Urteil vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg - 5 S 1003/16

Tenor

Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 15. März 2016 - 10 K 1251/13 - geändert. Der Bescheid der Beklagten vom 8. Januar 2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 15. März 2013 wird aufgehoben.

Die Beklagte und die Beigeladenen zu 1. und 2. tragen die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen zu je 1/3. Ihre außergerichtlichen Kosten tragen die Beklagte und die Beigeladenen zu 1. und 2. jeweils selbst.

Die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren wird für notwendig erklärt.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Klägerin wendet sich gegen die Rücknahme eines ihr erteilten Bauvorbescheids zur Erweiterung des Einkaufszentrums „Breuningerland Sindelfingen“.

Die Klägerin betreibt im Gebiet der Beklagten das Einkaufszentrum „Breuningerland Sindelfingen“. Die Beigeladene zu 1. ist eine Nachbargemeinde, der Beigeladene zu 2. ist der Träger der Regionalplanung.

Den zurückgenommenen Bauvorbescheid hatte die Klägerin am 7.5.2012 zur Klärung der Frage beantragt, ob das auf den Grundstücken Flst.-Nr. 9655, 9655/1, 9656 und 9648 stehende Einkaufszentrum um eine Fläche von ca. 15.300 m² entsprechend einem Zuwachs von ca. 9.800 m² Verkaufsfläche bauplanungsrechtlich in zulässiger Weise erweitert werden könne. Das Einkaufszentrum wie auch das geplante Erweiterungsvorhaben liegen im Geltungsbereich des Bebauungsplans „Gewerbe- und Sondergebiet Schweinäcker Planbereich 23/1 1. Änderung“ vom 18.3.1997 und dort im festgesetzten „Sondergebiet Einkaufszentraum und Gewerbe § 11 BauNVO“. Dem Antrag war ein von der Klägerin in Auftrag gegebenes Gutachten beigefügt, wonach die für das Sondergebiet festgesetzte Verkaufsflächenobergrenze von 32.600 m² als gebietsbezogen anzusehen und somit unzulässig sei. Auch der Vorgängerbebauungsplan „Schweinäcker 23/1“ vom 20.7.1971 sei nichtig. Die Beklagte schloss sich der Auffassung an, dass die Bebauungspläne unwirksam seien, und beurteilte das Vorhaben am Maßstab des § 34 Abs. 1 und 3 BauGB. Zum Nachweis der Sicherung der verkehrlichen Erschließung holte die Klägerin, zur Frage der Auswirkungen des Vorhabens auf zentrale Versorgungsbereiche im Sinne des § 34 Abs. 3 BauGB holte die Beklagte ein Gutachten ein.

Im Rahmen einer internen Besprechung des Baurechtsamts der Beklagten am 9.10.2012 wurde beschlossen, lediglich die Eigentümer des angrenzenden Grundstücks Flst.-Nr. 9651/1 anzuhören. Nachbargemeinden, insbesondere die Beigeladene zu 1., mit der die Beklagte ein Mittelzentrum bildet und mit der sie im Oktober 2008 ein gemeinsames Einzelhandelskonzept vereinbart hat, wurden im Verfahren über die Erteilung des Bauvorbescheids nicht beteiligt, ebenso wenig der Beigeladene zu 2.

Zur Bauvoranfrage wurde für die Sitzungen des Gemeinderats der Beklagten am 15. und 20.11.2012 eine detaillierte Beschlussvorlage 196/2012 gefertigt, die an die Beschlussvorlage 140/2012 „Erweiterungsvorhaben der Fa. ... - Hintergrundinformationen und Sachstand“ für die Sitzung am 17.7.2012 anknüpfte. Darin wird unter 4.1.1 „Regionalplan“ festgestellt, dass das Erweiterungsvorhaben aktuell nicht mit den Vorgaben und Zielen der Raumordnung vereinbar sei. Es wurde deutlich gemacht, dass die Stadtverwaltung der restriktiven Ansiedlungs- und Erweiterungspolitik der Regionalplanung, die teilweise über die Vorgaben des Landesentwicklungsplans hinausgehe, kritisch gegenüberstehe. Zur bauplanungsrechtlichen Situation wird unter 4.1.3 „Bebauungsplan“ ausgeführt, die im aktuellen Bebauungsplan festgesetzte Gesamtverkaufsfläche von 32.600 m² habe der damaligen Bestandsverkaufsfläche von 32.589 m² entsprochen. Als gebietsbezogene vorhabenunabhängige Verkaufsflächenobergrenze sei die Festsetzung nach der neueren Rechtsprechung unzulässig. Hieraus folge die Gesamtnichtigkeit der Sondergebietsfestsetzung, da davon auszugehen sei, dass der Gemeinderat das Sondergebiet nur unter der Voraussetzung der Festschreibung der damaligen Bestandsfläche durch die Verkaufsflächenobergrenze gewollt habe. Wegen unzulässiger Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung, die auch den aktuellen Plan vom 18.3.1997 beträfen, sei der Bebauungsplan „Schweinäcker“ vom 20.7.1971 ebenfalls nichtig. Daher sei das Erweiterungsvorhaben nach § 34 BauGB zu beurteilen. Zur Schaffung der Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen müsste mit der Klägerin ein städtebaulicher Vertrag geschlossen werden, in dem insbesondere Festsetzungen zur Begrenzung einzelner Sortimentsgruppen vereinbart würden. Es wurde darauf hingewiesen, dass sich für die Gemeinde eine Planungspflicht aus § 1 Abs. 3 oder Abs. 4 BauGB ergeben könne, die Voraussetzungen des § 1 Abs. 4 BauGB vorliegen dürften und der Beigeladene zu 2. ein Planungsgebot nach § 21 LPlG erlassen könne. Ein erteilter Bauvorbescheid werde durch das Planungsgebot nicht mehr in Frage gestellt und setze sich auch gegen eine nachfolgende Änderung des Planungsrechts durch. Alternativ könne die Bauvoranfrage gemäß § 15 BauGB zurückgestellt oder eine Veränderungssperre erlassen werden. Damit würde eine Erweiterungsmöglichkeit aber indirekt versagt. Es erscheine der Stadtverwaltung „gerechtfertigt, der Fa. ... eine Erweiterung des Breuningerlands zur Sicherung der Wettbewerbsfähigkeit zu ermöglichen, auch wenn regionalplanerische Interessen dem entgegenstehen sollten“, zumal durch das Vorhaben keine schädlichen Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche zu erwarten seien.

Der Gemeinderat beschloss in seiner Sitzung am 20.11.2012, die Erteilung des Bauvorbescheids einschließlich der Inhalte des städtebaulichen Vertrags zustimmend zur Kenntnis zu nehmen. Die Einleitung eines Bebauungsplanverfahrens verbunden mit einem Antrag auf Zurückstellung der Bauvoranfrage oder dem Erlass einer Veränderungssperre wurden nicht beschlossen. Am selben Tag wurde der städtebauliche Vertrag zwischen der Klägerin und der Beklagten von beiden Parteien unterzeichnet, der Bauvorbescheid erlassen und der Klägerin zugestellt. In dem Bauvorbescheid wird als Zulässigkeitsmaßstab § 34 Abs. 1 i.V.m. Abs. 3 BauGB angegeben. Festgestellt wird die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit einer Erweiterung des Einkaufszentrums „Breuningerland Sindelfingen“ um 15.300 m² Geschossfläche mit 9.800 m² zusätzlicher Verkaufsfläche. In Umsetzung der Empfehlungen des eingeholten Gutachtens zur Frage der schädlichen Auswirkungen im Sinne des § 34 Abs. 3 BauGB werden für die Sortimente Technik, Elektro, Foto/Film und Bekleidung/Sport die dem Antrag zugrunde liegenden geplanten Verkaufsflächenerweiterungen reduziert. Statt der im Antrag vorgesehenen Erweiterung der bestehenden Verkaufsfläche im Sortiment Technik, Elektro, Foto/Film von 3.870 m² um 2.000 m² erlaubt der Bauvorbescheid eine maximale Erweiterung um 1.400 m². Die Erweiterung der bestehenden Verkaufsfläche von 19.855 m² für das Sortiment Bekleidung/Sport wird auf 6.500 m² begrenzt.

Das Regierungspräsidium Stuttgart, das am 15.11.2012 um Information gebeten hatte, sobald die Prüfung des Bauvorbescheidsantrags abgeschlossen sei, wurde vor dem Erlass des Bauvorbescheids nicht einbezogen. Der Beigeladenen zu 1. wurde der Bauvorbescheid „zur Wahrung ihrer Rechte“ am 23.11.2012 zugestellt.

Am 22.11.2012 forderte das Regierungspräsidium die Beklagte auf, zum Zweck einer eigenen Rechtsprüfung alle entscheidungserheblichen Akten vorzulegen, und gab Gelegenheit zur Stellungnahme. Diese erfolgte mit Schreiben vom 27.11.2012.

Am 28.11.2012 legte die Beigeladene zu 1. Widerspruch gegen den Bauvorbescheid ein und verurteilte die Vorgehensweise der Beklagten „aufs Schärfste“. In der Folgezeit erhoben weitere Städte und Gemeinden Widerspruch oder baten das Regierungspräsidium um Prüfung und Einschreiten.

Das Regierungspräsidium teilte der Beklagten am 6.12.2012 als Ergebnis einer Besprechung vom 5.12.2012 mit ihr und der Klägerin mit, der Bauvorbescheid sei rechtswidrig und daher nach §§ 48, 50 LVwVfG zurückzunehmen, und gab Gelegenheit zur Stellungnahme. In dieser hielt die Beklagte an der Rechtmäßigkeit ihrer Entscheidung fest. Dem schloss sich die Klägerin in einer eigenen Stellungnahme an, während die Beigeladene zu 1. ihre Sicht durch ein Gutachten ihres Bevollmächtigten vom 17.12.2012 vertrat.

Am 27.12.2012 legte auch der Beigeladene zu 2. Widerspruch gegen den Bauvorbescheid ein.

Mit Schreiben vom 20.12.2012 wies das Regierungspräsidium die Beklagte „im Rahmen der Fachaufsicht nach § 47 Abs. 5 LBO“ an, den Bauvorbescheid bis spätestens 15.1.2013 nach §§ 48, 50 LVwVfG unter Beachtung der Ausführungen dieser Weisung zurückzunehmen sowie bei der Rücknahme Ermessen gemäß § 40 LVwVfG „nach Maßgabe dieses Erlasses“ auszuüben und den Sofortvollzug anzuordnen.

Mit Bescheid vom 8.1.2013 nahm die Beklagte den Bauvorbescheid vom 20.11.2012 zurück. Als wesentliche Gründe für die Rechtswidrigkeit des Bauvorbescheids führte sie aus: Der Bebauungsplan sei wirksam. Eine Befreiung verstieße gegen die Grundzüge der Planung. Selbst im Falle der Unwirksamkeit hätte nicht gemäß § 34 BauGB entschieden werden dürfen, sondern es hätte ein Planaufstellungsverfahren eingeleitet werden müssen, verbunden mit einer Zurückstellungsentscheidung oder einer Veränderungssperre. Der Bauvorbescheid verstoße zudem gegen das interkommunale Abstimmungsgebot sowie gegen die aus § 1 Abs. 3 und 4 BauGB folgende Planungspflicht. Aber auch § 34 BauGB trage den Bauvorbescheid nicht. Zudem sei gegen die Beteiligungspflicht nach § 53 Abs. 4 LBO verstoßen worden. Der Beigeladene zu 2. als maßgeblicher Träger der Regionalplanung sowie das Regierungspräsidium als höhere Raumordnungsbehörde hätten beteiligt werden müssen. Im Rahmen der Ermessensausübung werde das erhebliche wirtschaftliche Interesse der Klägerin wie auch das öffentliche Interesse an der Schaffung von Arbeitsplätzen in Rechnung gestellt. Der Schutz der Belange der Nachbargemeinden und der Einhaltung der Vorgaben der Raumordnung auch zur Wahrung der Gleichbehandlung habe jedoch höheres Gewicht. Hierbei falle erschwerend ins Gewicht, dass der Bauvorbescheid in mehrfacher Hinsicht rechtswidrig sei. Die Rechtmäßigkeit des Vorhabens lasse sich auch nicht durch eine weniger belastende nachträgliche Beifügung von Nebenbestimmungen, die Nachholung versäumter Verfahrenshandlungen oder die nachträgliche Durchführung eines Zielabweichungsverfahrens herstellen.

Gegen den Rücknahmebescheid erhob die Klägerin Widerspruch, den das Regierungspräsidium Stuttgart mit Widerspruchsbescheid vom 15.3.2013 zurückwies. Am 12.4.2013 hat die Klägerin gegen den Rücknahmebescheid Anfechtungsklage erhoben. Mit Urteil vom 15.3.2016 hat das Verwaltungsgericht Stuttgart die Klage abgewiesen und die Berufung zugelassen. Zur Begründung führte es aus, dass der Bebauungsplan „Schweinäcker 23/1 1. Änderung“ vom 18.3.1997 wegen Unwirksamkeit der gebietsbezogenen Verkaufsflächenbeschränkung insgesamt nichtig sei. Auch der Vorgängerbebauungsplan „Schweinäcker 23/1“ vom 20.7.1971 sei wegen fehlerhafter Ausfertigung sowie Fehlens einer wirksamen Bekanntgabe nichtig. Auf die Frage der behördlichen Normverwerfungskompetenz komme es nicht an. Der Bauvorbescheid habe jedenfalls deshalb nicht ergehen dürfen, weil die Beklagte durch ihr Vorgehen Informationspflichten gegenüber den Beigeladenen verletzt und eine bestehende Planungspflicht jedenfalls aus § 1 Abs. 3 BauGB missachtet habe. Das Urteil wurde der Klägerin am 6.4.2016 zugestellt.

Am 20.4.2016 hat die Klägerin Berufung eingelegt, die sie wie folgt begründet: Die Beklagte sei mangels wirksamer Bevollmächtigung nicht wirksam vertreten. Die Festsetzung über die Verkaufsflächenobergrenze und die Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung im Bebauungsplan vom 18.3.1997 seien unwirksam. Dennoch folge hieraus nur die Teilunwirksamkeit des Bebauungsplans. Demgegenüber sei der Vorgängerbebauungsplan vom 20.7.1971 insgesamt unwirksam, da weder eine ordnungsgemäße Ausfertigung noch eine hinreichende Bekanntmachung erfolgt sei. Zudem verstießen auch seine Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung gegen § 17 BauNVO. Gehe man von der Gesamtnichtigkeit des Bebauungsplans vom 18.3.1997 aus, so treffe die Beklagte keine Pflicht, unwirksame Bebauungspläne anzuwenden. Für die Rechtmäßigkeit des Bauvorbescheids komme es nicht darauf an, ob eine Planungspflicht bestehe oder ob das kommunale Abstimmungsgebot nach § 2 Abs. 2 BauGB beachtet worden sei. Im Rahmen des im Falle der Unwirksamkeit beider Bebauungspläne anzuwendenden § 34 BauGB bestehe für planerische Überlegungen kein Raum. Die Voraussetzungen des § 34 BauGB lägen vor. Das Vorhaben füge sich in die nähere Umgebung ein. Von einem Rechtsmissbrauch könne keine Rede sein. Das eingeholte Gutachten belege, dass keine schädlichen Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche der Beigeladenen zu 1. oder anderer Nachbargemeinden ausgingen. Die Verletzung einer Informationspflicht gemäß § 26 Abs. 1 LPlG sei fernliegend. Die Pflicht diene der Führung des Raumordnungskatasters und der Erstellung der Landesentwicklungsberichte. Die Erteilung eines Bauvorbescheids auf der Grundlage des § 34 BauGB sei kein raumbedeutsamer Sachverhalt im Sinne des § 26 Abs. 1 LPlG. Insbesondere sei ein solcher Bauvorbescheid kein raumbedeutsames Vorhaben im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 6 ROG. Auch der Verweis des Verwaltungsgerichts auf die Klagebefugnis des Regionalverbands gehe fehl, denn eine solche Klagebefugnis stehe diesem im Falle eines Bauvorbescheids auf der Grundlage des § 34 BauGB nicht zu. Unberücksichtigt gelassen habe das Verwaltungsgericht auch § 46 LVwVfG, wonach ein etwaiger Verstoß jedenfalls unbeachtlich sei, da keine andere Entscheidung in der Sache ergehen könne.

Die Klägerin beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 15.3.2016 - 10 K 1251/13 - zu ändern und den Bescheid der Beklagten vom 8.1.2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 15.3.2013 aufzuheben, sowie
die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig zu erklären.

Die Beklagte und der Beigeladene zu 2. beantragen,

die Berufung zurückzuweisen.

Der Prozessbevollmächtigte der Beklagten trägt vor, die Beklagte sei aufgrund seiner Mandatierung durch das Regierungspräsidium wirksam vertreten, denn die Mandatierung finde ihre Rechtsgrundlage in der unbeschränkten Fachaufsicht gemäß § 47 Abs. 5 Satz 2 LBO.

Zur Sache führen die Beklagte und der Beigeladene zu 2. im Wesentlichen aus, die Rücknahme sei bereits wegen formeller Rechtswidrigkeit des Bauvorbescheids rechtmäßig Der Beigeladene zu 2. hätte gemäß § 53 Abs. 4 Satz 2 LBO im Verfahren beteiligt werden müssen. Dies folge aus den Vorgaben des Regionalplans für Einzelhandelsgroßprojekte und der sich daraus ergebenden Planungspflicht gemäß § 1 Abs. 4 BauGB. Zudem folge die Beteiligungsnotwendigkeit aus § 26 Abs. 1 LPlG. Der Fehler sei auch nach § 46 LVwVfG beachtlich, denn die Beklagte hätte die klaren Vorgaben der Regionalplanung und deren Beachtlichkeit gemäß § 1 Abs. 4 BauGB nicht missachten dürfen.

Zudem sei der Bauvorbescheid auch materiell rechtswidrig. Das Erweiterungsvorhaben verstoße gegen die Festsetzung über die maximale Verkaufsfläche des geltenden Bebauungsplans „Schweinäcker 23/1 1. Änderung“. Die Verkaufsflächenbegrenzung sei als eine vorhaben- und grundstücksbezogene Festsetzung zulässig. Der Bebauungsplan habe ausschließlich das Einkaufszentrum „Breuningerland“ auf seinen Bestand beschränken wollen. Zudem beziehe sich die Beschränkung auf ein einziges buchmäßiges Grundstück. Das Fehlen der Geschossflächenzahl sei ein unbeachtlich gewordener Fehler des Abwägungsvorgangs. Zudem sei bei Einhaltung der Arbeitsstättenverordnung eine Überschreitung der Geschossflächenzahl nicht möglich. Selbst wenn man dies anders sähe, folge hieraus nur die Teilunwirksamkeit des Bebauungsplans. Der Beklagten sei es bei Erlass des Bebauungsplans entscheidend darauf angekommen, das Einkaufszentrum auf seinen Bestand festzuschreiben. Aus dieser Beschränkung ergebe sich letztlich auch die Beschränkung des Maßes der baulichen Nutzung. Selbst bei unterstellter Nichtigkeit hätte die Baurechtsbehörde den Plan mangels Verwerfungskompetenz anwenden müssen. Bei Annahme der Unwirksamkeit des Bebauungsplans vom 18.3.1997 sei das Vorhaben anhand des Bebauungsplans vom 20.7.1971 zu beurteilen. Danach läge das Erweiterungsvorhaben im Bereich der als Gewerbegebiet ausgewiesenen Fläche und sei deshalb unzulässig. Der Bebauungsplan sei wirksam ausgefertigt und bekanntgemacht worden. Ein Verstoß gegen § 17 BauNVO liege nicht vor, jedenfalls folge hieraus allenfalls Teilnichtigkeit.

Bei unterstellter Nichtigkeit beider Bebauungspläne habe jedenfalls eine Planungspflicht sowohl aus § 1 Abs. 3 BauGB als auch aus § 1 Abs. 4 BauGB bestanden, welche die Anwendung von § 34 BauGB sperre. Die Verdichtung der Planungsbefugnis gemäß § 1 Abs. 3 BauGB zur Planungspflicht folge aus § 11 Abs. 3 BauNVO sowie aus § 2 Abs. 2 BauGB. Die Planungspflicht aus § 1 Abs. 4 BauGB finde ihre Grundlage in den entsprechenden Zielen der Raumordnung nach dem Landesentwicklungsplan und dem Regionalplan, die wirksam seien. Bei Anwendung des § 34 BauGB füge sich das Vorhaben weder in die Eigenart der näheren Umgebung gemäß § 34 Abs. 1 BauGB ein, noch genüge es den Anforderungen des § 34 Abs. 3 BauGB.

Die Beigeladene zu 1. beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Der Bebauungsplan „Schweinäcker 23/1 1. Änderung“ enthalte eine wirksame, da vorhabenbezogene Festsetzung einer Verkaufsflächenbegrenzung. Das Fehlen einer Geschossflächenzahl schade nicht. Hilfsweise sei jedenfalls der Vorgängerbebauungsplan „Schweinäcker 23/1“ wirksam. Weder die Ausfertigung noch die Bekanntmachung seien fehlerhaft erfolgt. Hinsichtlich der Ausfertigung bestehe die erforderliche „gedankliche Schnur“ zwischen der Unterschrift des Oberbürgermeisters auf dem Gemeinderatsprotokoll und dem Bebauungsplan. Die der Bekanntmachung nachfolgende Auslegung des Bebauungsplans führe allenfalls zu einer Verschiebung des Inkrafttretens, jedoch nicht zu einem die Wirksamkeit berührenden Fehler. Materiell führe das Fehlen der Festsetzung einer Geschossflächenzahl nicht zur Gesamtunwirksamkeit des Bebauungsplans. Da nach diesem Bebauungsplan die Erweiterungsfläche im Bereich eines Gewerbegebiets liege, sei der Bauvorbescheid rechtswidrig. Jedenfalls stehe der Erteilung des Bauvorbescheids die vorrangige Planungspflicht der Beklagten entgegen. Es liege ein qualifizierter Abstimmungsbedarf mit den Nachbargemeinden vor. Dies ergebe sich aus § 11 Abs. 3 BauNVO. Des Weiteren bestehe eine Planungspflicht gemäß § 1 Abs. 4 BauGB. Insbesondere aus § 2 Abs. 2 BauGB folge ein Abwehrrecht gegen die Erteilung von Baugenehmigungen unter Umgehung des kommunalen Abstimmungsgebots. Werde der Maßstab des § 34 Abs. 1 BauGB zugrunde gelegt, so füge sich die Erweiterung nicht in den vorhandenen Rahmen ein. Zudem ergäben sich schädliche Auswirkungen im Sinne des § 34 Abs. 3 BauGB, wie die von ihr beauftragte Auswirkungsanalyse zeige.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die dem Senat vorliegenden Behörden- und Gerichtsakten verwiesen.

Entscheidungsgründe

Die Berufung ist zulässig und begründet.

1. Die Berufung ist zulässig. Sie wurde am 20.4.2016 gemäß § 124a Abs. 2 VwGO form- und fristgemäß eingelegt. Die innerhalb der gemäß § 124a Abs. 3 Satz 3 VwGO verlängerten Frist eingegangene Berufungsbegründung genügt den Anforderungen des § 124a Abs. 3 Satz 4 VwGO.

2. Ob die Beklagte ordnungsgemäß im Prozess vertreten ist, bedarf keiner Entscheidung. Denn die Beklagte hat durch ihren Prozessbevollmächtigen keine Anträge gestellt oder sonstigen Prozesshandlungen vorgenommen, auf deren Wirksamkeit es für die Entscheidung des Rechtsstreits ankommt. Insbesondere hätte die Beklagte den Klageabweisungs- und den Berufungszurückweisungsantrag nicht stellen müssen.

II.

Die Berufung ist auch begründet, denn der Rücknahmebescheid ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Die Voraussetzungen des § 48 Abs. 1 und 3 LVwVfG für die Rücknahme des Bauvorbescheids liegen nicht vor, denn der Bauvorbescheid ist rechtmäßig.

1. Voraussetzung für die Rücknahme eines Verwaltungsakts gemäß § 48 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 3 LVwVfG ist dessen Rechtswidrigkeit. Für das Vorliegen dieser Rücknahmevoraussetzung trägt die Beklagte die materielle Beweis- bzw. Feststellungslast (vgl. BVerwG, Urteil vom 25.6.1991 - 9 C 22.90 - BVerwGE 88, 312, juris Rn. 19; zur Beweislastverteilung beim Widerruf eines begünstigenden Verwaltungsakts vgl. auch BVerwG, Urteil vom 18.4.1991 - 6 C 20.89 - BVerwGE 88, 130, juris Rn. 25 und Senatsbeschluss vom 29.11.2016 - 5 S 2137/16 - VBlBW 2017, 212, juris). Kann nicht geklärt werden, ob die Rücknahmevoraussetzungen eines begünstigenden Verwaltungsakts, insbesondere das Erfordernis der Rechtswidrigkeit des zurückgenommenen Verwaltungsakts, erfüllt sind, geht dies grundsätzlich zu Lasten der Behörde (BVerwG, Urteil vom 8.12.2009 - 1 C 16.08 - BVerwGE 135, 334, juris Rn. 36). Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtswidrigkeit des aufzuhebenden Verwaltungsakts ist der Zeitpunkt des Erlasses. Dies bestätigen die Gesetzesmaterialien zum Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes, in denen definiert wird: „Ein Verwaltungsakt ist rechtswidrig, wenn bei seinem Erlass das Recht unrichtig angewandt oder von einem Sachverhalt ausgegangen worden ist, der sich als unrichtig erweist.“ (BT-Drs. 7/910, S. 68; s. auch BVerwG, Urteil vom 29.11.1979 - 3 C 103.79 -, BVerwGE 59, 148, juris Rn. 72 ff.; Ramsauer in Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl., § 48 Rn. 57). Ob eine Rücknahme auch ausscheidet, wenn eine ursprünglich rechtswidrige Zulassungsentscheidung wegen nachträglicher Änderung der Sach- oder Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung rechtmäßig ist (vgl. OVG NRW, Urteil vom 27.6.1996 - 7 A 3590/91 - juris Rn. 13), bedarf keiner Entscheidung, weil der aufgehobene Bauvorbescheid bereits im Zeitpunkt seines Erlasses rechtmäßig war.

2. Der Erlass des Bauvorbescheids war materiell rechtmäßig, denn die Klägerin hatte im maßgeblichen Zeitpunkt einen Anspruch auf Erteilung des begehrten Bauvorbescheids zur Frage der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit des Erweiterungsvorhabens.

a) Die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Erweiterungsvorhabens beurteilte sich nach § 34 Abs. 1 und 3 BauGB, denn der Bebauungsplan „Schweinäcker 23/1 1. Änderung“ vom 18.3.1997 und der Bebauungsplan „Schweinäcker 23/1“ vom 20.7.1971 sind unwirksam.

aa) Der Bebauungsplan „Schweinäcker 23/1 1. Änderung“ vom 18.3.1997 ist unwirksam, weil die Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung gegen § 17 Abs. 1 BauNVO verstoßen und dies zur Gesamtnichtigkeit des Bebauungsplans führt. Es bedarf deshalb keiner Entscheidung, ob auch die Festsetzung der Verkaufsflächenbegrenzung rechtswidrig ist. Es spricht allerdings manches dafür, dass diese Festsetzung vorhabenbezogen zu verstehen und damit zulässig ist (vgl. zu den Voraussetzungen einer wirksamen Verkaufsflächenbegrenzung BVerwG, Beschluss vom 6.8.2013 - 4 BN 24.13 - BauR 2013, 1812, juris Rn. 4 und Urteile vom 24.3.2010 - 4 CN 3.09 - BauR 2010, 1050, juris Rn. 24 und vom 3.4.2008 - 4 CN 3.07 - BVerwGE 131, 86, juris Rn. 16).

Fehlerhaft und nichtig ist jedenfalls die Festsetzung zum Maß der baulichen Nutzung. Sie verstößt gegen die Vorschrift des § 17 Abs. 1 BauNVO über die höchstzulässige Geschossflächenzahl in einem Sondergebiet von 2,4.

Als Maß der baulichen Nutzung im Sondergebiet setzt der Bebauungsplan die Zahl der Vollgeschosse mit VII, eine Grundflächenzahl von 0,8 und eine Baumassenzahl von 9,0 fest. Eine Geschossflächenzahl wurde nicht festgesetzt. Hierbei handelt es sich um die Fortführung der Festsetzungen des Vorgängerplans von 1971. Wie der Begründung des Bebauungsplans (S. 5) zu entnehmen ist, meinte die Beklagte zwar, eine Geschossflächenzahl von 2,4 festzusetzen, hat dies jedoch nicht getan. Eine Auslegung des Bebauungsplans in diesem Sinne kommt nicht in Betracht, da es an einer auslegungsfähigen und auslegungsbedürftigen Festsetzung fehlt. Das Maß der baulichen Nutzung im Sondergebiet wird auch ohne Geschossflächenzahl in allen drei Dimensionen durch Festsetzungen des Bebauungsplans bestimmt. Wie sich aus § 16 BauNVO ergibt, ist die Festsetzung einer Geschossflächenzahl nicht zwingend erforderlich. Der Rückgriff auf die Begründung des Bebauungsplans würde angesichts der klaren Festsetzungen keine Auslegung, sondern eine Fehler heilende Ergänzung darstellen. Auch wenn dadurch keinerlei planerischer Spielraum in Anspruch genommen, sondern dem Willen der Gemeinde zur Wirksamkeit verholfen würde, ist das Gericht zu einer solchen Ergänzung nicht befugt. Eine unmittelbare Heranziehung von § 17 Abs. 1 BauNVO kommt bereits nach dem Wortlaut nicht in Betracht. Die Vorschrift richtet sich allein an den Satzungsgeber, das Maß der baulichen Nutzung in dem vorgegebenen Rahmen zu bestimmen.

Die unvollständige Festsetzung lässt sich auch nicht in anderer Weise so ergänzen, dass eine Überschreitung der höchst zulässigen Geschossflächenzahl von 2,4 mit Sicherheit ausgeschlossen werden kann. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 25.11.1999 - 4 CN 17.98 - BauR 2000, 690, juris Rn. 18) muss die Einhaltung des Maßes der baulichen Nutzung für den Fall, dass eine Geschossflächenzahl nicht ausdrücklich festgesetzt ist, anhand der übrigen Festsetzungen des Bebauungsplans und sonstiger einschlägiger baurechtlicher Vorschriften, insbesondere derjenigen des Landesbaurechts ermittelt werden. Dabei kommt es nicht auf die tatsächliche Ausnutzung, sondern allein darauf an, ob die Festsetzungen des angegriffenen Plans Gewähr dafür bieten, dass die höchstzulässige Geschossflächenzahl tatsächlich eingehalten wird (BVerwG, Urteil vom 25.11.1999, a.a.O., juris Rn. 19; ebenso VGH Bad.-Württ., Urteil vom 9.9.2015 - 3 S 276/15 - VBlBW 2016, 27, juris Rn. 29). In der von der Beigeladenen zu 1. vorgelegten stadtplanerischen Stellungnahme des Planungsbüros Stadt.Quartier (VGH-Akte, Band 2, Anlage 10 zum Schriftsatz vom 8.6.2017) wird ausgeführt, dass erst bei einer mittleren Geschosshöhe von mindestens 3,75 m die Geschossflächenzahl von 2,4 eingehalten wird. Selbst wenn zugunsten der Beklagten unterstellt wird, dass die Vorgaben der Arbeitsstättenverordnung über die erforderliche Raumhöhe anwendbar sind, ist normativ nicht garantiert, dass die Geschossflächenzahl eingehalten wird, denn die Anforderungen der Arbeitsstättenverordnung an die Raumhöhe hängen von den jeweiligen Raumgrößen und damit von tatsächlichen Verhältnissen im Einzelfall ab.

Der Verstoß gegen § 17 Abs. 1 BauNVO hat die Unwirksamkeit der Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung zur Folge, denn es handelt sich um einen Festsetzungsfehler und nicht um einen Fehler im Abwägungsvorgang. Durch die Festsetzungen ist die Einhaltung der nach § 17 Abs. 1 BauNVO maximal zulässigen Geschossflächenzahl im Sondergebiet von 2,4 nicht gewährleistet. Die Frage nach einem Abwägungsfehler in Bezug auf eine Ausnahme nach § 17 Abs. 2 BauNVO stellt sich nicht, denn dies setzte voraus, dass eine solche Ausnahme vom Satzungsgeber erwogen wurde. Dies ist nicht der Fall.

Die Unwirksamkeit der Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung hat die Gesamtnichtigkeit des Bebauungsplans zur Folge. Zwar muss ein Bebauungsplan keine Angaben zum Maß der baulichen Nutzung enthalten. Der Gemeinde steht es vielmehr frei zu entscheiden, ob sie einen qualifizierten oder einen einfachen Bebauungsplan erlässt (Mitschang in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 13. Aufl., § 30 Rn. 9). Maßgeblich ist, ob der Bebauungsplan auch ohne Angaben zum Maß der baulichen Nutzung im Sondergebiet eine geordnete städtebauliche Nutzung bewirkt und ob die Gemeinde nach ihrem im Planungsverfahren zum Ausdruck gelangten Willen im Zweifel auch eine Satzung dieses eingeschränkten Inhalts beschlossen hätte (std. Rspr. s. BVerwG, Beschluss vom 11.8.2016 - 4 BN 23.16 - BauR 2017, 55, juris Rn. 5; zu einem Fall der Unwirksamkeit von Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung und Teilnichtigkeit VGH Bad.-Württ., Urteil vom 19.10.2011 - 3 S 942/10 - juris Rn. 67).

Die Feststellung, dass die Gemeinde im Zweifel den Bebauungsplan ohne Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung erlassen hätte, lässt sich nach der Begründung zum Bebauungsplan nicht treffen. Zwar ist dem Planungsverfahren zu entnehmen, dass es der Beklagten in erster Linie darauf ankam, im Interesse der Einzelhandelsentwicklung in ihrer Innenstadt die Verkaufsflächen zu begrenzen. Zudem wurden die Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung aus dem Vorgängerplan übernommen, was die Annahme nahelegt, dass die Gemeinde sich gerade keine vertieften Gedanken über das Maß der baulichen Nutzung gemacht hat. Der Begründung zum Bebauungsplan ist aber auch zu entnehmen, dass die Gemeinde für gewerbliche Nutzungen das Maximum der baulichen Nutzung zulassen wollte. Dort heißt es (S. 14): „Ein nicht unerheblicher Teil der bestehenden Nutzfläche im Sondergebiet wird durch sonstige gewerbliche Nutzungen ausgefüllt. Sonstige Gewerbebetriebe sind in dem Sondergebiet nach Art und Maß der baulichen Nutzung entsprechend dem allgemeinen für das Gebiet festgesetzten Rahmen zulässig. Festgesetzt wird ein Sondergebiet „Einkaufszentrum und Gewerbe“. Die zulässige Baumassenzahl kann durch andere zulässige Nutzungen nach § 8 (2) BauNVO außer für Zwecke des Verkaufes weiterhin und weiter ausgeschöpft werden.“ Demnach entsprach eine Beschränkung auf den vorhandenen Rahmen, wie es das Ergebnis eines einfachen Bebauungsplans ohne Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung wäre, in Bezug auf die gewerblichen Nutzungen im Sondergebiet nicht dem Willen des Satzungsgebers.

bb) Auch der Bebauungsplan „Schweinäcker 23/1“ vom 20.7.1971 steht dem Vorhaben der Klägerin nicht entgegen, denn er ist wegen mangelhafter Ausfertigung unwirksam, wie das Verwaltungsgericht zurecht ausführt. Zwar ist nach der Rechtsprechung des erkennenden Gerichtshofs eine Ausfertigung in Form der Unterschrift des Bürgermeisters auf dem Bebauungsplan nicht erforderlich, sondern es genügt dessen Unterschrift auf dem Gemeinderatsprotokoll, das über den Satzungsbeschluss Auskunft gibt. Erforderlich ist dafür, dass das Gemeinderatsprotokoll die gedankliche Schnur zu dem Bebauungsplan bildet, indem es diesen mit der nötigen Klarheit in Bezug nimmt (std. Rspr. s. etwa Senatsurteil vom 15.6.2016 - 5 S 1375/14 - BauR 2016, 2032, juris Rn. 36). Diese Anforderungen sind hier nicht erfüllt. Das Gemeinderatsprotokoll vom 20.7.1971 nimmt seinerseits Bezug auf einen Beschlussvorschlag des Technischen Ausschusses vom 7.12.1979, der wiederum auf einen Bebauungsplanentwurf vom 27.4.1970 mit den am 7.12.1970 vorgeschlagenen Änderungen verweist. Es lässt sich nicht verlässlich feststellen, welchen Anregungen und Bedenken im Einzelnen stattgegeben werden sollte. Denn sowohl bei der Behandlung der Stellungnahme des Straßenbauamts Kirchheim/Teck als auch bei derjenigen des Wasserwirtschaftsamtes Kirchheim/Teck heißt es einerseits, den Anregungen und Bedenken werde stattgegeben, und andererseits, im Bebauungsplan seien die gemachten Auflagen oder Forderungen „soweit planungsrechtlich und bauordnungsrechtlich möglich“ bereits aufgenommen. Selbst wenn sich aber letztlich der Zusammenhang zu allen erforderlichen Unterlagen möglicherweise herstellen lässt, so ist der Authentifizierungsfunktion der Ausfertigung nicht mehr genügt, wenn der Wille der Gemeinde erst über mehrere Verweisungsstufen ermittelt werden kann.

b) Der Bauvorbescheid ist auch nicht deshalb rechtswidrig, weil die Beklagte ihrer Prüfung der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit des Vorhabens der Klägerin mangels Normverwerfungskompetenz den Bebauungsplan „Schweinäcker 23/1 1. Änderung“ hätte zugrunde legen müssen. Die Frage der Normverwerfungskompetenz ist für die Beurteilung der Rechtswidrigkeit des Bauvorbescheids unerheblich. Nicht jedes rechtswidrige Verhalten der Baurechtsbehörde hat die Rechtswidrigkeit des Bauvorbescheids zur Folge. Die Rechtswidrigkeit im Sinne des § 48 LVwVfG bezieht sich auf die Frage der objektiven Ergebnisrichtigkeit (vgl. Ramsauer in Kopp/Ramsauer, a.a.O, § 48 Rn. 51). Diese Auffassung findet Bestätigung durch den Vergleich mit der Situation bei „rechtmäßigem Alternativverhalten“. Hätte die Beklagte den Bauvorbescheid unter Verweis auf die Gültigkeit des Bebauungsplans oder ihre fehlende Normverwerfungskompetenz nicht erlassen, dann hätte nach erfolglosem Widerspruchsverfahren das Verwaltungsgericht im Rahmen einer Klage auf Verpflichtung zum Erlass des Bauvorbescheids die Bebauungspläne prüfen und unangewendet lassen müssen.

c) Das Vorhaben der Klägerin war im Zeitpunkt des Erlasses des Bauvorbescheids nach § 34 Abs. 1 i.V.m. Abs. 3 BauGB zulässig.

aa) Es spricht zwar alles dafür, dass die Beklagte nach § 1 Abs. 3 und 4 BauGB verpflichtet war, zu planen, als sie die Unwirksamkeit des Bebauungsplans „Schweinäcker 23/1 1. Änderung“ und auch des Vorgängerplans „Schweinäcker 23/1“ erkannt hatte. Eine Planungspflicht der Beklagten stünde der Anwendung des § 34 Abs. 1 BauGB jedoch nicht entgegen. Die Vorschrift und ihre Funktion als Planersatz bieten für die Berücksichtigung einer Planungspflicht, anders als das Tatbestandsmerkmal der „öffentlichen Belange“ in § 35 BauGB, keinen Raum. Die besonderen Umstände des Einzelfalls begründen auch kein missbräuchliches Verhalten der Beklagten, das die Unanwendbarkeit des § 34 BauGB rechtfertigen könnte.

(1) In seinem Urteil vom 11.2.1993 1993 (- 4 C 15.92 - NVwZ 1994, 285, juris Rn. 23 f.)hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass die Pflicht, zielkonform zu planen, den Anwendungsbereich des § 34 Abs. 1 BauGB unberührt lässt. Es hat ausgeführt, dass ein Vorhaben, das nach dieser Bestimmung zulässig ist, nicht daran scheitert, dass es auf der Grundlage eines an die Ziele der Raumordnung und Landesplanung angepassten Bebauungsplans nicht genehmigungsfähig wäre. Auch in seinem Urteil vom 17.9.2003 (- 4 C 14.01 - BVerwGE 119, 25, juris Rn. 25) hat das Bundesverwaltungsgericht festgestellt, dass einem Vorhaben, welches sich in die Eigenart der näheren Umgebung einfügt, ein Planungserfordernis aus Gründen der interkommunalen Abstimmung nicht als Genehmigungsschranke entgegengehalten werden könne. Füge sich ein Einzelhandelsgroßbetrieb in die Eigenart der näheren Umgebung ein, etwa weil dort bereits ein Betrieb dieser Art stehe, sei er nach der gesetzlichen Wertung in § 34 Abs. 1 BauGB zuzulassen. Im Rahmen dieser gebundenen Entscheidung sei kein Raum für eine Abwägung widerstreitender interkommunaler Interessen (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.2.1993, a.a.O., juris Rn. 26). Zwar ergingen diese Entscheidungen vor Inkrafttreten des § 34 Abs. 3 BauGB. Die Tatsache, dass mit dem nunmehr verankerten Schutz der zentralen Versorgungsbereiche auch von Nachbargemeinden deren Belange zu berücksichtigen sind und diesen auch eine Klagemöglichkeit eröffnet ist, spricht aber zusätzlich gegen die Annahme eines öffentlichen Belangs „Planungspflicht“ im Rahmen des § 34 BauGB (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 9.12.2010 - 3 S 2190/10 - VBlBW 2011, 233, juris Rn. 5). Selbst in Bezug auf § 34 Abs. 1 BauGB in der Fassung bis zum 30.6.1987, in der die Vorschrift noch das Tatbestandsmerkmal „sonstige öffentliche Belange“ aufwies, stellte das Bundesverwaltungsgericht fest, dass ein wegen der Auswirkungen im Sinne der § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 und § 11 Abs. 3 Satz 2 BauNVO 1977 sich ergebendes „Planungsbedürfnis“ kein „sonstiger öffentlicher Belang“ im Sinne des § 34 Abs. 1 BBauG sei, der die Zulässigkeit eines großflächigen Einzelhandelsbetriebs hindere (BVerwG, Urteil vom 3.2.1984 - 4 C 8.80 - BVerwGE 68, 352, juris Rn. 16).

(2) Die besonderen Umstände des Einzelfalls berechtigten nicht dazu, wegen Rechtsmissbrauchs § 34 Abs. 1 BauGB ausnahmsweise nicht anzuwenden.

Das interkommunale Abstimmungsgebot gemäß § 2 Abs. 2 BauGB kann zwar ausnahmsweise ein einzelvorhabenbezogenes Abwehrrecht begründen, wenn die Gemeinde dem Bauinteressenten unter Missachtung des § 2 Abs. 2 BauGB einen Zulassungsanspruch verschafft. Dies setzt voraus, dass sie durch einen nicht abgestimmten Bauleitplan oder im Fall des Fehlens eines solchen Plans auf andere Weise die Weichen in Richtung Zulassungsentscheidung gestellt hat. Hat sie dagegen auf die Genehmigungsvoraussetzungen ersichtlich nicht eingewirkt, kann von einer Umgehung des § 2 Abs. 2 BauGB keine Rede sein. Ein Einwirken auf die Genehmigungsvoraussetzungen liegt grundsätzlich dann nicht vor, wenn der Genehmigungsanspruch aus § 34 Abs. 1 BauGB folgt, denn auf diese Voraussetzungen hat die Gemeinde keinen Einfluss (BVerwG, Urteil vom 11.2.1993, a.a.O., juris Rn. 26).

Es trifft zwar zu, dass die Beklagte sich in der Annahme der Nichtigkeit ihrer Bebauungspläne und im Wissen um ihre Planungspflicht bewusst gegen den Erlass einer Veränderungssperre oder eine Zurückstellung der Entscheidung über den Bauvorbescheid entschieden und es damit bei der Anwendung des § 34 BauGB belassen hat. Sie hätte dessen Anwendung verhindern können. Sie hat dessen Anwendung aber nicht ermöglicht. Dies wäre nur dann der Fall, wenn sie einen gültigen Bebauungsplan, der das Erweiterungsvorhaben verhindert, aufgehoben hätte. Indem die Beklagte die Anwendung des § 34 BauGB nicht verhindert hat, hat sie nicht anders gehandelt als die Gemeinden, die trotz Bestehens einer Planungspflicht nicht tätig geworden sind. Für diese Konstellation ist entschieden, dass § 34 BauGB anwendbar ist (BVerwG, Urteil vom 11.2.1993, a.a.O., juris Rn. 24).

bb) Die Klägerin hatte gemäß § 34 Abs. 1 i.V.m. Abs. 3 BauGB einen Anspruch auf die Erteilung des beantragten Bauvorbescheids.

(1) Das Erweiterungsvorhaben fügt sich nach der Art der baulichen Nutzung in die nähere Umgebung ein. Es kann offenbleiben, wie die nähere Umgebung genau abzugrenzen ist. Das bestehende Einkaufszentrum ist für die nähere Umgebung jedenfalls prägend. Im Einkaufszentrum befindet sich großflächiger Einzelhandel und nicht störendes Gewerbe, so dass sich das Erweiterungsvorhaben, das seinerseits nach der Art der baulichen Nutzung großflächigen Einzelhandel darstellt, ohne Weiteres einfügt. Das Einkaufszentrum genießt aufgrund der erteilten Baugenehmigungen Bestandsschutz. Es ist daher unerheblich, dass die Bebauungspläne, auf deren Grundlage die Baugenehmigungen erteilt wurden, nichtig sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 6.11.1968 - IV C 31.66 - BVerwGE 31, 22, juris Rn. 22).

Die vom VG Augsburg geäußerte Auffassung, wonach es im Rahmen des § 34 Abs. 1 BauGB für das Einfügen auch auf die Auswirkungen nach § 11 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO ankomme (VG Augsburg, Urteil vom 26.11.2008 - Au 4 K 08.595 - juris Rn. 47), überzeugt aus systematischen Gründen nicht, denn § 34 Abs. 3 BauGB ist gerade eingefügt worden, um Fernwirkungen zu erfassen. Käme § 11 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO im Rahmen des Einfügens zur Anwendung, bedürfte es § 34 Abs. 3 BauGB nicht.

(2) Das Erweiterungsvorhaben fügt sich auch nach dem Maß der baulichen Nutzung ein. Insoweit bedarf es ebenfalls keiner genauen Bestimmung der relevanten Umgebung, denn das Einkaufszentrum selbst prägt auch hinsichtlich des Maßes der baulichen Nutzung den Rahmen. Auch die auf einem Baugrundstück bereits vorhandene Bebauung gehört zur Bebauung, die den Maßstab für die weitere Bebauung bildet; denn auch sie bestimmt den Charakter des Baugebiets, sofern es sich nicht um einen Fremdkörper handelt (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.6.1993 - 4 C 17.91 u.a. - ZfBR 1994, 37, juris Rn. 18). Letzteres ist hier nicht der Fall. Der durch das vorhandene Einkaufszentrum gesetzte Rahmen wird zwar durch das Erweiterungsvorhaben überschritten, denn der vorhandene Gebäudekörper wird in seiner horizontalen Ausdehnung vergrößert. Aber auch Vorhaben, die den durch ihre Umgebung gesetzten Rahmen überschreiten, können sich dennoch in diese Umgebung einfügen. Das Erfordernis des Einfügens schließt nicht schlechthin aus, etwas zu verwirklichen, was es in der Umgebung bisher nicht gibt. Vielmehr kann eine Überschreitung des Rahmens zulässig sein, wenn das Vorhaben keine bodenrechtlich beachtlichen Spannungen begründet oder schon vorhandene nicht erhöht (BVerwG, Urteil vom 26.5.1978 - 4 C 9.77 - BVerwGE 55, 369, juris Rn. 47). Diese Grundsätze gelten nicht nur für eine Überschreitung des vorgegebenen Rahmens hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung, sondern auch für ein Überschreiten des Maßes der baulichen Nutzung (vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 23.5.1986 - 4 B 83.86 - Buchholz 406.11 § 34 BBauG Nr. 113). Auch ein von seinem Bauvolumen her den gesetzten Rahmen überschreitendes Vorhaben kann, wenn auch nur ausnahmsweise, noch in eine harmonische Beziehung zur vorhandenen Bebauung treten (BVerwG, Beschluss vom 4.2.1986 - 4 B 7.86 u.a.- NVwZ 1986, 740, juris). Städtebauliche Spannungen, die sich aus der Überschreitung des Maßes der baulichen Nutzung ergeben, sind nicht erkennbar. Die optische Wirkung der Rahmenüberschreitung durch das Erweiterungsvorhaben wird dadurch relativiert, dass das Erweiterungsvorhaben teilweise an einer Stelle errichtet werden soll, an der derzeit ein mehrstöckiges Parkhaus steht. Eine bedrängende Wirkung auf Nachbargebäude ist nicht ersichtlich (zu einem solchen Fall BVerwG, Beschluss vom 21.6.2007 - 4 B 8.07 - BauR 2007, 1691, juris Rn. 6).

(3) Die erforderliche straßenmäßige Erschließung ist zum maßgeblichen Zeitpunkt der Fertigstellung des Vorhabens (BVerwG, Urteil vom 20.5.2010 - 4 C 7.09 - BVerwGE 137, 74, juris Rn. 40) gesichert. Die straßenmäßige Erschließung erfordert, dass das Bauvorhaben einen gesicherten Zugang zu einer öffentlichen Straße hat, die eine Zufahrt mit Kraftfahrzeugen und den üblichen Versorgungsfahrzeugen erlaubt, und die in der Lage ist, den vom Bauvorhaben verursachten zusätzlichen Verkehr ohne Beeinträchtigung der Verkehrssicherheit oder des Straßenzustands aufzunehmen (BVerwG, Urteil vom 28.10.1981 - 8 C 4.81 - BVerwGE 64, 186, juris Rn. 26). Des Weiteren muss die Anbindung dieser Straße an das allgemeine örtliche Verkehrsnetz zureichend sein. Insoweit hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 19.9.1986 ausgeführt (- 4 C 15.84 - BVerwGE 75, 34, juris Rn. 34): „Nicht jede Erhöhung der Verkehrsbelastung an Kreuzungspunkten zu weiterführenden Straßen mit der Folge von Wartezeiten gefährdet die Sicherung der Erschließung des dafür ursächlichen Vorhabens. Die Erschließung wäre allerdings dann nicht gesichert, wenn das Vorhaben zu einer solchen Belastung der das Grundstück erschließenden Straße führen würde, dass die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs nicht nur in Spitzenzeiten ohne zusätzliche Erschließungsmaßnahmen wie eine Verbreiterung der Straße oder die Schaffung von Einfädelungsspuren nicht mehr gewährleistet wäre. Im unbeplanten Innenbereich sind nämlich im Hinblick auf die Erschließung nur solche Vorhaben zulässig, die sich mit der vorhandenen Erschließung abfinden können.“ Dem Bauantragsteller ist es allerdings erlaubt, etwaige Erschließungsmaßnahmen vertraglich zu übernehmen (BVerwG, Urteil vom 20.5.2010, a.a.O., juris Rn. 40).

Zur Beantwortung der Frage einer hinreichenden Erschließung hat die Klägerin ein Verkehrsgutachten eingeholt. Der Gutachter kommt zu dem Ergebnis, dass durch zwei Veränderungen in der Straßenführung die Erschließung ermöglicht werden kann. Damit ist die Voraussetzung, dass sich ein Vorhaben mit der vorhandenen Erschließung abfinden können muss, zwar aktuell nicht erfüllt. Die Beklagte hat jedoch durch Abschluss des öffentlich-rechtlichen Vertrags mit der Klägerin vom 20.11.2012 die rechtzeitige Fertigstellung der erforderlichen Veränderungen gesichert.

Die Veränderungen in der Straßenführung, zu denen sich die Klägerin verpflichtet hat, betreffen allerdings nicht den Knotenpunkt 54. Zu diesem Knotenpunkt wird im Gutachten ausgeführt, dass dort bereits aktuell eine Verkehrsqualität der Stufe F (völlig unzureichend) bestehe. Da der Knotenpunkt 54 aber das gesamte Gewerbegebiet erschließt und zwischen diesem Knotenpunkt und dem Breuningerland weitere Knotenpunkte liegen, handelt es sich nicht um einen Knotenpunkt, welcher der Erschließung des Breuningerlandes zuzurechnen ist, denn der Knotenpunkt 54 bindet nicht das Breuningerland an das allgemeine Verkehrsnetz an, so dass es sich nicht um eine „das Grundstück erschließende Straße“ handelt (vgl. BVerwG, Urteil vom 19.9.1986, a.a.O., juris Rn. 44); vielmehr geht es um einen überlasteten Knotenpunkt im allgemeinen Verkehrsnetz.

(4) Auf der Grundlage der vorgelegten Gutachten lässt sich schließlich nicht feststellen, dass von dem Erweiterungsvorhaben schädliche Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche im Gebiet der Beklagten oder anderer Gemeinden zu erwarten sind.

(a) Nach § 34 Abs. 3 BauGB ist ein Vorhaben unzulässig, wenn von ihm schädliche Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche in der Standortgemeinde, aber auch in „anderen Gemeinden“, insbesondere Nachbargemeinden, zu erwarten sind. „Zentrale Versorgungsbereiche“ sind dabei räumlich abgrenzbare Gebietsteile einer Gemeinde, denen aufgrund vorhandener Einzelhandelsnutzungen - häufig ergänzt durch diverse Dienstleistungen und gastronomische Angebote - eine Versorgungsfunktion über den unmittelbaren Nahbereich hinaus zukommt. Solche zentralen Versorgungsbereiche können sich sowohl aus planerischen Festlegungen als auch aus den tatsächlichen Verhältnissen ergeben. Der Begriff „zentrale Versorgungsbereiche“ ist dabei nicht geografisch im Sinne einer Innenstadtlage oder Ortsmitte, sondern funktional zu verstehen. Von ihm werden, entsprechend dem Schutzzweck des § 34 Abs. 3 BauGB, die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung sicherzustellen, auch Grund- und Nahversorgungszentren erfasst (BVerwG, Urteile vom 17.12.2009 - 4 C 1.08 - BVerwGE 136, 18, juris Rn. 28 sowie - 4 C 2.08 - BVerwGE 136, 10, juris Rn. 8).

Ein Vorhaben lässt schädliche Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche einer Standortgemeinde jedenfalls dann erwarten, wenn es deren Funktionsfähigkeit so nachhaltig stört, dass sie ihren Versorgungsauftrag generell oder hinsichtlich einzelner Branchen nicht mehr substantiell wahrnehmen kann (BVerwG, Urteil vom 11.10.2007 - 4 C 7.07 - BVerwGE 129, 307, juris Rn. 14). Für die Bemessung schädlicher Auswirkungen auf Versorgungsbereiche von Nachbargemeinden kann keine andere Beurteilung gelten. Zur Ermittlung von Art und Intensität der Auswirkungen ist eine Prognose unter Berücksichtigung aller Umstände des jeweiligen Einzelfalls anzustellen (BVerwG, Beschluss vom 17.2.2009 - 4 B 4.09 - juris Rn. 9). Voraussetzung ist, dass eine hinreichend gesicherte Tatsachenbasis besteht, mit der sich die Erwartung schädlicher Auswirkungen begründen lässt (BVerwG, Urteil vom 17.12.2009 - 4 C 1.08 - a.a.O., juris Rn. 12). Da § 34 Abs. 3 BauGB nur vor städtebaulichen Auswirkungen schützen soll, scheidet eine Anknüpfung an landesplanerische Zielvorgaben grundsätzlich aus (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.12.2009 - 4 C 1.08 - a.a.O., juris Rn. 18 ff.).

Die Entscheidung, anhand welcher Methode ein voraussichtlicher Kaufkraftabfluss prognostisch ermittelt bzw. der Überprüfung zugrunde gelegt wird, ob die von der Genehmigungsbehörde verwandte Methode zur Prognose städtebaulich relevanter Funktionsstörungen i.S.d. § 34 Abs. 3 BauGB zu beanstanden ist, obliegt grundsätzlich dem Tatsachengericht (BVerwG, Urteil vom 17.12.2009 - 4 C 2.08 - a.a.O., juris Rn. 14).

Bei großflächigen Einzelhandelsbetrieben sind insbesondere zu berücksichtigen die Verkaufsfläche des Vorhabens im Vergleich zu den im Versorgungsbereich vorhandenen Verkaufsflächen derselben Branche, die voraussichtliche Umsatzumverteilung, die Entfernung zwischen dem Vorhaben und dem betroffenen zentralen Versorgungsbereich, eine etwaige „Vorschädigung“ des Versorgungsbereichs oder die Gefährdung eines vorhandenen „Magnetbetriebs“, der maßgebliche Bedeutung für die Funktionsfähigkeit des zentralen Versorgungsbereichs hat (BVerwG, Beschluss vom 17.2.2009 - 4 B 4.09 - juris Rn. 9; BVerwG, Urteil vom 17.12.2009 - 4 C 1.08 - a.a.O., juris Rn. 16). Auch die Kundenattraktivität des geplanten Vorhabens durch standortbedingte Synergieeffekte können eine Rolle spielen (BVerwG vom 17.12.2009 - 4 C 2.08 - a.a.O., juris Rn. 15). Es kann ein Rückgriff auf ein (ergänzendes) Marktgutachten zur Ermittlung der Kaufkraftabflüsse geboten sein. Marktgutachten sind eine taugliche Methode, um den durch das Vorhaben bedingten voraussichtlichen Kaufkraftabfluss anhand von branchenspezifischen Erfahrungswerten zur üblichen Flächenproduktivität zu prognostizieren; Kaufkraftabflüsse sind geeignet, die städtebaulich relevanten schädlichen Auswirkungen im Rahmen des § 34 Abs. 3 BauGB zu konkretisieren (vgl. BVerwG vom 17.12.2009 - 4 C 2.08 - a.a.O., juris Rn. 14). Als Anhalts- oder Orientierungswert kann auf die Kriterien des Einzelhandelserlasses von 2001 (Nr. 3.2.2.3) zurückgegriffen werden. Danach ist die Funktionsfähigkeit zentralörtlicher Versorgungskerne in der Regel wesentlich beeinträchtigt, wenn dort aufgrund des zu beurteilenden Vorhabens und des zu erwartenden Kaufkraftabflusses Geschäftsaufgaben drohen, wovon bei zentren- oder nahversorgungsrelevanten Sortimenten ab einem Umsatzverlust von ca. 10 % anhaltsweise ausgegangen werden kann (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 9.12.2010 - 3 S 2190/10 - juris Rn. 6). Feste Prozentsätze, bei deren Unterschreiten stets von unschädlichen und bei deren Überschreiten immer von schädlichen Auswirkungen auszugehen ist, lassen sich aber insoweit nicht angeben. Der Prüfungsmaßstab fordert eine Gesamtbetrachtung aller städtebaulich relevanten Umstände (vgl. BVerwG, Urteile vom 11.10.2007 - 4 C 7.07 - a.a.O., juris Rn. 24 und vom 17.12.2009 - 4 C 1.08 - a.a.O., juris Rn. 7 ff. und - 4 C 2.08 - a.a.O., juris Rn. 10 ff.).

Die tatsachenbasierte Prognose, die das Gesetz erfordert, ist mit erheblichen Unsicherheiten behaftet, die umso größer werden, je komplexer die zu beurteilende Situation ist. In einem stark verdichteten Raum mit einer Vielzahl von Wechselwirkungen lassen sich objektive Aussagen über voraussichtliche Umsatzumverteilungen nur schwer treffen, was auch daran liegt, dass eine Vielzahl nicht bodenrechtlich relevanter Umstände Bedeutung für den Umsatz entfalten (so OVG NRW, Urteil vom 13.6.2007 - 10 A 2439/06 - juris Rn. 64 f.). Angesichts dieser Situation ist der Senat darauf beschränkt, die Plausibilität der vorgelegten Gutachten zu prüfen, die ihrerseits eine detaillierte Marktanalyse enthalten, auf dieser Grundlage Umsatzumverteilungen prognostizieren und im Lichte der Marktstruktur bewerten. Eine Prognose hat das Gericht nur darauf zu prüfen, ob diese mit den im maßgebenden Zeitpunkt verfügbaren Erkenntnismitteln unter Beachtung der für sie erheblichen Umstände sachgerecht erarbeitet worden ist. Das Gericht überprüft insoweit die Wahl einer geeigneten fachspezifischen Methode, die zutreffende Ermittlung des der Prognose zugrundeliegenden Sachverhalts und ob das Ergebnis einleuchtend begründet worden ist (BVerwG, Urteil vom 8.7.1998 - 11 A 53.97 - BVerwGE 107, 142, juris Rn. 25).

(b) Das von der Beklagten zur Beurteilung der schädlichen Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche im Sinne des § 34 Abs. 3 BauGB eingeholte Verträglichkeitsgutachten von Dr. ... und Partner Gesellschaft für Unternehmens- und Kommunalberatung mbH (Dr. ... und Partner) vom Oktober 2012 erweist sich nach Prüfung an den genannten Maßstäben als plausible Prognose. Die Einwände, die in der von der Beigeladenen zu 1. in Auftrag gegebenen Stellungnahme der Gesellschaft für Markt und Absatzforschung GmbH (GMA) vom Dezember 2012 zur kritischen Würdigung des Auswirkungsgutachtens von Dr. ... und Partner vorgebracht werden, können die Plausibilität nicht erschüttern. Die von der Beigeladenen zu 1. vorgelegte „Auswirkungsanalyse“ der GMA vom April 2013, die die Auswirkungen des Erweiterungsvorhabens der Klägerin auf die zentralen Versorgungsbereiche von Böblingen untersucht, kann keine höhere Plausibilität für sich beanspruchen.

(aa) Das Verträglichkeitsgutachten von Dr. ... und Partner vom Oktober 2012 umfasst eine Bestandsanalyse und eine Auswirkungsprognose. Diese erstrecken sich in Bezug auf den zentrenrelevanten Bedarf auf die Innenstädte von Sindelfingen und Böblingen und in Bezug auf den periodischen Bedarf zudem auf die durch gemeinsame Zentrenfestlegung bestimmten Nebenzentren von Sindelfingen und Böblingen. Darüber hinaus werden in Bezug auf den zentrenrelevanten Bedarf in die Untersuchung die Innenstädte der im Nahbereich des Vorhabens liegenden Mittelzentren Herrenberg und Leonberg, der Grundzentren Gerlingen, Holzgerlingen und Leinfelden-Echterdingen sowie das C-Zentrum Stuttgart-Vaihingen einbezogen.

Unter Berücksichtigung der sozioökonomischen Rahmenbedingungen, namentlich einer leicht positiven Bevölkerungsentwicklung und entsprechend leicht anwachsender, insgesamt überdurchschnittlicher Kaufkraft haben die Gutachter die Umsätze und Flächenproduktivitäten im vorhabenrelevanten Einzelhandel abgeschätzt. Sie haben hierfür u.a. Daten des Statistischen Landesamtes verwendet, Vor-Ort-Erhebungen der vorhabensrelevanten Angebotssituation in den genannten Orten sowie Begehungen der Wettbewerbsstandorte durchgeführt. In die Bewertung der Ausgangslage wie der Prognose ist die gute verkehrliche Erreichbarkeit und überregionale Ausstrahlungskraft des Breuningerlandes eingegangen.

Für Sindelfingen und Böblingen wurden ab einer Größe von 400 m² die Verkaufsflächen und Umsätze in Bezug auf den periodischen (nahversorgungsrelevanten) Einzelhandel in den Innenstädten wie in sonstigen zentralen Versorgungsbereichen erhoben. Für die aperiodischen zentrenrelevanten Sortimente wurden die Verkaufsfläche, die Umsätze und daraus abgeleitet die Flächenproduktivitäten für alle oben genannten Standorte ermittelt. Aufgrund des Prognosehorizonts 2015 wurde für Böblingen das zum damaligen Zeitpunkt in Planung befindliche Mercaden-Center mit einer idealtypischen Angebotsstruktur in die Berechnungen eingestellt.

Grundlage der Prognose ist des Weiteren eine Beschreibung und Bewertung der städtebaulichen Situation der Innenstädte der in die Auswirkungsanalyse einbezogenen Orte im Kern- und Nahbereich des Vorhabens. Aufgrund der Analyse wurde die Innenstadt von Sindelfingen als funktionsfähig eingestuft. Für Böblingen wurde eine Attraktivitätssteigerung durch das geplante Einkaufszentrum Mercaden angenommen mit der Folge, dass die Böblinger Innenstadt ihre Versorgungsfunktion damit wieder vollständig ausfüllen könne, das Ungleichgewicht zwischen Altstadt und Unterstadt dadurch aber weiter zunehme. Auch die anderen Orte wurden mit nachvollziehbarer Begründung als funktionsfähig eingeschätzt.

Zudem geht das Gutachten von einer Verschärfung der Wettbewerbssituation aus als Folge insbesondere der Eröffnung diverser Einzelhandelsprojekte in Stuttgart, des Mercaden-Einkaufszentrums in Böblingen sowie des wachsenden online-Handels, der insbesondere die Branchen Bekleidung und Schuhe sowie den Elektronikbereich betreffe.

Auf der Basis der dargestellten Tatsachen und Annahmen erfolgt die Auswirkungsprognose für das Erweiterungsvorhaben. Sie setzt sich zusammen aus einer Marktanteils- und Umsatzprognose für das Vorhaben und einer Prognose über die Umverteilungswirkungen in den verschiedenen Segmenten an den verschiedenen betroffenen Orten. Grundlage für die vorhabenbezogene Marktanteils- und Umsatzprognose waren die Bestimmung des Einzugsgebiets und die Nachfrageabschöpfung in diesem Einzugsgebiet. Hierfür wurden vergleichbare Vorhaben, Kundenbefragungen sowie Standort, Agglomerationsumfeld und Wettbewerbssituation herangezogen und auf dieser Grundlage das Einzugsgebiet in drei Zonen gegliedert. Danach bilden Sindelfingen und Böblingen den Kernbereich. Im umgebenden Nahbereich liegen die näher untersuchten Mittel- und Grundzentren. Um den Nahbereich lagert sich ein Fernbereich, der im Norden durch Stuttgart begrenzt wird, im Süden bis vor Reutlingen reicht und Tübingen sowie im Südwesten Freudenstadt und im Westen Calw umfasst. Das Gutachten geht davon aus, dass sich ohne das Erweiterungsvorhaben der Einzugsbereich des Breuningerlands aufgrund des sich verschärfenden Wettbewerbs verkleinern würde, was umgekehrt bedeutet, dass die Erweiterung nicht verlangt, von einem größeren Einzugsgebiet als bisher auszugehen. In diesem Einzugsgebiet wird unter Berücksichtigung der Einwohnerentwicklung sowie einer Potenzialreserve von 10 % eine Kundenzahl von 1,707 Mio. Personen, die ein Nachfragepotenzial von ca. 7,908 Mrd. Euro aufweisen, für den Prognosehorizont 2015 zugrunde gelegt. Dies bedeutet gegenüber dem Zeitpunkt der Anfertigung des Gutachtens im Oktober 2012 einen Zuwachs von ca. 27,2 Mio. Euro. Die Marktanteils- und Umsatzprognose geht zudem davon aus, dass trotz einer möglichen Steigerung der Attraktivität des Einkaufszentrums insgesamt, durch die Erweiterung keine Steigerung der Flächenproduktivität des Bestands verursacht wird. Begründet wird dies mit der Zunahme an internem Wettbewerb sowie dem Erfahrungswert, dass reine Erweiterungen vorhandener Anbieter regelmäßig nicht mit einer Steigerung der Flächenproduktivität verbunden sind. Dementsprechend beschränkt sich die Umsatzprognose auf die Erweiterungsflächen.

Die Prognose besagt, dass sich der Brutto-Gesamtumsatz je nach konkreter Sortimentsausgestaltung bei einer maximalen Gesamtverkaufsfläche von 9.800 m² auf ca. 43 bis 48 Mio. Euro belaufen wird. Für alle im Erweiterungsvorhaben vorgesehenen Sortimente werden die Flächenproduktivitäten berechnet, wobei sowohl hinsichtlich der Verkaufsflächen als auch umsatzseitig der Schwerpunkt der Erweiterung auf den Sortimenten Bekleidung/Sport sowie Technik, Elektro, Foto/Film liegt. In Bezug auf das Sortiment Bekleidung/Sport wird bei einer Verkaufsfläche von 6.950 m² und einem Umsatz von 28,7 Mio. Euro eine Flächenproduktivität von 4.100 Euro errechnet. In Bezug auf das Sortiment Technik, Elektro, Foto/Film ergibt sich bei einer Verkaufsfläche von 2.000 m² und einem prognostizierten Umsatz von 14 Mio. Euro eine Flächenproduktivität von 7.000 Euro. Damit liegt die Flächenproduktivität im Sortiment Bekleidung/Sport um 440 Euro (ca. 9,7 %) und im Bereich Technik, Elektro, Foto/Film um 1.210 Euro (ca. 14,7 %) niedriger als im Bestand.

Unter Berücksichtigung wirkungsverschärfender wie wirkungsabschwächender Faktoren gelangt das Gutachten sodann zu dem Ergebnis, dass bei vollständiger Ausnutzung des Flächenrahmens von 6.950 m² die höchste Umsatzumverteilung im Segment Bekleidung/Sport zulasten der Böblinger Innenstadt zu erwarten ist und sich auf bis zu 9,6 % belaufen kann. Auch für das Segment Lederwaren/Schuhe ist die höchste Umsatzumverteilung zulasten der Böblinger Innenstadt zu erwarten und liegt bei 8,3 %. Für das Segment Technik, Elektro, Film/Foto ergibt sich bei der Erweiterung der Verkaufsfläche um 2.000 m² wiederum die stärkste Betroffenheit für die Böblinger Innenstadt mit einer Umsatzumverteilungswirkung von 12,6 %. Für das Segment Hartwaren prognostiziert das Gutachten eine Umsatzumverteilung von maximal 2,1 % zulasten der Sindelfinger Innenstadt. Auch im periodischen Bedarf bleiben die Umsatzumverteilungen nach den Prognosen des Gutachtens deutlich unter 5 %. Die prognostizierten Umsatzumverteilungsquoten werden sodann für die oben genannten Standorte unter Berücksichtigung deren Struktur und Funktionsfähigkeit städtebaulich bewertet, wobei dem Richtwert von 10 % Umsatzumverteilung als Kriterium für städtebaulich relevante Auswirkungen entscheidende Bedeutung zugemessen wird. Dementsprechend empfahlen die Gutachter wegen der Überschreitung dieses Wertes im Segment Technik, Elektro, Foto/Film zulasten der Böblinger Innenstadt eine Reduktion der höchstzulässigen Verkaufsflächenerweiterung um 600 m² auf 1.400 m². Im Bereich Bekleidung/Sport empfahlen sie aufgrund der Nähe zur 10 % Schwelle zulasten der Böblinger Innenstadt eine Reduktion um 450 m² auf 6.500 m² Verkaufsflächenerweiterung. Diese Empfehlungen hat die Beklagte in ihrem Bauvorbescheid übernommen. Unter Zugrundelegung der reduzierten Verkaufsflächen gelangt das Gutachten zu einer prognostizierten Umsatzumverteilung von 8,9 % im Segment Bekleidung/Sport und von 8,8 % im Segment Technik, Elektro, Foto/Film.

(bb) Die gegen diese Analyse vorgebrachten Einwände im Gutachten der GMA werden durch nähere Erläuterungen der Gutachter von Dr. ... und Partner in den Erwiderungen von Februar 2013 und April 2015 entkräftet.

Hinsichtlich der unterschiedlichen Abgrenzung des Einzugsgebiets ergibt sich die Plausibilität der Abgrenzung im Gutachten von Dr. ... und Partner aus der Verwendung von Echtzahlen zur Besucherherkunft. Zudem wird plausibel verdeutlicht, dass sich die Abgrenzung des Einzugsgebiets im Fernbereich auf die Umsatzumverteilung im Nahbereich nicht auswirkt, wenn insoweit von einem vergleichbaren auf den Nahbereich entfallenden Umsatzanteil ausgegangen wird. Sowohl Dr. ... und Partner als auch die GMA schätzen den Umsatzanteil im Kernbereich auf 25 %. Die Abgrenzung des Einzugsbereichs ist nach der Erörterung dieser Frage in der mündlichen Verhandlung auch nicht mehr streitig. Die Gutachterin der GMA hat die Vorgehensweise von Dr. ... und Partner für vertretbar gehalten, nur solche Orte zum Einzugsbereich zu rechnen, bei denen eine Kaufkraftabschöpfung durch das Vorhaben zu erwarten ist, die oberhalb einer Schwelle von 1 % liegt.

Die von GMA kritisierte Beschränkung auf die untersuchten zentralen Orte wird damit begründet, dass das Erweiterungsvorhaben angesichts seiner Angebotsstruktur mit Orten ohne zentralörtliche Funktion nicht in Konkurrenz stehe. Soweit es um periodischen Bedarf gehe, der Orte mit Grundversorgungsfunktion betreffe, lasse sich aufgrund der Distanzsensibilität in diesem Bereich aus der deutlichen Unterschreitung der Umsatzumverteilungsschwellen in den näher gelegenen und zentralen Orten ableiten, dass eine Betroffenheit auch im Übrigen auszuschließen sei. Auch diese Annahme ist plausibel.

In Bezug auf den Untersuchungsgegenstand kritisiert GMA, die Flächenproduktivität der Bestandsflächen sei zu Unrecht ausgeblendet und die Prognose nur auf die Erweiterungsflächen beschränkt worden. Dem treten Dr. ...-... und Partner entgegen und verweisen darauf, eine Saldo-Betrachtung vorgenommen zu haben, mit der überprüft worden sei, wie viel Umsatz das Breuningerland bisher generiert und wie viel Umsatz es nach der Erweiterung erzielen werde. Dies haben die in der mündlichen Verhandlung anwesenden Gutachter von Dr. ... und Partner noch einmal bestätigt. Die Gutachterin der GMA ist dem auch nicht mehr entgegen getreten. Uneinigkeit bestand zwischen den Beteiligten jedoch auch noch in der mündlichen Verhandlung über die Frage, ob wegen der Erweiterung der Verkaufsfläche mit einer Steigerung der Gesamtattraktivität des Breuningerlands zu rechnen sei. Dr. ... und Partner verneinen dies mit der Begründung, ein Umsatzzuwachs für die Bestandsfläche sei wegen der sich verschärfenden Wettbewerbssituation in der Region, wachsender Konkurrenz durch den online-Handel sowie Flächenerweiterungen von bereits im Einkaufszentrum ansässigen Unternehmen zwecks großzügigerer Angebotspräsentation nicht zu erwarten. Wegen der geplanten Flächenerweiterungen von Bestandsunternehmen und wegen der internen Wettbewerbssituation im Einkaufszentrum sei zudem die Flächenproduktivität der Erweiterungsflächen niedriger als die der Bestandsflächen. Der Geschäftsführer der Klägerin hat hierzu in der mündlichen Verhandlung nachvollziehbar erläutert, dass viele Betriebe mittlerweile Wert auf größere Flächen für die Warenpräsentation legen, um den Einkauf zu einem Erlebnis für die Kunden zu machen und gegenüber dem online-Handel attraktiv zu bleiben. Aufgrund der mit Bestandsmietern geführten Gespräche gehe er davon aus, dass ungefähr die Hälfte der geplanten Erweiterungsfläche für Erweiterungen von Bestandsbetrieben verwendet werden. Die Gutachter von Dr. ... und Partner haben diese Einschätzung bestätigt und erläutert, bei Erweiterungen von 25 bis 30 ihnen bekannten Shopping-Centern unterschiedlicher Größe und Lage habe sich gezeigt, dass die hinzukommende Fläche jeweils ungefähr zur Hälfte für Erweiterungen von Bestandsbetrieben und für Neuansiedelungen verwendet worden seien. Diese plausiblen Erklärungen hat die Gutachterin der GMA nicht zu entkräften vermocht. Sie hat vorgetragen, sie halte es für realistischer, für die Erweiterungsflächen die gleiche Flächenproduktivität zu veranschlagen wie für die Bestandsflächen, ohne jedoch überzeugende Argumente hierfür zu benennen. Es kommt hinzu, dass GMA in ihrem eigenen Gutachten zu den Auswirkungen des Erweiterungsvorhabens auf Böblingen feststellt, die für die Erweiterungsflächen angesetzten Flächenproduktivitäten im Gutachten von Dr. ... und Partner seien „weitgehend plausibel“, und diese für ihre eigenen Prognosen übernimmt (GMA Auswirkungsanalyse April 2013, S. 43).

Den Einwand der GMA, das Auswirkungsgutachten von Dr. ... und Partner prüfe nicht die Variante, dass 6.500 m² nur für das Segment Bekleidung oder nur für das Segment Sport oder nur für eines der im Bauantrag vorgesehenen Segmente genutzt werden, entkräften die Gutachter von Dr. ... und Partner mit dem berechtigten Hinweis, dass sie von einem in Einkaufszentren üblichen und auch von der Klägerin angestrebten Branchenmix ausgegangen seien und auch hätten ausgehen müssen. Sie weisen zudem darauf hin, dass insoweit ein sektoraler worst-case geprüft wurde, als die für die einzelnen Sortimente angesetzten Verkaufsflächen die Gesamtfläche von 9.800 m² Verkaufsfläche überschreiten.

Die Kritik der GMA, das Gutachten von Dr. ... und Partner gehe von zu hohen Flächenproduktivitäten insbesondere in den Innenstädten von Sindelfingen und Böblingen aus, wird unter Hinweis auf die durchschnittliche Flächenproduktivität nach den Angaben des EHI Retail Institute, das überdurchschnittliche Kaufkraftniveau in Sindelfingen und Böblingen, die empirisch nachgewiesene überdurchschnittliche Flächenproduktivität von Innenstadtlagen sowie auf das spezifische Angebotsgefüge in den beiden Innenstädten nachvollziehbar zurückgewiesen.

Auch die von der GMA kritisierten Ungereimtheiten bei der Ermittlung von Umsätzen können die Gutachter von Dr. ... und Partner entkräften. Der Einwand von GMA, dass etwa im Bereich Bekleidung/Sport die angenommene Umverteilungsquote von 9,6 % zulasten der Innenstadt von Böblingen nicht mit den angegebenen Umsätzen von 46,7 Mio. Euro korrespondierten, vielmehr rechnerisch weitere 18,9 Mio. Euro hinzukommen müssten, erläutern die Gutachter von Dr. ... und Partner dahingehend, dass diese Differenz sich aus den zusätzlichen Umsätzen aus den Mercaden abzüglich des durch die Mercaden ausgelösten Verdrängungswettbewerbs ergebe. Dabei baut das Gutachten von Dr. ... und Partner auf der Auswirkungsanalyse der GMA für das Mercaden-Projekt von Dezember 2010 auf. Der Einwand der GMA, der zugrunde gelegte Umsatz lasse sich mit ihrer Auswirkungsanalyse nicht belegen, bleibt Behauptung. Des Weiteren wird kritisiert, dass die Umsatzumverteilungsquoten zu Unrecht auf der Annahme basierten, es gebe nur geringe Überschneidungen in den Angeboten zwischen dem Einkaufszentrum Mercaden und dem Breuningerland. Dem wird entgegnet, dass die GMA angesichts der zugrunde gelegten Flächenproduktivitäten in den Mercaden selbst von der Ausrichtung auf Fachmarktkonzepte und Angebote des unteren und mittleren Genres ausgegangen sei.

In Bezug auf die Kritik der GMA an den Vorschlägen für die Reduktion der Verkaufsflächen in dem Segment Bekleidung/Sport um 450 m² und in dem Segment Technik, Elektro, Foto/Film um 600 m² weisen Dr. ... und Partner darauf hin, dass ihr Vorgehen, im Rahmen eines iterativen Verfahrens die geplanten Verkaufsflächen soweit zu reduzieren, dass die sich ergebenden Umsatzumverteilungen keine kritische Größenordnung mehr erreichen, eine übliche gutachterliche Methode zur Ableitung von verträglichen Verkaufsflächenobergrenzen darstelle. Es handelt sich um ein rationales Verfahren. Die kritische Frage, inwieweit eine Reduktion von nur 450 m² angesichts der Größe des Erweiterungsvorhabens überhaupt von Relevanz sein könne, thematisiert demgegenüber nur die Unsicherheit, die jeder Prognose eigen ist, bietet aber keine rationale Alternative.

(cc) Das Gutachten der GMA zur Beurteilung der Auswirkungen des Erweiterungsvorhabens auf die Stadt Böblingen von April 2013 kommt unter Annahme weitgehend vergleichbarer Ausgangsvoraussetzungen sowie eines vergleichbaren Untersuchungsansatzes zu deutlich höheren Umsatzumverteilungen zu Lasten von Böblingen insbesondere in dem Segment Bekleidung/Sport. Unter Berücksichtigung der Auswirkungen des Einkaufszentrums Mercaden auf die Böblinger Innenstadt werden Umverteilungsquoten von 12 bis 15 % im Segment Bekleidung/Sport, 10 bis 13 % im Segment Technik, Elektro, Foto/Film und 10 bis 15 % im Bereich Schuhe, Lederwaren ermittelt.

Hinsichtlich der Umsatzprognose für das Erweiterungsvorhaben werden die Annahmen aus dem Gutachten von Dr. ... und Partner als weitgehend plausibel zugrunde gelegt. Die Gutachter der GMA teilen auch die Auffassung, dass das Einzugsgebiet sich durch das Erweiterungsvorhaben nicht ausdehnen wird, gehen aber von einem kleineren Einzugsgebiet aus. Dieses umfasst 1,26 Mio. Einwohner mit einer Kaufkraft von 7.313,5 Mio. Euro. Des Weiteren legen die Gutachter ihrer Prognose eine geringere Flächenproduktivität in der Böblinger Innenstadt, stärker schädigende Auswirkungen auf die Böblinger Innenstadt durch die Mercaden sowie eine höhere anteilige Auswirkung des Umsatzes des Erweiterungsvorhabens auf die Böblinger Innenstadt zugrunde. Kaufkraftzuwächse aufgrund einer positiven Einwohnerentwicklung werden nicht berücksichtigt.

Die Annahmen des GMA-Gutachtens weisen keine größere Plausibilität auf als die Annahme des Gutachtens von Dr. ... und Partner. Dessen Annahmen zum Einzugsgebiet beruhen auf Kundenbefragungen, was die Plausibilität der vorgenommenen Abgrenzung erhöht. Die positive Einwohnerentwicklung ergibt sich aus vorgelegten statistischen Daten. Die Auswirkungen der Mercaden auf die Böblinger Innenstadt im Gutachten von Dr. ... und Partner beruhen auf den Prognosen der im Dezember 2010 vorgelegten Gutachten der GMA. Die GMA trägt keine Gründe vor, weshalb zwei Jahre später die Annahmen ihres Gutachtens nicht mehr tragfähig sein sollen. Dem Einwand von Dr. ... und Partner, dass im GMA-Gutachten zu den Auswirkungen des streitigen Erweiterungsvorhabens auf Böblingen nunmehr von einer deutlichen stärkeren Verdrängungswirkung der Mercaden ausgegangen wird als in den früheren Gutachten, hält die GMA keine substanziellen Einwände entgegen. Ein Vergleich der Gutachten für das Mercaden-Center vom Dezember 2010 und der Auswirkungsanalyse für die Erweiterung des Breuningerlands vom April 2013 offenbart deutlich unterschiedliche Bewertungen der Auswirkungen der Mercaden. In ihrer Analyse der Auswirkungen des Mercaden-Centers für die Innenstadt Böblingens vom Dezember 2010 vertrat die GMA die Auffassung, in der Mehrzahl der Teilräume der Böblinger Innenstadt sei nicht davon auszugehen, dass sich durch die Ansiedlung des Mercaden-Centers in größerem Umfang Auswirkungen auf den Einzelhandelsbesatz ergeben. Es sei zu erwarten, dass sich in einigen Teilräumen die negativen Auswirkungen sowie positive Effekte durch die Zunahme der Passantenfrequenz ausglichen. In anderen Teilräumen habe sich der Einzelhandel bereits stark auf andere als die üblichen Leitsortimente wie Bekleidung oder Elektrowaren spezialisiert. Angebotsüberschneidungen seien daher nur begrenzt zu erwarten, sodass auch nur mit einer geringen Betroffenheit im Sinne von negativen Auswirkungen zu rechnen sei. Negative Auswirkungen seien nur für zwei Teilbereiche der Altstadt zu erwarten (vgl. GMA, Auswirkungsanalyse/Entwicklungsperspektiven für die Innenstadt von Böblingen, Dezember 2010, S. 59). Auch in ihrem Schreiben vom 21.1.2011 an die Beigeladene zu 1. führt die GMA aus, es sei nur in wenigen Teilbereichen zu erwarten, dass sich im Einzelhandel negative Tendenzen einstellen. In der Gesamtbetrachtung werde sich die Böblinger Innenstadt als Einzelhandelsstandort deutlich positiv entwickeln. Dagegen ist die GMA in ihrem Gutachten vom April 2013 (S. 52) der Auffassung, die Ansiedlung der Mercaden werde zu Verlagerungen führen, sodass der künftige Angebotsbestand in der Innenstadt nicht ermittelt werden könne, indem man dem bestehenden Einzelhandelsbestand die Verkaufsflächen aus der Baugenehmigung für die Mercaden einfach hinzuaddiere. Aus diesem Grund geht sie von deutlich geringeren Umsatzerwartungen für die gesamte Innenstadt Böblingens einschließlich der Mercaden aus (Tabelle 14,S. 52), als es bei einer Gesamtschau der Umsatzzahlen des Einzelhandelsbestands (Tabelle 7, S. 35) und der Umsatzerwartung der Mercaden (Tabelle 8, S. 42) zu erwarten wäre. Letzteres gilt auch dann, wenn man in Rechnung stellt, dass die gesamte zur Verfügung stehende Verkaufsfläche geringer ist als die Summe der maximalen Verkaufsflächen je Warengruppe, und zusätzlich einen gewissen Abschlag für Verdrängungen berücksichtigt, den Dr. ... und Partner mit 10 % veranschlagen. Diese gegenüber dem Jahr 2010 deutlich abweichende Beurteilung ist umso erstaunlicher, als seit November 2010 bis April 2013 nach Angaben der GMA nur ein Verkaufsflächenrückgang von 3 % zu verzeichnen war (vgl. Auswirkungsanalyse 2013, S. 38).

Ohne rechtliche Auswirkungen muss die tatsächliche Entwicklung seit Inbetriebnahme des Mercaden-Centers bleiben. Selbst wenn sich nunmehr, nach dessen Inbetriebnahme die Prognose der GMA zu den Auswirkungen des Centers auf die Innenstadt von Böblingen als zu positiv herausgestellt haben sollte, wovon die Beteiligten - wie die mündliche Verhandlung gezeigt hat - wohl ausgehen, hat dies jedenfalls keine Auswirkung auf die Frage, ob zum maßgeblichen Zeitpunkt der Erteilung des Bauvorbescheids das Vorhaben bauplanungsrechtlich auch unter dem Gesichtspunkt des § 34 Abs. 3 BauGB zulässig war. Zum damaligen Zeitpunkt lagen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass von einer stärker schädigenden Wirkung der Mercaden auf die Innenstadt von Böblingen hätte ausgegangen werden müssen, als von der GMA im Dezember 2010 prognostiziert. Schließlich trifft die Kritik von Dr. ... und Partner zu, dass die GMA in dem Segment Bekleidung/Sport bei der Berechnung der Umsatzumverteilung die Flächenreduktion unberücksichtigt gelassen hat. In der Tabelle 9 (S. 44 des Gutachtens vom April 2013) wird zwar eine Verkaufsfläche von 6.500 m² angegeben, jedoch ein Umsatz von 28,7 Mio. Euro, der sich nach dem Gutachten von Dr. ... und Partner auf eine Verkaufsfläche von 6.950 m² bezieht. Der zugrunde zu legende Umsatz bei reduzierter Verkaufsfläche beläuft sich auf 26,8 Mio. Euro.

Angesichts der plausiblen Prognose des Gutachtens von Dr. ... und Partner, dass es bei Einhaltung der im Bauvorbescheid festgesetzten Obergrenzen für die Segmente Bekleidung/Sport sowie Technik, Elektro, Foto/Film weder in der am stärksten betroffenen Innenstadt der Beigeladenen zu 1. noch in anderen zentralen Versorgungsbereichen im Einzugsgebiet des Breuningerlands zu Umsatzumverteilungen in zentrenrelevanten Sortimenten kommen wird, die 9 % überschreiten, lässt sich nicht feststellen, dass zum Zeitpunkt der Erteilung des Bauvorbescheids schädliche Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche im Sinne des § 34 Abs. 3 BauGB zu erwarten waren.

3. Der Vorwurf, die Beklagte habe verfahrensfehlerhaft gehandelt, indem sie weder die Beigeladene zu 1. noch den Beigeladenen zu 2. am Verfahren zum Erlass des Bauvorbescheids beteiligt hat, ist zwar möglicherweise berechtigt. Dies bedarf jedoch ebenfalls keiner näheren Prüfung, weil die Klägerin zum maßgeblichen Zeitpunkt einen Anspruch auf Erteilung des Bauvorbescheids hatte.

IIII.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und 3, § 159 Satz 1 VwGO, § 100 Abs. 1 ZPO. Der Ausspruch über die Notwendigkeit der Hinzuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren beruht auf § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO nicht vorliegen.

Beschluss vom 24. Oktober 2017

Der Streitwert für das Verfahren vor dem Verwaltungsgerichtshof wird gemäß § 63 Abs. 2 Satz 1, § 52 Abs. 1 GKG i. V. m. der Empfehlung in Nr. 9.1.2.1 und 9.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 (abgedruckt z. B. in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, unter § 163) auf 735.000 Euro festgesetzt (vgl. den von den Beteiligten nicht beanstandeten Streitwertbeschluss des Verwaltungsgerichts).

Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe