Urteil vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg - 3 S 1947/12

Tenor

Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 15. August 2012 - 3 K 1490/11 - geändert. Die Umlagebescheide des Beklagten vom 18.9.2006, 13.9.2007 und 23.9.2010 werden insoweit aufgehoben, als sie für das Jahr 2005 den Betrag von 1.698.022,89 EUR, für das Jahr 2006 den Betrag von 1.620.337,22 EUR und für das Jahr 2009 den Betrag von 1.716.422,27 EUR übersteigen. Im Übrigen werden die Klage abgewiesen und die Berufung des Beklagten zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Klägerin wendet sich gegen sich gegen ihre Heranziehung zu einer Verbandsumlage.

Die Klägerin betreibt die örtlichen Wasserversorgungsanlagen der Städte xxx und xxx. Die beiden Städte privatisierten zum 1.1.2003 ihre bis dahin als Eigenbetriebe geführten Wasserversorgungsbetriebe und brachten sie in die Klägerin ein. Diese wurde am gleichen Tag anstelle der Städte Mitglied des Beklagten.

Der Beklagte ist ein Zweckverband, der 1965 aus der 1912 gegründeten staatlichen Landeswasserversorgung hervorgegangen ist. Er fördert aus verschiedenen Wasserwerken Grund, Quell- und Flusswasser, das er zu Trinkwasser aufbereitet und an seine Mitglieder liefert. Die Rechtsverhältnisse des Beklagten werden durch seine Verbandssatzung (VS) geregelt. Aufgabe des Verbands ist nach § 2 Abs. 1 Satz 1 VS die Bereitstellung von Wasser für die öffentliche Versorgung der Verbandsmitglieder. Den Verbandsmitgliedern stehen bestimmte Bezugsrechte zu, die in Liter pro Sekunde ausgedrückt werden (§ 4 Abs. 1 VS). Die Höhe der Bezugsrechte ist in der Anlage zu der Verbandssatzung festgelegt. Beschlüsse über die Änderung der Verbandssatzung bedürfen nach § 18 Abs. 1 VS einer Mehrheit von drei Vierteln der satzungsgemäßen Stimmenzahl der Verbandsversammlung.

Zur Finanzierung seines Anlagevermögens erhebt der Verband nach § 15 Abs. 2 VS von seinen Mitgliedern nach Maßgabe ihrer Bezugsrechte eine Kapitalumlage. Der nach Abzug der sonstigen Erträge und Zuschüsse verbleibende Aufwand des Verbands für Zinsen, Abschreibungen und Steuern, soweit es sich nicht um laufende Steuern aus dem Geschäftsverkehr handelt, sowie 35 % des Betriebs- und Geschäftsaufwands werden als Festkostenumlage auf die Verbandsmitglieder entsprechend ihren Bezugsrechten umgelegt (§ 16 Abs. 1 VS). Die übrigen 65 % des Betriebs- und Geschäftsaufwands sowie das Wasserentnahmeentgelt werden auf die Verbandsmitglieder nach den im laufenden Wirtschaftsjahr bezogenen Wassermengen als Betriebskostenumlage umgelegt (§ 16 Abs. 2 Satz 1 VS). § 16 Abs. 2 Satz 2 VS in seiner bis zum 1.1.2014 geltenden Fassung bestimmte ergänzend, dass die Umlage „mindestens für die von der Verbandsversammlung im Rahmen des Wirtschaftsplanes festgelegte Grundlast zu bezahlen“ ist. Für die nach dieser Regelung zu bezahlenden, aber nicht abgenommenen Wassermengen wird die Betriebskostenumlage um die dem Verband nicht entstehenden variablen Förderkosten und um das Wasserentnahmeentgelt ermäßigt (§ 16 Abs. 3 VS).

Die „Grundlast“ wurde von der Verbandsversammlung des Beklagten in den Wirtschaftsplänen für die Jahre 2005 bis 2009 auf jeweils 38 % der dem Bezugsrecht des betreffenden Verbandsmitglieds entsprechenden Wassermenge festgesetzt.

Die Stadt xxx gehörte zu den Gründungsmitgliedern des Beklagten, die Stadt xxx wurde am 1.1.1967 Mitglied des Verbands. Zum 1.1.2002 standen beiden Städten Bezugsrechte von 263 l/s bzw. 99 l/s zu. Die Klägerin wurde infolgedessen mit einem Bezugsrecht von 362 l/s Mitglied des Beklagten. Aufgrund der unterschiedlichen Inanspruchnahme der Bezugsrechte beschloss die Verbandsversammlung des Beklagten am 12.11.2002 eine „Bezugsrechtsreform“. Das Bezugsrecht der Klägerin wurde in diesem Zusammenhang für das Jahr 2005 auf 350 l/s, für 2006 auf 345 l/s und für 2009 auf 323 l/s reduziert.

Mit einem als „Rechnung“ bezeichneten Schreiben vom 18.9.2006 verlangte der Beklagte von der Klägerin einen Betrag von 1.703.493,60 EUR für den Wasserbezug im Jahre 2005. Der Betrag setzt sich zusammen aus einer - auf der Basis eines Bezugsrechts von 350 l/s berechneten - Festkostenumlage in Höhe von 998.998 EUR sowie einer - um einen Betrag für nicht entstandene Förderkosten (3.311.47 EUR) verringerten - „Betriebskostenumlage Grundlast“ in Höhe von 704.495,60 EUR. Für das Jahr 2006 verlangte der Beklagte mit Schreiben vom 13.9.2007 einen Betrag von 1.650.249,37 EUR für den Wasserbezug im Jahre 2006, der sich aus einer - auf der Basis eines Bezugsrechts von 345 l/s berechneten - Festkostenumlage in Höhe von 975.249,45 EUR sowie einer - um einen Betrag für nicht entstandene Förderkosten (18.710,16 EUR) verringerten - „Betriebskostenumlage Grundlast“ in Höhe von 674.999,92 EUR zusammensetzt, und für das Jahr 2009 mit Schreiben vom 23.9.2010 einen Betrag von 1.756.762,70 EUR für den Wasserbezug im Jahre 2009, der sich aus einer - auf der Basis eines Bezugsrechts von 323 l/s berechneten - Festkostenumlage in Höhe von 1.002.679,21 EUR sowie einer - um einen Betrag für nicht entstandene Förderkosten (21.107,41 EUR) verringerten - „Betriebskostenumlage Grundlast“ in Höhe von 754.083,49 EUR zusammensetzt.

Die Klägerin erhob gegen die „Rechnungen“ mit Schreiben vom 18.9.2007, 24.7.2008, 1.10.2010 jeweils Widerspruch, den sie damit begründete, dass der Umlagemaßstab rechtswidrig sei. Sie verlangte deshalb eine Korrektur der Rechnungen auf der Grundlage eines Bezugsrechts von nur 90 l/s.

Mit Widerspruchsbescheid vom 24.3.2011 - zugestellt am 28.3.2011 - wies der Beklagte die Widersprüche zurück. Zur Begründung führte er aus, die Widersprüche seien statthaft, da es sich bei den Schreiben vom 18.9.2006, 13.9.2007 und 23.9.2010 trotz ihrer Bezeichnung als Rechnung bzw. Gutschrift um Verwaltungsakte im Sinne des § 35 LVwVfG handele. Die Widersprüche seien jedoch unbegründet. Die Erhebungsgrundlagen, insbesondere die Regelungen in § 16 Abs. 1 bis 3 VS, seien rechtmäßig. Ein Verstoß gegen § 19 Abs. 1 Satz 2 GKZ liege nicht vor. Die Regelungen seien auch mit § 43 Abs. 1 WG sowie den §§ 19, 20 GWB vereinbar.

Die Klägerin hat am 26.4.2011 beim Verwaltungsgericht Stuttgart Klage erhoben mit dem Antrag, die Umlagebescheide des Beklagten vom 18.9.2006, 13.9.2007 und 23.9.2010 insoweit aufzuheben, als sie für das Jahr 2005 den Betrag von 1.075.789,85 EUR, für das Jahr 2006 den Betrag von 989.958,59 EUR und für das Jahr 2009 den Betrag von 1.067.629,83 EUR übersteigen. Zur Begründung hat sie geltend gemacht, die Verbandssatzung müsse selbst den Maßstab bestimmen, nach dem die Verbandsmitglieder zur Deckung des Finanzbedarfs des Zweckverbands beizutragen hätten. Der Maßstab für die Umlage der Kosten werde aber nicht abschließend in der Verbandssatzung geregelt, da die Grundlast von der Verbandsversammlung gemäß § 8 Abs. 1 Nr. 6 und Abs. 4 Satz 2 sowie § 16 Abs. 3 VS mit einfacher Mehrheit festgelegt werde. Die Verbandssatzung verstoße außerdem gegen § 19 Abs. 1 Satz 2 GKZ, nach dem der Aufwand für die einzelnen Aufgaben angemessen auf die Mitglieder zu verteilen sei. Die unter ganz anderen Verhältnissen von ihren Rechtsvorgängerinnen angemeldeten Bezugsrechte stimmten nicht mehr mit dem heutigen Wasserverbrauch überein. In der Konsequenz habe sie, die Klägerin, nur noch für einen geringen Teil des ihr zustehenden Bezugsrechts Verwendung. Unter Annahme eines Puffers für zukünftige Entwicklungen und extrem trockene Monate erscheine ein Bezugsrecht von maximal 90 l/s angemessen. Ihre Wasserabnahme in den Jahren 2005, 2006 und 2009 habe dementsprechend jeweils unter der für die Betriebskostenumlage festgesetzten Grundlast gelegen, so dass sie für mehr Wasser bezahlt habe, als sie abgenommen habe. Die an sich verbrauchsabhängige Betriebskostenumlage werde aufgrund der Fiktion einer willkürlich überhöhten Mindestabnahme zu einer verbrauchsunabhängigen Grundumlage, die zu der verbrauchsunabhängigen Festkostenumlage hinzutrete und die Differenz zwischen den extrem unterschiedlichen spezifischen Wasserpreisen noch verschärfe. Dies stelle eine sachlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung dar.

Der Beklagte hat Klagabweisung beantragt und erwidert: Die Bestimmung des Umlagemaßstabs in der Verbandsatzung werde von § 6 Abs. 2 Nr. 5 GKZ gedeckt. Die Satzung müsse nur die Grundsätze bestimmen, nach denen die Umlage berechnet werde, aber nicht alle konkreten Einzelheiten der Umlageerhebung. Es verstoße deshalb nicht gegen § 6 Abs. 2 Nr. 5 GKZ, wenn sich einzelne Festlegungen nicht bereits aus der Verbandssatzung, sondern aus dem Wirtschaftsplan ergäben. Ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz liege nicht vor. Die Bemessung der Umlage anhand der verbrauchsunabhängigen Grundlast und unterschiedliche Wasserpreise für die Verbandsmitglieder seien nicht willkürlich. Es liege in der Eigenverantwortung der Klägerin bzw. der Städte xxx und xxx, welche Bezugsrechte von ihnen bis zur verbindlichen Zuteilung der Bezugsrechte am 8.7.1970 angemeldet worden seien. Nach den damaligen amtlichen Prognosen sei sowohl mit einer steigenden Bevölkerungszahl als auch mit einem höheren Bedarf je Einwohner und Tag zu rechnen gewesen. Bezugsrechtsänderungen seien entsprechend der Aufgabe des Zweckverbands als Solidargemeinschaft nur im Konsens mit den anderen Mitgliedern möglich.

Mit Urteil vom 15.8.2012 hat das Verwaltungsgericht dem Antrag der Klägerin entsprechend die Umlagebescheide des Beklagten vom 18.9.2006, 13.9.2007 und 23.9.2010 insoweit aufgehoben, als sie für das Jahr 2005 den Betrag von 1.075.789,85 EUR, für das Jahr 2006 den Betrag von 989.958,59 EUR und für das Jahr 2009 den Betrag von 1.067.629,83 EUR übersteigen. Zur Begründung hat es ausgeführt, die angefochtenen Bescheide beruhten auf nichtigen Satzungsbestimmungen und seien daher rechtswidrig. Nach § 6 Abs. 2 Nr. 5 GKZ müsse die Satzung eines Zweckverbands den Maßstab bestimmen, nach dem die Verbandsmitglieder zur Deckung des Finanzbedarfs beizutragen hätten. Die Satzung müsse zwar die Berechnungsgrundlagen einer Umlage nicht erschöpfend regeln. Eine Regelung, die - wie hier - nicht erkennen lasse, welche Faktoren die Umlage entscheidend bestimmten, und sogar einen falschen Anschein über die Verteilungsmaßstäbe erwecke, sei jedoch unzulässig. Da in der Satzung keine Vorgaben für die Bestimmung der Grundlast enthalten seien, könne die Verbandsversammlung des Beklagten die Bestimmung des § 16 Abs. 2 Satz 1 VS, die eigentlich eine vom Wasserverbrauch abhängige Umlage vorschreibe, faktisch durch die Festlegung der Höhe der Grundlast in ihr Gegenteil verkehren. Sie habe dies auch getan, da sie die Grundlast ständig so hoch festlege, dass jedenfalls die Klägerin eine Festkosten- und Betriebskostenumlage zahlen müsse, die - mit Ausnahme des geringen Abschlags für Ersparnis bei Minderbezug - unabhängig von ihrer Wasserabnahme sei. Die „Grundlast“ werde nicht nach in der Satzung vorgegebenen Regeln errechnet, sondern als Quote der jeweils dem Bezugsrecht entsprechenden Wassermenge frei bestimmt. Eine solche Bestimmung der Grundlast - insbesondere die Koppelung an das Bezugsrecht ohne Begrenzung nach oben - hätte zur Erzielung der gebotenen Normklarheit zwingend einer Vorgabe in der Satzung selbst bedurft. Die Satzungsbestimmung zur Grundlast verstoße außerdem gegen § 19 Abs. 1 Satz 2 GKZ, wonach die Umlage so zu bemessen sei, dass der Finanzbedarf angemessen auf die Mitglieder des Zweckverbands verteilt werde. Die Grenzen der Angemessenheit würden u.a. durch das in dem Rechtsstaatsprinzip nach Art. 20 Abs. 3 GG enthaltene Äquivalenzprinzip, den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz sowie spezifische gesetzliche Grundsätze des Wasserrechts bestimmt. Der Beklagte verletze mit seiner Satzungsregelung diese Grenzen. Der Beklagte binde diejenigen Verbandsmitglieder, deren Bezugsrechte noch unter ganz anderen Verhältnissen zu hoch festgelegt worden seien, an ein Wasserbezugssystem, das sie im Vergleich zu den anderen Verbandsmitgliedern mit realistischen Bezugsrechten wirtschaftlich „knebele“. Die Satzungsbestimmung betreffe alle Verbandsmitglieder, die ihre angemeldeten hohen Bezugsrechte aus wirtschaftlichen Gründen ausschöpfen müssten und deshalb andere günstigere Möglichkeiten der (ortsnahen) Wassergewinnung faktisch nicht nutzen könnten. Die dafür aufzuwendenden Mittel müssten den Endverbrauchern in Rechnung gestellt werden, ohne dass sie sich längerfristig günstig im Sinne nachhaltigen Wirtschaftens auf den Wasserpreis auswirkten. Diese Wirkung der Satzungsbestimmung verletze den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, weil sie eine sachunangemessene Ungleichbehandlung der Verbandsmitglieder bewirke. Der Beklagte betone zwar im Grundsatz zu Recht, dass die Eigenverantwortung der Klägerin und anderer Verbandsmitglieder sie an ihre angemeldeten hohen Bezugsrechte binde, die für den Ausbau der Kapazität der Verbandsanlagen ursächlich seien. Die betroffenen Kommunen könnten sich nicht einfach von der Verpflichtung lösen, die hohen Kosten der Unterhaltung des Fernversorgungsnetzes mit zu tragen. Die anderen Verbandsmitglieder, die nicht mit unrealistisch gewordenen Bezugsrechten belastet seien, könnten ihrerseits erwarten, für nicht von ihnen zu verantwortende Lasten des Zweckverbands (nicht) überproportional einstehen zu müssen. Zur Regulierung dieser gegenläufigen Interessen der Verbandsmitglieder unter der Beachtung der Notwendigkeiten für die Erhaltung der Verbandsanlagen habe die Verbandsversammlung als Satzungsgeber bei der Regelung der Verbandsumlage einen Spielraum, in den das Gericht nicht eingreifen dürfe. Die Grenze der Belastung der Verbandsmitglieder mit überdurchschnittlich relativ hohen, nicht mehr benötigten Bezugsrechten, sei aber dann überschritten, wenn ihnen jegliche Handlungsmöglichkeit zur sachgerechten, am Gesetzesvollzug orientierten Erfüllung ihrer Aufgaben als Träger der kommunalen Wasserversorgung genommen werde, wie dies hier der Fall sei. Dies gelte hier erst recht, weil ein weiterer, die Angemessenheit der Umlagebemessung bestimmender wasserrechtlicher Grundsatz missachtet werde. Denn ein faktisch verbrauchsunabhängiger Verteilungsmaßstab sei auch deshalb unangemessen, weil er den bundes- und landesrechtlichen Grundsatz des sparsamen bzw. haushälterischen Umgangs mit Wasser, der sich bei der Gestaltung des Wasserentnahmeentgelts auch an alle Träger der öffentlichen Wasserversorgung richte, nicht hinreichend beachte. Der Grundsatz des sparsamen Umgangs mit Wasser erfordere einen Verteilungsmaßstab für die Kosten des Wasserbezugs, der zumindest teilweise vom tatsächlichen Wasserverbrauch abhänge. Nur ein solcher Maßstab fördere den gesetzlich gebotenen haushälterischen Umgang mit Wasser. Die Nichtigkeit von § 16 Abs. 2 Satz 2 VS erfasse § 16 VS insgesamt, weil angesichts der vom Beklagten vorgetragenen Geschichte und Bedeutung der Verteilung des Verbandsaufwands mittels Festlegung einer Grundlast nicht unterstellt werden könne, dass der Satzungsgeber die Festkosten- und Betriebskostenumlage ansonsten unverändert ohne diese Bestimmung geregelt hätte. Ohne Satz 2 des Absatzes 2 hätte § 16 VS einen ganz anderen Regelungsgehalt.

Gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts hat der Beklagte am 18.9.2012 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt.

Die Verbandsversammlung des Beklagten beschloss am 5.11.2013 eine Satzung zur Änderung der Verbandssatzung. § 16 Abs. 2 VS lautet nunmehr:

„Der restliche Betriebs- und Geschäftsaufwand sowie das Wasserentnahmeentgelt werden auf die Verbandsmitglieder nach den im laufenden Wirtschaftsjahr bezogenen Wassermengen als Betriebskostenumlage umgelegt. Die Betriebskostenumlage ist mindestens für die Grundlast zu bezahlen. Die jährliche Grundlast beträgt 38 % der jeweils dem Bezugsrecht (§ 4 Abs. 1) entsprechenden Wassermenge.“

Nach § 2 der Änderungssatzung tritt der neugefasste § 16 VS rückwirkend zum 1.1.2005 in Kraft.

Der Beklagte macht geltend, § 19 Abs. 1 Satz 2 GKZ werde von ihrer Verbandssatzung nicht verletzt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei das Äquivalenzprinzip für die kooperativen Beiträge von Verbandsmitgliedern kein tauglicher verfassungsrechtlicher Maßstab, weil umlagepflichtige und umlageberechtigte Körperschaften einander nicht wie abgabenpflichtige Bürger und Staat gegenüberstünden. Das Bundesverwaltungsgericht habe weiter entschieden, dass die verfassungsrechtlichen Maßstäbe des rechtsstaatlichen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes und des Willkürverbotes keine Leistungsproportionalität der Umlage forderten. Der Umlagemaßstab sei nur dann unangemessen, wenn die Umlagebelastung in einem „groben Missverhältnis“ zu den legitimen Zwecken der Umlage stehe. Das Verwaltungsgericht verfehle diesen Prüfungsmaßstab. Es sei ferner zu Unrecht der Meinung, dass die Angemessenheit im Sinne von § 19 Abs. 1 Satz 2 GKZ durch spezifische gesetzliche Grundsätze des Wasserrechts bestimmt werde. Für die Verteilungsgerechtigkeit der Umlage seien Grundsätze des Wasserrechts ohne Bedeutung, da sie nicht die Aufgabe hätten, eine angemessene Lastenverteilung zwischen den Mitgliedern eines Zweckverbands zu bewirken. Bei der Bemessung der Verbandsumlage handele es sich nicht um eine wasserwirtschaftliche Maßnahme, die an den Maßstäben des Wasserhaushaltsgesetzes oder des Wassergesetzes zu messen wäre, sondern um die Verteilung des dem Verband entstehenden Aufwands auf die Verbandsmitglieder.

Die von der Klägerin geltend gemachte willkürliche Ungleichbehandlung mit anderen Verbandsmitgliedern liege nicht vor. Das Bezugsrecht sei in der Verbandssatzung definiert in Litern pro Sekunde. Die Verbandsmitglieder hätten deshalb das Recht, jederzeit die diesem Recht entsprechende Wassermenge zu beziehen. Der Verband müsse deshalb seine Anlagen auf den bei ihm auftretenden Spitzenbedarf auslegen, wobei allerdings davon ausgegangen werden könne, dass die Summe der Bezugsrechte gleichzeitig (nur) zu maximal 80 % ausgeschöpft werde. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei die Ungleichbehandlung, die darin liege, dass von jedem Benutzer einer Abfallentsorgungseinrichtung eine Grundgebühr erhoben werde, obwohl die Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtung unterschiedlich sei, mit Blick auf den Gleichheitssatz dadurch gerechtfertigt, dass die Bereitstellung einer betriebsbereiten Abfallentsorgungseinrichtung Vorhaltekosten verursache, die bei einer geringeren Inanspruchnahme durch einzelne Gebührenpflichtige nicht in gleichem Maße abnähmen. Entgegen der Auffassung der Klägerin gelte dasselbe für die Bemessung der Betriebskostenumlage nach der Grundlast. Die Ungleichbehandlung, die darin liege, dass sich die Betriebskostenumlage für Mitglieder, die ihr Bezugsrecht weniger als die Grundlast ausnutzten, gemäß § 16 Abs. 2 Satz 2 VS nach der Grundlast bemesse, sei dadurch gerechtfertigt, dass die Bereitstellung der Wasserversorgung entsprechend den Bezugsrechten der Verbandsmitglieder Vorhaltekosten verursache. Diese nähmen bei einer geringeren Inanspruchnahme durch einzelne Verbandsmitglieder nicht ab. Nach der Stellungnahme des xxx-xxx xxx xxx xxx vom Oktober 2012 betrage die aus technischer Sicht erforderliche Wassermindestabgabe 1.610 l/s oder 139.000 m³/d. Die effektive maximale Bereitstellungsmenge belaufe sich auf 4.905 l/s oder 423.792 m³/d. Die technisch notwendige Mindestabnahme betrage somit 32,8% der effektiven maximalen Bereitstellungsmenge. Die Grundlast sei jedoch nicht auf den Tag bezogen, sondern auf das Jahr. Angemessen sei deshalb der Vergleich mit der durchschnittlichen täglichen Trinkwassermenge von 2.995 l/s. Die technische Mindestabgabe betrage bezogen auf diesen Wert 53,8 %, was die Festlegung der Grundlast auf 38 % des Bezugsrechts rechtfertige. Eine für die Klägerin günstigere Regelung müsse zwangsläufig zu einer Belastung anderer Verbandsmitglieder führen. Dass sich der Wasserverbrauch anders entwickelt habe als in den 1960er Jahren angenommen, sei eine allgemeine Entwicklung. Besonderheiten im Hinblick auf die Klägerin bestünden insoweit nicht. Die Ermittlung des Bezugsrechts sei ausschließlich Sache der Klägerin bzw. ihren Rechtsvorgängern gewesen. Dass die Klägerin bzw. ihre Rechtsvorgänger die Einwohnerentwicklung zu optimistisch prognostiziert hätten, könne nicht zu Lasten der anderen Verbandsmitglieder gehen, deren Prognosen zutreffender seien, zumal die Umstände, die zum Rückgang des Wasserverbrauchs führten, bei allen Verbandsmitgliedern des Beklagten praktisch gleich seien. Eine willkürliche Ungleichbehandlung liege auch deshalb nicht vor, weil die Auslastungsquote der Klägerin sich nicht deutlich von der Auslastungsquote anderer Verbandsmitglieder der Gruppe II unterscheide. Der Verband sei den Mitgliedern, die ihr Bezugsrecht nur relativ wenig ausschöpften, zudem durch die am 1.1.1995 in Kraft getretenen Änderung des Umlageschlüssels entgegen gekommen, mit der der Anteil des Betriebs- und Geschäftsaufwands, der über die nach § 16 Abs. 2 VS verbrauchsabhängige Betriebskostenumlage finanziert werde, von 50 % auf 65 % erhöht worden sei. Der bezugsunabhängige Teil des Betriebs- und Geschäftsaufwandes, der über die Festkostenumlage auf die Verbandsmitglieder umgelegt werde, habe sich dementsprechend von 50 % auf 35 % reduziert.

Der Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 15.8.2012 - 3 K 1490/11 - zu ändern und die Klage abzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie erwidert: Die rückwirkend zum 1.1.2005 in Kraft getretene Neufassung der Verbandssatzung sei unbeachtlich, da die im Urteil des Verwaltungsgerichts festgestellte Nichtigkeit des § 16 VS bei einer qualitativen Betrachtung auf die gesamte Verbandssatzung durchschlage. Es hätte deshalb des Erlasses einer neuen Verbandssatzung bedurft, die gemäß § 6 Abs. 1 GKZ von den Verbandsmitgliedern einstimmig vereinbart werden müsste. Der Beschluss über die Änderung der Satzung sei jedoch nicht einstimmig, sondern bei 46 Gegenstimmen und 24 Enthaltungen gefasst worden. Unabhängig davon sei zu beachten, dass der gemäß § 6 Abs. 2 Nr. 5 GKZ zwingend in der Verbandssatzung zu regelnde Maßstab, nach dem die Verbandsmitglieder zur Deckung des Finanzbedarfs beizutragen hätten, vom Gesetzgeber als wesentlicher Bestandteil der Verbandssatzung eingestuft worden sei. Auch insoweit hätte es für die vom Beklagten beschlossene Änderung der Verbandssatzung bei einer qualitativen Betrachtung eines einstimmigen Beschlusses der Verbandsmitglieder bedurft. § 16 VS verstoße zudem auch in seiner Neufassung aus den vom Verwaltungsgericht genannten Gründen gegen das Gebot der angemessenen Aufwandsverteilung. Denn der Beklagte binde weiterhin diejenigen Verbandsmitglieder, deren Bezugsrechte noch unter ganz anderen Verhältnissen zu hoch festgelegt worden seien, an ein Wasserbezugsrechtssystem, das sie im Vergleich zu den anderen Verbandsmitgliedern mit realistischen Bezugsrechten wirtschaftlich „knebele“. Der Umstand, dass die Bezugsrechte durch den Beklagten jeweils antragsgemäß zugeteilt worden seien, ändere daran nichts. Denn mit dem Verwaltungsgericht sei davon auszugehen, dass die Grenze der Belastung der Verbandsmitglieder mit überdurchschnittlich hohen, nicht mehr benötigten Bezugsrechten dann überschritten sei, wenn ihnen - wie in ihrem Fall - jegliche Handlungsmöglichkeiten zur gerechten, am Gesetzesvollzug orientierten Erfüllung ihrer Aufgaben als Träger der kommunalen Wasserversorgung genommen werde. Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts verstoße die in § 16 VS geregelte Methodik der Umlagenbemessung gegen den Grundsatz der ortsnahen Wasserversorgung. Der Einwand des Verwaltungsgerichts, dass sich der Grundsatz der ortsnahen Wasserversorgung nicht an die Träger der Fernwasserversorgung richte, sondern lediglich an die örtlichen Träger der Wasserversorgung, gehe fehl. Es treffe entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts auch nicht zu, dass für alte Bezugsrechte die Einschränkung der ortsnahen Wasserversorgung nach § 43 Abs. 1 und 2 WG a.F. nicht gelte, weil die am 1.1.1996 bestehenden Bezugsrechte und -anwartschaften nach dem § 43 Abs. 1 Satz 3 2. Halbsatz WG a.F. unberührt blieben. Denn die in § 4 VS geregelten Bezugsrechte wirkten sich aufgrund der Methodik der Umlagenbemessung faktisch, d. h. wirtschaftlich, wie „Bezugspflichten“ oder „Bezugszwänge“ aus. Die in § 16 VS angelegte Methodik der Umlagenbemessung nach Maßgabe eines in den 1960er Jahren festgelegten Bezugsrechts sei auch deshalb willkürlich, weil die Fest- und Betriebskostenumlage nach Maßgabe einer Grundlast in Höhe von 38 % des Bezugsrechts in unzulässiger Weise mehr als 100 % der Fixkosten des Beklagten deckten.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Akten des Verwaltungsgerichts sowie auf die Schriftsätze der Beteiligten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die Berufung des Beklagten ist zum größten Teil begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht in vollem Umfang stattgegeben. Die angefochtenen Bescheide sind nur insoweit rechtswidrig, als die Klägerin für die Jahre 2005, 2006 und 2009 zu einer Betriebskostenumlage herangezogen wird, deren Höhe den Betrag übersteigt, die sich bei einer Berechnung der Umlage nach den von der Klägerin in den betreffenden Jahren tatsächlich bezogenen Wassermengen ergibt.

I. Das Verwaltungsgericht ist zu Recht von der Zulässigkeit der Klage ausgegangen. Das gilt unabhängig von der Frage, ob die jeweils als „Rechnung“ bezeichneten und - mit Ausnahme des Schreibens vom 23.9.2010 - nicht mit einer Rechtsmittelbelehrung versehenen Schreiben des Beklagten vom 18.9.2006, 13.9.2007 und 23.9.2010 von Anfang an als Verwaltungsakte anzusehen waren. Denn die Schreiben sind jedenfalls durch den Erlass des Widerspruchsbescheids zu Verwaltungsakten geworden, mit dem die Widerspruchsbehörde ihnen diese „Gestalt“ gegeben hat (vgl. § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). In den Gründen des Widerspruchsbescheids werden die von der Klägerin angefochtenen Rechnungen ausdrücklich als Verwaltungsakte bezeichnet und die Widersprüche der Klägerin dementsprechend als zulässig, aber unbegründet behandelt. Die Klage ist danach als zulässig anzusehen, da der Empfänger eines Widerspruchsbescheids, was die weitere Rechtsverfolgung anlangt, nicht „klüger“ zu sein braucht, als es die Widerspruchsbehörde ist (BVerwG, Urt. v. 26.6.1987 - 8 C 21.86 - BVerwGE 78, 3).

II. Die Klage hat jedoch in der Sache nur in dem sich aus dem Urteilstenor ergebenden Umfang Erfolg. Die zur Erhebung einer Festkosten- und einer Betriebskostenumlage ermächtigenden Regelungen in der Verbandssatzung des Beklagten stehen im Grundsatz mit höherrangigem Recht in Einklang. Davon ausgenommen ist (nur) die Regelung in § 16 Abs. 2 Satz 2 und 3 der Satzung in ihrer Fassung vom 5.11.2013, wonach die Betriebskostenumlage mindestens für die - auf 38 % der dem jeweiligen Bezugsrecht entsprechenden Wassermenge festgelegte - Grundlast zur bezahlen ist. Diese Regelung ist ebenso nichtig wie die Vorläuferregelung in § 16 Abs. 2 der Satzung in ihrer ursprünglichen Fassung vom 10.11.1992. Der übrige Teil der Verbandssatzung einschließlich der Regelungen in § 16 Abs. 1 und Abs. 2 Satz VS bleibt jedoch von der Nichtigkeit dieser Regelungen unberührt. Die angefochtenen Bescheide sind danach nicht zu beanstanden, soweit mit ihnen die Klägerin zu einer Festkostenumlage herangezogen wurde. Das Gleiche gilt für die Heranziehung zu einer Betriebskostenumlage soweit, als diese Umlage den Betrag nicht übersteigt, die sich bei einer Berechnung nach den von der Klägerin in den betreffenden Jahren tatsächlich bezogenen Wassermengen ergibt.

1. Der Beklagte erhebt zur Deckung seines Finanzbedarfs eine Festkosten- sowie eine Betriebskostenumlage. Die - nach Maßgabe der Bezugsrechte der Verbandsmitglieder erhobene - Festkostenumlage dient gemäß § 16 Abs. 1 VS zur Finanzierung des nach Abzug der sonstigen Erträge und Zuschüsse verbleibenden Aufwands des Verbands für Zinsen, Abschreibungen und Steuern, soweit es sich nicht um laufende Steuern aus dem Geschäftsverkehr handelt, sowie zur Finanzierung eines 35 % entsprechenden Teils des Betriebs- und Geschäftsaufwands des Verbands. Der übrige Teil des Betriebs- und Geschäftsaufwands sowie das Entgelt für das von dem jeweiligen Mitglied bezogene Wasser werden mit der Betriebskostenumlage umgelegt, die nach dem Grundsatz des § 16 Abs. 2 Satz 1 VS nach den im laufenden Wirtschaftsjahr bezogenen Wassermengen erhoben wird. Entgegen der Ansicht der Klägerin und des Verwaltungsgerichts stehen diese Regelungen mit höherrangigem Recht in Einklang und stellen daher eine wirksame Rechtsgrundlage für die Heranziehung der Klägerin zu einer Festkosten- und einer Betriebskostenumlage dar.

a) Nach § 19 Abs. 1 Satz 1 GKZ können Zweckverbände, soweit ihre sonstigen Erträge und Einzahlungen zur Deckung ihres Finanzbedarfs nicht ausreichen, von den Verbandsmitgliedern eine Umlage erheben. Die Maßstäbe für die Umlage sind gemäß § 19 Abs. 1 Satz 2 GKZ so zu bemessen, dass der Finanzbedarf für die einzelnen Aufgaben angemessen auf die Mitglieder verteilt wird.

Nach Ansicht des Verwaltungsgerichts werden die Grenzen der Angemessenheit im Sinne dieser Vorschrift u. a. durch das im Rechtsstaatsprinzip enthaltene Äquivalenzprinzip sowie spezifische gesetzliche Grundsätze des Wasserrechts bestimmt. Dieser Ansicht vermag der Senat nicht zu folgen. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist die Umlage von Verbandslasten auf Verbandsmitglieder kein Entgelt für eine vom Verband erbrachte Leistung. Die Pflicht der Verbandsmitglieder zur Tragung der Verbandslasten ist vielmehr die selbstverständliche Folge ihrer Mitgliedschaft in dem Verband und bedarf deshalb nicht des Nachweises eines äquivalenten Vorteils für den Umlagepflichtigen (BVerwG, Urt. v. 30.8.2006 - 6 C 2.06 - NVwZ-RR 2007, 159; Beschl. v. 4.6.2002 - 9 B 15.02 - NVwZ 2002, 1508; Urt. v. 23.5.1973 - 4 C 21.70 - BVerwGE 42, 210). Bezogen auf die Satzung eines Deichfinanzierungsverbands und die dafür maßgebenden §§ 28, 30 WVG hat das Bundesverwaltungsgericht dementsprechend angenommen, dass diese Vorschriften dem Satzungsgeber für die Festlegung des Beitragsmaßstabs einen weiten Gestaltungsspielraum eröffneten. Da die Umlage von Verbandslasten nicht des Nachweises eines äquivalenten Vorteils für die Umlagepflichtigen bedürfe, sei dieser Spielraum im Wesentlichen nur durch das Willkürverbot begrenzt. Der Beitragsmaßstab dürfe nicht sachwidrig und für das Wirken des Verbandes völlig unpassend sein.

Der Senat sieht keinen Grund, der daran hinderte, diese Grundsätze auf § 19 Abs. 1 Satz 2 GKZ zu übertragen. Die Vorschrift verlangt, dass die Umlage so bemessen wird, dass der Finanzbedarf angemessen auf die Mitglieder des Zweckverbands verteilt wird, nennt jedoch keine Umstände, wie dieser Begriff näher zu bestimmen ist. Die Vorschrift eröffnet damit einen ähnlich weiten Gestaltungsspielraum wie die §§ 28, 30 WVG in der Auslegung durch das Bundesverwaltungsgericht. Begrenzt ist dieser Spielraum danach nur insoweit, als der Beitragsmaßstab nicht sachwidrig und für das Wirken des Verbands völlig unpassend sein darf. Ob der Satzungsgeber die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste Lösung gefunden hat, ist somit nicht zu prüfen (ebenso zu Art. 19 BayKZG BayVGH, Urt. v. 8.2.2002 - 4 ZB 01.2547 - Juris).

Die Grundsätze des Wasserrechts sind in diesem Zusammenhang entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts ebenfalls nicht zu berücksichtigen. Wie der Beklagte zutreffend bemerkt, sind diese Grundsätze für die Verteilungsgerechtigkeit der Umlage ohne Bedeutung, da sie nicht die Aufgabe haben, eine angemessene Lastenverteilung zwischen den Mitgliedern eines Zweckverbands zu bewirken. Dies gilt auch für den vom Verwaltungsgericht genannten „bundes- und landesrechtlichen Grundsatz des sorgsamen, sparsamen bzw. haushälterischen Umgangs mit Wasser“. Weshalb dieser Grundsatz, den das Verwaltungsgericht § 50 Abs. 3 Satz 1 WHG, § 1a Abs. 2 WHG a.F. sowie den §§ 3a Abs. 7 Satz, 1, 43 Abs. 3 Satz 1 WG (a.F.) entnommen hat, durch die in Rede stehenden Regelungen in der Satzung des Beklagten verletzt sein sollte, ist im Übrigen nicht ersichtlich. Ob die an die örtliche Wasserversorgung der einzelnen Verbandsmitglieder angeschlossenen Benutzer einen Anreiz haben, mit Wasser sparsam umzugehen, hängt von der Ausgestaltung der gebührenrechtlichen Regelung in der jeweiligen Wasserversorgungssatzung ab, aber nicht davon, wie die Verbandslasten auf die Verbandsmitglieder verteilt werden. Der Umstand, dass der von den Verbandsmitgliedern zu tragende Anteil an den Verbandslasten von diesen üblicherweise zusammen mit den übrigen Kosten der örtlichen Wasserversorgung auf deren Benutzer abgewälzt wird, ändert daran nichts.

b) Die in § 16 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 VS getroffenen Regelungen verstoßen hiervon ausgehend nicht gegen § 19 Abs. 1 Satz 2 GKZ und sind auch im Übrigen nicht zu beanstanden.

aa) Die Unterscheidung zwischen einer Festkosten- und einer Betriebskostenumlage hat ihren Grund in dem Umstand, dass ein Teil der dem Beklagten entstehenden Kosten nicht von dem Grad der Ausnutzung oder Auslastung seiner Anlagen abhängt und es sich damit insoweit nicht um variable, sondern feste Kosten handelt. Dazu gehören außer Zinsen, Abschreibungen und Steuern ein wesentlicher Teil der Personal- und Sachkosten. Nach der von der Beklagten im Juni 2010 in Auftrag gegebenen und im erstinstanzlichen Verfahren vorgelegten Untersuchung einer Wirtschaftsprüfergesellschaft betrug das Verhältnis zwischen fixen und variablen Kosten bezogen auf den Material- und Personalaufwand in den Jahren 2006 bis 2008 41,09 % zu 58,91 % (2006), 40,12 % zu 59,88 % (2007) bzw. 42,79 % zu 57,21 % (2008). Die Erhebung einer Festkostenumlage zur Abdeckung nicht nur der Zinsen, Abschreibungen und Steuern, sondern auch eines 35 % entsprechenden Teils des Betriebs- und Geschäftsaufwands und die zusätzliche Erhebung einer Betriebskostenumlage zur Abdeckung des übrigen Teils des Betriebs- und Geschäftsaufwands ist danach als sachgerecht anzusehen. Das wird auch von der Klägerin nicht in Zweifel gezogen.

bb) Gegen die Verteilung des mit der Festkostenumlage abzudeckenden Teils des Gesamtaufwands des Verbands auf die Verbandsmitglieder nach Maßgabe ihrer Bezugsrechte bestehen ebenfalls keine Bedenken.

(1) Der Beklagte hat seine der Fernwasserversorgung der Verbandsmitglieder dienenden Anlagen entsprechend den von den Mitgliedern in der Vergangenheit angemeldeten Bezugsrechten ausgebaut. Soweit der Betrieb dieser Anlagen bestimmte Fixkosten verursacht, d.h. Kosten, die nicht von dem Grad der Ausnutzung oder Auslastung der Anlagen des Verbands abhängen und damit auch nicht davon, in welcher Höhe die Verbandsmitglieder ihre Bezugsrechte ausschöpfen, ist es deshalb ohne weiteres als sachgerecht anzusehen, wenn diese Kosten nach Maßgabe der Bezugsrechte der Verbandsmitglieder verteilt werden.

Der Beklagte zieht in diesem Zusammenhang zu Recht eine Parallele zwischen der in § 16 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 VS getroffenen Regelung und der Erhebung einer Grund- und einer Leistungsgebühr. Unter einer Grundgebühr ist eine Gebühr zu verstehen, die für die Inanspruchnahme der Lieferungs- bzw. Betriebsbereitschaft einer öffentlichen Einrichtung erhoben wird. Mit ihr sollen die durch das Bereitstellen und ständige Vorhalten der Einrichtung entstehenden verbrauchsunabhängigen Betriebskosten ganz oder teilweise abgegolten werden. Sie wird deshalb nicht nach dem Maß der Benutzung, sondern - verbrauchsunabhängig - nach einem Wahrscheinlichkeitsmaßstab bemessen, der sich an Art und Umfang der aus der Lieferbereitschaft folgenden abrufbaren Arbeitsleistung als Anhalt für die vorzuhaltende Höchstlastkapazität zu orientieren pflegt. Neben der Grundgebühr wird eine sich nach dem Maß der jeweiligen Inanspruchnahme richtende Verbrauchsgebühr (Leistungs- oder Arbeitsgebühr) erhoben, mit der die laufenden verbrauchsabhängigen sowie ggf. der mit der Grundgebühr nicht abgedeckte Teil der Vorhaltekosten gedeckt werden (BVerwG, Urt. v. 1.8.1986 - 8 C 112.84 - NVwZ 1987, 231; Beschl. v. 12.8.1981 - 8 B 20.81 - KStZ 1982, 31).

Die Erhebung einer solchen verbrauchsunabhängigen Grundgebühr ist unter dem Blickwinkel des Gleichheitssatzes unbedenklich, soweit dadurch einzelne Gebührenschuldner im Verhältnis zu anderen nicht übermäßig hoch belastet werden (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.10.2001 - 9 BN 4.01 - NVwZ-RR 2003, 300). Das gilt auch für die für den Bezug von Wasser zu bezahlenden Gebühren, die vielfach in Form einer verbrauchsunabhängigen, nach der Nenngröße des Wasserzählers bemessenen Grundgebühr und einer verbrauchsabhängigen Zusatzgebühr erhoben werden. Zwar trifft es zu, dass die Erhebung einer Grundgebühr auf der Grundlage der invariablen (verbrauchsunabhängigen) Kosten dazu führt, dass die Bezieher geringer Wassermengen für den Kubikmeter verbrauchten Wassers im Ergebnis höher belastet sind als die Bezieher durchschnittlicher oder überdurchschnittlicher Wassermengen, wenn man allein auf die Menge des bezogenen Wassers abstellt. Eine darin liegende Ungleichbehandlung der Benutzer verstößt jedoch nicht gegen den Gleichheitssatz, weil sie auf der sachlich einleuchtenden Überlegung beruht, dass das Bereitstellen und ständige Vorhalten einer betriebsbereiten Wasserversorgungsanlage für jeden Anschluss invariable (verbrauchsunabhängige) Kosten verursacht, was es rechtfertigt, diese Vorhaltekosten (ganz oder teilweise) unabhängig von dem Maß der Benutzung im Einzelfall auf die Benutzer der Anlage zu verteilen. Ebenso steht die Bemessung der Grundgebühr nach der Nenngröße der Wasserzähler mit dem Gleichheitssatz in Einklang, da damit die Höhe der Grundgebühr zu dem möglichen Umfang der Benutzung in eine, wenn auch nur annähernde, Beziehung gesetzt wird (BVerwG, Beschl. v. 12.8.1981, a.a.O.).

Gegen die Verteilung des mit der Festkostenumlage abgedeckten Teils des dem Beklagten entstehenden Aufwands auf die Verbandsmitglieder nach Maßgabe der Bezugsrechte bestehen vor diesem Hintergrund keine Bedenken.

(2) Der Umstand, dass die Höhe des von dem einzelnen Mitglied angemeldeten Bezugsrechts nicht ohne weiteres geändert werden kann, rechtfertigt keine andere Beurteilung.

Die Bezugsrechte der einzelnen Mitglieder sind in der Anlage zu der Verbandssatzung festgelegt. Um die Bezugsrechte zu ändern, ist daher einer Änderung der Verbandssatzung erforderlich. Beschlüsse über eine solche Änderung der Satzung bedürfen nach § 18 Abs. 1 VS einer Mehrheit von drei Vierteln der satzungsgemäßen Stimmenzahl der Verbandsversammlung.

Eine Herabsetzung des Bezugsrechts aus eigenem Willensentschluss ist dem einzelnen Mitglied somit grundsätzlich nicht möglich. Eine Ausnahme davon kommt nur unter den in § 60 LVwVfG genannten Voraussetzungen in Betracht. Die zur Gründung eines Zweckverbands erforderliche Vereinbarung im Sinne des § 6 Abs. 1 GKZ ist ein öffentlich-rechtlicher Vertrag, der aber nur eine einmalige Wirkung hat, indem er die Verbandssatzung als Rechtsnorm zustande kommen und den Zweckverband entstehen lässt. Ist auf der Grundlage der Vereinbarung die Gründung des Zweckverbands vollzogen, so ergeben sich die Rechtsbeziehungen der Beteiligten nicht aus dem öffentlich-rechtlichen Vertrag über die Gründung des Zweckverbands, sondern allein aus den nunmehr für ihn geltenden gesetzlichen und satzungsmäßigen Bestimmungen. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württembergs besteht für eine eingeschränkte Anwendung der in § 60 LVwVfG normierten Grundsätze auf die Mitgliedschaft in einem Zweckverband gleichwohl im Hinblick auf den Grundsatz von Treu und Glauben jedenfalls dann ein rechtlich anzuerkennendes Bedürfnis, wenn die Mitgliedschaft zu nicht vorhersehbaren unzumutbaren Folgen für ein Mitglied führt. Insoweit steht auch die Mitgliedschaft in einem Zweckverband unter dem Vorbehalt der clausula rebus sic stantibus. An die Unzumutbarkeit des weiteren Verbleibs eines Mitglieds im Zweckverband sind jedoch hohe Anforderungen zu stellen, da ein besonderes, im öffentlichen Interesse geschütztes Vertrauen der übrigen Mitglieder auf die Dauerhaftigkeit der Gemeinschaftslösung besteht (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 10.3.1989 - 1 S 247/87 - NVwZ-RR 1990, 215). Unter ähnlich Voraussetzungen wird man auch einem Mitglied des Beklagten das Recht zugestehen müssen, eine den veränderten Bedingungen entsprechende Herabsetzung des von ihm angemeldeten Bezugsrechts zu verlangen. Das setzt allerdings ein durch einen schriftlichen Anpassungsantrag nach § 60 Abs. 2 LVwVfG (in entsprechender Anwendung) einzuleitendes eigenständiges Verfahren voraus.

Die Verteilung des mit der Festkostenumlage abgedeckten Teils des dem Beklagten entstehenden Aufwands auf die Verbandsmitglieder nach Maßgabe der (angemeldeten und in der Verbandssatzung festgelegten) Bezugsrechte ist auch in Anbetracht dieser jedenfalls weitgehenden Bindung an die einmal erfolgte Anmeldung des Bezugsrechts nicht zu beanstanden. Dabei ist davon auszugehen, dass die Anlagen des Beklagten entsprechend den früher angemeldeten Bezugsrechten ausgebaut worden sind und es deshalb nicht unangemessen ist, wenn die Verbandsmitglieder an den für den Betrieb dieser Anlagen erforderlichen Fixkosten den von ihnen angemeldeten Bezugsrechten entsprechend beteiligt werden. Das gilt auch in solchen Fällen, in denen das Bezugsrecht eines Mitglieds die von diesem im Durchschnitt tatsächlich benötigte Wassermenge in Folge veränderter Umstände übersteigt, wie dies von der Klägerin im vorliegenden Fall geltend gemacht wird, da jede andere Regelung zu Lasten der anderen Mitglieder des Beklagten ginge. Die Anmeldung des jeweiligen Bezugsrechts beruht auf einer Prognose, die naturgemäß mit Unsicherheiten verbunden ist. Das sich daraus ergebende Risiko einer von den - der Prognose zugrunde gelegten - Annahmen und Erwartungen abweichenden Entwicklung hat das jeweilige Mitglied grundsätzlich selbst zu tragen und kann jedenfalls nur unter den angedeuteten Voraussetzungen auf die anderen Mitglieder des Verbands verlagert werden. Die - selbstverständliche - Verpflichtung des Verbands, etwaige Überkapazitäten im Rahmen des Möglichen und wirtschaftlich Sinnvollen abzubauen, bleibt davon unberührt.

2. Die die Höhe der Betriebskostenumlage betreffenden weiteren Regelungen in der Satzung des Beklagten sind dagegen als unwirksam zu betrachten. Das gilt sowohl für § 16 Abs. 2 Satz 2 VS in seiner im Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Bescheide noch geltenden Fassung vom 10.11.1992 als auch für § 16 Abs. 2 Satz 2 und 3 VS in ihrer während des Berufungsverfahrens beschlossenen Fassung vom 5.11.2013.

a) § 16 Abs. 2 Satz 2 VS in ihrer Fassung vom 10.11.1992 bestimmte, dass die Betriebskostenumlage „mindestens für die von der Verbandsversammlung im Rahmen des Wirtschaftsplanes festgelegte Grundlast zu bezahlen“ ist. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend angenommen hat, verstieß diese Regelung gegen die Vorgabe in § 6 Abs. 2 Nr. 5 GKZ, nach welcher der Maßstab, nach dem die Verbandsmitglieder zur Deckung des Finanzbedarfs beizutragen haben, in der Verbandssatzung zu bestimmen ist.

Das Verwaltungsgericht ist dabei zu Recht davon ausgegangen, dass § 6 Abs. 2 Nr. 5 GKZ keine Verpflichtung begründet, die Berechnungsgrundlagen der gemäß § 19 GKZ zur Deckung des Finanzbedarfs eines Zweckverbands zu erhebenden Umlage in allen Einzelheiten zu regeln. Zu bestimmen ist jedoch der Maßstab der Umlage. Dem wurde die in § 16 Abs. 2 Satz 2 VS a.F. getroffene Regelung nicht gerecht. Der sich aus § 16 Abs. 2 Satz 1 VS ergebende Grundsatz, nach dem die Betriebskostenumlage nach den im laufenden Wirtschaftsjahr bezogenen Wassermengen bemessen wird, wird durch die nachfolgende Regelung in § 16 Abs. 2 Satz 2 VS a. F. eingeschränkt, nach der die Umlage mindestens für die von der Verbandsversammlung im Rahmen des Wirtschaftsplanes festgelegte Grundlast zu bezahlen ist. Was unter dem Begriff „Grundlast“ zu verstehen ist, wird in der Vorschrift jedoch nicht erläutert. Auch Aussagen darüber, nach welchen Regeln die Festlegung der Grundlast im Rahmen des Wirtschaftsplanes zu erfolgen hat, lassen sich ihr nicht entnehmen. Feststeht danach nur, dass sich die Höhe der Umlage insoweit nicht nach der bezogenen Wassermenge, sondern nach einem anderen Maßstab richtet, der in der Satzung aber nicht näher beschrieben wird. Die Festlegung dieses Maßstabs wird damit unter Verstoß gegen § 6 Abs. 2 Nr. 5 GKZ der Verbandsversammlung überlassen.

b) Die rückwirkend zum 1.1.2005 geänderte Fassung des § 16 Abs. 2 VS vermeidet diesen Fehler. Die nach den im laufenden Wirtschaftsjahr bezogenen Wassermengen bemessene Betriebskostenumlage ist danach mindestens für die Grundlast zu bezahlen, die 38 % der dem jeweiligen Bezugsrecht des Verbandsmitglieds entsprechenden Wassermenge beträgt. Der Maßstab, nach dem die Verbandsmitglieder zur Deckung des Finanzbedarfs beizutragen haben, ist danach auch insoweit eindeutig bestimmt.

Gegen das rückwirkende Inkrafttreten dieser Änderung der Verbandssatzung zum 1.1.2005 bestehen keine Bedenken. Die Neufassung des § 16 Abs. 2 VS ist entgegen der Ansicht der Klägerin auch nicht deshalb zu beanstanden, weil sie von der Verbandsversammlung nicht einstimmig, sondern nur mit einer Dreiviertelmehrheit beschlossen wurde. Die Regelung leidet jedoch an einem zu ihrer Nichtigkeit führenden inhaltlichen Fehler.

aa) Belastende Gesetze, die in bereits abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreifen und dadurch echte Rückwirkung entfalten, sind nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verfassungsrechtlich grundsätzlich verboten. Etwas anderes gilt jedoch in Fällen, in denen das Vertrauen auf eine bestimmte Rechtslage sachlich nicht gerechtfertigt ist. Das ist u.a. dann anzunehmen, wenn eine ungültige Norm durch eine rechtlich nicht zu beanstandende Norm ersetzt werden soll (grundlegend BVerfG, Urt. v. 19.12.1961 - 2 BvL 6/59 - BVerfGE 13, 261). Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (u. a. Urt. v. 18.10.2001 -3 C 1.01 - NVwZ 2002, 486; Urt. v. 27.4.2000 - 1 C 8.99 - GewA 2000, 384; Urt. v. 15.4.1983 - 8 C 170.81 - BVerwGE 67, 129; Urt. v. 28.11.1975 - IV C 45.74 - BVerwGE 50, 2) und des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg (u. a. Urt. v. 30.3.2006 - 2 S 831/05 - NVwZ-RR 2006, 686; Urt. v. 28.2.2002 - 2 S 2283/01 - BWGZ 2002, 279; NK-Urt. v. 5.7.2001 - 2 S 2898/98 - LRE 42, 114) ist danach der rückwirkende Erlass einer Abgabensatzung zulässig, wenn die Rückwirkung dazu dient, eine ungültige oder in ihrer Gültigkeit zweifelhafte Satzung durch eine gültige Satzung zu ersetzen, da das Vertrauen des Betroffenen in den Fortbestand der alten Rechtslage in diesen Fällen nicht schutzwürdig ist. Insoweit werden auch von der Klägerin keine Einwendungen gegen die Änderungssatzung erhoben.

bb) Die Neufassung des § 16 Abs. 2 VS ist entgegen der Ansicht der Klägerin auch nicht deshalb zu beanstanden, weil sie von der Verbandsversammlung des Beklagten nicht einstimmig, sondern nur mit einer Dreiviertelmehrheit beschlossen wurde.

(1) Nach der bereits erwähnten Regelung in § 18 Abs. 1 VS bedürfen Beschlüsse über die Änderung der Verbandssatzung einer Mehrheit von drei Vierteln der satzungsgemäßen Stimmenzahl der Verbandsversammlung. Eine solche Regelung ist zulässig. Sie widerspricht insbesondere nicht den Vorgaben des Gesetzes über die kommunale Zusammenarbeit. Für den Fall, dass der Zweckverband eine weitere Aufgabe für alle Verbandsmitglieder erfüllen soll, gelten gemäß § 21 Abs. 1 GKZ für die Änderung der Verbandssatzung §§ 6 und 7 GKZ entsprechend. Eine solche Änderung kann somit nur einstimmig beschlossen werden. Alle sonstigen Änderungen der Verbandssatzung sowie die Auflösung des Zweckverbands werden dagegen gemäß § 21 Abs. 2 GKZ von der Verbandsversammlung mit einer Mehrheit von mindestens zwei Dritteln der satzungsmäßigen Stimmzahlen der Verbandsmitglieder beschlossen. Die Verbandssatzung kann jedoch - wie in § 18 Abs. 1 VS geschehen - bestimmen, dass eine größere Mehrheit der satzungsmäßigen Stimmenzahl erforderlich ist.

Nach § 7 Abs. 3 VS hat die Verbandsversammlung 600 Stimmen. Beschlüsse über die Änderung der Verbandssatzung müssen somit in Folge der Regelung in § 18 Abs. 1 VS mit mindestens 450 Stimmen gefasst werden. Nach der von dem Beklagten vorgelegten Niederschrift über die Sitzung der Verbandsversammlung vom 5.11.2015 wurde der in dieser Sitzung gefasste Beschluss über die Neufassung des § 16 Abs. 2 VS mit 519 Jastimmen, 46 Neinstimmen und 24 Enthaltungen gefasst. Die erforderliche Dreiviertelmehrheit wurde somit erreicht. Das wird auch von der Klägerin nicht bestritten.

(2) Die Klägerin ist jedoch der Meinung, § 21 Abs. 2 GKZ sei im vorliegenden Fall nicht anwendbar, da die vom Verwaltungsgericht angenommene Nichtigkeit des § 16 Abs. 2 Satz 2 VS a.F. die Nichtigkeit der gesamten Verbandssatzung zur Folge gehabt habe. Das trifft nicht zu.

Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts hängt die Entscheidung, ob der einer Satzungsbestimmung anhaftende Rechtsmangel zur Gesamtnichtigkeit der Satzung oder nur zur Nichtigkeit der betreffenden Vorschrift führt, der Regel des § 139 BGB entsprechend davon ab, ob - erstens - die Beschränkung der Nichtigkeit eine mit höherrangigem Recht vereinbare sinnvolle (Rest-)Regelung des Lebenssachverhalts belässt und ob - zweitens - hinreichend sicher ein entsprechender hypothetischer Wille des Normgebers angenommen werden kann (BVerwG, Beschl. v. 28.8.2008 - 9 B 40.08 - NVwZ 2009, 255; Beschl. v. 30.1.1997 - 8 NB 2.96 - BVerwGE 104, 60 m.w.N.; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 6.11.2008 - 2 S 669/07 - ZKF 2009, 141).

Die Nichtigkeit der in § 16 Abs. 2 Satz 2 VS a.F. getroffenen Regelung lässt in Anwendung dieser Grundsätze den übrigen Inhalt der Verbandssatzung unberührt. Das gilt insbesondere auch für die Regelungen in § 16 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 VS.

Wie bereits dargelegt, wird der sich aus § 16 Abs. 2 Satz 1 VS ergebende Grundsatz, nach dem die Betriebskostenumlage nach den im laufenden Wirtschaftsjahr bezogenen Wassermengen bemessen wird, durch die Regelung in § 16 Abs. 2 Satz 2 VS a. F. dahingehend eingeschränkt, dass die Umlage mindestens für die von der Verbandsversammlung im Rahmen des Wirtschaftsplanes festgelegte Grundlast zu bezahlen ist. § 16 Abs. 2 Satz 2 VS a.F. ist danach von den übrigen Regelungen in § 16 VS ohne weiteres abtrennbar. Die Beschränkung der Nichtigkeit der Verbandssatzung des Beklagten auf diese Vorschrift belässt eine mit höherrangigem Recht vereinbare sinnvolle (Rest-)Regelung nicht nur hinsichtlich der Deckung des Finanzbedarfs des Verbands, sondern auch hinsichtlich der Gestaltung seiner Rechtsverhältnisse insgesamt.

Der Senat hat auch keinen Zweifel daran, dass der Beklagte bei Kenntnis der Nichtigkeit des § 16 Abs. 2 Satz 2 VS a. F. eine Satzung ohne diese Regelung erlassen hätte. Davon, dass § 16 VS ohne diese Vorschrift einen ganz anderen Regelungsgehalt hätte, kann entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts keine Rede sein. Die Nichtigkeit des § 16 Abs. 2 Satz 2 VS a. F. lässt den Grundsatz, die Betriebskostenumlage nach den im laufenden Wirtschaftsjahr bezogenen Wassermengen zu bemessen, unberührt. Sie führt vielmehr allein dazu, dass die durch die Grundlast bestimmte Untergrenze dieser Umlage entfällt.

Bezüge zu den übrigen in § 16 VS enthaltenen Bestimmungen sind auch im Übrigen nicht zu erkennen. Die in § 16 Abs. 2 Satz 2 VS a. F. getroffene Regelung wird von dem Beklagten damit erklärt, dass aus technischen und hygienischen Gründen durchgehend eine bestimmte Mindestmenge Trinkwasser abgegeben werden müsse, um die stetige Bereitstellung von Trinkwasser in ausreichender Menge und einwandfreier Beschaffenheit zu gewährleisten. Mit § 16 Abs. 2 Satz 2 VS a. F solle deshalb erreicht werden, dass die Verbandsmitglieder an dem hierauf entfallenden Teil der Betriebskosten ihren Bezugsrechten entsprechend beteiligt werden, und zwar unabhängig davon, in welcher Höhe sie ihr Bezugsrecht tatsächlich ausnutzen. Die Regelung in § 16 Abs. 2 Satz 2 VS a. F. verfolgt damit zwar eine ähnliche Zielrichtung wie die Erhebung einer Festkostenumlage, da es auch insoweit darum geht, Kosten, die unabhängig von der Inanspruchnahme des Bezugsrechts entstehen, nicht nach den im laufenden Wirtschaftsjahr bezogenen Wassermengen, sondern nach den Bezugsrechten zu bemessen. Die beiden Regelungen bewegen sich gleichwohl auf verschiedenen Ebenen. Nach der Darstellung des Beklagten entfallen zudem auf die Grundlast nur 5 % der Erträge aus der Wasserabgabe. Die Regelung habe daher nur eine untergeordnete wirtschaftliche Bedeutung. Dieser Darstellung hat die Klägerin nicht widersprochen. Anhaltspunkte dafür, dass der Beklagte sich bei Kenntnis der Nichtigkeit des § 16 Abs. 2 Satz 2 VS a. F. veranlasst gesehen hätte, das übrige System der zur Deckung seines Finanzbedarfs dienenden Umlagen zu verändern, sind im Hinblick darauf nicht zu erkennen.

cc) Die Regelung in § 16 Abs. 2 Satz 3 VS n. F. leidet jedoch an einem zu ihrer Unwirksamkeit führenden inhaltlichen Fehler, da die im Sinne dieser Vorschrift zu verstehende Grundlast nach der von dem Beklagten selbst in Auftrag gegebenen Untersuchung nicht unerheblich unter 38 % der den Bezugsrechten der Mitglieder entsprechenden Wassermenge liegt.

Nach § 16 Abs. 2 Satz 3 VS n. F. beträgt die jährliche Grundlast 38 % der jeweils dem Bezugsrecht (§ 4 Abs. 1) entsprechenden Wassermenge. Zur Rechtfertigung dieses Werts, den die Verbandsversammlung des Beklagten bereits seit vielen Jahren - noch auf der Grundlage des § 16 Abs. 2 Satz 2 VS a.F. - jeweils als Grundlast festgelegt hat, hat der Beklagte vor der Satzungsänderung ein Gutachten zu der Frage eingeholt, in welchem Umfang ein Betrieb der Fördereinrichtungen und Aufbereitungsanlagen des Verbands sowie eine kontinuierliche Netzeinspeisung erforderlich ist, um die stetige Bereitstellung von Trinkwasser in ausreichender Menge und einwandfreier Beschaffenheit entsprechend den gesetzlichen Vorgaben zu gewährleisten. Das mit der Erstellung des Gutachtens beauftragte xxx xxx xxx hat dazu die Anforderungen an die einzelnen Aufbereitungsstufen aus betriebstechnischer und wassertechnologischer Sicht, die Mindestförderleistung der Netzpumpen sowie die maximal mögliche Verweilzeit des Trinkwassers im Verteilungsnetz unter Beachtung der Vorgaben zur Sicherstellung einer ausreichenden Desinfektionskapazität untersucht. Das im Oktober 2012 erstellte Gutachten ist auf dieser Grundlage zu dem Ergebnis gekommen, dass für einen ordnungsgemäßen Betrieb der Anlagen unter Berücksichtigung der verschiedenen Anforderungen durchgehend mindestens 1.610 l/s Trinkwasser abgegeben werden müssten, was einer täglichen Mindestabgabemenge von 139.000 m³/d entspreche.

Nach der Darstellung des Beklagten beträgt die Summe der Bezugsrechte 6,257,5 l/s oder 540.648 m³/d. Die „effektive maximale Bereitstellungsmenge“, deren Berechnung außer dem Wassereigenverbrauch und der Wasserverluste im Verteilungssystem die Erfahrungstatsache berücksichtigt, dass nicht sämtliche Verbandsmitglieder ihre Bezugsrechte zur gleichen Zeit in voller Höhe abrufen, wird von ihr mit 4.905 l/s oder 423.792 m³/d angegeben. Die von dem xxx xxx xxx errechnete technisch notwendige Mindestabnahme von 1.610 I/s entspricht somit nur 25,7 % der Summe aller Bezugsrechte sowie 32,8 % der effektiven maximalen Bereitstellungsmenge. Für eine Festlegung der Grundlast auf einen Wert von 38 % der jeweils dem Bezugsrecht entsprechenden Wassermenge gibt es danach keine Rechtfertigung.

Die Ausführungen in der Begründung für die Änderung der Verbandssatzung führen zu keiner anderen Beurteilung. In der Begründung wird darauf hingewiesen, dass die Grundlast nicht auf den Tag, sondern auf das Jahr bezogen sei und die durchschnittliche tägliche Trinkwassermenge in den Jahren 2002 bis 2011 2.995 l/s betragen habe. Die technische Mindestabgabe entspreche bezogen auf diesen Wert 53,8 %, was - so die Schlussfolgerung des Beklagten in seinem Schriftsatz vom 18.10.2012 (S. 41) die Festlegung der Grundlast auf 38 % des Bezugsrechts rechtfertige. Diese Ausführungen sind widersprüchlich. Der Annahme, dass die Grundlast nicht auf den Tag, sondern auf das Jahr bezogen sei, widerspricht es, wenn von dem Beklagten nicht auf die durchschnittliche jährliche, sondern auf die durchschnittliche tägliche Trinkwassermenge abgestellt wird. Die Ausführungen vermögen auch im Übrigen nicht zu überzeugen, da Bezugspunkt der Grundlast nach der Regelung in § 16 Abs. 2 Satz 3 VS n. F. die jeweils dem Bezugsrecht entsprechende Wassermenge ist. Wie der Beklagte selbst in seinen Schriftsätzen mehrfach betont hat, bezieht sich das Bezugsrecht auf den Bedarf während der Spitzenlastzeiten und werde deshalb nicht in m³/d, sondern in l/s ausgedrückt. Die in dem Gutachten des xxx xxx xxx errechnete technisch notwendige Mindestabnahme von 1.610 I/s kann daher nicht mit der durchschnittlichen täglichen Trinkwassermenge verglichen werden.

Die im Widerspruch zu dem Gutachten stehende Festlegung der Grundlast auf 38 % der jeweils dem Bezugsrecht entsprechende Wassermenge kann entgegen der in der mündlichen Verhandlung geäußerten Ansicht des Beklagten auch nicht damit gerechtfertigt werden, dass mit der Festkostenumlage nur 35 % des Betriebs- und Geschäftsaufwands des Verbands gedeckt werden, obwohl nach der oben erwähnten Untersuchung einer Wirtschaftsprüfergesellschaft das Verhältnis zwischen fixen und variablen Kosten bezogen auf den Material- und Personalaufwand in den Jahren 2006 bis 2008 41,09 % zu 58,91 % (2006), 40,12 % zu 59,88 % (2007) bzw. 42,79 % zu 57,21 % (2008) betrug. Mit der Einführung einer der Grundlast entsprechenden Untergrenze der Betriebskostenumlage werden zwar, wie ausgeführt, ähnliche Zwecke verfolgt wie mit der Erhebung einer Festkostenumlage. Beide Regelungen bewegen sich gleichwohl auf verschiedenen Ebenen. Das „Zuviel“ bei der Festlegung der Grundlast kann daher nicht mit einem „Zuwenig“ bei der Festlegung des mit der Festkostenumlage zudeckenden Anteils der Festkosten an dem gesamten Betriebs- und Geschäftsaufwand ausgeglichen werden.

Die Regelung in § 16 Abs. 2 Satz 3 VS n. F. ist danach als nichtig anzusehen. Die Nichtigkeit dieser Regelung zieht auch die Nichtigkeit der Regelung in § 16 Abs. 2 Satz 2 VS n. F. nach sich, die aus den oben genannten Gründen ohne eine Festlegung der Höhe der Grundlast nicht mit höherrangigem Recht in Einklang steht. Die Regelungen in § 16 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 2 VS n. F. bleiben dagegen von der Nichtigkeit des § 16 Abs. 2 Satz 3 VS n. F. unberührt. Auf die zum Verhältnis dieser Regelungen zu § 16 Abs. 2 Satz 2 VS a.F. gemachten Ausführungen wird Bezug genommen.

3. Die Heranziehung der Klägerin zu einer Festkosten- und einer Betriebskostenumlage für die Jahre 2005, 2006 und 2009 ist danach nur im Hinblick auf die Höhe der Betriebskostenumlage zu beanstanden. Die angefochtenen Bescheide sind insoweit rechtswidrig, als die Klägerin zu einer Betriebskostenumlage herangezogen wird, deren Höhe den Betrag übersteigt, der sich bei einer Berechnung der Umlage nach den in den betreffenden Jahren bezogenen Wassermengen ergibt. Im Jahr 2005 hat die Klägerin 4.142.247 m³ Wasser bezogen, in den Jahren 2006 und 2009 waren es 3.844.591 m³ bzw. 3.563.904 m³. Auf der Grundlage der für diese Jahre geltenden Umlagesätze von 0,168755 EUR/m³ (2005), 0,167791 EUR/m³ (2006) bzw. 0,200270 EUR/m³ (2009) errechnet sich daraus eine Betriebskostenumlage von 699.024,89 EUR (2005), 645.087,77 EUR (2006) bzw. 713.743,06 EUR (2009). Unter Berücksichtigung der zu Recht festgesetzten Festkostenumlage von 998.998 EUR (2005), 975.249,45 EUR (2006) bzw. 1.002.679,21 EUR (2009) sind die angefochtenen Bescheid folglich nur insoweit rechtswidrig, als sie für das Jahr 2005 den Betrag von 1.698.022,89 EUR, für das Jahr 2006 den Betrag von 1.620.337,22 EUR und für das Jahr 2009 den Betrag von 1.716.422,27 EUR übersteigen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO.

Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.

Beschluss

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 1.997.127,40 EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 3 GKG).

Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe