Beschluss vom Verwaltungsgericht Stuttgart - 13 K 14557/17

Tenor

Dem Land Baden-Württemberg, vertreten durch das Regierungspräsidium Stuttgart, wird für den Fall, dass es seiner Verpflichtung aus dem im Verfahren 13 K 875/15 geschlossenen Vergleich vom 26.04.2016 nicht bis zum 30.04.2018 nachkommt, ein Zwangsgeld in Höhe von 10 000.- Euro angedroht.

Der Vollstreckungsschuldner trägt die Kosten des Verfahrens, mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst trägt.

Gründe

Die Vollstreckungsgläubiger begehren die Vollstreckung aus einem verwaltungsgerichtlichen Vergleich.

Die Vollstreckungsgläubiger sind in der Kernerstraße ... und Am Neckartor ... in Stuttgart und damit im Plangebiet des Luftreinhalteplanes für den Regierungsbezirk Stuttgart/Teilplan Landeshauptstadt Stuttgart (im Weiteren: Luftreinhalteplan Stuttgart) wohnhaft.

Am 30.03.2005 erhob der Vollstreckungsgläubiger zu 2 zusammen mit einem weiteren Stuttgarter Bürger beim Verwaltungsgericht Stuttgart erstmals eine Klage auf Erlass eines Luftreinhalte- und Aktionsplanes, weil der seit dem 01.01.2005 zum Schutz der menschlichen Gesundheit für Partikel PM₁₀geltende, über 24 Stunden gemittelte Immissionsgrenzwert von 50 µg/m³ (bei 35 zugelassenen Überschreitungen im Kalenderjahr) nicht eingehalten war. Dieser Klage gab das Verwaltungsgericht Stuttgart mit Urteil vom 31.05.2005 statt (16 K 1121/05).

Daraufhin setzte das Regierungspräsidium Stuttgart mit Zustimmung des Umweltministeriums Baden-Württemberg zum 01.01.2006 den Luftreinhalteplan Stuttgart in Kraft, in dem insgesamt 36 Maßnahmen zur Minderung der PM₁₀- und NO₂-Belastungen festgelegt wurden.

Nachdem das Urteil rechtskräftig geworden war, beantragten die damaligen Kläger beim Verwaltungsgericht Stuttgart im Verfahren 13 K 511/09 dessen Vollstreckung. Zur Begründung führten sie aus, der aufgestellte Luftreinhalteplan Stuttgart enthalte keine geeigneten Aktionsplan-Maßnahmen.

Das Verwaltungsgericht Stuttgart gab dem Vollstreckungsantrag statt und drohte dem Regierungspräsidium Stuttgart mit Beschluss vom 14.08.2009 ein Zwangsgeld für den Fall an, dass das Regierungspräsidium seiner Verpflichtung aus dem Urteil vom 31.05.2005 nicht bis zum 28.02.2010 nachkomme (vgl. im Einzelnen Beschluss vom 14.08.2009 - 13 K 511/09 - in juris).

Da seit dem 01.01.2010 zudem ein über das Kalenderjahr gemittelter Immissionsgrenzwert (Jahresmittelwert) für Stickstoffdioxid NO₂von 40 µg/m³ einzuhalten ist (vgl. § 3 Abs. 2 i. V. m. der Anlage 11 der 39. BImSchV), nahm das Regierungspräsidium Stuttgart im Februar 2010 eine „1. Fortschreibung des Aktionsplans zur Minderung der PM₁₀- und NO₂-Belastungen“ vor, mit der unter anderem ein Lkw-Durchfahrtsverbot, nach Schadstoffgruppen zeitlich gestufte, ganzjährige Fahrverbote für Kraftfahrzeuge und Geschwindigkeitsbeschränkungen auf bestimmten Hauptverkehrsstraßen angeordnet wurden.

Nachdem auch diese Maßnahmen in der Folgezeit nicht zur Einhaltung der Immissionsgrenzwerte für PM₁₀ und NO₂ führten, erhob der Vollstreckungsgläubiger zu 1 zwei weitere Klagen (13 K 3683/09 und 13 K 2756/12), die jeweils mit einem Prozessvergleich endeten.

Im Verfahren 13 K 3683/09 verpflichtete sich der Vollstreckungsschuldner durch Vergleich vom 15.09.2011 zur Prüfung und gegebenenfalls Anordnung einer weiteren Geschwindigkeitsbegrenzung (Tempo 40 km/h) und weiterer verkehrsbeschränkender Maßnahmen auf der B 14.

Im Verfahren 13 K 2756/12 verpflichtete sich der Vollstreckungsschuldner durch Vergleich vom 23.12.2013, den Luftreinhalteplan Stuttgart ein weiteres Mal fortzuschreiben und mindestens zwei weitere Maßnahmen im Sinne des § 27 Abs. 2 der 39. BImschV aufzunehmen, die geeignet sind, die Überschreitung der Immissionsgrenzwerte für PM₁₀ und NO₂am Wohnort des Vollstreckungsgläubigers zu 1 weiter zu reduzieren.

Diese „2. Fortschreibung des Luftreinhalteplanes zur Minderung der PM₁₀- und NO₂-Belastungen“ erfolgte im Oktober 2014 und sah als „weitergehende Luftreinhaltemaßnahmen“ u. a. weitere Geschwindigkeitsbegrenzungen an Steigungsstrecken sowie eine Verkehrsverflüssigung auf der B 14 vor.

Nachdem auch diese weiteren Maßnahmen im Winterhalbjahr 2014/2015 wiederum zu keiner nennenswerten Reduzierung der PM₁₀- und NO₂-Belastungen auf der B 14 im Bereich des Neckartors führten, erhoben die Vollstreckungsgläubiger eine weitere Klage auf Ergänzung des Luftreinhalteplanes Stuttgart um die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Immissionsgrenzwertes (Jahresmittelwertes) für NO₂i. H. v. 40 µg/m³ und des über den Tag gemittelten Immissionsgrenzwertes (Tagesmittelwertes) für Partikel PM₁₀von 50 µg/m³ bei 35 zugelassenen Überschreitungen im Kalenderjahr im Stadtgebiet von Stuttgart (13 K 875/15).

Dieses Klageverfahren 13 K 875/15 endete in der mündlichen Verhandlung vom 26.04.2016 mit folgendem Vergleich:

1. Der Beklagte verpflichtet sich vorbehaltlich der Zustimmung des Ministerrats, den Luftreinhalteplan des Regierungspräsidiums Stuttgart, Teilplan Landeshauptstadt Stuttgart bis 31.08.2017 wie folgt fortzuschreiben:

Sofern die in der Klage monierten Immissionsgrenzwerte im Kalenderjahr 2017 noch überschritten werden, wird der Beklagte ab 01.01.2018 bei Wetterlagen, die nach dem Konzept des Beklagten, wie in seinem Schriftsatz vom 31.03.2016 in Abschnitt II dargestellt, die Ausrufung des Feinstaubalarms rechtfertigen, mindestens eine rechtmäßige verkehrsbeschränkende Maßnahme für das Neckartor auf der Grundlage seines Konzepts ergreifen, die geeignet ist, eine Reduzierung des Verkehrsaufkommens am Neckartor um ca. 20 % gegenüber vergleichbaren Tagen für den Zeitraum der Verkehrsbeschränkung zu bewirken.

2. Für den Fall, dass der Ministerrat die Zustimmung zum Vergleich nicht erteilt, können die Kläger den Vergleich bis zum 30.06.2016 widerrufen.

3. Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.

Nachdem der Ministerrat diesem Vergleich zugestimmt hatte, legte das Regierungspräsidium Stuttgart Anfang Mai 2017 den Entwurf der „3. Fortschreibung des Luftreinhalteplanes für den Regierungsbezirk Stuttgart/Teilplan Landeshauptstadt Stuttgart zur Minderung der PM₁₀- und NO₂–Belastungen“ (im Weiteren: 3. Fortschreibung) vor, der zwischen dem 08.05.2017 und dem 09.06.2017 auch Gegenstand einer Öffentlichkeitsbeteiligung gemäß § 47 Abs. 5a BImSchG war.

Dieser Entwurf der 3. Fortschreibung vom Mai 2017 sieht folgende Maßnahme zur Erfüllung des verwaltungsgerichtlichen Vergleichs vom 26.04.2016 vor:

M2c: Sollte die unter M2b dargestellte Maßnahme aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen nicht ergreifbar sein, wird ab 01.01.2018 zur Erfüllung des gerichtlichen Vergleichs auf im einzelnen festgelegten Streckenabschnitten der B 14 (Cannstatter Straße, Am Neckartor), der Neckarstraße, der Tal-/ Wagenburgstraße und der Landhausstraße im Stuttgarter Osten an Tagen mit Feinstaubalarm ein Verbot für Kraftwagen und sonstige mehrspurige Kraftfahrzeuge (Zeichen 251 StVO) in Kombination mit dem von der obersten Straßenverkehrsbehörde noch zu schaffenden Zusatzzeichen „Nur für Diesel bis einschließlich Euro 5/V“ und dem vorhandenen Zusatzzeichen „Lieferverkehr frei“ angeordnet.

Bereits in der mündlichen Verhandlung des Klageverfahrens 13 K 5412/15 (Deutsche Umwelthilfe e.V. gegen Land Baden-Württemberg) am 19.07.2017 erklärten die Vertreter des Vollstreckungsschuldners, dass die Maßnahme M2c nach den Ermittlungen der Gutachter des Landes zu Verlagerungsverkehren in der Umweltzone führe, die möglicherweise nicht vollständig kompensierbar seien. Sollte dies nach abschließender Prüfung der Gutachter der Fall sein, könne die Maßnahme nicht in rechtlich zulässiger Weise umgesetzt werden und sei beabsichtigt, die Maßnahme aus dem Entwurf zur 3. Fortschreibung des Luftreinhalteplanes Stuttgart herauszunehmen (vgl. VG Stuttgart, Urt. v. 25.07.2017 - 13 K 5412/15 - S. 54, in juris).

Daraufhin haben die Vollstreckungsgläubiger am 05.09.2017 das vorliegende Vollstreckungsverfahren eingeleitet.

Zur Begründung ihres Vollstreckungsbegehrens tragen sie vor, der Vollstreckungsschuldner sei seiner Verpflichtung aus dem Vergleich, den Luftreinhalteplan Stuttgart bis zum 31.08.2017 fortzuschreiben, nicht nachgekommen, obwohl der Immissionsgrenzwert zum Schutz der menschlichen Gesundheit für Partikel PM₁₀ (50 µg/m³) bereits am 15.08.2017 an 39 Tagen überschritten gewesen sei. Die Vollstreckungsgläubiger hätten mit ihrer Klage vom 19.02.2015 (13 K 875/15) das Ziel verfolgt, den Vollstreckungsschuldner zu verpflichten, den Luftreinhalteplan Stuttgart so zu ändern, dass die Immissionsgrenzwerte für Partikel PM₁₀ und NO₂an den Wohnorten der Vollstreckungsgläubiger nicht mehr überschritten werden. Der Vollstreckungsschuldner habe hierzu in der mündlichen Verhandlung vom 26.04.2016 erklärt, es gebe bereits einen Zeitplan für die 3. Fortschreibung des Luftreinhalteplans Stuttgart. Derzeit werde bereits ein Gutachten erstellt über die Wirksamkeit und die möglichen nachteiligen Auswirkungen der geplanten Maßnahmen, das voraussichtlich im Sommer 2016 vorliegen werde. Danach werde voraussichtlich bis Ende 2016 der Planentwurf erstellt. Es könne deshalb davon ausgegangen werden, dass die 3. Fortschreibung des Luftreinhalteplans Stuttgart im Juli 2017 in Kraft treten werde. Dieser Planentwurf habe mit der Maßnahme M2c tatsächlich eine Maßnahme zur Erfüllung des Vergleiches vom 26.04.2016 vorgesehen, sei inzwischen jedoch Makulatur und ein neuer Planentwurf nicht in Sicht. Außerdem habe die Maßnahme denkfehlerhaft nur Dieselfahrzeuge betroffen, obwohl die Feinstaub-Belastungen durch den Abrieb von Bremsen und Reifen aller Kraftfahrzeuge entstehen würden. Der Vollstreckungsschuldner konzentriere sich daher zu Unrecht ausschließlich auf die Bewertung der Maßnahme M2c, denn es gebe noch eine Vielzahl anderer Möglichkeiten, das Ziel einer zwanzigprozentigen Verkehrsreduzierung zu erreichen, wie z.B. durch die Schaltung von Lichtzeichenanlagen und bauliche Maßnahmen, wie den Rückbau von Fahrbahnen (vgl. zur Antragsbegründung im Einzelnen: Anwaltsschriftsätze vom 04.09. und vom 26.10.2017).

Die Vollstreckungsgläubiger beantragen,

dem Vollstreckungsschuldner zur Erfüllung seiner Verpflichtung aus dem Vergleich vom 26.04.2016 (13 K 875/15) eine Frist zu setzen und ihm ein Zwangsgeld für den Fall anzudrohen, dass er seiner Verpflichtung innerhalb der gesetzten Frist nicht nachkommt.

Der Vollstreckungsschuldner beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Zur Begründung trägt er vor, die im Fortschreibungsentwurf noch vorgesehene Maßnahme M2c könne aus 3 Gründen nicht in rechtmäßiger Weise ergriffen werden. Zum einen sei der Vollstreckungsschuldner nicht befugt, Verkehrsverbote zu ergreifen, die nach dem Emissionsverhalten der Kraftfahrzeuge weitergehend differenzierten, als es die Plakettenregelung des Bundes (35. BImSchV) tue. Zum anderen führe ein solches einzelstreckenbezogenes Verkehrsverbot zu unerwünschten Ausweichverkehren, die auf den hiervon betroffenen Straßenabschnitten eine erstmalige oder weitergehende Überschreitung des Immissionsgrenzwertes für NO₂bewirkten und damit gegen das Verschlechterungsverbot des § 26 der 39. BImSchV verstoßen würden. Schließlich wäre eine solche Maßnahme mangels einer entsprechenden Plakette auch nicht hinreichend rechtssicher kontrollierbar und auch deshalb rechtswidrig (vgl. im Einzelnen Antragserwiderung vom 11.10.2017).

Die Beigeladene stellte keinen Antrag.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakten und die dem Vollstreckungsgericht vorliegenden Behördenakten verwiesen.

Die Kammer hat am 19.12.2017 mit den Beteiligten die Sach- und Rechtslage in einer mündlichen Verhandlung erörtert.

Wegen des wesentlichen Ergebnisses dieser mündlichen Verhandlung wird auf die Sitzungsniederschrift vom 19.12.2017 Bezug genommen.

II.

Der Vollstreckungsantrag hat Erfolg. Dem Vollstreckungsschuldner ist das beantragte Zwangsgeld anzudrohen, weil er seiner im Vergleich vom 26.04.2016 im Klageverfahren 13 K 875/15 eingegangenen Verpflichtung zu Unrecht bisher nicht nachkommt.

Die vorliegend begehrte Vollstreckung eines verwaltungsgerichtlichen Vergleichs richtet sich gemäß § 167 Abs. 1 VwGO nach den §§ 168 ff. VwGO.

Auf das vorliegende Vollstreckungsbegehren ist § 172 VwGO entsprechend anwendbar. Danach kann das Gericht des ersten Rechtszuges auf Antrag gegen die Behörde, die ihr in einem Urteil oder in einer einstweiligen Anordnung auferlegten Verpflichtung bisher nicht nachgekommen ist, durch Beschluss zunächst unter Fristsetzung ein Zwangsgeld bis 10.000 EUR androhen, nach fruchtlosem Fristablauf auch festsetzen und vom Amts wegen vollstrecken (vgl. § 172 Satz 1 VwGO).

Da die Regelung lediglich eine beispielhafte Aufzählung in Bezug auf die möglichen Vollstreckungstitel enthält, ist die Vorschrift auch auf Prozessvergleiche entsprechend anwendbar, in denen sich die Verwaltung zum Erlass eines Verwaltungsaktes oder zu einer anderen hoheitlichen Regelung verpflichtet hat (vgl. Kopp/Schenke VwGO-Kommentar, 23. Auflage 2017, § 172 VwGO, Rn 2).

§ 172 VwGO ist deshalb auch entsprechend anwendbar auf die Erzwingung des Erlasses bzw. der Fortschreibung eines Luftreinhalteplans (so bereits VG Stuttgart, Beschl. v. 14.08.2009 - 13 K 511/09 -: VGH Baden-Württ., Beschl. v. 15.07.2010 - 10 S 2400/09 -; VGH Kassel, Beschlüsse v. 11.05.2016 - 9 E 448/16 - und - 9 E 450/16 -; VG München, Beschl. v. 21.06.2016, - M 1 V 15.5203 –; BayVGH, Beschl. v. 27.02.2017 – 22 C 16.1427 –, Rn 66 ff m.w.N., alle in juris), weil ein solcher Luftreinhalteplan nach seiner Rechtsnatur einer Verwaltungsvorschrift ähnelt und sein Erlass und seine Fortschreibung deshalb im Wege der allgemeinen Leistungsklage zu verfolgen ist (BVerwG, Beschl. v. 11.07.2012 - 3 B 78/11 -; Urt. v. 05.09.2013 - 7 C 21/12 -; VG Stuttgart, Urt. v. 26.07.2017 – 13 K 5412/15 – alle in juris).

1. Die in den §§ 168 ff. VwGO genannten formellen (allgemeinen) Vollstreckungsvoraussetzungen sind im vorliegenden Fall erfüllt.

a. Bei dem im Verfahren 13 K 875/15 geschlossenen Vergleich vom 26.04.2016 handelt es sich um einen Vollstreckungstitel i.S.d. § 168 Abs. 1 Nr. 3 VwGO. Dieser Vergleich ist auch vollstreckungsfähig, denn er hat mit der vom Vollstreckungsschuldner eingegangenen Verpflichtung, den Luftreinhalteplan Stuttgart bis zum 31.08.2017 fortzuschreiben und im Rahmen dieser Fortschreibung mindestens eine rechtmäßige verkehrsbeschränkende Maßnahme festzusetzen, die geeignet ist, eine Reduzierung des Verkehrsaufkommens am Neckartor um ca. 20 % zu bewirken, einen hinreichend bestimmten und damit vollstreckbaren Inhalt (vgl. zum Bestimmtheitserfordernis auch: BVerwG, Urt. v. 05.09.2013 - 7 C 21/12 - in juris).

b. Es liegt auch eine mit einer Vollstreckungsklausel im Sinne des § 171 VwGO versehene vollstreckbare Ausfertigung des Vergleichs vor, die den Beteiligten zugestellt wurde.

c. Die Vollstreckungsgläubiger haben den nach § 172 VwGO notwendigen Antrag auf Androhung eines Zwangsgeldes beim Verwaltungsgericht Stuttgart, dem Gericht des ersten Rechtszugs, gestellt.

Das Vorliegen dieser formellen Vollstreckungsvoraussetzungen wird vom Vollstreckungsschuldner nicht in Abrede gestellt und bedarf daher keiner weiteren Darlegung.

2. Die in § 172 Satz 1 VwGO normierte materielle Vollstreckungsvoraussetzung der Nichterfüllung einer behördlichen Verpflichtung ist ebenfalls erfüllt. Denn der Vollstreckungsschuldner ist der im Vergleich vom 26.04.2016 eingegangenen Verpflichtung nicht nachgekommen.

Zwar enthält der im Mai 2017 vorgelegte und vom 08.05.2017 bis zum 09.06.2017 auch öffentlich ausgelegte Entwurf der 3. Fortschreibung des Luftreinhalteplans Stuttgart mit der Maßnahme M2c eine solche, zur Erfüllung des Vergleichs vom 26.04.2016 geeignete verkehrsbeschränkende Maßnahme. Der Vollstreckungsschuldner hat in der mündlichen Verhandlung vom 19.12.2017 ausdrücklich bestätigt, dass er nicht (mehr) bereit sei, diese Maßnahme in die 3. Fortschreibung des Luftreinhalteplanes Stuttgart aufzunehmen.

Hierzu ist der Vollstreckungsschuldner jedoch weder aus sachlichen noch aus rechtlichen Gründen befugt.

3. Sachliche Gründe, die eine solche Weigerung des Vollstreckungsschuldners, der Verpflichtung aus dem Vergleich nachzukommen, rechtfertigen könnten, sind weder vorgetragen noch ersichtlich. Insbesondere sind die in den Vergleich aufgenommenen aufschiebenden Bedingungen, unter denen der Vollstreckungsschuldner die genannte Verpflichtung eingegangen ist (Zustimmung des Ministerrats; Überschreitung der in der Klage monierten Immissionsgrenzwerte im Kalenderjahr 2017), eingetreten. Dies ist zwischen den Beteiligten unstreitig und bedarf daher keiner vertiefenden Darlegung.

4. Der Vollstreckungsschuldner ist auch aus Rechtsgründen nicht daran gehindert, seiner Verpflichtung aus dem Vergleich nachzukommen. Soweit er seine diesbezügliche Weigerung damit begründen will, es gebe derzeit tatsächlich keine verkehrsbeschränkende Maßnahme zur Reduzierung des Verkehrsaufkommens am Neckartor um ca. 20 %, die in rechtmäßiger Weise ergriffen werden könne, ist dieser Argumentation nicht zu folgen.

a. Soweit diese Argumentation auf der Annahme beruht, dass es sich bei dem in der Maßnahme M2c beschriebenen einzelstreckenbezogenen Verkehrsverbot für Diesel-Kraftfahrzeuge bis einschließlich Euro 5/V um die einzige, zur Erfüllung des Vergleiches in Betracht kommende verkehrsbeschränkende Maßnahme handelt, bestehen bereits an der Richtigkeit dieser Annahme erhebliche Zweifel. Denn der Vollstreckungsschuldner hat sich im Vergleich gerade nicht ausschließlich zu dieser Maßnahme verpflichtet, sondern - ganz allgemein - zu mindestens einer oder mehreren „rechtmäßigen verkehrsbeschränkenden Maßnahmen“. Es gibt auch keinen sachlichen Grund, gerade diese Maßnahme zur Erfüllung des Vergleiches vorrangig in Betracht zu ziehen, da insbesondere die Grenzwertüberschreitungen bei dem Schadstoff Partikel PM₁₀ weder ausschließlich noch überwiegend von den von dieser Maßnahme allein betroffenen Kraftfahrzeugen verursacht werden. Es ist daher davon auszugehen, dass zur Erfüllung der in dem Vergleich eingegangenen Verpflichtung grundsätzlich auch noch andere Maßnahmen in Betracht kommen, die ebenfalls - allein oder in ihrem Zusammenwirken - geeignet sind, um die mit dem Vergleich angestrebte Reduzierung des Verkehrsaufkommens Am Neckartor zu erreichen. Hierfür spricht nicht zuletzt auch der Prüfungsumfang des Gesamtwirkungsgutachtens, das nicht nur das in Maßnahme M2c beschriebene Verkehrsverbot, sondern auch noch eine Vielzahl anderer Maßnahmen untersucht und diesen ebenfalls verkehrsreduzierende Wirkungen attestiert hat. Der Vollstreckungsschuldner hat im vorliegenden Vollstreckungsverfahren nicht hinreichend substantiiert und nachvollziehbar dargelegt, dass es außer der Maßnahme M2c tatsächlich keine weiteren verkehrsbeschränkenden Maßnahmen gibt, die ebenfalls geeignet wären, das im Vergleich angestrebte Ziel einer Reduzierung des Verkehrsaufkommens Am Neckartor um ca. 20 % zu erreichen und ebenfalls ausnahmslos aus rechtlichen Gründen nicht umsetzbar wären. Auch die vorgelegten Behördenakten und der Entwurf der 3. Fortschreibung des Luftreinhalteplanes Stuttgart vom Mai 2017 enthalten hierfür keine ausreichenden Anhaltspunkte.

Diese Frage, ob und gegebenenfalls welche anderen Handlungsalternativen neben der Maßnahme M2c zur Erfüllung des Vergleichs tatsächlich und rechtlich noch in Betracht kommen könnten, kann - unabhängig davon, dass es ohnehin nicht Aufgabe des Gerichts im Rahmen des vorliegenden Vollstreckungsverfahrens ist, dem Vollstreckungsschuldner solche Handlungsalternativen aufzuzeigen - jedoch letztlich offen bleiben. Denn selbst wenn es sich bei der Maßnahme M2c tatsächlich um die einzige zur Erfüllung des Vergleichs in Betracht kommende Maßnahme handeln würde, wäre der Vollstreckungsschuldner nicht berechtigt, deren Umsetzung zu verweigern, weil keiner der von ihm hierfür vorgebrachten rechtlichen Einwände durchgreift.

b. Es bestehen zunächst keine Zweifel daran, dass die in Maßnahme M2c beschriebenen einzelstreckenbezogenen Verkehrsverbote innerhalb einer bestehenden Umweltzone rechtlich zulässig sind. Soweit der Vollstreckungsschuldner deren Zulässigkeit wegen der „abschließenden Wirkung der Plakettenregelung (35. BImSchV)" bestreitet, ist dieser Argumentation unter keinem der angesprochenen rechtlichen Aspekte zu folgen.

Soweit sich diese Ausführungen auf die im Verfahren 13 K 5412/15 entschiedene Fallkonstellation beziehen, bedürfen diese bereits deshalb keiner Erörterung, weil es im Verfahren 13 K 5412/15 ausschließlich um die rechtliche Zulässigkeit von weitergehenden Verkehrsverboten in der gesamten Umweltzone Stuttgart und deren Umsetzbarkeit durch eine entsprechende Beschilderung ging und nicht - wie im vorliegenden Fall - ausschließlich um die Frage, ob innerhalb dieser Umweltzone räumlich begrenzt - also nur noch auf einzelnen Straßen - auftretenden Immissionsgrenzwertüberschreitungen zusätzlich mit räumlich begrenzten (verkehrsbeschränkenden) Luftreinhaltemaßnahmen begegnet werden darf.

Letzteres ist zu bejahen. Denn es können keine vernünftigen Zweifel daran bestehen, dass die für die Luftreinhaltung zuständigen Behörden nach § 47 BImSchG auch in bereits ausgewiesenen Umweltzonen verpflichtet sind, dort trotz Ausweisung der Umweltzone weiterhin vorliegende Immissionsgrenzwertüberschreitungen durch die Festlegung weiterer (verkehrsbeschränkender) Luftreinhaltemaßnahmen in einem Luftreinhalteplan oder dessen Fortschreibung zu beseitigen.

Der gegenteiligen Rechtsansicht, wonach solche weitergehenden verkehrsbeschränkenden Maßnahmen zur Luftreinhaltung innerhalb von Umweltzonen rechtlich unzulässig sein sollen, weil der Bundesverordnungsgeber mit den Regelungen der 35. BImSchV und den Umweltzonen-Verkehrszeichen der StVO ein abschließendes Instrumentarium für Verkehrsbeschränkungen in Umweltzonen habe schaffen wollen, ist bereits aus den im Urteil vom 26.07.2017 im Verfahren 13 K 5412/15 ausführlich dargelegten Gründen nicht zu folgen. Auf die dortigen Ausführungen wird zur Vermeidung von Wiederholungen verwiesen (vgl. im Einzelnen: VG Stuttgart, Urt. v. 26.07.2017 – 13 K 5412/15 -, Ziffer 4.4.2, S. 70 ff., in juris).

Soweit sich der Vollstreckungsschuldner in diesem rechtlichen Zusammenhang im vorliegenden Vollstreckungsverfahren zudem erstmals eine in der einschlägigen Literatur vertretene Mindermeinung zu eigen macht, wonach der Bundesverordnungsgeber mit den Regelungen der 35. BImSchV habe sicherstellen wollen, dass Halter von Kraftfahrzeugen mit Grüner Plakette in Umweltzonen keinen weitergehenden verkehrsbeschränkenden Maßnahmen zur Luftreinhaltung unterworfen werden können, verkennt er offensichtlich den Sinn und Zweck der Regelungen der 35. BImSchV und der StVO sowie die dem Bundesverordnungsgeber in diesem Zusammenhang zustehenden Befugnisse. Hierzu hat die Kammer bereits im Urteil vom 26.07.2017 (13 K 5412/15) ausgeführt:

(...) Der Sinn und Zweck der mit der Neufassung der StVO im Jahr 2013 in die StVO aufgenommenen Regelungen und Verkehrszeichen zu Umsetzung von Verkehrsbeschränkungen aus Gründen der Luftreinhaltung bestand bei objektiver Betrachtung ausschließlich darin, den für die Umsetzung und den Vollzug der bundesgesetzlichen Vorschriften zur Luftreinhaltung zuständigen Landesbehörden das dafür notwendige Instrumentarium zur Verfügung zu stellen.

Das Gericht hat daher keine Zweifel daran, dass der StVO-Verordnungsgeber mit der Aufnahme der genannten Regelungen und Verkehrszeichen in die StVO den alleinigen Zweck verfolgte, den für die Luftreinhaltung zuständigen Landesbehörden die Anordnung von Verkehrsbeschränkungen und -verboten zu ermöglichen, soweit solche zur Erreichung der Ziele des § 47 BImSchG erforderlich sind. (...)

(...) Denn es bestehen jedenfalls keine Anhaltspunkte dafür, dass der Verordnungsgeber die Befugnisse der zuständigen Landesbehörden zur Anordnung verkehrsbeschränkender Maßnahmen mit der Regelung des § 45 Abs. 1f StVO und dem genannten Zusatzzeichen 46 absichtlich beschränken wollte, um die Verhängung weitergehender Verkehrsverbote zu verhindern. Insbesondere enthält auch die Begründung der Neufassung der StVO keinerlei Hinweise dafür, dass der Verordnungsgeber den Regelungsinhalt des § 45 Abs. 1f StVO und des Zusatzzeichens 46 in diesem abschließenden Sinne beschränken wollte (vgl. z.B. BR-Drucksache 428/12).

Ein solches Vorgehen des Verordnungsgebers wäre auch offensichtlich rechtswidrig gewesen. Denn es steht außer Zweifel, dass der Verordnungsgeber durch die Verordnungsermächtigung in Art. 80 GG keine Befugnis erhält, bundesgesetzliche Zielsetzungen - wie im vorliegenden Fall die Erreichung der Ziele des § 47 BImSchG - durch Rechtsverordnung zu beschränken oder gar zu verhindern. Dies hätte der Verordnungsgeber im vorliegenden Fall aber getan, wenn er mit der Regelung des § 45 Abs. 1f StVO tatsächlich hätte abschließend regeln wollen, dass die zuständigen Landesbehörden weitergehende Verkehrsverbote gegen Kraftfahrzeuge mit Grüner Plakette selbst dann nicht verhängen können, wenn solche Verkehrsverbote zur Erreichung der Ziele des § 47 BImSchG geeignet und geboten sind.

Gegen einen dahingehenden Willen des Verordnungsgebers sprechen darüber hinaus auch dessen Feststellungen zum Regelungsinhalt des Zeichens 270.1 in der Anlage 2 zur Neufassung der StVO 2013. Denn dort heißt es ausdrücklich, dass Ausnahmen vom Umweltzonen-Verkehrsverbot „im Einzelfall oder allgemein durch Zusatzzeichen oder Allgemeinverfügung“ und damit nach dem Willen des Verordnungsgebers offensichtlich nicht ausschließlich mit der in § 45 Abs. 1f StVO genannten Schilderkombination zugelassen werden können. (...)

(...) Eine solche Auslegung der Vorschrift ist auch deshalb abzulehnen, weil sie im Ergebnis dazu führen würde, dass die Vorschrift mit einem solchen beschränkten Regelungsinhalt gegen höherrangiges Recht verstoßen würde. Denn ein solches Verständnis des § 45 Abs. 1f StVO würde dazu führen, dass das im vorliegenden Fall zur schnellstmöglichen Einhaltung der überschrittenen Immissionsgrenzwerte und damit zum Schutz der menschlichen Gesundheit in Betracht zu ziehende Verkehrsverbot nicht bekannt gegeben werden könnte. Die Regelung würde mit diesem Inhalt also nicht nur gegen die Zielsetzungen des § 47 BImSchG, sondern auch gegen Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG; Art. 3 Abs. 1 GRCH und gegen unionsrechtlich vorgegebene Umweltstandards (hier: der Richtlinie 2008/50/EG) und damit gegen (höherrangiges) Bundes-, Verfassungs- und Europarecht verstoßen. (...)

Diese Feststellungen gelten auch für die vorliegende Fallkonstellation. Denn die Rechtsansicht des Vollstreckungsschuldners zur Auslegung der genannten Verordnungs-Regelungen würde auch bei der vorliegenden Fallkonstellation einer nur noch partiellen Überschreitung von Immissionsgrenzwerten innerhalb einer Umweltzone zu dem Ergebnis führen, dass die zuständige Behörde gegen solche Überschreitungen nicht weiter vorgehen könnte, obwohl dies gem. § 47 BImSchG zum Schutz der Gesundheit der Bewohner der Umweltzone zwingend geboten ist.

c. Die Maßnahme M2c kann auch in rechtlich zulässiger Weise umgesetzt werden, eine entsprechende Beschilderung für die Bekanntgabe steht zur Verfügung. Mit welchen Verkehrsschildern der StVO solche Luftreinhaltemaßnahmen innerhalb der Umweltzone rechtlich umgesetzt werden können, wenn es sich hierbei um einzelstreckenbezogene Verkehrsverbote handelt, hat der Vollstreckungsschuldner im vorgelegten Fortschreibungsplanentwurf selbst aufgezeigt. Denn er hat im Entwurf zur 3. Fortschreibung des Luftreinhalteplanes Stuttgart vom Mai 2017 (vgl. dort unter Ziffer 6.2.2.3.5 i.V.m. Ziffer 6.2.2.2; S. 102 und 84) dargelegt, dass die in der Maßnahme M2c genannten „Luftreinhaltestrecken“ durch die Verkehrszeichen „Verbot für Kraftwagen“ (Zeichen 251 StVO), durch das noch zu schaffenden Zusatzzeichen „Nur für Diesel bis einschließlich Euro 5/V“ sowie das Zusatzzeichen „Lieferverkehr frei“ (Zusatzzeichen 1026-35 StVO) in rechtlich zulässiger Weise gekennzeichnet werden können. Die Kammer teilt diese Einschätzung. Dabei ist der Vollstreckungsschuldner auch richtigerweise davon ausgegangen, dass das Zusatzzeichen „Nur für Diesel bis einschließlich Euro 5/V“ mit Zustimmung der obersten Straßenverkehrsbehörde auf Grundlage der VwV-StVO Rn 46 zu §§ 39-43 eingeführt werden kann.

Diese vom Vollstreckungsschuldner bislang vertretene Rechtsansicht zur Umsetzbarkeit der Maßnahme M2c wird im Übrigen auch ausdrücklich vom Bundesministerium für Verkehr und Infrastruktur (BMVI) - der Rechtsaufsichtsbehörde des Vollstreckungsschuldners - geteilt (vgl. Kabinettsvorlage vom 21.02.2017, S. 8 und 9, als Anlage AG 7 zum Antragserwiderungsschriftsatz vom 14.12.2017).

Soweit der Vollstreckungsschuldner in diesem Zusammenhang auf die ausstehende Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts im Revisionsverfahren gegen das Urteil des VG Düsseldorf vom 13.09.2016 im Verfahren 3 K 7695/15 (im Weiteren: Revisionsverfahren Düsseldorf) verweist, berechtigt auch der Umstand, dass die mündliche Verhandlung in diesem Revisionsverfahren erst am 22.02.2018 stattfindet und der Ausgang dieses Verfahrens daher zum gegenwärtigen Zeitpunkt noch nicht bekannt ist, den Vollstreckungsschuldner nicht, die Erfüllung seiner Verpflichtung aus dem Vergleich vom 26.04.2016 zu verweigern. Dies folgt bereits daraus, dass der Vollstreckungsschuldner auf einen entsprechenden Vorbehalt, der Verpflichtung aus dem Vergleich erst dann nachkommen zu wollen, wenn deren rechtliche Zulässigkeit und Umsetzbarkeit durch das Bundesverwaltungsgericht ausdrücklich bestätigt worden ist, beim Abschluss des Vergleiches verzichtet hat. Er ist bei dieser Sachlage auch nicht berechtigt, eine solche weitere Bedingung für die Erfüllung der im Vergleich eingegangenen Verpflichtung nachträglich einseitig nachzuschieben.

Ein Hinausschieben der Erfüllung der Verpflichtung aus dem Vergleich bis zur Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts im Revisionsverfahren Düsseldorf wäre jedoch selbst dann nicht geboten bzw. zu rechtfertigen, wenn man dem Vollstreckungsschuldner zugestehen wollte, dass er inzwischen tatsächlich erhebliche rechtliche Bedenken gegen die Zulässigkeit und Umsetzbarkeit seiner durch Vergleich eingegangenen Verpflichtung hat und deshalb der bevorstehenden obergerichtlichen Klärung nicht vorgreifen will. Denn in diesem Fall wäre es dem Vollstreckungsschuldner jedenfalls unbenommen gewesen, eine entsprechenden Einschränkung in Bezug auf den Umsetzungszeitpunkt in die hier beabsichtigte Maßnahme M2c aufzunehmen, mit dem Inhalt, dass das angeordnete streckenbezogene Verkehrsverbot erst dann in Kraft tritt, wenn die rechtliche Zulässigkeit der Maßnahme vom Bundesverwaltungsgericht ausdrücklich bestätigt worden ist. Diese in Betracht kommende und nach Ansicht des Gerichts zur Erfüllung des Vergleiches auch ausreichende Handlungsalternative war dem Vollstreckungsschuldner im Zeitpunkt der Entwurfsfertigstellung im Mai 2017 auch bekannt, denn er hat diesen oben beschriebenen Vorbehalt in den Fortschreibungsplanentwurf vom Mai 2017 aufgenommen, um seinen rechtlichen Bedenken Rechnung zu tragen. Denn im Fortschreibungsplanentwurf vom Mai 2017 heißt es auf Seite 100 ausdrücklich:

„Die Maßnahme gilt aus den unter Kapitel 6.2.2.2.5 näher dargelegten Gründen vorbehaltlich einer entsprechenden Entscheidung des BVerwG im Fall Düsseldorf (Revisionsverfahren gegen das Urteil des VG Düsseldorf vom 13.09.2016 – 3 K 7635/15 –).“

Die noch ausstehende Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts im Revisionsverfahren Düsseldorf berechtigt den Vollstreckungsschuldner folglich ebenfalls nicht, die im Vergleich zugesagte Fortschreibung des Luftreinhalteplanes Stuttgart zu verweigern.

d. Die Maßnahme M2c ist auch nicht wegen der durch sie verursachten Ausweichverkehre rechtlich unzulässig.

Dabei geht die Kammer nach den vorliegenden Behördenakten und dem Ergebnis der mündlichen Verhandlung zwar davon aus, dass es durch die Maßnahme M2c tatsächlich zu solchen Ausweichverkehren kommt, nämlich in der Heilbronner Straße und in der Pragstraße, in denen die Gutachter des Vollstreckungsschuldners NO₂-Konzentrationszunahmen durch die Ausweichverkehre von bis zu 4 µg/m³ (Pragstraße) bzw. bis zu 2 µg/m³ (Heilbronner Straße) gegenüber dem Basisfall ermittelt haben. Diese NO₂-Konzentrationszunahmen führen in den genannten Straßen allerdings nicht zu einer erstmaligen Überschreitung des zulässigen NO₂-Immissionsgrenzwertes, weil der zulässige NO₂-Immissionsgrenzwert nach den Feststellungen der Gutachter sowohl in der Heilbronner Straße als auch in der Pragstraße bereits ohne die untersuchten Ausweichverkehre erheblich überschritten ist.

In der Schozacher Straße kommt es dagegen durch die Maßnahme M2c zu keiner NO₂-Konzentrationszunahme durch Ausweichverkehre (vgl. Anlage 2 zum Entwurf der 3. Fortschreibung des Luftreinhalteplanes Stuttgart vom Mai 2017, dort S. 41, Karte vom 28.02.2017/Fall 2 temporär zu Basis; sowie Anlage AG 2 zum Antragserwiderungsschriftsatz vom 11.10.2017; AS 115 der Gerichtsakte), sondern ausschließlich durch die für das Jahr 2018 im Stadtgebiet weiter vorgesehenen Maßnahmen (vgl. Karte vom 04.10.2017/Fall 2c_neu temporär zu Basis HB3.3 als Anlage AG 4 zum Antragserwiderungsschriftsatz vom 11.10.2017; AS 127 der Gerichtsakte).

Die vom Vollstreckungsschuldner bei den Gutachtern in Auftrag gegebenen ergänzenden Modellberechnungen zur Maßnahme M2c führten zu dem weiteren Ergebnis, dass die durch die Ausweichverkehre verursachten NO₂-Konzentrationszunahmen durch die untersuchten ergänzenden Maßnahmen auf der Heilbronner Straße und der Pragstraße (Tempo 40 und Maßnahmen zur Verkehrsverflüssigung) auf durchschnittlich 1 bis 2 µg/m³ gesenkt werden können und sich der in der Schozacher Straße ermittelte NO₂-Jahresmittelwert (51 µg/m³) durch diese Maßnahmen nicht ändert (vgl. Karte vom 30.06.2017/Fall 2c T40 temporär zu Basis als Anlage AG 3 zum Antragserwiderungsschriftsatz vom 11.10.2017; AS 127 der Gerichtsakte). Durch die für das Jahr 2018 im Stadtgebiet weiter vorgesehenen Maßnahmen können die in der Heilbronner Straße und in der Pragstraße ermittelten NO₂-Jahresmittelwerte dagegen nicht mehr weiter reduziert werden (vgl. Karte vom 04.10.2017/Fall 2c_neu temporär zu Basis HB3.3 als Anlage AG 4 a.a.O.; AS 127 der Gerichtsakte).

Die demnach einzigen durch Ausweichverkehre verursachten NO₂-Konzentrationszunahmen in der Heilbronner Straße und in der Prag-straße können die Rechtswidrigkeit der Maßnahme M2c jedoch nicht begründen.

Soweit der Vollstreckungsschuldner diese Rechtswidrigkeit mit dem aus § 26 Abs. 1 Satz 1 der 39. BImSchV hergeleiteten Verschlechterungsverbot begründen will, geht die Kammer mit dem Vollstreckungsschuldner zwar davon aus, dass das Verschlechterungsverbot auch bei der vorliegenden Fallkonstellation zu beachten ist.

Insoweit folgt die Kammer zunächst der genannten Bundesverwaltungsgerichts-Rechtsprechung (Vorlagebeschluss vom 29.03.2007 – 7 C 9/06 – in juris). Denn es steht außer Zweifel, dass eine verkehrsbeschränkende Luftreinhaltemaßnahme, welche die Einhaltung eines bislang in einer Straße überschrittenen Immissionsgrenzwertes sicherstellen soll, zu keiner erstmaligen Überschreitung der Immissionsgrenzwerte in anderen Straßen führen darf, da ansonsten mit dieser Luftreinhaltemaßnahme der bestehende Rechtsverstoß lediglich von einem Ort an einen anderen Ort verlagert würde, was selbstverständlich rechtlich unzulässig ist und die Rechtswidrigkeit (BVerwG: Ungeeignetheit) der betreffenden Luftreinhaltemaßnahme begründen würde. Dieser Rechtsprechung trägt auch der seit 31.12.2016 geltende § 26 Abs. 1 Satz 1 der 39. BImSchV nach seinem Wortlaut unmittelbar Rechnung, mit dem die zuständigen Behörden in Gebieten, in denen die Werte der dort genannten Luftschadstoffe unter den jeweiligen Immissionsgrenzwerten liegen, verpflichtet werden, die Werte dieser Schadstoffe auch „unterhalb dieser Grenzwerte zu halten“. Die Kammer sieht jedoch keine sachliche Notwendigkeit, die Anwendbarkeit des Verschlechterungsverbotes allein wegen der einschränkenden Formulierung des Verordnungsgebers in § 26 Abs. 1 Satz 1 der 39. BImSchV auf die Fallkonstellationen einer erstmaligen Überschreitung von Immissionsgrenzwerten zu beschränken. Es ist vielmehr auch bei der vorliegenden Fallkonstellation einer weitergehenden Immissionsgrenzwertüberschreitung grundsätzlich zu beachten (ebenso VG Düsseldorf, a.a.O.; VG Sigmaringen, Urt. v. 22.10.2014 -1 K 154/12 - in juris).

Das Verschlechterungsverbot hindert den Vollstreckungsschuldner jedoch im vorliegenden Fall rechtlich nicht daran, die zur Einhaltung der Am Neckartor überschrittenen Immissionsgrenzwerte noch notwendigen, weiteren (verkehrsbeschränkenden) Luftreinhaltemaßnahmen zu verfügen, zu deren Festsetzung er – unabhängig von seiner im Vergleichswege eingegangenen Verpflichtung - gem. § 47 Abs. 1 Sätze 1 und 3 BImSchG ohnehin auch kraft Gesetzes verpflichtet ist. Denn der Vollstreckungsschuldner kann die mit der Maßnahme M2c verbundenen Ausweichverkehre und NO₂-Konzentrationszunahmen in der Heilbronner Straße und in der Pragstraße und damit einen Verstoß gegen das Verschlechterungsverbot des § 26 Abs. 1 Satz 1 der 39. BImSchV nicht nur durch ein Untätigbleiben Am Neckartor verhindern, sondern auch dadurch, dass er diese Ausweichverkehre in den betroffenen Straßen mit einer entsprechenden verkehrsbeschränkenden Maßnahme ebenfalls unterbindet. Insoweit steht dem Vollstreckungsschuldner auch kein Entscheidungsspielraum zu, ob er tätig werden will oder nicht, weil der NO₂-Immissionsgrenzwert - wie bereits dargelegt - nach den Feststellungen der Gutachter offensichtlich nicht nur Am Neckartor, sondern auch in den genannten Straßen bereits ohne die zu erwartenden Ausweichverkehre zum Teil ganz erheblich überschritten ist. Den Vollstreckungsschuldner trifft deshalb auch in der Heilbronner Straße und der Pragstraße unabhängig von hinzukommenden Ausweichverkehren die gesetzliche Verpflichtung aus § 47 Abs. 1 Sätze 1 und 3 BImSchG, die Einhaltung des NO₂-Immissionsgrenzwertes durch geeignete Luftreinhaltemaßnahmen sicherzustellen. Da diese gesetzliche Verpflichtung grundsätzlich unabhängig von der konkreten Höhe der vorliegenden Überschreitungen und deren Ursachen besteht, erstreckt sich diese Verpflichtung des Vollstreckungsschuldners auch auf die durch die Maßnahme M2c verursachten NO₂-Konzentrationszunahmen durch Ausweichverkehre in den genannten Straßen oberhalb des zulässigen NO₂-Immissionsgrenzwertes.

Soweit die NO₂-Immissionsgrenzwert-Überschreitungen in der Heilbronner Straße und in der Pragstraße nach den ergänzenden Modellberechnungen der Gutachter mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit ebenfalls nur mit einer verkehrsbeschränkenden Maßnahme wie der Maßnahme M2c auf den zulässigen Grenzwert reduziert werden können, ist der Vollstreckungsschuldner gem. § 47 Abs. 1 Sätze 1 und 3 BImSchG sowie gem. § 26 Abs. 1 Satz 1 der 39. BImSchV verpflichtet, auch in den genannten Straßen eine der Maßnahme M2c entsprechende verkehrsbeschränkende Maßnahme anzuordnen, die zu der zur Einhaltung des NO₂-Immissionsgrenzwertes notwendigen Reduzierung des Verkehrsaufkommens in diesen Straßen führt und zugleich die von der Maßnahme M2c verursachten Ausweichverkehre und die dadurch verursachten NO₂-Konzentrationszunahmen unterbindet.

Die Beantwortung der Frage, ob diese beiden Vorgaben ausschließlich mit einer Erstreckung der Maßnahme M2c auf die genannten Straßen eingehalten werden können oder hierfür auch noch andere, gleich wirksame oder eventuell auch noch darüber hinausgehende verkehrsbeschränkende Maßnahmen in Betracht zu ziehen sind, muss allerdings dem Vollstreckungsschuldner und seinen Gutachtern vorbehalten bleiben.

Der gegenteiligen Rechtsansicht des Vollstreckungsschuldners, wonach die von der Maßnahme M2c verursachten Ausweichverkehre zu deren Unzulässigkeit führen, ist jedoch nicht nur aus den o. g. Gründen nicht zu folgen. Sie ist darüber hinaus auch deshalb abzulehnen, weil das Verschlechterungsverbot des § 26 Abs. 1 Satz 1 der 39. BImSchV grundsätzlich nicht die Unzulässigkeit einer nach § 47 Abs. 1 Sätze 1 und 3 BImSchG zur Einhaltung von Immissionsgrenzwerten erforderliche Luftreinhaltungsmaßnahme – wie etwa hier der Maßnahme M2c - begründen kann. Dies folgt daraus, dass das Verschlechterungsverbot aus § 26 Abs. 1 Satz 1 der 39. BImSchV und damit aus einer Regelung in einer Bundesrechtsverordnung hergeleitet wird, die in der Normenhierarchie unter dem Bundesimmissionsschutzgesetz steht und daher bereits aus diesem Grund die bundesgesetzlich normierte Handlungspflicht der für die Luftreinhaltung zuständigen Behörden aus § 47 Abs. 1 Sätze 1 und 3 BImSchG allenfalls inhaltlich konkretisieren, jedoch keinesfalls vollständig in Frage stellen kann. Auch die vorliegenden Materialien zur 39. BImSchV enthalten keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass der Bundesverordnungsgeber mit dem Verschlechterungsverbot in § 26 Abs. 1 Satz 1 der 39. BImSchV Luftreinhaltemaßnahmen, die zur Erreichung der bundesgesetzlich normierten Ziele der Luftreinhaltung erforderlich sind, bereits dann verhindern wollte, wenn diese zu Schadstoffkonzentrationszunahmen an anderen Stellen führen. Wäre die Regelung des § 26 Abs. 1 Satz 1 der 39. BImSchV nach dem erkennbaren Willen des Bundesverordnungsgebers tatsächlich so zu verstehen, wäre diese auch wegen eines Verstoßes gegen höherrangiges Recht rechtswidrig, weil der Bundesverordnungsgeber durch die Verordnungsermächtigung in Art. 80 GG keine Befugnis erhält, die Anwendbarkeit von bundesgesetzlich normierten Ermächtigungsgrundlagen und Befugnisnormen - wie hier der Regelung des § 47 BImSchG - durch Rechtsverordnung (teilweise) außer Kraft zu setzen und so ein Tätigwerden der zuständigen Behörden (in bestimmten Fällen) zu verhindern (in diesem Sinne bereits VG Stuttgart, Urt. v. 26.07.2017, a.a.O., S. 73).

Hinzu kommt, dass die Rechtsansicht des Vollstreckungsschuldners gerade bei der vorliegenden Fallkonstellation auch in der Sache zu einem Ergebnis führen würde, das mit den in § 47 BImSchG normierten Zielen der Luftreinhaltung unvereinbar ist. Denn sie führt im vorliegenden Fall dazu, dass eine nach den Vorschriften des § 47 BImSchG gebotene Luftreinhaltemaßnahme zur Einhaltung der Immissionsgrenzwerte Am Neckartor wegen der damit verbundenen Ausweichverkehre in die Heilbronner Straße und in die Pragstraße unzulässig wäre, obwohl dort die zulässigen Immissionsgrenzwerte ebenfalls bereits überschritten sind. Eine deshalb in der Sache durchaus berechtigte Klage eines in der Heilbronner Straße oder der Pragstraße wohnenden Bürgers auf Anordnung einer verkehrsbeschränkenden Maßnahme zur Einhaltung der Immissionsgrenzwerte in diesen Straßen wäre mit der Argumentation des Vollstreckungsschuldners sodann aber ebenfalls abzuweisen, wenn die in Betracht kommenden Maßnahmen wiederum zu Ausweichverkehren Am Neckartor führen würden. Dieses Verständnis der Verschlechterungsverbotes würde also im Ergebnis dazu führen, dass die für die Luftreinhaltung zuständige Behörde bei der beschriebenen Fallkonstellation wegen der - bei verkehrsbeschränkenden Maßnahmen ohnehin regelmäßig wahrscheinlichen - wechselseitigen Ausweichverkehren letztlich in keiner der wechselseitig betroffenen Straßen tätig werden dürfte, obwohl in allen diesen Straßen die zulässigen Immissionsgrenzwerte erheblich überschritten sind.

Es liegt auf der Hand und bedarf daher keiner weiteren Darlegung, dass der Sinn und Zweck des Verschlechterungsverbotes nicht darin gesehen werden kann, die Erreichung der in § 47 BImSchG normierten Ziele der Luftreinhaltung durch verkehrsbeschränkende Maßnahmen bei Fallkonstellationen der vorliegenden Art in allen von wechselseitigen Ausweichverkehren betroffenen Straßen zu verhindern. Der Vollstreckungsschuldner ist daher nicht befugt, die Umsetzung der von ihm ausschließlich in Betracht gezogenen Maßnahme M2c wegen der damit verbundenen Ausweichverkehre zu verweigern.

Davon ist der Vollstreckungsschuldner bis einschließlich Mai 2017 (Vorlage des Fortschreibungsentwurfes) auch selbst ausgegangen. Denn er hat die Ausweichverkehre ausweislich der vorgelegten Behördenakten bis zu diesem Zeitpunkt nicht als mögliches rechtliches Hindernis für eine Umsetzung der Maßnahme M2c eingestuft und deshalb auch keinen entsprechenden Vorbehalt in den Text der Maßnahme M2c aufgenommen. Er ist bis zu diesem Zeitpunkt und auch noch danach vielmehr selbst davon ausgegangen, dass „wider Erwarten auftretende erhebliche nachteilige Wirkungen der temporären streckenbezogenen Verkehrsbeschränkungen im übrigen Straßennetz im Bereich von Wohnbebauung“ durch (flankierende) „in Betracht kommende, verkehrliche Maßnahmen (z.B. Geschwindigkeitsbeschränkungen) kompensiert“ werden können (so bspw. noch Kabinettsvorlage vom 13.07.2017(!), S. 6, als Anlage AG 7 zum Antragserwiderungsschriftsatz vom 14.12.2017).

e. Die Maßnahme M2c ist schließlich auch nicht wegen fehlender Kontrollierbarkeit in der Praxis rechtswidrig. Insoweit ist das Vorbringen des Vollstreckungsschuldners (vgl. Ziffer 4, S. 32 bis 36 der Antragserwiderung vom 11.10.2017) bereits nicht schlüssig. Denn der Umstand, dass „man den Fahrzeugen in der Regel nicht ansehe, ob sie unter das Verkehrsverbot fallen würden“, führt nicht zu dessen Unkontrollierbarkeit, sondern lediglich zu einem gegenüber einer Plakettenregelung erhöhten Kontrollaufwand, weil die Fahrzeuge im Falle einer Kontrolle tatsächlich angehalten werden müssen, um beispielsweise die Fahrzeugpapiere einzusehen. Die in der Zulassungsbescheinigungen (Teil I) ausgewiesenen Felder 14 ("Bezeichnung der nationalen Emissionsklasse", z. B. EURO4) und P.3 ("Kraftstoffart oder Energiequelle" z. B. DIESEL) erlauben im Rahmen einer solchen Kontrolle der Fahrzeugpapiere jedoch schon heute ohne Weiteres eine eindeutige und schnelle Überprüfung, ob das betreffende Fahrzeug unter das Verkehrsverbot fällt oder nicht (ebenso VG Düsseldorf, Urt. v. 13.09.1016 - 3 K 7695/15 - in juris). Da demnach von einer fehlenden Kontrollierbarkeit nicht ausgegangen werden kann, bedarf auch die weitere Frage der Übertragbarkeit der vom Vollstreckungsschuldner hierzu herangezogenen Rechtsprechung auf den vorliegenden Sachverhalt keiner näheren Betrachtung.

Allein dieser erhöhte Kontrollaufwand kann die Rechtswidrigkeit des Verkehrsverbotes nicht begründen, weil ein solche eingeschränkte Kontrollierbarkeit nahezu allen Verkehrsregelungen immanent ist und die Rechtsansicht des Vollstreckungsschuldners dazu führen würde, dass sämtliche Verkehrsregelungen rechtswidrig wären, deren Adressatenkreis und Einhaltung sich nicht bereits im Rahmen einer bloßen Sichtkontrolle von einer entsprechenden Plakette an der Windschutzscheibe ablesen lässt. Die vom Vollstreckungsschuldner geforderte Plakettenregelung zur „besseren Kontrollierbarkeit“ des vorliegend in Betracht gezogenen Verkehrsverbotes wäre daher wünschenswert, ist aber keine Voraussetzungen für dessen Rechtmäßigkeit (ebenso VG Düsseldorf, a.a.O.).

Da es zudem in der Natur von Verkehrsregelungen liegt, dass diese entweder für alle Verkehrsteilnehmer oder aber zumindest für einen bestimmbaren größeren Adressatenkreis gelten, kann deren Einhaltung ohnehin nicht lückenlos kontrolliert werden und wird eine derart weitreichende Kontrolle bei Verkehrsregelungen deshalb regelmäßig auch nicht verlangt. Zur Überwachung der Einhaltung genügen vielmehr Stichprobenkontrollen, die - wenn sie wie bei Verkehrskontrollen üblich in unregelmäßigen zeitlichen Abständen sowie in dem bei Stichprobenkontrollen üblichen eingeschränkten Umfang durchgeführt werden - auch nicht die vom Vollstreckungsschuldner behaupteten nachteiligen Auswirkungen auf den fließenden Verkehr haben können.

Die Kammer geht auch nicht davon aus, dass es - wie vom Vollstreckungsschuldner in der mündlichen Verhandlung unsubstantiiert in den Raum gestellt - im gesamten öffentlichen Verkehrsraum im Einzugsbereich der von der Maßnahme M2c betroffenen Straßen tatsächlich keine geeigneten Stellen gibt, um solche gelegentlichen Verkehrskontrollen durchzuführen.

Davon, dass solche Stichprobenkontrollen zur Überwachung der Einhaltung des Verkehrsverbotes möglich und ausreichend sind, ist der Vollstreckungsschuldner im Übrigen bislang selbst ausgegangen, denn er hat hierzu im Entwurf zum Planfortschreibung vom Mai 2017 auf Seite 84 festgestellt:

„Eine Kontrolle der Fahrzeuge ist bei dieser Maßnahme aufwändig und wird aber stichprobenartig möglich sein.“

Daran hat auch die Kammer aus den dargelegten Gründen keine Zweifel.

5. Da der Vollstreckungsschuldner demnach weder aus tatsächlichen noch aus rechtlichen Gründen daran gehindert ist, seiner im Klageverfahren 13 K 875/15 am 26.04.2016 durch Vergleich eingegangenen Verpflichtung nachzukommen und er die Einhaltung dieser Verpflichtung demnach grundlos verweigert, ist diesem nach § 172 VwGO das beantragte Zwangsgeld anzudrohen.

Bei der Festlegung der Höhe des angedrohten Zwangsgeldes ist in Ausübung ordnungsgemäßen Ermessens wegen des hohen Ranges der betroffenen Rechtsgüter der Vollstreckungsgläubiger (Leben und Gesundheit) der in § 172 VwGO vorgesehen Maximalbetrag von 10.000 Euro sofort auszuschöpfen.

Aufgrund der konkreten Vorgeschichte und des Stands des Planfortschreibungsverfahrens hält die Kammer die gesetzte Frist von nochmals mehr als 4 Monaten für ausreichend, um der Verpflichtung nachzukommen.

Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO.

Eine Streitwertfestsetzung erübrigt sich, da nach Ziffer 5301 des Kostenverzeichnisses zu § 3 Abs. 2 Gerichtskostengesetz (GKG) für Handlungen der Zwangsvollstreckung nach § 172 VwGO unabhängig von der Schwierigkeit und Bedeutung der Rechtsache lediglich eine Festgebühr von 20 EUR erhoben wird.

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