Urteil vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg - 2 S 994/15

Tenor

Die Berufung des Beklagten wird zurückgewiesen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Der Kläger, der als Polizeibeamter im Dienst des Beklagten steht, wendet sich mit seiner Klage gegen die Rücknahme von Beihilfebescheiden, mit denen Aufwendungen für seine am 03.12.1988 geborene Stieftochter erstattet wurden, und die Rückforderung der ohne Rechtsgrund gezahlten Beihilfe. Gegenstand des Berufungsverfahrens ist nur noch die Rückforderung in Höhe von insgesamt 32.837,43 EUR.

Der Kläger erhielt seit seiner Eheschließung im Jahr 2008 laufend Beihilfeleistungen für seine Stieftochter. Mit Schreiben vom 27.05.2013 unterrichtete der Kläger das Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg (im Folgenden: Landesamt), dass er sich am 03.07.2013 von seiner Ehefrau, der Mutter der Stieftochter, scheiden lassen werde. Mit am 24.06.2013 beim Landesamt eingegangenem Formular vom 19.06.2013 teilte der Kläger im Rahmen seiner Erklärung zum Familienzuschlag mit, dass er seit Juni 2011 von seiner Frau getrennt lebe. Am 17.07.2013 wurde die am 20.08.2008 geschlossene Ehe geschieden. Der Scheidungsbeschluss ist seit dem 03.09.2013 rechtskräftig.

Das Landesamt hörte den Kläger zur beabsichtigten Rücknahme von Beihilfebescheiden für nach dem 01.01.2012 entstandenen Aufwendungen der Stieftochter an. Dabei gab der Kläger an, dass er aufgrund verschiedener Auskünfte davon ausgegangen sei, dass die Beihilfeberechtigung für seine Stieftochter bis zur Rechtskraft des Scheidungsurteils bestehe. Er sei jedenfalls nicht mehr bereichert, da er die ausgezahlten Beträge sofort an seine Stieftochter zur Bezahlung der Arztrechnungen weitergereicht habe. Ihm sei nicht bewusst gewesen, dass ihm die gewährte Leistung materiell nicht zustehe.

Mit Bescheid vom 15.11.2013 änderte das Landesamt seinen Beihilfebescheid vom 04.04.2012 insoweit ab bzw. hob ihn insoweit auf, als zu den für das Stiefkind ab 01.01.2012 entstandenen Aufwendungen Beihilfe gewährt worden war (Nr. 1), hob die Bescheide vom 19.06.2012, 09.08.2012, 09.11.2012, 03.01.2013, 01.05.2013, 16.08.2013 und 10.09.2013 auf (Nr. 2) und forderte die ohne Rechtsgrund gezahlte Beihilfe in Höhe von 32.837,43 Euro vom Kläger zurück (Nr. 3).

Zur Begründung führte es aus, die Voraussetzungen für die Rücknahme der Bescheide gemäß § 48 LVwVfG seien erfüllt. Eine Mitteilung des Klägers über den Wegfall der Stiefkindeigenschaft bei der Bezüge zahlenden Stelle bzw. der Familienkasse sei nicht zeitgerecht erfolgt, so dass bei Stellung der genannten Beihilfeanträge fälschlicherweise davon ausgegangen worden sei, dass seine Stieftochter auch über den 31.12.2011 hinaus berücksichtigungsfähige Angehörige sei. Der Kläger habe damit die Verwaltungsakte durch unvollständige Angaben erwirkt und es sei unbeachtlich, ob ihm die möglichen Auswirkungen bewusst gewesen seien oder nicht. Zwar stehe der Behörde im Rahmen des § 48 LVwVfG hinsichtlich der Rücknahme ein Ermessen zu. Aber auch unter Berücksichtigung aller Umstände bei der Gesamtabwägung, insbesondere unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Auswirkungen und der Rechtmäßigkeit der Verwaltung, könnten die Bescheide zurückgenommen werden. Die Rückforderung der insoweit rechtsgrundlos gewährten Leistungen richte sich nach § 49a LVwVfG. Für den Umfang der Erstattung gälten die Vorschriften der §§ 812 ff. BGB. Der Anspruch auf Rückzahlung zu viel gezahlter Beihilfe bleibe ohne Rücksicht auf den Wegfall der Bereicherung bestehen, wenn der Beihilfeempfänger die Überzahlung durch schuldhafte Verletzung der ihm gegenüber seinem Dienstherrn obliegenden Pflichten verursacht habe oder der Beihilfeempfänger den Mangel des rechtlichen Grundes der Zahlung oder die Fehlerhaftigkeit des der Zahlung zu Grunde liegenden Bescheides beim Empfang der Beihilfe gekannt oder nachträglich erfahren habe oder der Mangel des rechtlichen Grundes der Zahlung oder die Fehlerhaftigkeit des Bescheides so offensichtlich gewesen sei, dass der Empfänger dies hätte erkennen müssen. Der Kläger habe in Bezug auf die Gewährung beziehungsweise Zahlung kinderbezogener Leistungen für seine Stieftochter entscheidungsrelevante, rechtzeitige Angaben gegenüber dem für die Zahlung seiner Dienstbezüge zuständigen Arbeitsgebiet unterlassen, sodass die Voraussetzungen für die Rückforderung erfüllt seien und der Wegfall der Bereicherung nicht geltend gemacht werden könne. Auch im Rahmen der in § 12 Abs. 2 BBesG vorgeschriebenen Billigkeitsentscheidung vermöge es weder ganz noch teilweise von der Rückforderung abzusehen.

Den vom Kläger dagegen fristgerecht erhobenen Widerspruch wies das Landesamt mit Widerspruchsbescheid vom 21.05.2014 zurück. Zur Begründung wurde ergänzend ausgeführt, dass bei der Ermessensausübung berücksichtigt worden sei, dass bei rechtzeitiger Geltendmachung einer Bedarfsanpassung die Deckungslücke bei der privaten Krankenversicherung versicherbar gewesen wäre. Werde dies versäumt, so gehe dies aber nicht zu Lasten des Landes. Durch das Dienstrechtsreformgesetz vom 09.11.2010 sei das Landesbeamtengesetz grundlegend geändert worden. Für die Rückforderung von Beihilfe seien nun die einschlägigen Bestimmungen des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes maßgebend. Die zuvor geltenden Verweise auf § 12 Bundesbesoldungsgesetz und die danach erforderliche Billigkeitsentscheidung seien im Landesbeamtengesetz nicht enthalten. Somit richte sich die Rückforderung der insoweit rechtsgrundlos gewährten Leistungen nach § 49a LVwVfG. Auf den Wegfall der Bereicherung könne sich der Kläger nicht berufen, soweit er die Umstände gekannt habe, die zur Rücknahme des Verwaltungsakts geführt hätten. Die Entreicherungseinrede im Rahmen des § 49a Abs. 2 LVwVfG laufe somit immer dann leer, wenn sich der Bereicherte nicht auf schutzwürdiges Vertrauen berufen könne. Dies sei nach den obigen Ausführungen unzweifelhaft der Fall. Auf Antrag des Klägers könne jedoch über eine ratenweise Rückzahlung des Überzahlungsbetrages entschieden werden. Damit erscheine eine den Umständen gerecht werdende tragbare Lösung gegeben.

Auf die am 20.06.2014 erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht Karlsruhe den angefochtenen Bescheid hinsichtlich der Rückforderung (Nr. 3) aufgehoben und im Übrigen die Klage abgewiesen. In den Entscheidungsgründen wird u.a. ausgeführt: Die Voraussetzungen einer Rückforderung der überzahlten Beihilfe nach § 49a Abs. 1 und 2 LVwVfG lägen zwar vor. Die Rückforderungsentscheidung sei gleichwohl rechtswidrig, da das Landesamt keine Billigkeitsentscheidung getroffen habe. Einer solchen hätte es aber in analoger Anwendung von § 15 Abs. 2 Satz 3 Landesbesoldungsgesetz Baden-Württemberg (LBesGBW) und § 5 Abs. 2 Satz 3 Landesbeamtenversorgungsgesetz Baden-Württemberg (LBeamtVGBW) wegen einer planwidrigen Regelungslücke bedurft.

Ausgangspunkt der Überlegung bilde dabei der Umstand, dass vor der Dienstrechtsreform (vgl. hierzu das Gesetz zur Reform des öffentlichen Dienstrechts vom 09.11.2010, GBl. 2010, S. 793 – DRG) die Rückforderung überzahlter Beihilfe auf Grundlage des § 109 LBG a.F. habe erfolgen können. Er habe vorgesehen, dass für die Rückforderung von Leistungen des Dienstherrn, die nicht Besoldung oder Versorgung sind, § 12 Abs. 2 des Bundesbesoldungsgesetzes (BBesG) entsprechend anzuwenden gewesen sei. Die Rückforderung von Beihilfe habe damit den gleichen Voraussetzungen wie die von Besoldungs- oder Versorgungsbezügen unterlegen, insbesondere in Bezug auf das Erfordernis einer Billigkeitsentscheidung.

Diesen Gleichlauf habe der Landesgesetzgeber im Zuge der Dienstrechtsreform durch das Streichen der Vorschrift des § 109 LBG a.F., ohne dass hierfür ein sachlicher Grund ersichtlich sei, beseitigt. Parallel dazu habe er im Landesbesoldungsgesetz Baden-Württemberg und im Landesbeamtenversorgungsgesetz Baden-Württemberg für überzahlte Besoldungs- beziehungsweise Versorgungsbezüge eigenständige Rechtsgrundlagen für die Rückforderung geschaffen, die jeweils eine Grundlage für Billigkeitsentscheidungen vorsähen. Es lasse sich kein sachlicher Grund dafür ermitteln, weshalb für Besoldungs- und Versorgungsbezüge spezialgesetzliche Rückforderungsrechtsgrundlagen geschaffen worden seien, während die Rückforderung der Beihilfe sich nunmehr nach der allgemeinen Bestimmung des § 49a LVwVfG richten solle, die eine Billigkeitsentscheidung nicht vorsehe. Es liege darüber hinaus die für einen Analogieschluss erforderliche vergleichbare Sach- und Interessenlage vor. Die Rückforderung von Besoldungs- und Versorgungsbezügen oder von überzahlter Beihilfe könne den Beamten – gemessen an seinem Monats- und Jahresverdienst – im Einzelfall hart treffen. Auch der vorliegende Fall sei hierfür ein geeignetes Beispiel. Das Landesamt habe in dem für die rechtliche Beurteilung maßgeblichen Widerspruchsbescheid keine Billigkeitsentscheidung getroffen, obwohl hierfür angesichts der erheblichen Rückforderungshöhe und eines möglichen Mitverschuldens der Behörde, was die Beihilfebescheide vom 16.08.2013 und 10.09.2013 betreffe, Anlass bestanden hätte. Die Ankündigung, auf entsprechenden Antrag eine Ratenzahlung zu bewilligen, genüge insoweit nicht. Angesichts dessen sei der Rückforderungsbescheid aufzuheben und dem Landesamt so Gelegenheit einzuräumen, eine angemessene Billigkeitsentscheidung treffen zu können.

Die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassene Berufung hat der Beklagte - soweit der Klage stattgegeben wurde - fristgerecht eingelegt und begründet. Der Beklagte macht geltend: Das Verwaltungsgericht habe sich in rechtlich unzulässiger Weise über den eindeutigen Wortlaut des § 49a Abs. 1 und 2 LVwVfG hinweggesetzt und eine Analogie zu § 15 Abs. 2 Satz 3 LBesG und § 5 Abs. 2 Satz 3 LBeamtVG gebildet. Dabei habe es zum einen übersehen, dass Analogien von Ausnahmetatbeständen systemisch verboten seien und zum anderen in rechtsirrtümlicher Weise angenommen, dass die Voraussetzungen einer Analogie gegeben seien. Im Streitfalle habe das Verwaltungsgericht Karlsruhe richtigerweise geurteilt, dass § 49a LVwVfG grundsätzlich zur Anwendung kommen müsse. Dabei handele es sich um die Grundregel der Erstattung von erbrachten Leistungen nach Rücknahme von rechtswidrigen Verwaltungsakten, und zwar für sämtliche Bereiche der Verwaltung. Der Gesetzgeber habe insofern eben gerade kein Ermessen vorgesehen. In einigen spezialrechtlichen Bereichen, wie z.B. im Besoldungs- und Versorgungsrecht habe der Gesetzgeber mit § 15 LBesG und § 5 LBeamtVG ausnahmsweise Vorkehrungen getroffen, die einer Behörde erlaubten, entgegen dem Grundsatz von § 49a LVwVfG ggf. eine Billigkeitsentscheidung zu treffen, also Ermessen im weiteren Sinne auszuüben. Diese Vorschriften gälten allerdings ausschließlich für diese eng abgrenzbaren Bereiche der Besoldung und Versorgung und eben gerade nicht für weitere Rechtsgebiete. Doch darüber hinaus lägen auch die kumulativen Voraussetzungen einer Analogie nicht vor. Insbesondere sei die vermeintliche Regelungslücke nicht planwidrig. Wie das Verwaltungsgericht Karlsruhe richtigerweise ausgeführt habe, sei am 09.11.2010 das öffentliche Dienstrecht umfassend reformiert worden. Das heiße, der Gesetzgeber habe nicht nur einzelne Bereiche des Dienstrechts überarbeitet, sondern habe sich Gedanken über das öffentliche Dienstrecht insgesamt gemacht. Während er den § 109 LBG a.F. abgeschafft und für die Bereiche der Besoldung und Versorgung eigene Vorschriften geschaffen habe, habe er für die Beihilfe offensichtlich keine spezielle Regelung treffen wollen, sondern habe nach dem Klammerprinzip die §§ 48 ff. LVwVfG für den Bereich der Beihilfe wieder aufleben lassen. Dass die vermeintliche Regelungslücke nicht planwidrig sei, ergebe sich also schon aus dem Umkehrschluss der Reform und Schaffung der § 15 LBesG und § 5 LBeamtVG. Schließlich liege auch keine vergleichbare Interessenlage vor. Allein die Tatsache, dass es sowohl im Bereich der Besoldung als auch der Beihilfe zur Rückforderung von hohen Beträgen kommen könne, stelle noch keine vergleichbare Sachlage dar. Ansonsten wären alle möglichen Lebenssachverhalte vergleichbar, etwa auch die Rückforderung von Subventionen, da insofern ebenfalls stets hohe Beträge im Streite stünden. Bei der Beihilfe handele es sich um zweckgebundene Leistungen, anders als bei der Besoldung oder der Versorgung. Während die Besoldung und Versorgung dem Beamten zur freien Verfügung stehe, um sein Leben zu bestreiten und es nach seinen Vorlieben zu gestalten, sei die Beihilfe zweckgebunden und verbleibe letztlich nicht beim Beamten, sondern werde an den medizinischen Dienstleister weitergereicht. Allein hieraus ergäbe sich, dass die Interessenlage eine völlig andere sei.

Der Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 19.02.2015 - 9 K 1815/14 - zu ändern und die Klage insgesamt abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung des Beklagten zurückzuweisen.

Er verweist in erster Linie auf das angefochtene Urteil und macht ergänzend geltend, dass das Verwaltungsgericht Karlsruhe insbesondere substantiiert dargelegt habe, dass auch eine vergleichbare Interessenlage vorliege und gerade der vorliegende Fall ein geeignetes Beispiel dafür sei, dass die Rückforderung von Besoldungs- und Versorgungsbezügen oder von überzahlter Beihilfe den Beamten im Einzelnen hart treffen könne. Im vorliegenden Falle sei die Stieftochter des Klägers an Multipler Sklerose erkrankt. Es seien allein im Zeitraum von März 2012 bis August 2013 Arzneikosten von mindestens 32.837,43 EUR entstanden. Der Kläger habe diesen Betrag - im Gegensatz zu einem zu viel gezahlten Besoldungsbetrag - direkt an die behandelnden Arzte weitergeleitet. Er gerate als Autobahnpolizeibeamter im Streifendienst in größte wirtschaftliche Existenzbedrohung, wenn er den geforderten Betrag zuzüglich Zinsen zurückzahlen müsse. Weitere Einkünfte als sein Beamtengehalt habe er natürlich nicht.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Akten der Beklagten und des Verwaltungsgerichts sowie auf die Schriftsätze der Beteiligten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Nach §§ 125 Abs. 1, 101 Abs. 2 VwGO entscheidet der Senat mit dem Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung.

Die zulässige Berufung des Beklagten ist unbegründet. Zu Recht ist das Verwaltungsgericht im angefochtenen Urteil davon ausgegangen, dass die Rückforderungsentscheidung in Nr. 3 des Bescheids des Landesamts vom 15.11.2013 in Gestalt dessen Widerspruchsbescheids vom 21.05.2014 rechtswidrig ist und den Kläger deshalb in seinen Rechten verletzt (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Dies gilt allerdings nicht lediglich im Hinblick auf das Fehlen einer Billigkeitsentscheidung, sondern schon bezüglich der Rückforderungsentscheidung selbst, welche von einem unrichtigen Maßstab bezüglich der Kenntnis des Mangels des rechtlichen Grundes für die Zahlung ausgeht. Denn hinsichtlich beider Entscheidungen besteht derzeit eine planwidrige Regelungslücke (dazu 1.), welche bis zu einer ausdrücklichen Entscheidung des Gesetzgebers durch eine analoge Anwendung von § 15 Abs. 2 LBesG zu schließen ist (dazu 2.).

1. Zutreffend ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass durch die umfangreichen Neuregelungen des Dienstrechtsreformgesetzes in einen Teilbereich eine planwidrige Regelungslücke für die Rückforderung zu viel gezahlter Geldleistungen des Dienstherrn aufgrund beamtenrechtlicher Vorschriften entstanden ist. Denn der Landesgesetzgeber hat nur für die Rückforderung zu viel bezahlter Bezüge (§ 15 Abs. 2 LBesG) und zu viel bezahlter Versorgungsbezüge bzw. zu viel gezahlten Alters- oder Hinterbliebenengeldes (§ 5 Abs. 2 LBeamtVG) eine ausdrückliche gesetzliche Regelung getroffen. Beide Rückforderungsvorschriften sind wegen der Begriffsbestimmungen der Bezüge in § 1 LBesG einerseits bzw. der Versorgungsbezüge in § 17 LBeamtVG andererseits nach ihrem Wortlaut auf den vorliegenden Fall der Rückforderung von Beihilfe nicht unmittelbar anwendbar. Eine „Auffangvorschrift“ für die Rückforderung von „sonstigen“ Leistungen des Dienstherrn aufgrund beamtenrechtlicher Vorschriften, also solchen Geldleistungen, die nicht Besoldung i.S.v. § 1 LBesG oder Versorgung i.S.v. § 17 LBeamtVG sind, fehlt in dem durch die Dienstrechtsreform mit Geltung zum 01.01.2011 ebenfalls neugefassten Landesbeamtengesetz. Zuvor, also nach der bis zum 31.12.2010 geltenden Vorschrift des § 109 LBG in der Fassung vom 19.03.1996 (bzw. der Vorgängerfassung vom 08.08.1979) war für Rückforderungen von Leistungen des Dienstherrn, die nicht Besoldung oder Versorgung sind, § 12 Abs. 2 des Bundesbesoldungsgesetzes entsprechend anzuwenden. Diese Vorschrift galt bis zur Dienstrechtsreform für Landesbeamte hinsichtlich der Rückforderung von Bezügen noch unmittelbar. Durch den ersatzlosen Wegfall von § 109 LBG a.F. besteht somit seit dem 01.01.2011 keine ausdrückliche Regelung für die Rückforderung sonstiger Leistungen des Dienstherrn aufgrund beamtenrechtlicher Vorschriften mehr. Jedenfalls im Ergebnis zu Recht ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass hierdurch eine planwidrige Regelungslücke eingetreten ist.

Zu Unrecht wendet der Beklagte hiergegen ein, dass § 49a LVwVfG geeignet sei, den Eintritt einer Regelungslücke zu verhindern. Denn § 49a LVwVfG findet nach Abs. 1 (unmittelbar) nur Anwendung, soweit ein Verwaltungsakt mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen oder widerrufen oder infolge Eintritts einer auflösenden Bedingung unwirksam geworden ist. Dementsprechend stellt Abs. 2 Satz 2 der Vorschrift auch auf die Kenntnis der Umstände ab, die zu Rücknahme, Widerruf oder zur Unwirksamkeit des Verwaltungsakts geführt haben. Der Anwendungsbereich von § 109 LBG a.F. setzte dagegen - wie auch § 12 Abs. 2 BBesG und andere beamtenrechtliche Rückforderungsregelungen - gerade nicht voraus, dass die (Geld-)leistung durch Verwaltungsakt gewährt sein musste. Vielmehr wurde auch die Rückforderung von Geldleistungen ermöglicht, bei denen es von vornherein an einem Verwaltungsakt als Rechtsgrund für das Behaltendürfen fehlte. Schon dieser Unterschied im Anwendungsbereich zeigt, dass § 49a LVwVfG nicht geeignet ist, die durch den Wegfall von § 109 LBG a.F. entstandene Regelungslücke vollständig zu schließen. Zudem dürfte § 49a LVwVfG wie auch die gleichlautende bundesrechtliche Regelung des § 49a VwVfG nur auf Erstattungsansprüche des Staates gegen den Bürger unmittelbar anzuwenden sein (vgl. Baumeister in Obermayer/Funke-Kaiser, VwVfG, Kommentar, 4. Auflage 2014, § 49a Rn. 6). Jedenfalls ist der allgemeine Erstattungsanspruch des § 49a LVwVfG nicht geeignet, dem besonderen Verhältnis zwischen Beamten und Dienstherrn, welches geprägt ist durch eine Treuepflicht einerseits und eine Fürsorgepflicht andererseits, und dessen Auswirkungen bei der Rückforderung von in diesem besonderen Pflichtenverhältnis bezahlten Geldleistungen gerecht zu werden.

Schon die Gesetzgebungshistorie zeigt, dass seit Bestehen der Bundesrepublik anerkannt war, dass für Beamte bei der Rückforderung von Leistungen aus dem Dienstverhältnis besondere Regelungen gelten sollten, welche vom damals noch nicht kodifizierten allgemeinen Erstattungsanspruch des späteren § 49a VwVfG für Leistungen zwischen Staat und Bürger abweichen und nicht nur Leistungen umfassen, welche durch Verwaltungsakt gewährt wurden. Diesem Gedanken trug die Rahmengesetzgebung des Bundes zum Beamtenrecht Rechnung, indem § 53 Abs. 2 BRRG in der Fassung vom 01.07.1957 (BGBl. I 667) wortgleich mit dem für Bundesbeamte geltenden § 87 Abs. 2 BBG in der Fassung vom 18.09.1957 (BGBl. I 1338) auch für Landesbeamte vorsah, dass sich der Umfang der Bereicherung zwar - vergleichbar dem allgemeinen Erstattungsanspruch - nach den Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs über die Herausgabe einer ungerechtfertigten Bereicherung ergeben sollte, eine Berufung auf den Wegfall der Bereicherung aber nur ausgeschlossen war, wenn der Beamte den Mangel des rechtlichen Grundes kannte oder dieser so offensichtlich war, dass er ihn hätte kennen müssen. Dieser für den Beamten im Vergleich zu dem allgemeinen Erstattungsanspruch (bei dem eine Kenntnis oder grob fahrlässige Unkenntnis der Umstände, welche zur Rücknahme oder zum Widerruf des Verwaltungsakts geführt hatte, erforderlich war) günstigere Regelung sollte den Besonderheiten des Beamtenverhältnisses Rechnung tragen. Sie beinhaltete daher von Anfang an noch die Möglichkeit, aus Billigkeitsgründen von einer Rückforderung ganz oder teilweise abzusehen. § 53 Abs. 2 BRRG wurde - ebenso wie die wortgleiche Vorschrift des § 87 Abs. 2 BBG - trotz des Wortlauts nicht allein auf die Rückforderung von Dienst- oder Versorgungsbezügen im engeren Sinne, sondern auf sämtliche Leistungen des Dienstherrn aus dem Beamtenverhältnis (entsprechend) angewandt (vgl. Plog/Wiedow, Bundesbeamtengesetz, Kommentar, Stand 29.10.1961, Rn. 5 zu § 87). Eine ausdrückliche Umsetzung des Landesgesetzgebers entsprechend der Verpflichtung in § 1 Abs. 2 BRRG a.F. erfolgte erst mit Neufassung des Landesbeamtengesetzes vom 08.08.1979 in Form des § 109 LBG, welcher bis zum Inkrafttreten des Dienstrechtsreformgesetzes eine analoge Anwendung der damals für die Rückforderung von Bezügen von Landesbeamten unmittelbar geltenden Vorschrift des § 12 Abs. 2 BBesG vorsah. Somit bestand in der Gesetzgebung der Bundesrepublik durchgehend (auch) für Beamte des Landes Baden-Württemberg eine gegenüber dem allgemeinen Erstattungsanspruch günstigere Rückforderungsregelung für sonstige Geldleistungen aus dem Beamtenverhältnis. Hätte der Landesgesetzgeber diese „Begünstigung“ durch das Dienstrechtsreformgesetz aufheben und durch die ungünstigere allgemeine Regelung des § 49a Abs. 2 LVwVfG ersetzen wollen, hätte es dazu angesichts der deutlichen Schlechterstellung der Landesbeamten für die Zukunft ausdrücklicher Erwägungen bedurft. Insoweit fehlt es, worauf das Verwaltungsgericht zutreffend hingewiesen hat, an jeglichen Anhaltspunkten in den umfangreichen Gesetzgebungsmaterialien. In der Zielsetzung der Gesetzesbegründung wird darauf abgestellt, dass die hinzugewonnenen Gesetzgebungskompetenzen genutzt werden sollen, um die Rechtsverhältnisse der Beamtinnen und Beamten im Lande einer Generalrevision zu unterziehen und den modernen Erfordernissen, den Interessen der Beamtinnen und Beamten sowie den Belangen des Landes und sonstiger Dienstherrn anzupassen (LT-Dr. 14/6694, S. 1). Bei der Wiedergabe des „wesentlichen Inhalts“ der Neuregelungen findet sich weder in Bezug auf beamtenrechtliche noch hinsichtlich besoldungsrechtlicher Regelungen ein Hinweis auf eine beabsichtigte Änderung der Rückforderungsvorschriften (aaO S. 2). Zur Neuregelung des § 15 LBesG wird z.B. ausgeführt, dass die Bestimmung unverändert § 12 BBesG entspreche (aaO S. 460). Zur Änderung der Beihilfeverordnung wird ausgeführt, dass (lediglich) redaktionelle Anpassungen an die geänderte Paragrafenfolge des Landesbeamtengesetzes sowie eine Umstellung von Verweisungen des Bundesbesoldungs- und Versorgungsrechts auf das neue Landesbesoldungs- und Versorgungsrecht vorgenommen würden (aaO S. 599). Hieraus ergeben sich somit keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber speziell im Beihilferecht strengere Rückforderungsregelungen beabsichtigt hat. Auch der Hinweis des Beklagten auf die vollständige Streichung aller Paragrafen des 3. Unterabschnitts des alten Landesbeamtengesetzes mit Ausnahme von § 110 LBG ist nicht geeignet, eine bewusste Abschaffung der früheren Rückforderungsregelung zu belegen. Denn dieser Unterabschnitt (§§ 106 – 110) stand unter der Überschrift Besoldung, Versorgung und sonstige Leistungen, welche keineswegs ersatzlos weggefallen sind, sondern überwiegend (§§ 106 – 108) im neugefassten Landesbesoldungs- bzw. Versorgungsgesetz geregelt wurden. Lediglich der auch in diesem Abschnitt des alten Landesbeamtengesetzes geregelte Übergang des Schadensersatzanspruchs eines Beamten gegen einen Dritten (§ 110) wurde ins neugefasste Landesbeamtengesetz übernommen. Demgegenüber entfiel die Regelung des § 109 LBG a.F. ersatzlos. Dass damit nicht nur eine redaktionelle Umstellung von Verweisungen (vgl. LT-Dr. 14/6694, S. 599 zu Artikel 47) im Hinblick auf das nicht mehr für Landesbeamte anwendbare Bundesbesoldungsgesetz, sondern eine inhaltliche Abschaffung der beamtenrechtlichen Sonderregelung für Rückforderungen sonstiger Leistungen durch den Gesetzgeber erfolgt sein sollte, entbehrt jeglicher tatsächlicher Anhaltspunkte.

Neben der Gesetzgebungshistorie spricht auch ein Blick auf die Rechtslage in anderen Bundesländern dafür, dass dem baden-württembergischen Landesgesetzgeber bei der Novellierung des Landesbeamtengesetzes im Rahmen der Dienstrechtsreform zum 01.01.2011 der ersatzlose Wegfall einer Regelung zu Grundsätzen des bundeseinheitlichen Berufsbeamtentums nicht bewusst war. Denn in den anderen Bundesländern wurde jeweils nach dem Wechsel der Gesetzgebungskompetenz eine „Neuregelung“ für die Rückforderung sonstiger Geldleistungen im Rahmen des Beamtenverhältnisses getroffen (s. etwa § 87 Niedersächsisches Beamtengesetz vom 25.03.2009 oder Art. 13 Bayerisches Beamtengesetz vom 29.07.2008). Soweit mit der Neufassung des Bundesbeamtengesetzes vom 05.02.2009 zunächst die entsprechende Regelung des § 87 Abs. 2 BBG (a.F.) wegfallen war, wurde diese „Regelungslücke“ durch Einfügung des § 84a BBG zum 14.03.2015 inzwischen geschlossen.

Schließlich dürfte sich auch aus verfassungsrechtlichen Gründen ergeben, dass eine Geltung des allgemeinen Rückforderungsanspruchs nach § 49a LVwVfG auch für Beamte infolge der ersatzlosen Abschaffung der bisherigen Sonderregelung zur Rückforderung sonstiger Leistungen aus dem Beamtenverhältnis einschließlich der Eröffnung einer Billigkeitsentscheidung nicht zulässig gewesen wäre. Zwar gelten auch für Verwaltungsakte zu Geldleistungen aus dem Beamtenverhältnis grundsätzlich die allgemeinen Regelungen der §§ 48, 49 LVwVfG auf der ersten Stufe der Frage, ob der Verwaltungsakt zurückgenommen oder widerrufen werden darf. Die separat auf einer zweiten Stufe zu prüfende Frage der Rückforderung muss jedoch den Besonderheiten des Berufsbeamtentums Rechnung tragen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts muss es die Alimentierung den Beamten ermöglichen, sich ganz dem öffentlichen Dienst als Lebensberuf zu widmen und in rechtlicher und wirtschaftlicher Sicherheit und Unabhängigkeit zur Erfüllung der ihnen zugewiesenen Aufgaben beizutragen (st. Rspr., zuletzt Beschluss vom 17.11.2015 - 2 BvL 19/09 u.a. - Rn. 97 nach juris). Die in dieser Rechtsprechung hervorgehobene Qualitätssicherung des Berufsbeamtentums beinhaltet auch die Verpflichtung des Dienstherrn zur Wahrung eines amtsangemessenen Lebensunterhalts trotz laufender Aufwendungen für die Risikovorsorge oder besonderer Belastungen wegen Krankheit (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.06.2004 - 2 C 50/02 - Rn. 9 u. 120 nach juris). Fehl geht daher die Annahme des Beklagten, dass Rückforderungen von Beihilfeleistungen grundsätzlich einer anderen Behandlung durch den Gesetzgeber zugänglich seien. Wie gerade der vorliegende Fall zeigt, kann auch die Rückforderung von Beihilfe im Einzelfall zu einer existenziellen Notlage des Beamten führen, welche geeignet ist, seine rechtliche und wirtschaftliche Unabhängigkeit zu gefährden. Daher ist es bei Rückforderungen des Dienstherrn gegenüber seinem Beamten geboten, eine Einzelfallprüfung vorzunehmen, damit nicht jede Verletzung einer Anzeigepflicht aufgrund strenger haushaltsrechtlicher Vorschriften automatisch zu einer Rückforderung mit möglicherweise existenzbedrohenden Folgen für den Beamten führt. Gerade auch der Umstand, dass die höchstrichterliche Rechtsprechung zur früher anwendbaren Regelung des § 12 Abs. 2 BBesG stets davon ausgegangen ist, dass eine Billigkeitsprüfung unter Würdigung der besonderen Umstände des Einzelfalls untrennbarer Bestandteil der Rückforderungsentscheidung ist, zeigt, dass Beamte aufgrund des besonderen gegenseitigen Pflichtenverhältnisses insoweit nicht den starren Regelungen des § 49a LVwVfG unterworfen sein dürfen.

Davon ging im Übrigen der Beklagte selbst noch im Zeitpunkt des Erlasses des Ausgangsbescheids aus, indem er § 12 BBesG wenigstens erwähnt hat. Weshalb er dann im Widerspruchsbescheid und im gerichtlichen Verfahren vehement die Rechtsauffassung vertritt, dem Dienstherrn sei seit Inkrafttreten des Dienstrechtsreformgesetzes eine Billigkeitsentscheidung verwehrt, weil auch bei nur geringem Verschulden eine vollständige Rückforderung ohne die Möglichkeit der Berücksichtigung von Besonderheiten oder Härten des Einzelfalls entsprechend den allgemeinen zwischen Staat und Bürger geltenden Vorschriften zwingend sei, erschließt sich dem Senat nicht.

2. Die durch das Dienstrechtsreformgesetz eingetretene planwidrige Regelungslücke hinsichtlich der Rückforderung „sonstiger“ zu viel gezahlter Geldleistungen ist bis zu einer ausdrücklichen Regelung des Landesgesetzgebers durch analoge Anwendung anderer (neuer) beamtenrechtlicher Vorschriften zu schließen. Ungeachtet der Wortgleichheit der dafür zur Verfügung stehenden neugefassten Rückforderungsregelungen im Besoldungs- bzw. Versorgungsrecht ist der Senat der Auffassung, dass eine analoge Anwendung von § 15 Abs. 2 LBesG vorzunehmen ist, da dies der früheren Regelung des § 109 LBG a.F. mit seinem Verweis auf die damals geltenden besoldungsrechtlichen Vorschriften am Nächsten kommt.

Ausgehend davon hat das Verwaltungsgericht zu Recht die gesamte Rückforderungsentscheidung (Nr. 3 des angefochtenen Bescheids) aufgehoben und der Klage insoweit stattgegeben. Der Beklagte ist nicht gehindert, anhand des geänderten Maßstabs des § 15 Abs. 2 LBesG nochmals über die Rückforderung ggf. einschließlich einer Billigkeitsprüfung zu entscheiden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.

Beschluss vom 20. September 2016

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 32.837,43 EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 3 GKG).

Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe