Urteil vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg - 2 S 1116/18

Tenor

Die Berufungen der Kläger gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 06.12.2017 - 9 K 1032/16 - werden zurückgewiesen.

Von den Kosten des Berufungsverfahrens tragen die Kläger zu 1 und 2 als Gesamtschuldner 1/3, die Kläger zu 3 und 4 als Gesamtschuldner 2/3.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Kläger wenden sich gegen ihre Heranziehung zu Vorausleistungen auf Erschließungsbeiträge.

Die Kläger zu 1. und 2. sind Miteigentümer des 649 m² großen Wohngrundstücks Flst. Nr. ... (S... Straße 36), die Kläger zu 3 und 4 Miteigentümer des 1311 m² großen Wohngrundstücks Flst. Nr. ... (S...- Straße 30) auf der Gemarkung von Albstadt-Ebingen. Beide Grundstücke grenzen mit ihrer Westseite an die S... Straße an und werden von dieser erschlossen.

Die S... Straße beginnt im Norden an der Kreuzung S...- Straße/A... und verläuft sodann in südlicher Richtung über die Kreuzung .../C.../L... hinweg, bis sie südlich dieser Kreuzung als Sackgasse - ohne Anschluss an die B... - endet.

Nach den vorliegenden Plänen war die S... Straße noch im Jahre 1890 ein im Süden in die B... einmündender Feldweg. Erstmals in dem Baulinienplan Nr. 36 von 1904 wurde sie als 10 m breite Anbaustraße beginnend ab der B... in nördlicher Richtung mit einer „projektierten Baulinie“ festgesetzt. Im Baulinienplan V aus dem Jahr 1907/1908 ist die S...-... bis zum Gebäude Nr. 40 - und damit auf Höhe der Wohngebäude der Kläger - vorhanden. Der Plan 53/1 aus dem Jahre 1931 sieht für die S...-... einen Regelquerschnitt von 10 m (Fahrbahn 6 m, beidseitige Gehwege jeweils 2 m) vor. Im Erweiterungsplan 53/2 des Ortsbauplans vom 14.02.1954 wird die Baulinie entlang der S... bis auf Höhe des Gebäudes Nr. 44 fortgeführt und die Straßenbreite mit 10 m (Fahrbahn 6 m, beidseitige Gehwege jeweils 2 m) angegeben. Nach diesem Plan verengt sich die Straße nördlich des Gebäudes Nr. 44 (Flst. Nr. ...) und wird im weiteren Verlauf als Feldweg Nr. 60 bezeichnet.

Auf der Grundlage der genannten Pläne wurde die S... unstreitig nie ausgebaut.

Die Bebauung, welche nördlich an die im Jahre 1954 vorhandene Bebauung anschließt, erfolgte auf der Grundlage der Bebauungspläne Nr. 118 vom 20.12.1969, Nr. 122/1 vom 11.03.1971 und Nr. 157/1 vom 27.07.1994. Diese Pläne sehen eine Ausbaubreite von 11 m bei einer Fahrbahnbreite von 7,50 m und zwei Gehwegen bzw. - im nördlichen Teilstück vom Gebäude Nr. 138 bis zur Einmündung in die Straße A... - eine Fahrbahnbreite von 6,50 m, einen Gehweg von 1,5 m Breite und ein 0,50 cm breites Schrammbord vor. Tatsächlich wurde die S... ab dem Gebäude S... Straße Nr. 44 in nördlicher Richtung bis zur Kreuzung S.../Ax ... auf einer Länge von ca. 950 m zunächst nicht plangerecht, sondern lediglich als Baustraße hergestellt. Gleiches gilt für den Straßenverlauf südlich der Kreuzung S.../C...-Straße/L...- Straße bis zum Sackgassenende. Lediglich in dem Teilbereich zwischen der Kreuzung S.../C...-Straße/L...- Straße und dem Gebäude S... 44 wurde die Straße Anfang der 1970er Jahre auf einer Teillänge von 150 m auf der Grundlage der planungsrechtlichen Festsetzungen des Bebauungsplans Nr. 118 vom 20.12.1969 ausgebaut.

Mit Beschluss des Technischen- und Umweltausschusses der Beklagten vom 04.04.2000 wurde die S... südlich der Straßenkreuzung S.../C.../L... als Abrechnungseinheit festgelegt. In gleicher Weise legte der Technische- und Umweltausschuss der Beklagten mit Beschluss vom 09.04.2013 in Bezug auf die S... von der C...-Straße bis zur Straße Ax ... eine Abrechnungseinheit fest.

Dieses im Jahre 2013 als Abrechnungseinheit festgelegte Gebiet wurde in der Zeit von 2013 bis 2015 in drei Bauabschnitten, von Norden nach Süden, auf der Grundlage der näher konkretisierenden Ausbauplanungen der Beklagten, insbesondere den Gemeinderatsbeschlüssen vom 27.11.2008, vom 09.04.2013 und vom 14.10.2014 ausgebaut.

Mit Bescheid vom 21.09.2015 erließ die Beklagte gegenüber den Klägern zu 1 und 2 einen Bescheid über Vorauszahlungen auf den Erschließungsbeitrag für das Grundstück Flst Nr. ... (S... 36) und setzte unter Zugrundelegung einer Grundstücksgröße von 649 m² den Zahlbetrag von 9.735,00 EUR fest. In gleicher Weise erließ die Beklagte unter demselben Datum gegenüber den Klägern zu 3. und 4. einen Vorausleistungsbescheid für das Grundstück Flst Nr. ... (S... Straße 30) und setzte unter Zugrundlegung einer Grundstücksgröße von 1311 m² den Zahlbetrag i.H.v. 19.665,00 EUR fest.

Mit Schreiben vom 17.10.2015 erhoben die Kläger gegen diese Bescheide Widerspruch. Zur Begründung führten sie im Wesentlichen aus, die S...- Straße sei im Bereich von der Kreuzung S.../C.../L... ... bis zum Gebäude S... 44 in der ersten Hälfte der siebziger Jahre endgültig und funktionstüchtig hergestellt worden. Die Beklagte sei seit dieser Zeit in der Lage gewesen, Vorausleistungen auf Erschließungsbeiträge für diesen komplett fertig gestellten Teilabschnitt der S... Straße zu erheben, was aber nicht geschehen sei. Unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des VGH Baden-Württemberg in dem Urteil vom 27.01.2015 - 2 S 1840/14 - sowie der dort in Bezug genommenen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes und des Bundesverwaltungsgerichtes müsse sich die Beklagte ihre 40-jährige Untätigkeit vorhalten lassen, so dass Vorausleistungen auf einen Erschließungsbeitrag nicht mehr erhoben werden dürften. Die Kosten für einen Teilausbau hätten abgespalten werden können, indem ein Abschnitt hätte gebildet oder der Teilausbau in einer wie auch immer gearteten Weise hätte verselbständigt werden können. Es sei widersprüchlich, wenn die Beklagte eine gesonderte Abrechenbarkeit des fertiggestellten Bereichs der S... Straße verneine, andererseits aber am 16.02.2005 einen Vorausleistungsbescheid auf einen Erschließungsbeitrag für das Grundstück S... 44 erlassen habe. Da zu diesem Zeitpunkt noch keine Entscheidung über die Fertigstellung eines Großteils der S... Straße ergangen gewesen sei, könne sich dieser Bescheid nur auf die Herstellung der Straße bis zum Gebäude S... 44 beziehen. Folglich hätten auch die Kläger bereits im Jahr 2005 zu Vorausleistungen herangezogen werden können, was nicht geschehen sei. Daher sei Verjährung eingetreten. Da nur gegen einzelne Anrainer vorgegangen worden sei, hätten die übrigen Anrainer davon ausgehen können, dass sie nicht mehr herangezogen würden.

Mit Widerspruchsbescheiden vom 19.02.2016 wies die Beklagte die Widersprüche der Kläger zurück. Zur Begründung führte sie zusammengefasst aus: Eine Beitragsschuld entstehe hier erst mit Abschluss der Bauarbeiten im dritten Bauabschnitt. Dementsprechend sei auch keine Verjährung eingetreten. Bei der S... im Bereich bis zur Kreuzung S.../C...-.../L... Straße handele es sich weder um eine historische noch um eine vorhandene Straße im Sinne des VGH Baden-Württemberg, da diese nicht bis zum 29.06.1961 auf der Grundlage der bis dahin geltenden landesrechtlichen und ortsrechtlichen Vorschriften entstanden sei. Bis zum Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes am 29.06.1961 sei die S... zwar bis zum Gebäude Nr. 44 als Anbaustraße festgelegt gewesen, es habe jedoch an einem Ausbau entsprechend der planungsrechtlichen Festsetzungen gefehlt. Vielmehr habe es sich um eine Baustraße ohne Schlussbelag und Randsteine gehandelt. Auch nach Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes sei die S... Straße nicht endgültig hergestellt worden. Maßgeblich hierfür sei die einzelne Erschließungsanlage. Sowohl nach dem Bundesbaugesetz bzw. Baugesetzbuch als auch landesrechtlich stelle dies den Regelfall des Kostenermittlungsrahmens dar, sofern sich die Gemeinde nicht anders entscheide. Seitens der Gemeinde sei kein konkreter Beschluss gefasst worden, den Abschnitt der S... Straße von der Einmündung C...-.../L... Straße bis zum Gebäude S... 44 als Abrechnungseinheit festzulegen. Aufgrund dessen sei die S... in ihrer gesamten Länge als einheitliche Erschließungsanlage zu betrachten, die bislang noch nicht erstmalig endgültig hergestellt worden sei. Das technisch endgültige Herstellen eines Straßenteilstücks sei grundsätzlich nicht als Abschnittsbildung zu bewerten. Die gesetzlichen bzw. von der Rechtsprechung entwickelten Voraussetzungen für eine Abschnittsbildung hätten nicht vorgelegen, so dass die S... bis zum Beschluss vom 04.04.2000, sie in einen südlichen und nördlichen Abrechnungsabschnitt an der Straßenkreuzung S.../C...-Straße/L... Straße zu teilen, in der gesamten Länge als Erschließungsanlage anzusehen sei. Erst nach Beschlussfassung vom 09.04.2013 über die Bildung einer Abrechnungseinheit der S... Straße gemeinsam mit der S... und der Durchführung des dritten und letzten Bauabschnitts werde die S... erstmals endgültig hergestellt. Für die Grundstücke S... 28-44 sei zuvor auch keine Vorteilslage entstanden. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts vom März 2013 sei auf den vorliegenden Fall nicht übertragbar. Der VGH Baden-Württemberg habe in seinem Urteil vom 27.01.2015 bereits festgestellt, dass die Situation nicht mit der Lage bei Anschlussbeiträgen vergleichbar sei, bei denen eine dauerhafte tatsächliche Vorteilslage regelmäßig bereits mit Vornahme des Anschlusses und sogar schon bei Bestehen der Anschlussmöglichkeit bestehe. Was die Vorausleistungsbescheide vom 18.04.2005 (S... 44 sowie vom 27.11.1990 (S... 28) anbelange, seien diese aufgrund der damaligen Rechtslage erlassen worden, die eine Heranziehung zu Vorausleistungen bereits aufgrund einer erteilten Baugenehmigung ermöglicht habe, was aber das KAG Baden-Württemberg nicht mehr zulasse.

Am 22.03.2016 haben die Kläger Klage erhoben, mit welcher sie ihr Widerspruchsvorbringen wiederholt und vertieft haben. Die Beklagte ist den Klagen im Wesentlichen aus den im Widerspruchsbescheid bereits genannten Gründen entgegengetreten.

Mit Urteil vom 06.12.2017 - 9 K 1032/16 - hat das Verwaltungsgericht die Klagen abgewiesen. In dem Urteil ist zusammengefasst ausgeführt: Voraussetzung für eine Vorausleistung sei nach § 15 der Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten, dass die Erschließungsbeitragsschuld für die Grundstücke der Kläger noch nicht entstanden, mit der Herstellung der Erschließungsanlage begonnen worden und deren endgültige Herstellung innerhalb von vier Jahren zu erwarten sei. Die beiden letztgenannten Voraussetzungen lägen ohne weiteres vor, da mit der Herstellung der S... Straße bereits im Jahr 2013 begonnen worden sei. Der Bau sei in insgesamt drei Bauabschnitten von Norden nach Süden durchgeführt worden und mittlerweile wohl auch technisch abgeschlossen, so dass mit der endgültigen Herstellung der Erschließungsanlage innerhalb von vier Jahren gerechnet werden könne. Die Erschließungsbeitragsschuld für die Grundstücke der Kläger sei noch nicht entstanden, weil die S... Straße bislang noch nicht erstmals endgültig hergestellt worden sei. Für die rechtliche Beurteilung, ob dies der Fall ist, sei die einzelne Erschließungsanlage in den Blick zu nehmen, wobei sich der Begriff der beitragsfähigen Erschließungsanlage nach dem Erscheinungsbild bestimme, das durch die tatsächlichen Gegebenheiten nach Beendigung der Ausbauarbeiten geprägt werde. Sei ein Teilabschnitt eines Straßenzuges in diesem Zeitpunkt schon realisiert, so komme es auf das Erscheinungsbild der vollständig ausgeführten Planung an, nicht auf das durch den Teilausbau geprägte Erscheinungsbild. Nach diesen Maßstäben handele es sich bei der gesamten S... Straße um eine einheitliche Erschließungsanlage. Denn nach dem Bebauungsplan Nr. 118 vom 20.12.1969 sei eine das Wohngebiet durchziehende einheitliche Erschließungsanlage geplant gewesen, die sich im Süden jenseits der Kreuzung S.../C...-Straße/L... Straße fortsetze und über diese Kreuzung mit dem übrigen Straßennetz verbunden sei. Entsprechendes gelte in nördlicher Richtung. Die S... habe damit einheitliche Erschließungsfunktion für das gesamte Wohngebiet und vermittele den alleinigen Zugang zum weiteren Straßennetz. Nach den planungsrechtlichen Festsetzungen sei das Erscheinungsbild der Straße nicht das zweier oder gar mehrerer selbständiger Straßen. Die ursprüngliche Planung des Ortsbauplans vom 14.01.1954 habe zwar im Bereich zwischen der Kreuzung S... Straße/C...-Straße und dem Gebäude S... Straße 44 noch eine Straßenbreite von insgesamt 10 m vorgesehen, mit der Planung vom 20.12.1969 sei aber auch hier die Straßenbreite auf 11 m aufgeweitet worden. Entsprechendes gelte, soweit im Bereich des Landschaftsschutzgebietes nördlich des Gebäudes S... Straße 44 und östlich der S... Straße noch Parkbuchten festgesetzt worden seien. Denn auch diese änderten die einheitliche Charakteristik der S... Straße nicht. Darauf, dass infolge der Beschlüsse der Beklagten vom 09.04.2013 und vom 14.10.2014 die Straße aktuell z.T. abweichend (reduziert) von den planungsrechtlichen Festsetzungen des Bebauungsplans vom 20.12.1969 gebaut worden sei, komme es ungeachtet der Frage der Zulässigkeit eines Minderausbaus wegen des insoweit maßgeblichen Beurteilungszeitpunktes Anfang der 1970er Jahre nicht an. Der Anfang der 1970er Jahre erfolgte Teilausbau der S... Straße von der Kreuzung C...-Straße bis zum Gebäude S... 44 sei erschließungsbeitragsrechtlich ohne Belang, da das Teilstück keine erstmalig hergestellte selbständige Erschließungsstraße sei. Eine entsprechende Abschnittsbildung sei nicht erfolgt und lasse sich den vorgelegten Akten nicht entnehmen. Die Beklagte habe zudem erklärt, dass bis zur Beschlussfassung am 04.04.2000 kein Abschnittsbildungsbeschluss getroffen worden sei und hierzu keine Unterlagen vorhanden seien. Das Gericht habe keinen Anlass, an dieser Erklärung zu zweifeln. Eine Abschnittsbildung hinsichtlich des Bereichs zwischen der Kreuzung S...- Straße/C...-Straße und dem Gebäude S...- Straße 44 lasse sich auch aus dem Beschluss vom 04.04.2000 nicht herleiten. Schließlich sei auch im Blick auf die aktuell durchgeführten Baumaßnahmen im Zeitpunkt des Erlasses der Vorauszahlungsbescheide die Beitragsschuld noch nicht entstanden, da keine Anhaltspunkte dafür vorlägen, dass die letzte Unternehmerrechnung bereits eingegangen sei.

Selbst wenn das Teilstück der S... Straße, an welches die Grundstücke der Kläger angrenzten, aber bereits Anfang der 1970er Jahre plangemäß hergestellt worden wäre, stehe dies einer Vorauszahlung auf den Erschließungsbeitrag nicht entgegen. Obwohl seit dem Ausbau dieses Teilstücks nunmehr ca. 40 Jahre verstrichen seien, verstoße die Heranziehung der Kläger zu einem Erschließungsbeitrag nicht gegen das verfassungsrechtliche Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit. Anders als im Anschlussbeitragsrecht dürfte im Erschließungsbeitragsrecht vor dem Entstehen der sachlichen Beitragspflicht noch gar keine endgültige Vorteilslage entstanden sein, die ein Vertrauen darauf rechtfertigen könnte, nicht mehr mit einem Beitrag behelligt zu werden. Die in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg entwickelten Grundsätze für eine etwaige zeitliche Obergrenze der Heranziehung seien hier nicht überschritten. Denn bei den Klägern habe infolge des Ausbaus eines 150 m langen Teilstücks der S... Straße in den 1970er Jahren kein schutzwürdiges Vertrauen darauf entstehen können, nicht mehr mit einem Erschließungsbeitrag belastet zu werden. Ihnen habe klar sein müssen, dass die Gemeinde die Erschließung ihrer Grundstücke nicht kostenfrei herstelle. Zudem könne auch keine Pflichtverletzung der Beklagten festgestellt werden. Dabei könne offenbleiben, ob mit Blick auf das Anfang der 1970er Jahre ausgebaute Teilstück die Voraussetzungen einer Abschnittsbildung vorgelegen hätten. Denn weder bestehe gegenüber den Grundstückseigentümern eine Verpflichtung zur Abschnittsbildung noch stelle die unterbliebene Abschnittsbildung den betroffenen Grundstückseigentümern eine Pflichtverletzung dar.

Auf den von den Klägern am 03.04.2018 gestellten Antrag hat der Senat mit Beschluss vom 17.05.2018 - 2 S 623/18 - die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts wegen Vorliegens ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung zugelassen.

Mit Schriftsätzen vom 25.06.2018 und vom 18.09.2018 haben die Kläger ihre Berufung wie folgt begründet: Zwar habe das Verwaltungsgericht zu Recht ausgeführt, dass es für die Frage, ob eine einzelne, beitragsfähige Erschließungsanlage vorliege, auf eine natürliche Betrachtungsweise entsprechend dem von den tatsächlichen Gegebenheiten nach Beendigung der Bauarbeiten geprägten Erscheinungsbild der Straße ankomme und nicht auf die auf dem Papier stehenden Festsetzungen. In Verkennung dieses Maßstabes habe das Verwaltungsgericht dann aber ausschließlich auf die planerischen Festsetzungen abgestellt und die tatsächlichen Verhältnisse entsprechend ihrem äußeren Erscheinungsbild gar nicht geprüft. So gebe es eine deutliche Zäsur zwischen dem alten Teil der Straße bis zum Gebäude S... Straße 44 mit der alten Bebauung und der neuen Bebauung nördlich davon. Aufgrund der objektiv vorhandenen Umstände dränge sich förmlich auf, dass es sich bei dem Teilstück zwischen der Kreuzung S... Straße/C...-Straße/ L... Straße und dem Gebäude S... 44 um eine eigene Erschließungsanlage von völlig anderem Charakter als dem übrigen Teil der S... Straße gehandelt habe. Der Vortrag erster Instanz zu den vorliegenden topographischen Besonderheiten sei völlig unberücksichtigt geblieben. So sei auf den vorliegenden Lichtbildern der Unterschied erkennbar zwischen dem ausgebauten 150 m langen Teilstück, das mit zwei Gehwegen, Straßenlaternen, Kanalisation und allen erforderlichen Merkmalen einer fertigen Straße ausgebaut worden sei und der sich in nördlicher Richtung anschließenden Baustraße, die fast als unzumutbar zu bezeichnen und viele Jahrzehnte so geblieben sei.

Unstreitig sei, dass der Gemeinderat der Beklagten einen entsprechenden Abschnitt nicht gebildet habe. Demgemäß werde nicht vorgetragen, dass es einen Beschluss der Beklagten gebe, der eine selbständige Abrechenbarkeit des beschriebenen Teilstücks der S... Straße ermöglicht hätte. Allerdings verstoße es gegen Treu und Glauben, dass die Beklagte einen Abschnitt hätte bilden bzw. das 150 m lange Teilstück bis zum Gebäude S... Straße 44 gesondert hätte abrechnen können, hiervon aber keinen Gebrauch gemacht habe und über 40 Jahre lang untätig geblieben sei. § 37 Abs. 2 KAG habe der Beklagten die Möglichkeit eröffnet, einen Abschnitt nach örtlich erkennbaren Merkmalen zu bilden. Es sei zu berücksichtigen, dass die Anwendung kommunaler Finanzierungsgrundsätze (§ 78 Abs. 1 GemO) deren Ermessensspielraum bei der Frage der Abschnittsbildung erheblich reduziere, wenn durch eine Abschnittsbildung eine bereits endgültig funktional hergestellte Straße, wie hier bei der S... Straße bis zum Gebäude Nr. 44, abgerechnet werden könne. Im Gegensatz zu den Anwohnern der Baustraße hätten die Anwohner des 150 m langen und in den 1970er Jahren fertiggestellten Teilstücks einen handgreiflichen Erschließungsvorteil für sich erkennen können und seien - anders als jene - nicht nur provisorisch an das Straßennetz angebunden gewesen. Aus diesem Grund sei auch das verfassungsrechtliche Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit verletzt. Denn die Anwohner des in den 1970er Jahren fertiggestellten Teilstücks, deren Häuser schon in den 1920er Jahren erstellt worden seien, hätten nicht damit rechnen müssen, dass sie 80 Jahre nach dem Bau der Häuser bzw. 40 Jahre nach der Fertigstellung des Straßenteilstücks noch zu Erschließungsbeiträgen herangezogen würden, zumal sie hätten davon ausgehen dürfen, dass „ihre Straße vollständig hergestellt sei“. Dem Verwaltungsgericht sei nicht darin zu folgen, dass die Kläger kein Vertrauen darauf hätten entwickeln dürfen, nicht mit einem Erschließungsbeitrag belastet zu werden. Denn mit dieser Argumentation könne man das rechtsstaatliche Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit auskontern und begründen, dass ein Anwohner auch noch nach 500 Jahren nicht mit einer kostenfreien Erschließung ihrer Grundstücke rechnen dürften.

Die Kläger beantragen,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 06.12.2017 - 9 K 1032/16 - zu ändern, die Vorauszahlungsbescheide der Beklagten vom 21.09.2015 in Gestalt der Widerspruchsbescheide der Beklagten vom 19.02.2016 aufzuheben und die Beklagte zu verurteilen, von den Klägern bereits geleistete Vorauszahlungen i.H.v. 9.735,00 EUR an die Kläger zu 1 und 2 sowie i.H.v. 19.665 EUR an die Kläger zu 3 und 4, jeweils nebst Prozesszinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem jeweiligen Basiszinssatz seit dem 23.03.2016, zurückzuerstatten.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie verteidigt das angegriffene Urteil und führt aus, dem Verwaltungsgericht seien in der mündlichen Verhandlung zahlreiche Fotografien vorgelegt worden, die von sämtlichen Prozessbeteiligten auch gemeinsam betrachtet worden seien. Aus diesen ergebe sich, dass die S... Straße nicht in verschiedene Einzelanlagen zerfalle, sondern es sich um eine einzelne Erschließungsanlage handele. Schon seit langem - vor dem Ausbau entlang der klägerischen Grundstücke - sei die S... Straße im Bebauungsplan nicht nur als Erschließungsanlage festgesetzt, sondern auch in der Natur tatsächlich vorhanden gewesen, allerdings nicht in erschließungsbeitragsrechtlich relevanter Weise ausgebaut. Zu keiner Zeit seien Teile der Straße so voneinander zu unterscheiden gewesen, dass man zu mehreren separaten Erschließungsanlagen hätte kommen können. Einer Abschnittsbildung in Bezug auf das 150 m lange Teilstücke habe es nicht bedurft. Es sei immer Konsens gewesen, dass die S... Straße als Ganzes abgerechnet werde. Ein irgendwie geartetes Fehlverhalten des Gemeinderates sei hier nicht zu erkennen, auch gebe es keine Anhaltspunkte für eine Ermessensreduzierung auf null, welche voraussetze, dass nur eine Abrechnung im Wege der Abschnittsbildung rechtmäßig sei. Nach § 37 Abs. 1 KAG würden Erschließungskosten ausdrücklich für die einzelne Erschließungsanlage ermittelt, sofern die Gemeinde nichts anderes bestimme. Die auf die einzelne Anlage bezogene Beitragspflicht entstehe unabhängig von dem Willen der Gemeinde kraft Gesetzes, falls diese sich nicht schon vor Entstehen der Beitragspflicht entschieden habe, einen Abschnitt oder eine Abrechnungseinheit zu bilden. Da es an einer solchen Entscheidung hier fehle, bleibe es beim gesetzlichen Regelfall, dass der Erschließungsbeitrag für die Einzelanlage S... Straße ermittelt werde. Es sei erkennbar, dass es den Klägern ausschließlich darum gehe, mit dem Argument der Abschnittsbildung zu einer Verjährung der Erschließungsbeiträge für ihre Grundstücke zu kommen. Es werde von ihnen aber nicht in Abrede gestellt, dass die S... Straße eine sehr lange Erschließungsanlage darstelle, die nicht in einem Zuge ausgebaut worden sei und auch nicht hätte ausgebaut werden können. Dass die Beklagte sich dazu entschieden habe, die erschließungsbeitragsfähigen Herstellungskosten erst relativ spät über Vorauszahlungen zu refinanzieren, dürfe ihr rechtlich nicht zum Vorwurf gemacht werden, insbesondere liege kein Verstoß gegen Treu und Glauben vor. Eine Parallele zur Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum Grundsatz der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit bestehe nicht. Diese Rechtsprechung sei zu Abwasserbeiträgen, mithin leitungsgebundenen Einrichtungen ergangen, bei denen die Vorteilslage bereits seit langem in vollem Umfang entstanden sei und es nur an den formalen Voraussetzungen für die Erhebung eines Abwasserbeitrages gefehlt habe. Hier könne aber gerade nicht davon ausgegangen werden, dass das 150 m und schon vorab hergestellte Teilstück bereits eine „fertige“ Erschließungsanlage gewesen sei.

Wegen des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf die Akten des Verwaltungsgerichts und die Akten der Beklagten sowie auf die Schriftsätze der Beteiligten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die Berufung der Kläger ist zulässig, aber unbegründet. Im Ergebnis zu Recht hat das Verwaltungsgericht die Klagen abgewiesen. Die Vorauszahlungsbescheide der Beklagten vom 21.19.2015 und deren Widerspruchsbescheide vom 19.02.2016 sind rechtmäßig und verletzen die Kläger nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Rechtsgrundlage für die Erhebung einer Vorauszahlung für die abgerechnete Erschließungsanlage ist § 25 Abs. 2 KAG in Verbindung mit § 15 der Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten vom 16. Februar 2006 in der Fassung vom 01.10.2009 (EBS). Danach können - soweit ein Erschließungsbeitrag noch nicht entstanden ist - Vorauszahlungen bis zur Höhe des voraussichtlichen endgültigen Erschließungsbeitrages verlangt werden, wenn mit der Herstellung der Erschließungsanlage begonnen worden und die endgültige Herstellung der Erschließungsanlage innerhalb von vier Jahren zu erwarten ist.

Die Voraussetzungen für die Heranziehung der Kläger zu Vorausleistung auf den Erschließungsbeitrag liegen hier vor.

1. Da die Vorauszahlung begrifflich eine Leistung ist, die vor Entstehen der endgültigen sachlichen Erschließungsbeitragspflicht für ein einzelnes Grundstück zur Verrechnung mit der endgültigen Beitragsschuld erbracht wird (vgl. § 25 Abs. 3 Satz 2 KAG), kann sie nur verlangt werden, wenn und soweit die endgültigen sachlichen Beitragspflichten für die betreffende beitragsfähige Erschließungsanlage noch nicht entstanden sind (Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 10. Aufl., § 21 Rn. 3). Im Hinblick auf die Behauptung der Kläger, bei dem ca. 150 m langen Teilstück der S... Straße von der Kreuzung C...-Straße bis zum Gebäude S...-... 44 handele es sich um eine eigenständige Erschließungsanlage, stellt sich die Frage nach der räumlichen Ausdehnung der Erschließungsanlage „S... Straße“, für welche die Beklagte hier eine Vorauszahlung verlangt.

a) Der Begriff der beitragsfähigen Erschließungsanlage ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der sich der Senat für das landesrechtliche Erschließungsbeitragsrecht ausdrücklich angeschlossen hat (vgl. Senatsurteil vom 20.08.2015 - 2 S 2301/14 - juris und vom 14.04.2016 - 2 S 2252/15 -, juris), nicht ein Begriff des Erschließungs- oder Planungsrechts, sondern ein solcher des Erschließungsbeitragsrechts. Dieser Begriff stellt auf eine „natürliche Betrachtungsweise“ ab; maßgebend ist das durch die tatsächlichen Gegebenheiten nach Beendigung der Ausbauarbeiten geprägte Erscheinungsbild (z.B. Straßenführung, Straßenbreite, Straßenlänge, Straßenausstattung, topographische Besonderheiten), nicht dagegen eine nur „auf dem Papier stehende“ planerische Festsetzung oder gar eine einheitliche Straßenbezeichnung. Dabei kommt es darauf an, ob aufgrund des Gesamteindrucks, den die tatsächlichen Verhältnisse im maßgeblichen Zeitpunkt des Entstehens der sachlichen Beitragspflichten einem unbefangenen Beobachter vermitteln, ein Straßenzug insgesamt als einzelne Erschließungsanlage ist oder ob bestimmte Straßenteile als abgegrenztes Element des Straßennetzes eine eigene Erschließungsanlage bilden (Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 10. Aufl. § 12 Rn. 13, 16). Bei der Vorausleistung von Erschließungsbeiträgen wird in der Regel vor Abschluss der technischen Herstellungsarbeiten die prognostische, unter Beachtung der maßgeblichen Kriterien für die sog. natürliche Betrachtungsweise getroffene Einschätzung der Gemeinde zum Umfang der Erschließungsanlage zu Grunde zu legen sein (vgl. Senatsbeschluss vom 14.10.2015 - 2 S 1685/15 -, juris).

Unter Zugrundlegung dieser Maßstäbe ist die S... von der Kreuzung S.../C...-Straße/L... Straße bis zur Straße A... - also im Umfang der mit Gemeinderatsbeschluss vom 09.04.2013 gebildeten Abrechnungseinheit - zunächst einmal als einheitliche Erschließungsanlage zu qualifizieren. Der Senat konnte diese Überzeugung auch ohne Einnahme eines Augenscheins vor Ort gewinnen, weil nach inzwischen erfolgter endgültiger Herstellung der S... Straße in dem streitgegenständlichen Abschnitt von der Kreuzung mit der C...-Straße/L... Straße bis zur Straße A... eine umfangreiche und aussagekräftige Fotodokumentation vorliegt, die mit den Beteiligten in der mündlichen Verhandlung am 19.09.2018 im Einzelnen erörtert wurde und aufgrund welcher sich die Frage der räumlichen Erstreckung der Erschließungsanlage sicher beantworten lässt. Auf den Luft- und Lichtbildern (VG-Akte Bl. 179 bis Bl. 199 und Anlagen 1 bis 4 zur Niederschrift über die mündliche Verhandlung vom 19.09.2018) sind die topographische Lage und der Verlauf der S... Straße, deren Verkehrs- und Erschließungsfunktion, sowie deren Zustand vor dem Ausbau im Jahre 2010 bzw. 2013 und - worauf es hier in vor allem ankommt - nach dem Ausbau im Jahre 2017 zu erkennen. Danach kommt der S... Straße im streitgegenständlichen Abschnitt, in Übereinstimmung mit den Bebauungsplänen Nr. 118 vom 20.12.1969, Nr. 122/1 vom 11.03.1971 und Nr. 157/1 vom 27.07.1994, eine Erschließungsfunktion für die angrenzenden Grundstücke zu und verschafft diesen durchgängig und einheitlich - über die Straße A... im Norden sowie über die Kreuzung mit der C...-Straße/L... Straße im Süden - die notwendige Verkehrsanbindung an das überörtliche Straßennetz. Die Straße verläuft insgesamt, mit Ausnahme des hier nicht interessierenden Teils der Stichstraße „S...“, im Wesentlichen gerade mit leichten Schwüngen bzw. Kurven und weist keine trennenden Abzweigungen oder Winkel auf; sie ist im hier streitgegenständlichen Abschnitt über die gesamte Länge im Wesentlichen einheitlich und gleichförmig entsprechend der Merkmalsregelung in § 4 EBS ausgebaut. Dies ist insbesondere auf dem Luftbild 2017 (Anlage 3 zur Niederschrift vom 19.09.2018) eindrücklich zu erkennen. Der Umstand, dass die Straße in ihrem Verlauf teilweise unterschiedliche Gehweg- und Straßenbreiten aufweist und nicht durchgängig, sondern nur teilweise mit Parkstreifen- bzw. Parkbuchten versehen ist, fällt nicht entscheidend ins Gewicht und nimmt der Straße nicht ihr einheitliches Erscheinungsbild. Gleiches gilt im Hinblick auf die Geländetopographie. Aus den Lichtbildern ist zu ersehen, dass die Straße teilweise Gefällstrecken und Kuppen aufweist (z.B. Lichtbild Nr. 30, VG-Akte Bl. 194 Rückseite und Nr. 25, VG-Akte Bl. 192, Anlage 1 zur Niederschrift vom 19.09.2018), welche aber nicht so stark ausgeprägt sind, dass der unbefangene Betrachter den Eindruck hätte, jenseits der Kuppe beginne eine andere Erschließungsanlage. Dies gilt vor allem auch in Bezug auf den Straßenteil, der - beginnend von der Kreuzung S.../C...-Straße/L... Straße in nördlicher Richtung bis zum Gebäude S...- Straße 44 vor dem Anwesen der Kläger verläuft. Dieser Straßenteil ist auf den Lichtbildern Nrn. 33, 34, 35 und 36 (VG-Akte Bl. 196 bis 197 Rückseite) sowie in Anlage 1 zur Niederschrift gut dokumentiert und in gleicher Weise wie der weiter nördlich verlaufende Straßenabschnitt ausgebaut, welcher auf dem Lichtbild Anlage 2 zur Niederschrift vom 19.09.2018 zu erkennen ist. Der einheitliche Eindruck der S... Straße wird auch an diesem Abschnitt weder durch den in nördlicher Richtung leicht ansteigenden Geländeverlauf noch durch den Umstand beeinträchtigt, dass die Straße teilweise nur einseitig bebaut ist.

b) An diesem Ergebnis zum Umfang der Erschließungsanlage ändert nichts, dass die Beklagte spätestens im Jahre 1975 das 150 m lange Teilstück der S... Straße von der Kreuzung C...-Straße bis zum Gebäude S... 44 hergestellt, die Bauarbeiten im weiteren Straßenverlauf aber erst im Jahre 2013 fortgeführt hat. Zwar hat das Bundesverwaltungsgericht in mehreren Entscheidungen (zuletzt BVerwG, Urteil vom 07.03.2017 - 9 C 20.15 -, juris Rn. 14, zuvor schon Urteil vom 25.02.1994 - 8 C 14.92 -, juris Rn. 28) betont, dass die Frage nach dem durch die tatsächlichen Gegebenheiten geprägten Erscheinungsbild einer Erschließungsanlage auch eine zeitliche Dimension habe und es für möglich gehalten, dass auch eine Straße, die sich bei natürlicher Betrachtung als Abschnitt einer weitergehenden Erschließungsanlage darstelle - wie hier das 150 m lange Teilstück der S... Straße in Bezug auf die beschriebene gesamte Erschließungsanlage S... Straße - durch Zeitablauf in die Eigenschaft einer weitergehenden Erschließungsanlage hineinwachse, wodurch sich eine ursprünglich vorgenommene (rechtliche) Abschnittsbildung überhole. Insbesondere der Umstand, dass eine Anlage lange Zeit - im konkreten Fall 15 Jahre - nicht weitergebaut werde, könne zu dem Schluss zwingen, dass die seinerzeitigen Ausbauarbeiten endgültig beendet worden seien, mit der Folge, dass eine etwaige spätere Verlängerung nur als neue, selbständige Erschließungsanlage in Betracht komme.

aa) Diesen Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts liegt jedoch jeweils die Sondersituation eines Wendehammers zugrunde. In dem Urteil vom 07.03.2017 (- 9 C 20.15 -, juris Rn. 13 und 30) ging es um eine ursprünglich durchlaufend geplante Straße, die tatsächlich nur als mit einem provisorischen Wendehammer endende Stichstraße hergestellt wurde, jedoch mit Verlängerungsoption unter Wegfall des Wendehammers. Im Ausgangsverfahren des Urteils vom 25.02.1994 (- 8 C 14.92 -, juris Rn. 3 und 27) wurde ein schon ursprünglich geplanter Wendehammer zwar endgültig hergestellt, aber ohne ein weiteres, südlich an diesen Wendehammer anschließendes Straßenteilstück. In beiden Verfahren hat das Bundesverwaltungsgericht erwogen, dass die Belassung der durch den Bau des Wendehammers gegebenen Straßensituation unter Verzicht auf den Weiterbau der ursprünglich geplanten, weitergehenden Teile der Erschließungsanlage über viele Jahre hinweg dazu geführt hat, dass die seinerzeitigen Ausbauarbeiten endgültig beendet worden sind und die bestehende Anlage allein durch Zeitablauf zur selbständigen Erschließungsanlage geworden ist. Kennzeichnend für diese Überlegung war aber in beiden Verfahren, dass eine über Jahre hinweg bestehende (Stich-)Straße mit Wendehammer, bei der es sich nicht um einen offensichtlich unvollendet gebliebenen Torso handelte, mit guten Gründen als endgültig angenommen werden konnte, der Straßenbau mit dem seinerzeitigen Bau des Wendehammers erkennbar an sein Ende gekommen und eine Verwirklichung der ursprünglich vorgesehenen weitergehenden Straßenplanung nicht absehbar war. Der vorliegende Sachverhalt ist hiermit nicht zu vergleichen. Zu keiner Zeit konnte hier angenommen werden, dass das in den 1970er Jahren hergestellte Teilstück der S... Straße bis zum Gebäude Nr. 44 endgültigen Charakter haben würde. Schon der abrupte Wechsel des Oberflächenbelags der Straße auf Höhe des Gebäudes Nr. 44, welcher nach den unbestrittenen Ausführungen der Klägerseite in der mündlichen Verhandlung mit einem Höhenversatz einherging, zeigte für jedermann offensichtlich und unmissverständlich auch nach der Herstellung dieses Teilstücks, dass der Straßen(aus)bau in nördlicher Richtung fortgesetzt werden wird und die Ausbauarbeiten an der S... Straße an dieser Stelle mitnichten endgültig beendet worden sind. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass das 150 m lange Teilstück entsprechend der Merkmalsregelung in § 8 Nr. 1, § 9 Nr. 1 der damals gültigen Erschließungsbeitragssatzung vom 19.10.1972 (EBS 1972) mit endgültiger Straßendecke, Entwässerungs- und Beleuchtungseinrichtungen vollständig hergestellt worden sein dürfte.

bb) Versteht man die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur zeitlichen Dimension der natürlichen Betrachtungsweise hingegen so, dass hergestellte Teilabschnitte einer über Jahre hinweg nicht weitergebauten, aber von vornherein weitergehend geplanten Erschließungsanlage nicht nur in der unter aa) geschilderten Sondersituation, sondern ganz generell durch bloßen Zeitablauf in die rechtliche Selbständigkeit hineinwachsen können, so ist ihr für das landesrechtliche Erschließungsbeitragsrecht jedenfalls nicht zu folgen. Zwar hat der Senat bereits entschieden, dass er sich der zum bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrecht der §§ 127 ff. BauGB entwickelten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur natürlichen Betrachtungsweise des Erschließungsanlagenbegriffs auch für das landesrechtliche Erschließungsbeitragsrecht anschließt, weil sich die Systematik des Erschließungsbeitragsrechtes nicht geändert hat (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 20.08.2015 - 2 S 2301/14 -, juris Rn. 21). Diese Ausführungen beziehen sich jedoch nicht auf die genannte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur zeitliche Dimension der natürlichen Betrachtungsweise, welche in der genannten Entscheidung nicht wiedergegeben wird und in dem zugrundeliegenden Ausgangssachverhalt auch keine Rolle gespielt hat. Denn der Landesgesetzgeber hatte die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur zeitlichen Dimension der natürlichen Betrachtungsweise bei der Einführung des KAG weder vor Augen noch bestehen Anhaltspunkte dafür, dass er sie ins Landesrecht übernehmen wollte. Ausweislich der Gesetzesbegründung (LT-Drs. 13/3966 S. 58 ff.) sollen die Erschließungskosten entsprechend der Rechtslage bei § 130 Abs. 2 Satz 3 BauGB zwar weiterhin für die einzelne Erschließungsanlage ermittelt werden, sofern die Gemeinde nichts anderes bestimmt (§ 37 Abs. 1 KAG). Abweichend von § 37 Abs. 1 KAG können die Erschließungskosten für bestimmte Abschnitte einer Erschließungsanlage aber nur nach § 37 Abs. 2 KAG festgelegt werden. Damit hat der Gesetzgeber eine vom Einzelanlagenbegriff abweichende Bestimmung der abrechenbaren Anlage nur in Form einer ausdrücklichen Bildung von Abschnitten oder Abrechnungseinheiten zugelassen und zur Disposition der Gemeinde gestellt. Begrenzungen der natürlichen Betrachtungsweise bei Erschließungsanlagen können sich ansonsten lediglich aus der Beitragsfreiheit eines Teilstücks, also aus Rechtsgründen ergeben (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 20.8.2015 - 2 S 2301/14 -, juris Rn. 21). Deshalb soll es die Gemeinde nach der Konzeption des KAG nicht in der Hand haben, dadurch, dass sie eine ursprünglich weitergehend geplante Anlage über längere Zeit nicht weiterbaut, den bis dahin fertiggestellten Teilabschnitt der Erschließungsanlage zur selbständigen Erschließungsanlage werden zu lassen und dies ggf. sogar entgegen einer ursprünglich anders vorgenommenen Abschnittsbildung. Umgekehrt würde es zu einer unzulässigen Umgehung der den Gemeinden durch das KAG in Gestalt der Bildung von Abschnitten und Abrechnungseinheiten eingeräumten Dispositionsbefugnis führen, wenn eine Erschließungsanlage unabhängig von diesen Dispositionsmöglichkeiten - und ggf. gegen den Willen der Gemeinde - gleichsam durch die Hintertür infolge Zeitablaufs in die Eigenschaft einer selbständigen Erschließungsanlage hineinwachsen könnte. Dies wäre umso weniger sachgerecht, als nach derzeitiger Rechtslage völlig offen und unklar ist, nach wieviel Jahren sich eine hergestellte Teilstrecke zu einer selbständigen Erschließungsanlage entwickelt. Auch den genannten Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts vom 07.03.2017 und vom 25.02.1994 sind in diesem Punkt keine allgemeingültigen Kriterien zu entnehmen. In dieser Situation wären die Gemeinden gezwungen, entweder eine Abschnittsbildung vorzunehmen, sofern dies nach den Kriterien des § 37 Abs. 2 Satz 2 KAG überhaupt möglich ist, oder den Zeitraum nach Beendigung von Ausbauarbeiten an einer Teilstrecke einer weitergehenden Erschließungsanlage möglichst gering zu halten (Driehaus, Neuere Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Erschließungs- und Erschließungsbeitragsrecht, ZMR 2018, S. 289 [290]). Beides würde ihrer Dispositionsbefugnis zuwiderlaufen. Eine abstrakte Bestimmung der Zeitgrenze, ab welcher hergestellte Teilabschnitte einer weitergehenden Erschließungsanlage in die rechtliche Selbständigkeit hineinwachsen können, wäre ohnehin Sache des Gesetzgebers, nicht der Gerichte.

Handelt es sich demnach bei dem in den 1970er Jahren hergestellten Teilstück der S... Straße nicht um eine selbständige Erschließungsanlage, so ist es - als unselbständiger Teilabschnitt - von der räumlichen Ausdehnung der Erschließungsanlage umfasst, für deren Herstellung die Beklagte die Vorauszahlungen verlangt.

c) Keine Auswirkungen auf das Vorliegen einer einheitlichen Erschließungsanlage bei natürlicher Betrachtungsweise hat der Umstand, dass die Beklagte nach dem Ausbau des 150 m langen Teilstücks von zwei Grundstückseigentümern (S... Straße 28 und S... 44) unstreitig Vorauszahlungen erhoben hat. Denn abgesehen davon, dass dieses rechtliche Argument den bei der natürlichen Betrachtungsweise allein anzuwendenden Maßstab der tatsächlichen Gegebenheiten verlässt, wurden diese Vorauszahlungen aufgrund der vor dem 01.01.2005 geltenden Rechtslage erhoben. Nach damaligem Recht durften Vorauszahlungen - anders als nach § 25 Abs. 2 KAG aktueller Fassung - auch schon verlangt werden, wenn ein Bauvorhaben auf dem voraussichtlich beitragspflichtigen Grundstück genehmigt wird (§ 133 Abs. 3 Satz 1 BauGB). Aus diesem Grund lässt die damals angeforderte Vorauszahlung keinen rechtlich überzeugenden Rückschluss darauf zu, dass die Beklagte den beschriebenen Teilabschnitt ihrerseits als selbständige Erschließungsanlage angesehen hätte.

d) Dieses bei natürlicher Betrachtungsweise gewonnene Ergebnis ist hier nicht deshalb unanwendbar, weil rechtliche Gründe ausnahmsweise eine abweichende Betrachtung gebieten.

aa) Eine sachliche Beitragspflicht ist für das bereits in den 1970er Jahren hergestellten Teilabschnitt von der Kreuzung S... Straße/C...-...-Straße/L... Straße bis zum Gebäude S... Straße 44 nicht gesondert entstanden (zu diesem einer natürlichen Betrachtung entgegenstehenden Gesichtspunkt Göppl in: Christ/Oebbecke, Handbuch Kommunalabgabenrecht, S. 409 Rn. 201). Denn dann müsste dieses Teilstück entweder als eigenständige Erschließungsanlage anzusehen sein oder im Wege der Abschnittsbildung verselbständigt worden sein. Beides ist hier nicht der Fall. Dass der erwähnte Teilabschnitt keine eigenständige Erschließungsanlage darstellt, wurde unter a) im Einzelnen ausgeführt. Unstreitig hat die Beklagte in Bezug auf diesen Teilabschnitt auch zu keiner Zeit einen Beschluss zur Abschnittsbildung i.S.v. § 130 Abs. 2 Satz 2 BauGB bzw. § 37 Abs. 2 Satz 2 KAG getroffen.

bb) Die Entscheidung der Beklagten, in Bezug auf das 150 m lange Teilstück der S... Straße keinen Abschnitt zu bilden, ist entgegen der Rechtsauffassung der Kläger rechtlich nicht zu beanstanden. Ein Abschnitt kann nach § 37 Abs. 2 Satz 2 KAG entweder nach örtlich erkennbaren Merkmalen oder nach rechtlichen Gesichtspunkten gebildet werden. Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor. Rechtliche Gesichtspunkte sind hier nicht erkennbar, insbesondere verläuft am Ende des 150 m langen Teilstücks auf Höhe des Gebäudes S... Straße 44 keine Bebauungsplangrenze. Als örtliches Merkmal kommen etwa Querstraßen, Straßeneinmündungen, Plätze, Brücken, Wasserläufe oder das Ende einer fortlaufenden (ein- oder zweiseitigen) Bebauung in Betracht (vgl. Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 10. Aufl., § 14 Rn. 26) in Betracht. Solche Merkmale sind hier nicht vorhanden. Der Umstand, dass die Bebauung auf der Ostseite der S... Straße mit dem Gebäude Nr. 44 endet, begründet kein örtliches Merkmal in diesem Sinne, weil sich die Bebauung auf der Westseite der S... Straße nahtlos und für jedermann erkennbar fortsetzt. Auch der unstreitig auf Höhe des Gebäudes Nr. 44 jedenfalls seit den 1970er Jahren vorhanden gewesene Wechsel des Ausbauzustands der S... Straße stellte in der Zeit seines Bestehens kein taugliches örtliches Merkmal i.S.v. § 37 Abs. 2 Satz 2 KAG für eine Abschnittsbildung dar. Denn örtliche Merkmale in diesem Sinne zeichnen sich dadurch aus, dass sie die rechtliche Abtrennung einer Straße, wie die genannten Beispiele zeigen, anhand außerhalb ihrer selbst - und damit ihres Ausbauzustands - liegender objektiver Umgebungsmerkmale rechtfertigen.

Unabhängig davon stand die Abschnittsbildung im Ermessen der Beklagten. Nach dem Willen des Gesetzgebers stellt die Abschnittsbildung - ebenso wie die Kostenspaltung und die Vorausleistung - ein im Interesse der Finanzsituation der Gemeinde zugelassenes Vorfinanzierungsinstitut dar. Deshalb haben sich die Ermessenserwägungen grundsätzlich auf diese Finanzierungsfunktion zu beschränken, d.h. die Gemeinde hat sich bei ihrer Entscheidung über die Abschnittsbildung in erster Linie an ihrer Haushaltslage zu orientieren. Daher ist im Rahmen der Ermessensentscheidung kein Raum für Erwägungen darüber, ob sich eine abschnittsweise Abrechnung günstiger für die Betroffenen auswirkt oder nicht (VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 28.10.2010 - 2 S 2204/19 -, n.v.; Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 10. Aufl. § 14 Rdnr. 38). Aufgrund dessen kann gegenüber den Grundstückseigentümern auch keine Verpflichtung der Beklagten zur Abschnittsbildung bestehen.

Zwar findet das Ermessen der Gemeinde nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Willkürverbot eine Grenze und hat auch der Landesgesetzgeber diese Rechtsprechung bei der Neuregelung des Erschließungsbeitragsrechts in seinen Regelungswillen aufgenommen (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 20.02.2014 - 2 S 1215/13 -, juris Rn. 41). Nach der genannten Rechtsprechung darf eine Abschnittsbildung nicht dazu führen, dass die Herstellungskosten einer Teilstrecke um mehr als ein Drittel höher sind als die Herstellungskosten der anderen Teilstrecke. Ein vergleichbarer Fall liegt hier nicht vor, weil eine Abschnittsbildung hier gerade unterblieben ist.

2. Das Vorauszahlungsverlangen scheitert hier nicht daran, dass eine Vorauszahlung gem. § 25 Abs. 2 KAG nach der Rechtsprechung des Senats (Urteil vom 14.04.2016 - 2 S 2252/15 -, juris Rn. 24) nur für die endgültige Herstellung der gesamten Erschließungsanlage, nicht dagegen für einen nach § 37 Abs. 2 Satz 1 KAG gebildeten Abschnitt einer Erschließungsanlage erhoben werden kann. Denn diese Rechtsprechung bezieht sich auf den Fall, dass eine Gemeinde mit rechtlich konstitutiver Wirkung einen Abschnitt gem. § 37 Abs. 2 KAG bildet, zusätzlich für diesen Abschnitt eine Vorauszahlung verlangt und auf diese Weise die ihr wahlweise zur Verfügung stehenden Vorfinanzierungsinstrumente „Abschnittsbildung“ und „Vorauszahlung“ in unzulässiger Weise kombiniert in Anspruch nimmt. Ein solcher Fall liegt hier nicht vor. Zwar hat die Beklagte mit Beschluss vom 09.04.2013 die S... Straße von der Straße A... bis zur Kreuzung mit der C...-Straße/L...-... Straße als Abrechnungseinheit festgelegt und damit auf den ersten Blick eine Abschnittsbildung in Bezug auf den jetzt mit einer Vorauszahlung belegten Straßenabschnitt vorgenommen. Diese Abschnittsbildung war jedoch nicht in dem Sinne konstitutiv, dass damit eine ursprünglich größer geplante Erschließungsanlage zum Zweck der Abrechnung verkleinert worden wäre. Denn wie sich aus dem vorliegenden Bebauungsplan Nr. 118 vom 20.12.1969 ergibt, sollte die S... Straße von vornherein nur in dem im Beschluss vom 09.04.2013 bestimmten Abschnitt ausgebaut werden, ohne den Bereich südlich der Kreuzung C...-Straße/L... Straße bis zum Sackgassenende. Dementsprechend wurde die Ausbauplanung nunmehr umgesetzt mit der Folge, dass die S... Straße von der Straße A... bis zur Kreuzung mit der C...-Straße/L... Straße einerseits und der Bereich der S... Straße südlich der Kreuzung C...-...-Straße/L... Straße bis zum Sackgassenende andererseits schon bei natürlicher Betrachtungsweise zwei verschiedene Erschließungsanlagen darstellen. Die hier verlangte Vorauszahlung bezieht sich daher in der notwendigen Weise auf die endgültige Herstellung einer gesamten einzelnen Erschließungsanlage.

3. Wie in § 25 Abs. 2 KAG, § 15 Abs. 1 EBS vorausgesetzt, war in dem Zeitpunkt, in dem die Vorauszahlungen von den Klägern verlangt wurden - mithin spätestens am 19.02.2016, dem Tag des Erlasses des Widerspruchsbescheides - mit der Herstellung der Erschließungsanlage bereits begonnen worden. Nach den unbestrittenen schriftlichen und in der mündlichen Verhandlung am 19.09.2018 bestätigen Angaben der Beklagten begannen die Bauarbeiten (auch bezogen auf den ersten Bauabschnitt im Jahre 2013) nach Ergehen des Gemeinderatsbeschlusses vom 09.04.2013.

4. Die Absehbarkeit der endgültigen Herstellung ist eine objektive Rechtmäßigkeitsvoraussetzung für die Erhebung einer Vorausleistung (vgl. BVerwG, Urteil vom 08.11.1991 - 8 C 89.89 - juris, VGH Bad.-Württ., Urteil vom 14.04.2016 - 2 S 2252/15 -, juris). Sie bezieht sich auf den Abschluss der Durchführung der nach Maßgabe der satzungsrechtlichen Merkmalsregelung und des einschlägigen Bauprogramms für die endgültige Herstellung der gesamten Anlage erforderlichen Maßnahmen, mithin die technische Herstellung und nicht das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht (vgl. BVerwG, Urteil vom 08.11.1991, aaO). Maßgeblicher Zeitpunkt für die Erwartung der endgültigen Herstellung ist wie schon unter Geltung der bundesrechtlichen Vorschrift des § 133 Abs. 3 Satz 1 BauGB der Erlass des Widerspruchsbescheids (vgl. Senatsurteile vom 26.11.2013 - 2 S 2471/12 - juris und vom 14.04.2016 - 2 S 2252/15 - juris). Ausgehend davon war zum hier maßgeblichen Zeitpunkt des 19.02.2016 die Erwartung gegeben, dass eine endgültige Herstellung der Erschließungsanlage innerhalb von vier Jahren abgeschlossen werden kann, zumal im Vorauszahlungsbescheid und im Widerspruchsbescheid ausdrücklich darauf abgestellt wird, dass der Vorauszahlungsbescheid erst nach Aufnahme der Bautätigkeiten im dritten - und letzten - Bauabschnitt zur erstmalig endgültigen Herstellung des nördlichen Teils der S... Straße erlassen worden sei.

Die von der Beklagten in diesem Zusammenhang getroffene Entscheidung ist ausreichend. Nach § 25 Abs. 2 KAG hat die Gemeinde im Rahmen der Ermessensentscheidung über die Erhebung einer Vorauszahlung zu entscheiden. Dabei muss die Gemeinde eine Prognose zur Absehbarkeit der endgültigen Herstellung treffen, und hat die Anhaltspunkte zugrunde zu legen, die ihr im Zeitpunkt des Abschlusses des die Vorausleistung betreffenden Verwaltungsverfahrens vorliegen und nachweisbar sind (Senatsurteil vom 14.04.2016 - 2 S 2252/15 - juris Rn. 18 unter Verweis auf Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 10. Auflage, § 21, Rn. 22). Die Prognose muss auf die endgültige Herstellung einer genau bestimmten, grundsätzlich beitragsfähigen Erschließungsanlage gerichtet sein. Die Nachweise müssen sich daher auf die Erfüllung der satzungsmäßigen Herstellungsmerkmale einer in einem Bauprogramm konkret hinsichtlich ihrer räumlichen Ausdehnung geplanten Anlage beziehen. Die im Bauprogramm konzipierte Anlage muss dabei grundsätzlich beitragsfähig i.S.v. § 33 Satz 1 Nr. 1 KAG i.V.m. § 20 Abs. 2 KAG sein. Diese Voraussetzungen liegen hier vor. Schon in dem Informationsschreiben an die Kläger vom 20.03.2015, jedenfalls aber in dem Widerspruchsbescheid vom 19.02.2016 wird die beitragsfähige Erschließungsanlage „S... Straße zwischen ...-...-Straße und der Straße A...“ hinreichend genau beschrieben und klargestellt, dass es um Vorauszahlungen für diese Erschließungsanlage geht. Aus dem Widerspruchsbescheid vom 19.02.2016 ergibt sich auch, dass die Straße entsprechend dem Beschluss des Technischen- und Umweltausschusses der Beklagten vom 09.04.2013 und damit gemäß dem Bebauungsplan Nr. 118 aus dem Jahre 1969 unter Beachtung der am 09.04.2013 beschlossenen Abweichungen ausgebaut werden soll.

5. Der Heranziehung der Kläger zu einer Vorauszahlung verstößt nicht gegen den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit.

Das Bundesverfassungsgericht hat mit Beschlüssen vom 05.03.2013 (- 1 BvR 2457/08 -, juris) und vom 03.09.2013 (- 1 BvR 1282/13 -, juris) in Bezug auf die Rechtslage nach dem bayrischen bzw. brandenburgischen KAG entschieden, dass eine vom einfachen Recht zugelassene zeitlich unbegrenzte Festsetzung von Beiträgen lange nach Erlangung des mit dem Beitrag abzugeltenden Vorteils gegen das Rechtsstaatsprinzip in seiner Ausprägung als Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit (Art. 20 Abs. 3 GG) verstoße. Dem Gesetzgeber obliege es daher, einen Ausgleich zu schaffen zwischen dem Interesse der Allgemeinheit an Beiträgen für gewährte Vorteile einerseits und dem Interesse des Beitragsschuldners andererseits, irgendwann Klarheit zu erlangen, ob und in welchem Umfang er zu einem Beitrag herangezogen werden kann. Unter Auseinandersetzung mit dieser Rechtsprechung hat der Senat mit Urteil vom 12.07.2018 (- 2 S 143/18 -, juris) inzwischen Bedenken geäußert, ob das baden-württembergische KAG, soweit es nach dem Eintritt der Vorteilslage eine zeitlich unbegrenzte Heranziehung zu einem Beitrag (im entschiedenen Fall war es ein Abwasserbeitrag) erlaubt, ohne gesetzliche Bestimmung einer zeitlichen Höchstgrenze für die Beitragserhebung dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit entspricht.

Diese Bedenken kommen vorliegend aber nicht entscheidungserheblich zum Tragen, weshalb eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht oder an den Verfassungsgerichtshof nicht geboten ist, sondern sogar nach Art. 100 Abs. 1 GG bzw. nach Art. 68 Abs. 1 Nr. 3 LV unzulässig wäre (vgl. Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, 14. Aufl. 2016, Art. 100, Rn. 16 m.w.N.; Oebbecke, in: Christ/Oebbecke, Handbuch Kommunalabgabenrecht, 2016, B, Rn. 57).

a) Allerdings gilt dies nicht schon deshalb, weil eine Vorauszahlung gem. § 25 Abs. 2 KAG ihrerseits voraussetzt, dass der Erschließungsbeitrag noch nicht entstanden ist, m.a.W. eine Heranziehung zu einem Erschließungsbeitrag im Vorauszahlungsverfahren selbst noch gar nicht in Rede steht. Mit dieser rein formalen Betrachtung würde nämlich ausgeblendet, dass die Vorauszahlung aufgrund ihres Vorfinanzierungscharakters eine zeitlich vorgezogene Beitragsleistung darstellt (Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 10. Aufl. § 21 Rn. 3), welche mit der endgültigen Beitragsschuld verrechnet wird (§ 25 Abs. 3 Satz 2 KAG). Gerade weil die Vorauszahlung voraussetzt, dass der Erschließungsbeitrag noch nicht entstanden ist, dieser also zwingend noch später festgesetzt wird, besteht bei Vorliegen eines entsprechenden Sachverhalts schon im Vorauszahlungsverfahren sowohl Veranlassung als auch die Möglichkeit zu prüfen, ob ggf. schon die Heranziehung zu einer „vorgezogenen“ Beitragszahlung gegen den Grundsatz der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit verstößt.

b) Eine Verletzung des Grundsatzes der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit kommt aber von vornherein nur in Betracht, wenn die Auferlegung der Beitragspflicht, mit der ein Vorteil ausgeglichen werden soll, an einen lange zurückliegenden Sachverhalt anknüpft, m.a.W. zwischen dem Eintritt der tatsächlichen Vorteilslage beim Beitragspflichtigen und seiner Heranziehung zur Beitragspflicht ein so langer Zeitraum liegt, dass er gegenüber dem Staat die Erwartung hegen durfte, aufgrund des Zeitablaufs nicht mehr mit einer Geldforderung überzogen zu werden (BVerfG, Beschluss vom 05.03.2013, a.a.O.). Ein solcher Fall liegt hier nicht vor.

Der Senat hatte zunächst in mehreren erschließungsbeitragsrechtlichen Entscheidungen Zweifel daran geäußert, ob die erwähnte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, welche Anschlussbeiträge betraf, von vornherein und ohne Weiteres auf erschließungsbeitragsrechtliche Sachverhalte übertragen werden kann (z.B. Urteil vom 21.06.2017 - 2 S 1946/16 -, juris Rn. 52; Urteil vom 20.03.2015 - 2 S 1327/14 -, juris Rn. 52). Aus gegebenem Anlass ist dies dahingehend zu präzisieren, dass das Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit im rechtlichen Ausgangspunkt auch der Erhebung eines Erschließungsbeitrags entgegenstehen kann, wenn zwischen dem Eintritt der Vorteilslage und dem Vorteilsausgleich ein langer Zeitraum verstrichen ist. Zu beachten sind hier aber die Eigengesetzlichkeiten beim Erschließungsbeitrag. Denn anders als im Anschlussbeitragsrecht, wo eine dauerhafte tatsächliche Vorteilslage regelmäßig bereits mit Vornahme des Anschlusses oder sogar schon bei Bestehen der Anschlussmöglichkeit entsteht (vgl. Senatsurteile vom 20.03.2015 - 2 S 1327/14 -, juris Rn. 52 und vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 -, juris; Driehaus, KStZ 2014, S. 181 [184]), tritt eine Vorteilslage im Erschließungsbeitragsrecht regelmäßig erst mit dem Entstehen der sachlichen Beitragspflicht ein. Diese setzt (vgl. § 41 Abs. 1 KAG, § 133 Abs. 2 BauGB) neben der Erfüllung in erster Linie rechtlicher Anforderungen, wie dem Vorliegen einer wirksamen Erschließungsbeitragssatzung, der Rechtmäßigkeit der Herstellung entsprechend den Anforderungen des § 125 BauGB und der Widmung, in tatsächlicher Hinsicht vor allem voraus, dass die Erschließungsanlage - entsprechend der Merkmalsregelung in der Erschließungsbeitragssatzung - erstmalig endgültig hergestellt wird im Sinne einer technischen Fertigstellung.

Da das verfassungsrechtliche Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit an die schützenswerte Erwartung des Abgabenschuldners anknüpft, lange Zeit nach Eintritt der Vorteilslage nicht mehr zu einem Beitrag überzogen zu werden (s.o.), ist der Begriff der Vorteilslage aus der Perspektive des objektiven Empfängerhorizonts des Beitragspflichtigen zu bestimmen, welcher den Eintritt der Vorteilslage erkennen können muss. Dies hat zur Konsequenz, dass es auf rein rechtliche Voraussetzungen für das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht, die der Beitragspflichtige in der Regel nicht selbst feststellen kann, wie das Bestehen einer wirksamen Erschließungsbeitragssatzung oder das Vorliegen einer Widmung, nicht entscheidend ankommen kann. Abzustellen ist vielmehr auf die äußerlich erkennbaren, tatsächlichen Voraussetzungen der sachlichen Beitragspflicht (OVG Nordrh.-Westf., Urteil vom 24.11.2017 - 15 A 1812/16 -, juris Rn. 47; BayVGH, Urteil vom 24.02.2017 - 6 BV 15.1000 -, juris Rn. 30, BayVGH, Beschluss vom 04.05.2017 - 6 ZB 17.546 -, juris Rn. 10; Driehaus, KStZ 2014, 181 [182f]). Maßgeblich für den Eintritt der Vorteilslage ist daher, ob eine beitragsfähige Erschließungsanlage, z. B. eine Anbaustraße (§ 33 Satz 1 Nr. 1 KAG), technisch entsprechend dem (Aus-)Bauprogramm der Gemeinde vollständig und endgültig hergestellt ist (vgl. BayVGH, Urteil vom 24.02.2017 - 6 BV 15.1000 -, juris Rn. 31). Das für diesen Vergleich maßgebliche (Aus-)Bauprogramm ergibt sich dabei regelmäßig aus den (veröffentlichten) Ausbauplänen und der (veröffentlichten) Merkmalsregelung der Erschließungsbeitragssatzung.

Gemessen hieran wurde unmittelbar vor den Grundstücken der Kläger in den 1970er Jahren zwar ein 150 m langer Teilabschnitt der S... Straße entsprechend der Merkmalsregelung der Erschließungsbeitragssatzung 1972 hergestellt, es handelte sich in räumlicher Hinsicht aber lediglich um einen Teilabschnitt der nach dem Bebauungsplan Nr. 118 vom 20.12.1969 weitergehend geplanten und entsprechend dieser Planung erst im Jahre 2017 endgültig fertiggestellten Erschließungsanlage. Daran ändert der Umstand nichts, dass die Kläger bzw. deren Rechtsvorgänger ihr Grundstück jahrzehntelang über den in den 1970er Jahren hergestellten Abschnitt problemlos angefahren und erreicht haben. Denn bis zur endgültigen technischen Fertigstellung der S...- Straße im Jahre 2017 sind ihnen noch nicht die Vorteile einer nach der Planung der Beklagten vollständig und endgültig hergestellten Erschließungsstraße, sondern zunächst - bis zum Teilausbau der S... Straße in den 1970er Jahren - nur die Vorteile eines Provisoriums („Baustraße“) und in der Zeit danach nur die Vorteile eines Teilabschnitts zugutegekommen. Dies war für die Kläger auch erkennbar (s.o.).

Es ist offensichtlich, dass in einem solchen Fall, zumal bei noch laufender Verjährungsfrist, eine verfassungsrechtlich gebotene zeitliche Höchstgrenze für die Heranziehung zu einem Beitrag unter keinem denkbaren rechtlichen Gesichtspunkt erreicht ist. Vor der rechtsirrigen Annahme, der Beitragstatbestand sei schon vor vielen Jahren erfüllt worden - hier, weil die Kläger verfehlt (s.o.) davon ausgegangen sind, bei dem 150 m langen Teilstück der S...- Straße handele es sich um eine selbständige Erschließungsanlage, für die die Beitragspflicht schon längt entstanden sei - schützt das Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit ohnehin nicht (Driehaus, KStZ 2014, S. 181 [184] m.w.N.).

II.

Die angeforderten Vorausleistungen sind auch der Höhe nach nicht zu beanstanden. Gem. § 25 Abs. 2 KAG darf eine Vorauszahlung nur bis zur Höhe des voraussichtlichen endgültigen Erschließungsbeitrages verlangt werden. Anhaltspunkte dafür, dass diese Grenzen hier überschritten worden sein könnten, sind weder vorgetragen noch für den Senat ersichtlich. Insbesondere besteht auch keine Veranlassung zu der Annahme, dass die Beklagte bei der Ermittlung der Höhe der Vorausleistungen solche Kosten, die auch bei der endgültigen Heranziehung der Kläger nicht beitragsfähig wären, berücksichtigt hätte.

III.

Nachdem die Vorauszahlungen in der geltend gemachten Höhe zu Recht von den Klägern angefordert wurden, ist kein Raum für die von den Klägern zusätzlich - im Wege eines öffentlich-rechtlichen Folgenbeseitigungsanspruchs - geltend gemachte Erstattung des von ihnen bereits an die Beklagte gezahlten Betrages.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 159 Sätze 1 und 2 VwGO.

Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.

Beschluss vom 19. September 2018

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 29.400,00 EUR festgesetzt (§§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 3, 39 GKG). Die von den Klägern zusätzlich begehrte Erstattung bereits gezahlter Vorausleistungen wirkt nicht streitwerterhöhend. Es handelt sich um ein Vollzugsfolgenbeseitigungsbegehren, welchem bei wirtschaftlicher Betrachtungsweise neben dem gestellten Aufhebungsantrag keine selbständige Bedeutung zukommt (vgl. Nr. 1.1.1. des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit und NdsOVG, Beschluss vom 07.05.2015 - 7 OA 20/15 -, juris Rdnr. 4).

Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe