Antrag der Klägerin für beide Zeiträume abgelehnt. Zur Begründung des Ablehnungsbescheides trug das Regierungspräsidium im Wesentlichen vor: Die Genehmigung für den Zeitraum 01.01.2017 bis 31.12.2026 sei bereits nach § 13 Abs. 2 a Satz 2 PBefG zu versagen, da das von der Klägerin abgegebene Angebot nicht den Anforderungen der Vorabbekanntmachung entspreche. Die in der Vorabbekanntmachung ausdrücklich verlangten Messeverstärkerfahrten auf der Linie 122 seien nicht berücksichtigt und fänden weder in der Angebotsbeschreibung noch in den Anlagen ausdrückliche Erwähnung. Die im Antragsschreiben getroffene Aussage, den Verkehr gemäß den Anforderungen des Nahverkehrsplanes des Landkreises Esslingen und der Vorabbekanntmachung zu beantragen, sei nicht ausreichend, da zu pauschal, woran auch die Erklärung vom 22.07.2015 nichts ändere. Die Anforderungen an den zusätzlichen Messeverkehr auf der Linie 122 seien in der Vorabbekanntmachung in Ziffer II. 2 sowie in Ziffer VI. 1 lit. c Abs. 1 ausdrücklich genannt und beschrieben. Die Klägerin biete zwar einige - auch fahrplanmäßig belegte - verkehrliche Verbesserungen (im Umfang von ca. 118.000 km p. a.) an, die aber die geforderten Messeverstärkerfahrten nicht ersetzen könnten und für die überwiegend - hinsichtlich der Taktverdichtungen tagsüber - kein verkehrlicher Bedarf bestehe, da sie (u. a. bei der Linie 119) Parallelverkehre zu anderen Linien darstellen würden. Da der Aufgabenträger sein Einvernehmen zu den Abweichungen nicht erteilt habe, sei die Genehmigung bereits nach § 13 Abs. 2 a Satz 2 PBefG zu versagen. Unabhängig davon biete die Beigeladene bei im Wesentlichen gleicher Verkehrsleistung aufgrund der verbindlichen Zusicherungen die beste Verkehrsbedienung an, weshalb ihr (auch für das Jahr 2016) die beantragten Genehmigungen zu erteilen seien. Zur weiteren Begründung nahm das Regierungspräsidium auf die dem Bescheid beigefügte Bewertungsmatrix über die gemachten Zusicherungen Bezug.

109

Am 17.08.2015 hat die Klägerin gegen die Bescheide vom 29.07., 30.07. und 31.07.2015 Widerspruch eingelegt und zur Begründung mit Schriftsatz vom 01.10.2015 vorgetragen, die Bescheide seien rechtswidrig und verletzten die Klägerin in ihren Rechten, da sie - entgegen der Rechtsauffassung des Regierungspräsidiums - genehmigungsfähige Anträge gestellt habe. Zudem genüge die Auswahlentscheidung nicht dem durch § 13 Abs. 2 b Satz 1 PBefG vorgegebenen Maßstab der am besten angebotenen Verkehrsbedienung, sondern nehme diese nach einem gesetzwidrigen Wettbewerb um die größte Zahl substanzloser verbindlicher Zusicherungen im Sinne von § 12 Abs. 1 a PBefG vor. Die Klägerin habe den Verkehr ausdrücklich gemäß den Anforderungen der veröffentlichten Vorinformation beantragt und erklärt, über diese Vorgaben hinaus weitere verkehrlich sinnvolle Verbesserungen anzubieten. Angesichts des unregelmäßigen Anfalls der nicht fahrplanmäßig darstellbaren Fahrleistungen für die Messeverstärkerfahrten verletze die verengende Auslegung des Regierungspräsidium Stuttgart die Auslegungsregelungen nach §§ 133, 157 BGB analog. Hierfür spreche insbesondere die Tatsache, dass die Anträge der Klägerin im Anhörungsverfahren - mit Ausnahme des Aufgabenträgers - von keiner Kommune und von keinem konkurrierenden Anbieter als unvollständig bezeichnet worden seien. Die Klägerin habe auch die beste Verkehrsbedienung angeboten. Die von ihr angebotenen erheblichen verkehrlichen Zusatzleistungen seien vom Regierungspräsidium rechtswidrig nicht berücksichtigt worden. Das Ausmaß der verkehrlichen Verbesserungen, wie sie die Klägerin in ihren Anträgen angeboten und für die gesamte Laufzeit zugesichert habe führe bereits zu einer quantitativen Überlegenheit, weshalb das Regierungspräsidium auf qualitative Elemente der Verkehrserbringung nicht habe abstellen dürfen. Zudem habe der Beigeladenen schon deshalb keine Genehmigung erteilt werden dürfen, weil deren Angebot bei der Linie 121 die Anforderungen aus dem Nahverkehrsplan unterschritten habe und deshalb der Versagungsgrund des § 13 Abs. 2 a Personenbeförderungsgesetz greife. Unabhängig hiervon sei die Auswahlentscheidung des Regierungspräsidiums auch deshalb rechtsfehlerhaft, weil diese auf einer gesetzwidrig erstellten Bewertungsmatrix beruhe. Denn die Bewertungsmatrix orientiere sich unzulässig an kleinteiligen Zusicherungen, konzentriere die Mehrzahl der Punkte auf erkannter Maßen Bagatellarisches, sei in der Kategorie Zuweisung handgreiflich unhaltbar und berücksichtige in rechtswidriger Weise unbeachtliche Zusicherungen. Bei Bereinigung der gröbsten rechtlichen Fehler in der zugrunde gelegten Matrix ergebe sich, dass die Klägerin auch unter dem isolierten Aspekt verbindlicher Zusicherungen am besten abschneide.

110

Am 06.11.2015 hat die Klägerin Untätigkeitsklage erhoben, mit der sie die Verpflichtung der Beklagten begehrt, ihr unter Aufhebung der Bescheide vom 29.07., 30.07. und 31.07.2015 die Liniengenehmigungen für die Linien des Linienbündels 4 „Esslingen (N)/Ostfildern“ für die Laufzeit 01.01.2016 bis 31.12.2016 und 01.01.2017 bis 31.12.2026 zu erteilen. Zur Begründung nahm sie im Wesentlichen auf die Begründung ihres Widerspruchs Bezug.

111

Am 12.11.2015 hat das Regierungspräsidium Stuttgart der Beigeladenen gemäß § 20 PBefG die einstweilige Erlaubnis für den Betrieb des Linienverkehrs mit Kraftfahrzeugen nach § 42 PBefG für das Linienbündel 4 für die Zeit vom 01.01.2016 bis 30.06.2016 erteilt. Auf den Widerspruch der Klägerin vom 18.11.2015 ordnete das Regierungspräsidium Stuttgart mit Bescheid vom 19.11.2015 den Sofortvollzug der einstweiligen Erlaubnis an. Mit Widerspruchsbescheid vom 17.02.2016 wurde der Widerspruch gegen die einstweilige Erlaubnis vom 12.11.2015 zurückgewiesen. Die Entscheidung ist zwischenzeitlich bestandskräftig, nachdem die Klägerin hiergegen keine Klage erhoben hat.

112

Mit Widerspruchsbescheid vom 17.02.2016 wies das Regierungspräsidium Stuttgart den Widerspruch der Klägerin gegen die Genehmigungsbescheide vom 29.07. und 30.07.2015 sowie gegen den Ablehnungsbescheid vom 31.07.2015 zurück. Zur Begründung führte es unter Verweis auf die angefochtenen Entscheidungen ergänzend aus: Auch unter Berücksichtigung des Vorbringens der Klägerin im Widerspruchsverfahren sei deren Antrag für den Zeitraum 2017 bis 2026 bereits deshalb abzulehnen, weil er nicht den Anforderungen der Vorabbekanntmachung entspreche und der Aufgabenträger diese Abweichungen nicht akzeptiert habe. Das Fahrplanangebot der Klägerin erfülle nicht die Vorgaben aus der Vorabbekanntmachung und entspreche nicht dem bisherigen Verkehrsangebot. Die Vorabbekanntmachung habe insbesondere auf die VVS-Fahrpläne 2015, gültig vom 14.12.2014 bis 12.12.2015, Bezug genommen. Das Angebot der Klägerin berücksichtige bei der Linie 122 nicht die Verstärkerfahrten zu Publikumsmessen der Messe Stuttgart, mit Ausnahme der Taktverdichtungen an Samstagen. Die Angebotsverbesserungen von 118.000 km im Jahr, die sich auf Taktverdichtungen, Früh- und Spätfahrten und Abbringerfahrten von der Nacht-S-Bahn bei den Linien 119, 120, 122 und 131 bezögen, könnten die geforderten Messe-Verstärkerfahrten nicht ersetzen, da für die angebotenen Fahrten überwiegend kein verkehrlicher Bedarf bestehe. Für den Zeitraum 01.01.2016 bis 31.12.2016 habe die Beigeladene die beste Verkehrsbedienung im Sinne von § 13 Abs. 2b PBefG angeboten. Beide Anträge erfüllten grundsätzlich das vom Landratsamt Esslingen im Nahverkehrsplan geforderte Fahrplanangebot, das der ausreichenden Verkehrsbedienung im Sinne von § 8 Abs. 3 PBefG entspreche. Bei der Linie 121 würden zwar fünf Fahrtenpaare als ausreichende Verkehrsbedienung im Nahverkehrsplan gefordert. Der Fahrplan der Beigeladenen weise jedoch nur drei Hinfahrten und vier Rückfahrten aus, was dem Fahrplanangebot im VVS-Fahrplan 2015 entsprochen habe. Die Abweichungen zu den Regelungen im Nahverkehrsplan seien aus verkehrlicher Sicht vertretbar, da das Fahrgastaufkommen auf der Linie 121 gering sei. Dies habe nach Auffassung des Aufgabenträgers auch nicht die Versagung der Genehmigung für alle fünf Linien gerechtfertigt. Der Aufgabenträger habe der vom Beigeladenen angebotenen Verkehrsbedienung und damit der Abweichung vom Nahverkehrsplan in der Vorabbekanntmachung für den Zeitraum ab 01.01.2017 durch die Bezugnahme auf den VVS-Fahrplan 2015 auch von vorneherein zugestimmt. Die Beigeladene biete über die ausreichende Verkehrsbedienung hinaus zusätzliche Früh- und Spätfahrten auf den Linien 119, 120, 122 und 131 an. Außerdem werde das Fahrplanangebot auf der Linie 120 nach Wolfschlugen ausgeweitet. Diese Mehrleistungen würden mit ca. 54.000 km im Jahr angegeben. Darüber hinaus würden von der Beigeladenen zusätzliche, nicht im Fahrplan veröffentlichte, Messeverstärkerfahrten auf der Linie 122 im Rahmen der verbindlichen Zusicherung nach § 12 Abs. 1 a PBefG durchgeführt. Demgegenüber umfasse der Antrag der Klägerin Mehrleistungen von 118.000 km jährlich. Neben Taktverdichtungen bei den Linien 119 und 122 seien zusätzliche Früh- und Spätfahrten bei den Linien 119, 120, 122 und 131 sowie Abbringerfahrten von der Nacht-S-Bahn vorgesehen. Bei der Linie 119 seien Montag bis Freitag in der Zeit von 08:30 Uhr bis 12:00 Uhr und von 13:30 Uhr bis 15:30 Uhr weitere Fahrten geplant, so dass ein durchgehender 15-Minuten-Takt entstehe. Da diese zusätzlichen Fahrten in der Nebenverkehrszeit lägen, sei die Verkehrsnachfrage als gering einzustufen. Weiterhin sei von Parallelfahrten zu Fahrten der Linien 118 und 120 auszugehen, da diese nur zwischen 3,5 und 7 Minuten auseinander liegen und sich damit gegenseitig konkurrenzieren würden. Auch der Nahverkehrsplan des Landkreises erfordere keinen zusätzlichen Bedarf an Fahrten um eine ausreichende Verkehrsbedienung im Sinne von § 8 Abs. 3 Satz 2 Personenbeförderungsgesetz sicherzustellen. Es werde nicht verkannt, dass der weitere Nachtbusverkehr auf den Linien 119, 120, 122 und 131 am Wochenende zusätzliches Fahrgastpotential generiere. Derzeit erfolge die Beförderung über ein Anruf-Sammel-Taxi vom Bahnhof Esslingen als Abbringer von der Nacht-S-Bahn auf die Filder-Kommunen. Ein Bedarf für einen Linienbusverkehr auf allen vier Linien werde jedoch nicht gesehen, da die Nachtbusse teilweise die gleiche Linienführung hätten. Zudem treffe der Nahverkehrsplan für die Verkehrszeiten nach 00:00 Uhr bis 05:00 Uhr (Montag bis Freitag) und 07:00 Uhr (Samstags) bzw. 09:00 Uhr (Sonntag) keine Regelungen. Da die Klägerin im Gegensatz zur Beigeladenen - mit Ausnahme des 30-Minuten-Taktes an Samstagen - keine Verstärkerfahrten zu Messezeiten auf der Linie 122 angeboten habe, lägen im Grunde gleichwertige Verkehrsleistungen vor, weshalb die Auswahlentscheidung unter Bewertung der verbindlichen Zusicherungen vorzunehmen sei. Das Regierungspräsidium gehe in Übereinstimmung mit dem Aufgabenträger weiterhin davon aus, dass die Beigeladene die weitestgehenden Zusicherungen gemacht und damit die beste Verkehrsbedienung im Sinne von § 13 Abs. 2b PBefG angeboten habe. Ausschlaggebend seien insoweit die von der Beigeladenen zugesicherten Messeverstärkerfahrten auf der Linie 122, die die Klägerin so nicht angeboten habe. Hierbei könne dahingestellt bleiben, ob die Klarstellung der Klägerin vom 22.07.2015 nur eine „Klarstellung“ oder eine nachträgliche - und damit unzulässige, weil verfristete - Antragsänderung sei. Denn die Klägerin habe nur zugesichert, das beantragte Fahrplanangebot gemäß den beigefügten Fahrplänen über die gesamte Genehmigungsdauer beizubehalten. Nachdem die Messeverstärkerfahrten weder ausdrücklich benannt oder erwähnt würden und die Fahrpläne, auf die die Zusicherung verweise, keine Aussage zu den Messeverkehrverstärkerfahrten enthalte, fehle - bis auf die Taktverdichtung bei der Linie 122 - zu den darüber hinausgehenden Fahrten jede konkrete Aussage. Da die Beigeladene ein darüber hinausgehendes sehr detailliertes Angebot nicht nur ausdrücklich gemacht, sondern auch noch verbindlich zugesichert habe, sei dieses Angebot angesichts des Stellenwertes, das der Messeverkehr für den Aufgabenträger habe, schon aus diesem Grund vorzugwürdig.

113

Am 16.03.2016 hat die Klägerin den Widerspruchsbescheid in das hiesige Verfahren einbezogen und die ursprünglich als Untätigkeitsklage erhobene Klage auf eine kombinierte Anfechtungs- und Verpflichtungsklage umgestellt.

114

Die Klägerin beantragt,

115

die Bescheide des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 29.07.2015, vom 30.07.2015 und vom 31.07.2015 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 17.02.2016 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, der Klägerin Liniengenehmigungen für die Linien des Linienbündels 4 „Esslingen (N)/Ostfildern“ für die Laufzeit vom 01.01.2016 bis 31.12.2016 und vom 01.01.2017 bis 31.12.2026 zu erteilen.

116

Der Beklagte und die Beigeladene beantragen,

117

die Klage abzuweisen.

118

Zur Begründung verweist der Beklagte im Wesentlichen auf die Begründung der angefochtenen Bescheide und die Begründung des Widerspruchsbescheids.

119

Die Beigeladene, die mit Beschluss vom 24.11.2015 gemäß § 65 Abs. 2 VwGO beigeladen wurde, verweist zur Begründung auf ihr Vorbringen im Widerspruchsverfahren.

120

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die vorbereitenden Schriftsätze der Beteiligten und die beigezogenen Behördenakten des Regierungspräsidiums Stuttgart (4 Leitzordner) verwiesen.

Entscheidungsgründe

121

Die Klage ist zulässig, aber nicht begründet.

122

Die Klage ist zulässig. Insbesondere ist die Klägerin zur Anfechtung der der Beigeladenen erteilten Linienverkehrsgenehmigung klagebefugt, weil sie eine mögliche Verletzung eigener Rechte geltend machen kann (vgl. § 42 Abs. 2 VwGO). Die Bestimmungen des § 13 PBefG schützen den Bewerber um eine Linienverkehrsgenehmigung, der - wie hier die Klägerin - geltend macht, die Genehmigung habe ihr und nicht ihrer Konkurrentin erteilt werden müssen (vgl. BVerwG, Urt. v. 06.04.2000 - 3 C 6/99 -, BVerwGE 127, 42, juris, Rn. 16 ff.; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 31.03.2009 - 3 S 2455/06, juris, Rn. 35; OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 15.04.2015 - 7 A 10718/14 -, juris, Rn. 20). Die Klägerin hat den vom Regierungspräsidium Stuttgart am 17.02.2016 erlassenen Widerspruchsbescheid auch zulässig in das Verfahren - der ursprünglich als Untätigkeitsklage erhobenen Klage - einbezogen.

II.

123

Die Klage ist aber unbegründet. Die Auswahlentscheidung des Regierungspräsidiums Stuttgart zugunsten der Beigeladenen ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten. Der Klägerin steht daher kein Anspruch auf Erteilung der von ihr begehrten Linienverkehrsgenehmigungen zu (§ 113 Abs. 5 Satz 1VwGO).

124

Rechtsgrundlage für die Erteilung der nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 PBefG erforderlichen Genehmigung für den Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen im Sinne von § 42 PBefG ist - wovon der Beklagte zutreffend ausgegangen ist - § 13 PBefG. Die Anträge der Klägerin, als auch der Beigeladenen, sind nach § 13 Abs. 1 und Abs. 2 PBefG genehmigungsfähig. Insbesondere erfüllen sowohl die Klägerin als auch die Beigeladene die subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen des § 13 Abs. 1 PBefG, was auch zwischen den Beteiligten unstreitig ist.

125

Nach § 13 Abs. 2 a Satz 1 PBefG kann im öffentlichen Personennahverkehr die Genehmigung versagt werden, wenn der beantragte Verkehr mit einem Nahverkehrsplan i.S.d. § 8 Abs. 3 PBefG nicht in Einklang steht. Die Genehmigung ist zu versagen, wenn ein in der Frist nach § 12 Abs. 6 PBefG gestellter Antrag die in der Vorabbekanntmachung beschriebenen Anforderungen nicht erfüllt oder sich nur auf Teilleistungen bezieht, es sei denn, die zuständige Behörde erteilt gegenüber der Genehmigungsbehörde ihr Einvernehmen zu den beantragten Abweichungen (§ 13 Abs. 2 a Satz 2 PBefG). Bei mehreren genehmigungsfähigen konkurrierenden Anträgen auf Erteilung einer Linienverkehrsgenehmigung richtet sich die Auswahlentscheidung nach § 13 Abs. 2 b PBefG. Nach dieser Vorschrift ist die Auswahl des Unternehmens danach vorzunehmen, wer die beste Verkehrsbedienung anbietet, wenn im öffentlichen Personennahverkehr mehrere Anträge gestellt werden, die sich ganz oder zum Teil auf die gleiche oder im Wesentlichen gleiche Verkehrsleistungen beziehen (vgl. § 13 Abs. 2 b Satz 1 PBefG). Hierbei sind insbesondere die Festlegungen eines Nahverkehrsplans i.S.d. § 8 Abs. 3 PBefG zu berücksichtigen (vgl. § 13 Abs. 2 b Satz 2 PBefG). Die Genehmigungsansprüche der konkurrierenden Bewerber nach §§ 2, 13 PBefG reduzieren sich in einer solchen Konkurrenzsituation jeweils auf das Recht auf eine ermessensfehlerfreie Auswahlentscheidung der Behörde, die vom Gericht nach § 114 VwGO nur daraufhin überprüft werden kann, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind, oder ob von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht worden ist (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 31.03.2009, a.a.O, Rn. 62, m.w.N.). An dieser Rechtslage hat sich durch die Einfügung des § 13 Abs. 2 b PBefG mit Wirkung vom 01.01.2013 (vgl. Gesetz vom 14.12.2012, BGBl. I S. 2598) nichts geändert (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 15.04.2015, a.a.O., Rn. 28 ff.). Der Genehmigungsbehörde kommt auch bei der Bewertung von öffentlichen Verkehrsbedürfnissen der unterschiedlichsten Art und ihrer befriedigenden Bedienung und damit auch der Beantwortung der Frage, wie wichtig einzelne öffentliche Verkehrsinteressen sowohl für sich gesehen als auch im Verhältnis zu anderen sind, ein gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Beurteilungsspielraum zu. Dies gilt auch im Rahmen der nach § 13 Abs. 2 b PBefG vorzunehmenden Prüfung, wer - gemessen an den öffentlichen Verkehrsbedürfnissen - die beste Verkehrsbedienung anbietet (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 15.04.2015, a.a.O., Rn. 32).

126

Unter Berücksichtigung dieser Vorgaben ist die Auswahlentscheidung des Beklagten sowohl für den Zeitraum 01.01.2016 bis 31.12.2016 als auch für den Zeitraum 01.01.2017 bis 31.12.2026 rechtlich nicht zu beanstanden.

127

1. Genehmigungszeitraum 01.01.2016 bis 31.12.2016

128

a) Die Erteilung der personenbeförderungsrechtlichen Genehmigung für das Linienbündel 4 „Esslingen (N)/Ostfildern“ an die Beigeladene beruht auf einem rechtlich nicht zu beanstandenden Genehmigungsverfahren. Wegen der überraschenden Betriebsaufgabe der bisherigen Genehmigungsinhaberin der Linien 119 bis 122 und 131 zum 31.12.2015 war der Landkreis Esslingen als Aufgabenträger gezwungen - unabhängig vom Verfahren zur Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrages nach der Verordnung (EG) 1370/2007 - für das Jahr 2016 eine zusätzliche Genehmigung zu vergeben, da eine Einbeziehung dieses Zeitraums in das Vorabbekanntmachungsverfahren nicht mehr möglich war. Aus diesem Grund hat die Kammer ausnahmsweise auch keine rechtlichen Bedenken daran, dass vorliegend die Geltungsdauer dieser Genehmigung und der Genehmigung für den nachfolgenden Zeitraum aus dem Vorabbekanntmachungsverfahren insgesamt die Geltungsdauer von höchstens zehn Jahren (vgl. § 16 Abs. 2 Satz 2 PBefG) übersteigt.

129

b) Die der Beigeladenen erteilte Linienverkehrsgenehmigung begegnet auch materiell-rechtlich keinen Bedenken. Die Auswahlentscheidung des Regierungspräsidiums Stuttgart wurde zutreffend auf § 13 Abs. 2 b PBefG gestützt und erging ermessensfehlerfrei.

130

Zutreffend ging das Regierungspräsidium in Übereinstimmung mit dem Aufgabenträger davon aus, dass sowohl die Anträge der Klägerin als auch der Beigeladenen grundsätzlich das vom Landkreis Esslingen im Nahverkehrsplan geforderte Fahrplanangebot für die Linien 119, 120, 121, 122 und 131 im Linienbündel 4 „Esslingen (N) - Ostfildern“ erfüllen und damit der ausreichenden Verkehrsbedienung im Sinne von § 8 Abs. 3 PBefG entsprechen. Zwar weist der Nahverkehrsplan bei der Linie 121 fünf Fahrtenpaare als ausreichende Verkehrsbedienung aus, wohingegen die Beigeladene in ihrem als Anlage zum Genehmigungsantrag beigefügten Fahrplan der Linie 121 nur drei Hinfahrten und vier Rückfahrten aufführt. Diese Abweichung hätte jedoch bereits deshalb die Versagung der Genehmigung an die Beigeladene nach § 12 Abs. 2 a Satz 1 PBefG nicht gerechtfertigt, weil der Aufgabenträger insoweit - in Widerspruch zum Nahverkehrsplan - unter VI 1 c Nr. 1 der Vorabbekanntmachung als Anforderungen an das Fahrplanangebot ausgeführt hatte, dass die unter www.vvs.de abrufbaren Fahrpläne (Stand 14.12.2014) voll umfänglich einzuhalten seien und diese Fahrpläne bei der Linie 121 ebenfalls nur drei Hinfahrten und vier Rückfahrten ausgewiesen haben. Da diese Anforderungen an das Fahrplanangebot vom Aufgabenträger erkennbar auch dem Genehmigungszeitraum für das Jahr 2016 zugrunde gelegt wurden, konnte die Beigeladene davon ausgehen, dass dieser mit der Bezugnahme auf den Fahrplan (Stand 14.12.2014) vorab das Einvernehmen zu der beantragten Abweichung erteilt hatte, weshalb bereits deshalb eine Versagung der Genehmigung nach § 13 Abs. 2 a Satz 1 PBefG nicht in Betracht kam. Dessen ungeachtet hatte die Beigeladene unter Ziffer 9 der Anlage 2 zum Antrag vom 13.05.2015 - ebenso wie im Antrag vom 10.06.2015 - ausdrücklich zugesichert, dass die Anzahl der Fahrtenpaare gemäß der ausreichenden Verkehrsbedienung aus dem Linienbündelungskonzept im Nahverkehrsplan während der gesamten Laufzeit zugesichert werde. Die vom Beklagten insoweit getroffene Ermessensentscheidung, diese Abweichung vom Nahverkehrsplan - in Übereinstimmung mit dem Aufgabenträger - nicht zum Nachteil der Beigeladenen in die Bewertung einzustellen, ist daher rechtlich nicht zu beanstanden.

131

c) Die vom Regierungspräsidium Stuttgart im Bescheid vom 30.07.2015 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 17.02.2016 getroffene Auswahlentscheidung nach § 13 Abs. 2 b PBefG begegnet unter Ermessensgesichtspunkten auch sonst keinen rechtlichen Bedenken. Insbesondere ist die Genehmigungsbehörde ermessensfehlerfrei davon ausgegangen, dass die Klägerin und die Beigeladene im Wesentlichen gleiche Verkehrsleistungen angeboten haben und die Auswahl mithin danach vorzunehmen ist, wer die beste Verkehrsbedienung angeboten hat.

132

Der Beklagte ist bei dieser Entscheidung von zutreffenden Grundlagen ausgegangen. Er hat erkannt, dass die Klägerin mit ihrem Antrag Mehrleistungen von 118.000 km jährlich angeboten hat, die neben Taktverdichtungen bei den Linien 119 und 122 zusätzliche Früh- und Spätfahrten bei den Linien 119, 120, 122 und 131 sowie Abbringerfahrten von der Nacht-S-Bahn vorsehen. Zutreffend hat die Genehmigungsbehörde ihren Ermessenserwägungen auch zugrunde gelegt, dass die Beigeladene über die ausreichende Verkehrsbedienung hinaus (nur) Mehrleistungen im Umfang von ca. 54.000 km im Jahr für zusätzliche Früh- und Spätfahrten auf den Linien 119, 120, 122 und 131 sowie eine Ausweitung des Fahrplanangebots auf der Linie 120 nach Wolfschlugen und darüber hinaus zusätzliche, im Fahrplan veröffentlichte, Messeverstärkerfahrten auf der Linie 122 angeboten und verbindlich nach § 12 Abs. 1 a PBefG zugesichert hat. Dieses quantitative Mehrangebot der Klägerin hat die Genehmigungsbehörde - in Übereinstimmung mit dem Aufgabenträger - unter Bewertung der öffentlichen Verkehrsbedürfnisse jedoch ermessensfehlerfrei als gering eingestuft, da die zusätzlichen Fahrten weitgehend in der Nebenverkehrszeit liegen, in Teilbereichen (Stadtlinie 118 und Linie 120) zu sich gegenseitig konkurrenzierenden Parallelfahrten führen und der erweiterte Nachtbusverkehr auf den Linien 119, 120, 122 und 133 am Wochenende zwar zusätzliches Fahrgastpotential generiere, was bei Bewertung der öffentlichen Verkehrsbedürfnisse jedoch nachrangig sei, da der Nahverkehrsplan insoweit keine Regelungen treffe, ein Bedarf auf allen vier Linien nicht gesehen werde und der Bedarf nach der Entscheidung des Aufgabenträgers derzeit über ein Anruf-Sammel-Taxi vom Bahnhof Esslingen als Abbringer von der Nacht-S-Bahn auf die Filderkommunen gedeckt werde. Da die Klägerin auf der Linie 122, mit Ausnahme der Taktverdichtungen an Samstagen, keine Verstärkerfahrten zu Publikumsmessen der Messe Stuttgart angeboten habe, sei davon auszugehen, dass sich ihr Antrag - trotz der erheblichen quantitativen Unterschiede - zumindest auf eine im Wesentlichen gleiche Verkehrsleistung beziehe.

133

Diese Annahme hält sich innerhalb des der Genehmigungsbehörde und dem Aufgabenträger zustehenden Beurteilungsspielraums und begegnet daher keinen rechtlichen Bedenken.

134

Ermessensfehlerhaft ist diese Annahme auch nicht deshalb, weil im Anhörungsverfahren fünf von sechs Kommunen sich ganz oder teilweise für eine Genehmigungserteilung an die Klägerin ausgesprochen haben. So hat die Stadt Esslingen im Anhörungsverfahren gebeten, die Mehrleistungen der Klägerin „zu würdigen“ (vgl. Stellungnahme vom 25.06.2015), die Landeshauptstadt Stuttgart hat mitgeteilt, das Bezirksamt ihres Stadtteils Stuttgart-Plieningen „bevorzuge das Verkehrsunternehmen F M“ (vgl. E-Mail vom 10.07.2015), die Gemeinde Denkendorf hat ausgeführt, dass aus Sicht der Gemeinde das Angebot der Klägerin „am besten geeignet“ sei, das bestehende Nahverkehrsangebot im östlichen Filderraum weiter zu entwickeln, weshalb sie das Angebot der Klägerin „im Vorteil“ sehe (vgl. Schreiben vom 19.06.2015), die Gemeinde Neuhausen auf den Fildern führte aus, beim Antrag der Klägerin „überrascht das erweiterte Nachtangebot im Fahrplan und ist sicher positiv bei der Beurteilung zu bewerten“ (vgl. Stellungnahme vom 09.06.2015) und die Gemeinde Ostfildern wies darauf hin, dass die Klägerin „das weitest gehende Angebot unterbreitet“ habe, weshalb sie eine Vergabe an die Klägerin „befürworte“, aber zugleich das Problem der fehlenden Zusicherung der Fahrradmitnahme im Antrag der Klägerin hervorhob und zusätzlich auch die Problematik der erhöhten Lärm- und Abgasimmissionen beim Mehrverkehr hinwies (vgl. Stellungnahme vom 06.07.2015).

135

Diese Wertungen hat der Landkreis Esslingen in seiner abschließenden Stellungnahme vom 21.07.2015 zutreffend wiedergegeben und ermessensfehlerfrei bewertet. Die Entscheidung des Regierungspräsidiums als Genehmigungsbehörde, der Stellungnahme des Aufgabenträgers entscheidendes Gewicht beizumessen und sich dieser Stellungnahme nach eigener Prüfung anzuschließen, ist - wie bereits ausgeführt - rechtlich nicht zu beanstanden.

136

d) Rechtlich nicht zu beanstanden ist auch die Annahme des Beklagten, die Beigeladene habe bei Zugrundelegung im Wesentlichen gleichwertiger Verkehrsleistungen aufgrund ihrer verbindlichen Zusicherungen die beste Verkehrsbedienung angeboten und damit ein besseres Angebot abgegeben, als die Klägerin.

137

Nach § 12 Abs. 1 a PBefG kann der Antragsteller dem Genehmigungsantrag weitere Bestandteile hinzufügen, die als verbindliche Zusicherungen zu bezeichnen sind, um bestimmte Standards des beantragten Verkehrs verbindlich zuzusichern. Gegenstand einer verbindlichen Zusicherung können alle Standards des geplanten Verkehrs sein, z. B. Tarife, Fahrpläne und technische Spezifikationen der eingesetzten Fahrzeuge (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 15.04.2015, a.a.O., Rn. 35). Verbindliche Zusicherungen verbessern die Ausgangsstellung des Antragstellers, sind aber bei erfolgreichem Antrag auch grundsätzlich für die gesamte Laufzeit der Genehmigung einzuhalten. Denn für Bestandteile des Genehmigungsantrags, die vom Unternehmer verbindlich zugesichert werden, bleibt die Erfüllung der Betriebspflicht in der Regel zumutbar (vgl. § 21 Abs. 4 Satz 3 PBefG). Ein Antrag nach § 21 Abs. 4 Satz 1 PBefG auf Entbindung von der Betriebspflicht, weil deren Erfüllung dem Unternehmer nicht mehr zugemutet werden könne, wird daher hinsichtlich der verbindlich zugesicherten Bestandteile grundsätzlich keinen Erfolg haben. Ebenso wird die erforderliche Zustimmung zu einer Änderung des Fahrplans oder der Beförderungsentgelte und -bedingungen in der Regel nicht erteilt, wenn diese einer verbindlichen Zusicherung widerspricht (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 15.04.2015, a.a.O., Rn. 36 mit Verweis auf §§ 40 Abs. 2 a, 39 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 6 Satz 3 PBefG). Die Frage nach dem besten Angebot bei Abgabe verbindlicher Zusicherungen hängt von der Bedeutung des zugesicherten Standards ab. Keine ausschlaggebende Bedeutung kommt einer verbindlichen Zusicherung zu, die nur eine Bagatelle betrifft. Gleiches gilt in den Fällen, in denen die berechtigte Erwartung besteht, dass der von einem Unternehmer verbindlich zugesicherte Standard von dem konkurrierenden Unternehmer auch ohne entsprechende Zusicherung ebenfalls für die gesamte Laufzeit der Genehmigung eingehalten wird (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 15.04.2015, a.a.O., Rn. 37, 38).

138

Nach Maßgabe dieser Grundsätze ist die Einschätzung des Beklagten nicht zu beanstanden, dass die Beigeladene durch die Abgabe ihrer verbindlichen Zusicherungen eine bessere Verkehrsbedienung im Sinne von § 13 Abs. 2 b PBefG angeboten hat, als die Klägerin. Hierfür spricht bereits die vom Aufgabenträger erstellte und den Stellungnahmen vom 21.07.2015 beigefügte Matrix, die das Regierungspräsidium Stuttgart nach Kategorien (unabdingbar, wichtig und weniger wichtig) bewertet, und gewichtet seiner Auswahlentscheidung zugrunde gelegt hat. Aufgrund dieser gewichteten Matrix hat die Beigeladene 28 und die Klägerin 17 Punkte erhalten. Nachdem das Regierungspräsidium Stuttgart im Widerspruchsbescheid vom 17.02.2016 im Rahmen seiner Ermessenserwägungen ausschlaggebend darauf abstellt, dass die Beigeladene Messeverstärkerfahrten auf der Linie 122 detailliert angeboten und bezüglich der in Stufe 2 vorgesehenen Verstärkerfahrten auch substantiiert im Fahrplan ausgewiesen und ausdrücklich zugesichert habe, kommt es auf die von der Klägerin gerügte Bewertungsmatrix nicht mehr entscheidungserheblich an. Denn der Beklagte hat im Widerspruchsbescheid in rechtlich nicht zu beanstandender Weise die besondere Bedeutung der Messeverstärkerfahrten für den Aufgabenträger rechtsfehlerfrei herausgestellt und zutreffend darauf hingewiesen, dass die Klägerin ein solches detailliertes Angebot weder abgegeben noch verbindlich zugesichert hat. Im Gegenteil hat die Klägerin hinsichtlich des Umfangs ihres Fahrplanangebots nur zugesichert, ihr „beantragtes Fahrplanangebot gemäß beigefügten Fahrplänen über die gesamte Genehmigungsdauer beizubehalten“. Außer der generellen Taktverdichtung an Samstagen weisen die dem Antrag beigefügten Fahrpläne der Klägerin für die Linie 122 jedoch keine Taktverdichtung an Sonntagen aus, wie es für die Stufe 2 der Verstärkerfahrten zu Publikumsmessen in den Anforderungen des Aufgabenträgers ausdrücklich gefordert wurde. Selbst wenn die Bewertungsmatrix des Regierungspräsidiums Stuttgart mithin - wie von der Klägerin behauptet - sich in der Mehrzahl der Punkte auf erkanntermaßen Bagatellarisches konzentriert haben und deshalb in einigen Punkten fehlerhaft gewesen sein sollte, ist auch unter Berücksichtigung einer bereinigten Matrix nicht ansatzweise ersichtlich, dass die Klägerin so viel bessere Zusicherungen abgegeben haben könnte, die die verbindliche Zusicherung des Messeverstärkerverkehrs durch die Beigeladene überlagern und damit die Annahme der Genehmigungsbehörde entkräften könnten, die Beigeladene habe die beste Verkehrsbedienung angeboten.

139

2. Zeitraum 01.01.2017 bis 31.12.2026

140

a) Soweit die Klägerin unter Aufhebung des Bescheides des Regierungspräsidium Stuttgart vom 30.07.2015 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 17.02.2016 die Erteilung einer Linienverkehrsgenehmigung für die Linien des Linienbündels 4 „Esslingen (N)/Ostfildern) für die Laufzeit 01.01.2017 bis 31.12.2026 begehrt, ist die Klage bereits deshalb unbegründet, weil das Regierungspräsidium Stuttgart in den angefochtenen Bescheiden zutreffend davon ausgegangen ist, dass bezüglich des Antrags der Klägerin der Versagungsgrund des § 13 Abs. 2 a Satz 2 PBefG vorliegt.

141

Nach dieser Regelung ist die Genehmigung zu versagen, wenn ein in der Frist des § 12 Abs. 6 Satz 1 PBefG gestellter Antrag die in der Vorabbekanntmachung beschriebenen Anforderungen nicht erfüllt oder sich nur auf Teilleistungen bezieht, es sei denn, die zuständige Behörde erteilt gegenüber der Genehmigungsbehörde ihr Einvernehmen zu den beantragten Abweichungen.

142

In der für den Zeitraum 01.01.2017 bis 31.12.2026 im EU-Amtsblatt veröffentlichten Vorabbekanntmachung des Landkreises Esslingen wurde unter VI. 1. c Nr. 1 unter „Anforderungen an das Fahrplanangebot“ ausdrücklich ausgeführt, dass zusätzlich auf der Linie 122 Verstärkerfahrten zu Publikumsmessen der Messe Stuttgart durchzuführen sind und hierfür drei Stufen festgelegt. Unter Stufe 2 wurde ausdrücklich gefordert, dass Samstags und Sonntags Taktverdichtung und Gelenkbuseinsatz während der Messezeit, d. h. an ca. 22 Tagen, gefordert wird. Unter II. 2 der Vorabbekanntmachung wurde nochmals ausdrücklich darauf hingewiesen, dass zusätzlich zu den regulären Fahrten, auf der Linie 122 Verstärkerfahrten zu Publikumsmessen der Messe Stuttgart durchzuführen sind. Die Jahresgesamtleistung der Messeverstärker wurde mit 10.000 km angegeben.

143

Der Genehmigungsantrag der Klägerin enthielt weder im Antrag, noch im Begleitschreiben, noch in den beigefügten Anlagen, d. h. insbesondere in den beigefügten Fahrplänen, substantiierte Hinweise, dass Messeverstärkerfahrten angeboten werden. Zwar hat die Klägerin in ihrem Genehmigungsantrag vom 07.05.2015 unter der Überschrift „Beschreibung des eigenwirtschaftlichen Antrags für das Linienbündel 4 Esslingen“ ausgeführt, sie beantrage den Verkehr gemäß den Anforderungen aus der vom Landkreis Esslingen am 14.02.2015 im EU-Amtsblatt veröffentlichten Vorabinformation sowie gemäß den Anforderungen des vom Kreistag des Landkreises Esslingen am 11.12.2014 beschlossenen Nahverkehrsplans. Weitere Hinweise auf Messeverstärkerfahrten enthielt der Antrag nicht. Zwar hat die Klägerin mit E-Mail vom 22.07.2015, d. h. nach Durchführung des Anhörungsverfahrens, dem Regierungspräsidium Stuttgart mitgeteilt, dass sie „selbstverständlich die Messeverkehr über die gesamte beantragte Laufzeit erbringen“ werde. Ungeachtet der Tatsache, dass diese „Klarstellung“ verspätet war und mithin den ursprünglichen Antrag nicht mehr erweitern konnte, erfüllt der ursprünglich gestellte Antrag auch unter Berücksichtigung dieser Klarstellung nicht die in der Vorabbekanntmachung beschriebenen Anforderungen. Denn auch unter Berücksichtigung dieser Klarstellung ist weder ersichtlich, dass die Klägerin die in Stufe 2 geforderte Taktverdichtung an Sonntagen angeboten hat, noch in welchem Umfang diese Taktverdichtung angeboten wird.

144

Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, dass dies im Anhörungsverfahren nach § 14 PBefG - außer vom Aufgabenträger - von niemand gerügt worden ist. Denn die Prüfung der Frage, ob die Erteilungsvoraussetzungen des § 13 PBefG vorliegen, ist ausschließlich der Genehmigungsbehörde vorbehalten.

145

Da die zuständige Behörde, d. h. vorliegend der Landkreis Esslingen als Aufgabenträger, sein Einvernehmen zu den beantragten Abweichungen gegenüber der Genehmigungsbehörde nicht erteilt hat, war der Antrag der Klägerin zwingend nach § 13 Abs. 2 a Satz 2 PBefG abzulehnen.

146

b) Die Entscheidung des Beklagten wäre zudem auch dann rechtlich nicht zu beanstanden, wenn ein Versagungsgrund nach § 13 Abs. 2 a Satz 2 PBefG nicht vorliegen würde. Denn die - hilfsweise - auf § 13 Abs. 2 b PBefG gestützte Auswahlentscheidung des Regierungspräsidiums Stuttgart ist ebenfalls rechtlich nicht zu beanstanden. Zur Vermeidung von Wiederholungen wird insoweit auf die Ausführungen unter II. 1. verwiesen.

III.

147

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, Abs. 3 Satz 1 VwGO. Die Berufung war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 124 a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO nicht vorliegen.

Gründe

121

Die Klage ist zulässig, aber nicht begründet.

122

II.

123

124

125

126

127

1. Genehmigungszeitraum 01.01.2016 bis 31.12.2016

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129

130

131

132

133

Diese Annahme hält sich innerhalb des der Genehmigungsbehörde und dem Aufgabenträger zustehenden Beurteilungsspielraums und begegnet daher keinen rechtlichen Bedenken.

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138

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2. Zeitraum 01.01.2017 bis 31.12.2026

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145

146

III.

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Referenzen

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