Urteil vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg - 6 S 2579/16

Tenor

Der Antrag wird abgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Antragstellerin wendet sich gegen die Verordnung des Sozialministeriums über personelle Anforderungen für stationäre Einrichtungen (Landespersonalverordnung - LPersVO) vom 07.12.2015 (GBl. S. 1253 vom 29.12.2015).

Die Landespersonalverordnung vom 07.12.2015 trat auf Grundlage des § 29 Satz 1 Nr. 2 des Wohn-, Teilhabe- und Pflegegesetzes (WTPG) vom 20.05.2014 (GBl. S. 241) zum 01.02.2016 in Kraft. Mit dieser Verordnung wurde die bis dahin geltende Heimpersonalverordnung des Bundes vom 19.07.1993 (BGBl. I S. 1205, zuletzt geändert durch Verordnung vom 22.06.1998, BGBl. I S. 1506) außer Kraft gesetzt (§ 17 LPersVO). Die Landespersonalverordnung soll nach dem Übergang der Gesetzgebungskompetenz für den öffentlich-rechtlichen Teil des Heimrechts nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 Grundgesetz im Zuge der Föderalismusreform die personellen Anforderungen an stationäre Einrichtungen so gestalten, dass dort eine gute Betreuung und Pflege der Menschen, verbunden mit einem hohen Maß an Lebensqualität, Selbstbestimmung und Teilhabe, gewährleistet ist (vgl. S. 1 f. der Amtlichen Begründung).

Die Bestimmungen der Landespersonalverordnung enthalten unter anderem differenzierte Vorgaben zur persönlichen und fachlichen Eignung des in stationären Einrichtungen im Sinne des § 3 WTPG eingesetzten Personals. Die Verordnung gestaltet ferner in ihren §§ 8 ff. insbesondere die Anforderungen des § 10 Abs. 3 Nr. 4 WTPG zur Vorgabe einer bestimmten Fachkraftquote im Tag- bzw. im Nachtdienst näher aus. Für bereits bestehende Heime enthält die Verordnung eine Übergangsregelung (§ 18 LPersVO), ferner sieht § 16 LPersVO Ordnungswidrigkeitentatbestände im Sinne von § 27 Abs. 2 Nr. 1 WTPG vor. Im Einzelnen bestehen unter anderem folgende Regelungen:

ABSCHNITT 1
Allgemeine Vorschriften

[...]

§ 2
Allgemeine Anforderungen

(1) Der Träger einer stationären Einrichtung hat bei der Umsetzung dieser Verordnung durch den Einsatz der Leitung einer stationären Einrichtung (Einrichtungsleitung), der verantwortlichen Pflegefachkraft (Pflegedienstleitung), der Fachbereichsleitung sowie der sonstigen Beschäftigten der stationären Einrichtung sicherzustellen, dass der Zweck des Wohn-, Teilhabe- und Pflegegesetzes nach § 1 Absatz 1 und 2 WTPG gewahrt ist.

(2) Der Träger einer stationären Einrichtung hat sicherzustellen, dass die Beschäftigten einer stationären Einrichtung die ausreichende persönliche und fachliche Eignung für die von ihnen ausgeübte Tätigkeit haben.

§ 3
Einrichtungsleitung

(1) Stationäre Einrichtungen müssen über eine Einrichtungsleitung im Sinne von § 10 Absatz 1 WPTG verfügen, der die Verantwortung für eine ordnungsgemäße Leitung der stationären Einrichtung obliegt.

(2) Der Einrichtungsleitung muss für die Erfüllung ihrer Aufgaben ausreichend Zeit zur Verfügung stehen. Sie muss für die Bewohnerinnen und Bewohner, deren gesetzliche oder rechtsgeschäftliche Vertretung, die Angehörigen, das Personal sowie die zuständige Behörde (Heimaufsicht) erreichbar sein. Hierzu muss im erforderlichen Umfang die Anwesenheit der Einrichtungsleitung gewährleistet sein. In der Regel ist bei einer stationären Einrichtung mit mehr als 90 Bewohnerinnen und Bewohnern ein Stellenumfang von einem Vollzeitäquivalent als Einrichtungsleitung erforderlich.
[...]

(7) Die zuständige Behörde kann auf Antrag Abweichungen von der Regelvorgabe nach Absatz 2 Satz 4 zulassen, wenn dies mit den Interessen und Bedürfnissen der Bewohnerinnen und Bewohner vereinbar ist. Abweichungen von der Regelvorgabe nach Absatz 2 Satz 4 bedürfen der vorherigen Zustimmung der zuständigen Behörde.

(8) Die zuständige Behörde kann auf Antrag mit vorheriger Zustimmung zulassen, dass eine Einrichtungsleitung für mehrere stationäre Einrichtungen eingesetzt wird. Bei der Erteilung der Zustimmung sind insbesondere die Art und Größe der stationären Einrichtung, die räumliche Entfernung zwischen den stationären Einrichtungen sowie die Konzeption und Organisation der Leitungsebene zu berücksichtigen.

(9) Werden die Aufgaben der Einrichtungsleitung und der Pflegedienstleitung in einer stationären Einrichtung von einer Person wahrgenommen, ist dies unter den Vorgaben des § 6 Absatz 3 und auf Antrag mit vorheriger Zustimmung der zuständigen Behörde zulässig.

(10) Die zuständige Behörde hat über den Antrag nach Absatz 7, 8 oder 9 innerhalb von zwei Monaten nach Eingang des Antrags zu entscheiden; sie kann die Frist gegenüber dem Träger der stationären Einrichtung einmalig um bis zu zwei Monate verlängern. Die Zustimmung gilt als erteilt, wenn über den Antrag nicht innerhalb der nach Satz 1 maßgeblichen Frist entschieden worden ist.
[...]

ABSCHNITT 2
Stationäre Einrichtungen für Menschen mit Pflege- und Unterstützungsbedarf

§ 6
Pflegedienstleitung

(1) In stationären Einrichtungen für volljährige Menschen mit Pflege- und Unterstützungsbedarf hat die Pflege und Betreuung unter der ständigen Verantwortung einer verantwortlichen Pflegefachkraft (Pflegedienstleitung) zu erfolgen.

[...]

(3) Die Pflegedienstleitung muss für die Erfüllung ihrer Aufgaben über ausreichend Zeit verfügen. In der Regel ist in einer stationären Einrichtung ein Stellenumfang von einem Vollzeitäquivalent erforderlich. Von der Anforderung nach Satz 2 kann auf Antrag mit vorheriger Zustimmung der zuständigen Behörde abgewichen werden, wenn sichergestellt ist, dass die Aufgaben der Pflegedienstleitung erfüllt werden können und der geringere Stellenumfang mit den Interessen und Bedürfnissen der Bewohnerinnen und Bewohner vereinbar ist. Der Stellenumfang von 0,5 Vollzeitäquivalenten darf nicht unterschritten werden.

(4) § 3 Absatz 10 gilt entsprechend.

§ 7
Fachkräfte, Assistenzkräfte und sonstige Kräfte

(1) In stationären Einrichtungen für volljährige Menschen mit Pflege- und Unterstützungsbedarf dürfen Pflege- und Betreuungsleistungen nur durch für diese Tätigkeiten befähigte Pflegefachkräfte und Fachkräfte oder unter fachlicher Anleitung und Kontrolle der Pflegefachkräfte oder Fachkräfte erbracht werden. Pflegefachkräfte und Fachkräfte müssen eine in der Regel mindestens dreijährige Berufsausbildung mit staatlich anerkanntem Abschluss oder ein abgeschlossenes Studium nachweisen, wodurch ihnen Kenntnisse und Fähigkeiten zur selbstständigen und eigenverantwortlichen Wahrnehmung der ausgeübten Funktion und Tätigkeit vermittelt wurden.

(2) Pflegefachkraft nach Absatz 1 ist, wer berechtigt ist, eine Berufsbezeichnung zu führen, die in Nummer 1 der Anlage 1 aufgenommen ist.
[...]

§ 8
Fachlichkeit und Personalbesetzung in der Pflege

(1) Die Vorgabe des § 10 Absatz 3 Nummer 4 Satz 1 Halbsatz 2 WTPG ist erfüllt, wenn mindestens 50 Prozent der Beschäftigten für Pflege- und Betreuungsleistungen der stationären Einrichtung Pflegefachkräfte nach § 7 Absatz 2 sind. Von dieser Anforderung kann abgewichen werden, wenn im Verhältnis zu den Pflegefachkräften in geringem Umfang andere Fachkräfte entsprechend ihrer beruflichen Qualifizierung tatsächlich und nachweislich in der stationären Einrichtung beschäftigt werden.

(2) Pflegefachkräfte müssen im Tagdienst im Durchschnitt entsprechend dem Verhältnis von je einer Pflegefachkraft pro 30 Bewohnerinnen und Bewohner eingesetzt werden.

§ 9
Abweichungen in der Fachlichkeit und Personalbesetzung

(1) Abweichend von den Vorgaben des § 8 ist die Fachlichkeit und Personalbesetzung ausreichend, wenn

1. die in Absatz 2 bezeichneten Aufgaben ausschließlich und nachweislich durch Pflegefachkräfte nach § 7 Absatz 2 durchgeführt werden,
2. der Anteil der Beschäftigten, die angelernte Kräfte nach § 7 Absatz 5 sind, höchstens 40 Prozent der Beschäftigten für Pflege- und Betreuungsleistungen der stationären Einrichtung beträgt und
3. der Anteil der Pflegefachkräfte nach § 7 Absatz 2 mindestens 40 Prozent der Beschäftigten für Pflege- und Betreuungsleistungen der stationären Einrichtung beträgt.

Von den Anforderungen nach Satz 1 Nummer 3 kann auf Antrag mit vorheriger Zustimmung durch die zuständige Behörde abgewichen werden, wenn dies mit den Interessen und Bedürfnissen der Bewohnerinnen und Bewohner vereinbar ist. § 3 Absatz 10 gilt entsprechend.

(2) Die nach Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 ausschließlich von Pflegefachkräften wahrzunehmenden Aufgaben sind

1. die Erstellung und Überwachung der Pflegeprozessplanung, die in der Regel

a) die Beurteilung und Einschätzung des individuellen Pflegebedarfs einschließlich der Ressourcen und Risiken,
b) die Festlegung von pflegerischen Zielen,
c) die Planung von individuellen Maßnahmen,
d) die Steuerung und Überwachung der Umsetzung der Maßnahmen sowie
e) die Evaluation des Pflegeprozesses

umfasst,

2. die Beratung der Bewohnerinnen und Bewohner, deren Vertretung und Angehöriger über fachlich begründete Maßnahmen zur Sicherung der gesundheitlichen und psychosozialen Versorgung sowie die Mitwirkung bei Entscheidungen über deren Anwendung,

3. die Kommunikation mit den Ärztinnen und Ärzten,

4. die Maßnahmen der Behandlungspflege nach Anlage 2,

5. die Überprüfung der Erforderlichkeit, Eignung und Angemessenheit sowie die Überwachung freiheitsbeschränkender und freiheitsentziehender Maßnahmen,

6. die Einarbeitung, Anleitung und Überwachung der pflegerischen Tätigkeiten von Beschäftigten, die nicht Pflegefachkräfte sind und

7. die Betreuung und Anleitung von Schülerinnen und Schülern (Praxisanleitung).

§ 10
Nachtdienst

(1) Im Nachtdienst muss nach § 10 Absatz 3 Nummer 4 Satz 1 Halbsatz 3 WTPG ständig eine Pflegefachkraft nach § 7 Absatz 2 eingesetzt und anwesend sein. Für eine ausreichende Personalbesetzung im Nachtdienst müssen mindestens pro 45 Bewohnerinnen und Bewohner je eine Beschäftigte oder ein Beschäftigter eingesetzt werden. Von den eingesetzten Beschäftigten nach Satz 2 muss mindestens die Hälfte eine Pflegefachkraft nach § 7 Absatz 2 sein. Von der Anforderung nach Satz 2 kann auf Antrag mit vorheriger Zustimmung der zuständigen Behörde abgewichen werden, wenn eine fachgerechte Pflege der Bewohnerinnen und Bewohner sichergestellt ist. Dazu hat der Träger der stationären Einrichtung der zuständigen Behörde eine Konzeption mit fachlich qualifizierter Begründung vorzulegen. § 3 Absatz 10 gilt entsprechend.

(2) Sind in einer stationären Einrichtung Bewohnerinnen und Bewohner mit richterlicher Genehmigung geschlossen untergebracht, ist deren Anzahl bei der Berechnung einer ausreichenden Personalbesetzung nach Absatz 1 Satz 2 auf das 1,5-fache zu erhöhen und entsprechend zu berücksichtigen.
[...]

Die Antragstellerin betreibt neben einem Wohnstift mit angeschlossener Demenzwohngruppe mit dem ... in ... und dem ... in ... zwei stationäre Pflegeeinrichtungen nach § 3 WTPG mit 100 bzw. 92 vollstationären Plätzen. Beide Pflegeeinrichtungen sind zugleich nach § 71 Abs. 2, § 71 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 4 des Sozialgesetzbuchs (SGB) - Elftes Buch (XI) - Soziale Pflegeversicherung (BGBl. I S. 1014, zuletzt geändert durch Gesetz vom 18.07.2017, BGBl. I S. 2757) zugelassene Pflegeeinrichtungen und damit zur Leistungserbringung nach diesem Gesetz berechtigt und verpflichtet.

Am 23.12.2016 hat die Antragstellerin den vorliegenden Normenkontrollantrag gestellt.

Zur Begründung des Normenkontrollantrags führt sie im Wesentlichen aus: Der Antrag sei zulässig, insbesondere sei er auch hinsichtlich der Regelung zu den Ordnungswidrigkeiten in § 16 LPersVO statthaft, da die Verordnung (im Übrigen) gesamtnichtig sei und der Verwaltungsgerichtshof deshalb trotz an sich nicht gegebener Zuständigkeit der Verwaltungsgerichtsbarkeit aussprechen könne, dass aufgrund der begrenzten Teilbarkeit von Normen die isolierte Geltung der verbleibenden Ordnungswidrigkeitenregelung ausgeschlossen sei. Sie sei auch gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt, da jedenfalls die Möglichkeit bestehe, dass die Landespersonalverordnung sie in ihren Rechten zur Leistungserbringung nach dem SGB XI sowie aus Art. 12 Abs. 1 GG verletze. Die Antragsbefugnis bzw. das Rechtsschutzbedürfnis bestehe auch hinsichtlich aller Einzelregelungen der Verordnung, weil sie durch alle Normen der Verordnung gegenwärtig selbst betroffen werde mit Ausnahme der §§ 10 Abs. 2, 14 und 15 LPersVO, weil sie derzeit keine Einrichtung für Menschen mit Behinderungen i.S.d. § 14 LPersVO betreibe. Aufgrund der Nichtigkeit der übrigen Vorschriften der Verordnung und der hier nicht gegebenen Teilbarkeit der zuletzt genannten Bestimmungen könne sie auch deren Aufhebung aufgrund Gesamtnichtigkeit der Verordnung beantragen. Ihr Rechtsschutzbedürfnis entfalle auch nicht aufgrund der Möglichkeit, im Wege der Inzidentkontrolle einzelner Maßnahmen der Heimaufsicht Rechtsschutz gegen die zugrundeliegenden Vorschriften der Verordnung zu erlangen. Dies folge nicht nur daraus, dass die Verordnung eine Vielzahl von Verhaltenspflichten enthalte, die unabhängig von Vollzugsakten der Heimaufsicht Geltung beanspruchten, sondern auch aus der Regelung diverser Ordnungswidrigkeitentatbestände in § 16 LPersVO, die das Interesse an einer generellen Klärung der Geltung dieser Verordnung noch einmal erhöhten. Der Antrag sei schließlich auch innerhalb der Jahresfrist seit Bekanntmachung der Landespersonalverordnung im Gesetzblatt vom 29.12.2015 gestellt worden.

Der Normenkontrollantrag sei auch begründet. Die Landespersonalverordnung finde zwar formal ihre Ermächtigungsgrundlage in § 29 Satz 1 Nr. 2 WTPG, werde jedoch von dieser gesetzlichen Grundlage materiell nicht gedeckt, weil der Landesgesetzgeber mit den hier getroffenen Regelungen zu den qualitativen und quantitativen Anforderungen an die Personalausstattung in stationären Pflegeeinrichtungen seine Gesetzgebungskompetenz überschritten habe. Der Bundesgesetzgeber habe betreffend die Qualitätssicherung der Leistungserbringer in stationären Pflegeeinrichtungen von seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz aus Art. 72, 74 Abs. 1 Nr. 12 GG jedenfalls insoweit abschließend Gebrauch gemacht, als er im Recht der sozialen Pflegeversicherung die §§ 72 ff., 112 ff. SGB XI geschaffen habe. Dies unterscheide die hier zu beurteilende Landespersonalverordnung auch von der Landesheimbauverordnung (LHeimBauVO), hinsichtlich derer der Senat eine Gesetzgebungskompetenz des Landes mit Urteil vom 27.09.2011 - 6 S 707/10 - angenommen habe, denn hinsichtlich der letztgenannten Regelungsmaterie existierten auf Bundesebene keine Vorgaben (mehr) für die bauliche Gestaltung von Pflegeeinrichtungen. Eine Parallelgesetzgebungskompetenz zu den genannten Regelungen des SGB XI komme dem Landesgesetzgeber nicht zu, er sei vielmehr im Rahmen seiner Gesetzgebungskompetenz für das Heimrecht darauf beschränkt, Mindestanforderungen zum Schutz der Bewohner vor (abstrakten oder konkreten) Gefahren aufzustellen, mithin lediglich das „Heimordnungsrecht“ zu regeln. Diese Beschränkung der Regelungskompetenz finde sich auch im Wortlaut der gesetzlichen Grundlage in § 10 WTPG an verschiedener Stelle wieder. Insbesondere soweit mit § 10 Abs. 3 Nr. 4 Satz 2 WTPG allgemeine Anforderungen an die Fachkraftquote gestellt würden, sei dort die Zulässigkeit einer Abweichung von vornherein vorgesehen, „wenn dies für eine fachgerechte Betreuung der Bewohner erforderlich oder ausreichend“ sei.

Nichts Anderes ergebe sich aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG, wonach sich die konkurrierende Gesetzgebung des Bundes auf „die öffentliche Fürsorge (ohne das Heimrecht)“ erstreckt. Insbesondere entspreche es nicht der herrschenden Meinung, dass hiermit im Rahmen der Föderalismusreform eine ausschließliche Gesetzgebungskompetenz der Länder für das Heimrecht geschaffen werden sollte (hierfür verweist die Antragstellerin auf Axer, in Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 74 Abs. 1 Nr. 7, Rn. 39 mit Fn. 123 und Degenhart, in Sachs, Grundgesetz-Kommentar, 7. Auflage 2014, Art. 74 Rn. 37). So falle das Heimvertragsrecht nach mittlerweile einhelliger Auffassung unter die aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG abzuleitende Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das bürgerliche Recht. Kern der Länderkompetenz für das Heimrecht sei der Schutz alter, pflegebedürftiger und behinderter Menschen vor Beeinträchtigungen, mithin gehe es um einen Schutz vor Rechtseinbußen und nicht um eine Erweiterung von Rechten auf eine gute Pflege. Soweit der Antragsgegner darauf verweise, dass der Begriff der „öffentlichen Fürsorge“ nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht eng auszulegen sei, stehe dies in keinem erkennbaren Zusammenhang mit der hier maßgeblichen Frage, ob der Landesgesetzgeber eigenständige Regelungen zur Gewährleistung eines guten Lebensstandards in Heimen erlassen dürfe.

Über diese begrenzte Gesetzgebungskompetenz gehe die Landespersonalverordnung hinaus, indem sie ausweislich der Amtlichen Begründung auf die Gewährleistung einer „guten Betreuung und Pflege der Menschen, verbunden mit einem hohen Maß an Lebensqualität, Selbstbestimmung und Teilhabe“ abziele. Der Normgeber könne nicht ohne einen Beleg für eine (abstrakte) Gefahr für die Heimbewohner die Personalausstattung mithilfe des Heimordnungsrechts zum Zwecke der Qualitätsverbesserung „nach oben anpassen“, wie es der Verordnungsgeber hier ausweislich der Amtlichen Begründung mit einer Reihe von Anforderungen nach der Landespersonalverordnung zu erreichen versuche. Die damit in Anspruch genommene Regelungskompetenz widerspreche auch diametral dem Regelungskonzept des Bundesgesetzgebers im Pflegeversicherungsrecht des SGB XI, wonach die Qualitätsanforderungen und die Personalausstattung das Ergebnis eines Aushandlungsprozesses zwischen den Leistungserbringern und den Leistungsträgern seien, für den das Gesetz nur den Rahmen vorgebe. Der Bundesgesetzgeber habe mit den genannten Regelungen des SGB XI zum Pflegeversicherungsrecht den Vertragsparteien die Normsetzungsbefugnis für die Qualitätssicherung und Standardsetzung überantwortet. Demgegenüber gehe der Verordnungsgeber der Landespersonalverordnung davon aus, dass er auch über die von den Leistungsträgern und Leistungserbringern für Baden-Württemberg im Wege des Rahmenvertrags für vollstationäre Pflege nach § 75 SGB XI vereinbarten Personalschlüsselbandbreiten hinausgehende Anforderungen normieren könne. Hiermit hätte es der Landesgesetzgeber in der Hand, die bundesrechtliche Übertragung der Verantwortung auf die Vertragsparteien (unter Beachtung der staatlichen Vorgaben) faktisch zu beseitigen oder zu unterlaufen.

Aufgrund dieser Überschreitung der Regelungskompetenz des Landes seien nicht nur alle Regelungen der Landespersonalverordnung unwirksam, die konkrete Anforderungen an die Personalschlüssel enthielten. Die Landespersonalverordnung sei vielmehr gesamtunwirksam, weil diese Anforderungen den Kern ihres Regelungskonzepts ausmachten, und entsprechend § 139 BGB davon auszugehen sei, dass der Verordnungsgeber die übrigen Vorschriften nicht ohne die unwirksamen Vorschriften erlassen hätte. Dies ergebe sich nicht nur aus dem Fehlen der Gesetzgebungskompetenz des Landes, sondern auch daraus, dass die Personalvorgaben der Landespersonalverordnung als Eingriffe in die Berufsfreiheit der Einrichtungsträger aus Art. 12 Abs. 1 GG sowie mittelbar in die allgemeine Handlungsfreiheit der Heimbewohner aus Art. 2 Abs. 1 GG, soweit sie zu einer Erhöhung der notwendigen Pflegesätze führten, nicht gerechtfertigt seien. Die mit der Landespersonalverordnung geregelten pauschalen Anforderungen an die Personalausstattung der Heime berücksichtigten die Situation in der jeweiligen Einrichtung nicht ausreichend. In der Pflegewissenschaft bestehe aber Einigkeit darüber, dass bislang kein valides Instrument zur Bestimmung des Personalbedarfs in Pflegeeinrichtungen nach einheitlichen Grundsätzen existiere, weshalb auch alle früheren heimrechtlichen Regelungen auf die Festlegung starrer Vorgaben für den Personaleinsatz verzichtet hätten. Angesichts dessen habe auch der Bundesgesetzgeber zuletzt im Zweiten Pflegestärkungsgesetz vom 20.12.2015 (BGBl. I S. 2424) mit § 113c SGB XI eine Neuregelung geschaffen, um die Entwicklung und Erprobung eines strukturierten, empirisch abgesicherten und validen wissenschaftlich fundierten Verfahrens zur einheitlichen Bemessung des Personalbedarfs in Pflegeeinrichtungen bis zum 30.06.2020 abzuschließen. In Ermangelung eines solchen Verfahrens und einer hinreichenden empirischen Grundlage seien die Personalvorgaben der LPersVO weder erforderlich noch angemessen; dies gelte insbesondere auch im Hinblick auf eine mögliche Überschreitung der im Rahmenvertrag nach § 75 SGB XI ausgehandelten Personalschlüsselbandbreiten. Das Sozialministerium könne sich nicht einmal auf das Ziel des Schutzes der Heimbewohner berufen, weil eine Aufstockung des Personals und die damit verbundenen Kosten allenfalls im Interesse derjenigen Pflegebedürftigen seien, die die Mehrkosten nicht oder nicht allein tragen müssten. Es müsse deshalb gar nicht dem Wunsch der Heimbewohner entsprechen, eine besonders gute Pflege zu erhalten, da sie diese selbst in weiten Teilen bezahlen müssten. Angesichts der in der Begründung der Landespersonalverordnung zum Ausdruck kommenden überschießenden Zielsetzung seien deren Regelungen insgesamt als kompetenzwidrig anzusehen.

Nur hilfsweise sei hinsichtlich einzelner Normen der Verordnung auszuführen:

Die Vorgabe des § 3 Abs. 2 Satz 4 LPersVO, wonach bei einer stationären Einrichtung mit mehr als 90 Bewohnerinnen und Bewohnern ein Stellenumfang von einem Vollzeitäquivalent als Einrichtungsleitung erforderlich sei, sei mit dem Zweck der Gefahrenabwehr nicht zu begründen. Schon die Begründung zum WTPG sehe lediglich eine Verpflichtung der Träger zur Beschäftigung einer Einrichtungsleitung vor, mit der ein „Mindestmaß an Organisationsmanagement“ bzw. ein „Mindestmaß an betrieblichem Management“ gewährleistet werden solle. Wie die jeweilige Einrichtung geführt werde, liege deshalb in der Organisationshoheit und wirtschaftlichen Verantwortlichkeit des Einrichtungsträgers. Ohnehin könne auch eine Vollzeitkraft nur zwischen 38 und 41 Stunden in der Woche zur Verfügung stehen, weshalb eine Einrichtung so organisiert werden müsse, dass sie ganz überwiegend ohne Anwesenheit der Einrichtungsleitung funktioniere. Entsprechendes gelte für die im Umkehrschluss aus den Ausnahmevorschriften des § 3 Abs. 8 und 9 LPersVO zu entnehmenden Vorgaben, dass eine Einrichtungsleitung nicht für mehrere Einrichtungen eingesetzt werden dürfe und dass die Einrichtungsleitung und die Pflegedienstleitung nicht von einer einzigen Person ausgeübt werden dürften. Die den genannten Vorschriften zugrundeliegende Aussage, in diesen Fällen bestehe grundsätzlich eine Gefahr, beruhe auf einer nicht belegbaren Vermutung. Zudem führten die dort normierten Ermessensregelungen für die Gewährung von Ausnahmen zu erheblichen Umsetzungsproblemen, wie die sehr unterschiedlichen Praxiserfahrungen mit Ausnahmeanträgen belegten.

Auch die Regelung des § 6 Abs. 3 Satz 2 LPersVO, wonach in einer stationären Einrichtung für die Pflegedienstleitung ein Stellenumfang von einem Vollzeitäquivalent erforderlich sei, der auch auf Antrag nach § 6 Abs. 3 Satz 3 LPersVO nicht um mehr als einen Stellenumfang von 0,5 Vollzeitäquivalenten unterschritten werden dürfe (§ 6 Abs. 3 Satz 4 LPersVO), lasse sich mangels hinreichender empirischer Anhaltspunkte für die Erforderlichkeit einer solchen Vorgabe zur Sicherstellung einer ausreichenden Pflege- und Betreuungsqualität als Maßnahme der Gefahrenabwehr nicht rechtfertigen. Die Pflegedienstleitung könne in einer größeren Einrichtung ohnehin nicht alle Pflegeprozesse selbst planen; hierfür gebe es Wohnbereichsleitungen, Fallmanager und speziell geschulte weitere Fachkräfte. Die Ausnahmevorschrift des § 6 Abs. 3 Satz 3 LPersVO nach Ermessen sei zudem mangels Klarstellung der insoweit anzuwendenden Kriterien auch zu unbestimmt gefasst; jedenfalls hätte diese - bei nach ihrem Tatbestand anzunehmendem Fehlen einer Gefahr - als gebundene Entscheidung geregelt werden müssen.

Ferner sei auch die Regelung des § 7 Abs. 2 LPersVO i.V.m. Anlage 1 Nr. 2, wonach Heilerziehungspfleger nicht als Pflegefachkräfte anzusehen seien, nicht zu rechtfertigen, weil keine Begründung dafür ersichtlich sei, dass deren Einsatz in den Pflegeeinrichtungen potentiell gefährlich wäre. Dies gelte umso mehr, als diese gemäß § 14 Abs. 2 und § 15 Abs. 1 Satz 1 LPersVO in Einrichtungen der Eingliederungshilfe als Fachkräfte eingestuft würden, die in allen Aufgabenbereichen eingesetzt werden könnten und deren Qualifikation über die der Pflegefachkräfte hinausgehe. Angesichts dieses Wertungswiderspruchs habe das Sozialministerium mit Schreiben vom 16.02.2016 zwischenzeitlich verfügt, dass Personen, die über eine abgeschlossene Ausbildung zur Heilerziehungspflegerin oder zum Heilerziehungspfleger verfügten und zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Landespersonalverordnung als Pflegefachkraft eingesetzt gewesen seien, für diese konkrete Tätigkeit weiter als geeignet gälten und auch in die Pflegefachkraftquote nach § 8 Abs. 1 Satz 1 LPersVO eingerechnet würden. Diese Verfügung werde zwar auf § 18 LPersVO gestützt, finde dort aber keine Grundlage, weshalb es sich der Sache nach um eine Normverwerfung der als rechtswidrig erkannten Regelung durch das Sozialministerium als erlassende Behörde handle.

Bei der Vorgabe des § 8 Abs. 2 LPersVO, wonach im Tagdienst im Durchschnitt Pflegefachkräfte im Verhältnis von 1 zu 30 eingesetzt werden müssten, handle es sich ebenfalls um einen nicht durch empirische Daten zu stützenden Personalschlüssel. Dieser sei zudem zu unbestimmt, weil nicht definiert sei, was „Tag“ und „Nacht“ im Sinne der Verordnung sei und weil Heimaufsichten nach der Antragstellerin vorliegenden Informationen die Vollzeitäquivalente teilweise prozentual und teilweise nach vollen Kopfzahlen berechneten. Er führe zudem in allen Einrichtungen, die einen „ungünstigen Teiler“ im Hinblick auf die Pflegeplätze mitbrächten, zu problematischen Ergebnissen, weil mit dem ersten weiteren Platz bereits eine volle weitere Kraft eingesetzt werden müsse.

Die Regelung des § 9 Abs. 2 Nr. 4 LPersVO, wonach Maßnahmen der Behandlungspflege ausschließlich von Pflegefachkräften wahrgenommen werden dürften, entbehre als Gefahrenabwehrmaßnahme jeder Grundlage. Maßnahmen der Behandlungspflege würden ärztlich angeordnet, weshalb auch dem Arzt die Aufgabe obliege, das Personal zu bestimmen, das die konkrete Maßnahme durchführen solle und könne, und sich von dessen Eignung zu überzeugen. Entsprechend würden etwa sog. „Spritzenscheine“ ausgestellt, mit denen der Arzt bescheinige, dass eine bestimmte Kraft (auch eine Pflegehilfskraft) in der Lage sei, subcutan Spritzen zu geben. Soweit aber ein Arzt die Behandlungspflege durch bestimmte Personen angeordnet habe, bestehe für das Heimordnungsrecht in Ermangelung von Erfahrungswerten mit hierbei aufgetretenen Gefährdungen keine Grundlage, dieses zu untersagen. Schließlich kollidiere die Regelung des § 9 Abs. 2 Nr. 4 LPersVO seit Inkrafttreten des neuen Gesetzes über die Pflegeberufe des Bundes vom 17.07.2017 (Pflegeberufegesetz - PflBG, BGBl. I S. 2581) nachträglich mit der dort in § 4 Abs. 1 PflBG getroffenen Regelung, wonach bestimmte pflegerische Aufgaben beruflich nur von Personen mit einer Erlaubnis nach § 1 Abs. 1 dieses Gesetzes durchgeführt werden dürfen, zu denen nach § 4 Abs. 2 PflBG Maßnahmen der Behandlungspflege - abweichend von § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Abs. 2 Nr. 4 LPersVO i.V.m. den Anlagen 1 und 2 zu dieser Verordnung - gerade nicht gezählt würden.

Soweit schließlich § 10 Abs. 1 Satz 2 LPersVO vorgebe, dass für eine ausreichende Personalbesetzung im Nachtdienst mindestens pro 45 Bewohnerinnen und Bewohner je eine Beschäftigte oder ein Beschäftigter eingesetzt werden müssten, von denen gemäß § 10 Abs. 1 Satz 3 LPersVO mindestens die Hälfte eine Pflegefachkraft nach § 7 Abs. 2 LPersVO sein müsse, stehe dies im Gegensatz zum Wortlaut des § 10 Abs. 3 Nr. 4, 3. Halbsatz WTPG wonach ständig (also auch nachts) eine Fachkraft anwesend sein müsse. Gerade dieser Nachtwacheneinsatz habe bei „ungünstigen Teilern“ erhebliche wirtschaftliche Folgen und erfolge ohne Berücksichtigung der tatsächlichen Erfordernisse der einzelnen Einrichtung. Auch dieser sei zudem zu unbestimmt, weil nicht definiert sei, was „Tag“ und „Nacht“ im Sinne der Verordnung sei und weil Heimaufsichten nach der Antragstellerin vorliegenden Informationen die Vollzeitäquivalente teilweise prozentual und teilweise nach vollen Kopfzahlen berechneten. Die Möglichkeit, Ausnahmegenehmigungen zu beantragen, sei praktisch keine Lösung, weil die Entscheidungsbefugnis hierüber wegen der fehlenden Kriterien für die Ermessensausübung von den meisten Heimaufsichtsbehörden ohne Ansehung des Einzelfalls ausgeübt würde.

Die Antragstellerin beantragt,

die Verordnung des Sozialministeriums Baden-Württemberg über personelle Anforderungen für stationäre Einrichtungen (Landespersonalverordnung - LPersVO) vom 07.12.2015 (GBl. S. 1253) für unwirksam zu erklären.

Der Antragsgegner beantragt,

den Normenkontrollantrag abzuweisen.

Er führt im Wesentlichen aus: Der Antrag sei teilweise bereits unzulässig. Er sei schon nicht statthaft, soweit er sich auch gegen § 16 LPersVO richte, denn der Verwaltungsgerichtshof entscheide gemäß § 47 Abs. 1 Satz 1 VwGO nur „im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit“. Bestimmungen rein ordnungswidrigkeitenrechtlichen Inhalts wie § 16 LPersVO unterlägen deshalb nicht der Prüfung im Normenkontrollverfahren. Dies gelte unabhängig vom Grund der geltend gemachten Unwirksamkeit und damit auch in den - von der Antragstellerin in Bezug genommenen - Fällen des § 139 BGB. Der Antragstellerin fehle darüber hinaus auch die Antragsbefugnis hinsichtlich derjenigen Vorschriften, die nicht auf den Personalumfang und Personaleinsatz in Pflegeeinrichtungen wie denjenigen der Antragstellerin abzielten. Dies betreffe insbesondere die Vorgaben zu den persönlichen Ausschlussgründen in § 4 LPersVO, die Regelungen zur Fort- und Weiterbildung in § 5 LPersVO, die Vorgaben für geschlossene stationäre Einrichtungen in § 10 Abs. 2 LPersVO und die Bestimmungen über stationäre Einrichtungen für Menschen mit Behinderungen in §§ 14 und 15 LPersVO.

Der Antrag sei jedenfalls insgesamt unbegründet. Die Landespersonalverordnung halte sich im Rahmen der Verordnungsermächtigung des § 29 Abs. 1 Nr. 2 WTPG. Dem Land stehe auch die Gesetzgebungskompetenz für die damit geregelte Materie zu. Bis zur Föderalismusreform habe die Gesetzgebungskompetenz für das Heimrecht dem Bund zugestanden, der hiervon mit Erlass des auf den Kompetenztitel der öffentlichen Fürsorge nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG gestützten Heimgesetzes (HeimG) und der Heimpersonalverordnung (HeimPersV) vom 19.07.1993 Gebrauch gemacht habe. Die Föderalismusreform habe unter anderem das Ziel verfolgt, das Heimrecht in die Kompetenz der Länder zu überführen. Deshalb sei der Begriff der öffentlichen Fürsorge, der bislang auch das Heimrecht umfasst habe, dadurch eingeschränkt worden, dass in Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG die Worte „(ohne das Heimrecht)“ angefügt worden seien. Dies könne nicht anders verstanden werden, als dass seit der Föderalismusreform eine ausschließliche Gesetzgebungskompetenz der Länder für die öffentlich-rechtlichen Vorschriften des Heimrechts bestehe. Demgegenüber bestehe zwischenzeitlich Einigkeit, dass die zivilrechtlichen Regelungen des Heimvertragsrechts dem bürgerlichen Recht zuzuordnen seien, für das der Bund nach wie vor gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG die Gesetzgebungskompetenz besitze. Solche heimvertraglichen Regelungen - auf die allein sich die von der Antragstellerin in Bezug genommenen Kommentierungen bezögen - enthalte die Landespersonalverordnung jedoch nicht. Wenn vor der Föderalismusreform die gesamte öffentliche Fürsorge Teil des Kompetenztitels gewesen sei, so stehe nun den Ländern die Gesetzgebungskompetenz für die Bereiche der öffentlichen Fürsorge zu, welche Heime beträfen. Die Gesetzgebungskompetenz des Landes für die öffentlich-rechtlichen Vorschriften des Heimrechts erfasse damit nicht nur Regelungen zur Gefahrenabwehr, sondern gehe über diese deutlich hinaus.

Die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die Sozialversicherung nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG schließe personelle Anforderungen an Heime auf Grundlage des Heimrechts nicht aus. Im Vordergrund stünden bei diesem Kompetenztitel die Finanzierung und Gewährung von Sozialleistungen. Zwar sei es dem Bund nicht verwehrt, die Gewährung dieser Sozialleistungen an qualitative Voraussetzungen zu knüpfen. Hieraus folge jedoch nicht, dass der Bund unter diesem Kompetenztitel die personellen Anforderungen an den Betrieb sozialer Einrichtungen abschließend regeln könne. Die Gesetzgebungskompetenzen von Bund und Ländern könnten sich daher ausgehend von der jeweiligen Zielrichtung überlappen: Der Bund könne Anforderungen an die Pflege als Leistungsvoraussetzung in der gesetzlichen Pflegeversicherung regeln, während die Länder als Gegenstand des Heimrechts Anforderungen an den Betrieb und die Organisation von Heimen normieren könnten. Ein Kompetenzkonflikt ergebe sich hieraus nicht, vielmehr hätten die Heimbetreiber wie in anderen bundes- und landesrechtlich geregelten Lebensbereichen die Gesamtheit der gesetzlichen Vorgaben zu beachten.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sei der Begriff der öffentlichen Fürsorge nicht eng auszulegen, vorausgesetzt werde vielmehr lediglich, dass eine besondere Situation potenzieller Bedürftigkeit bestehe, auf die der Gesetzgeber reagiere. Dabei genüge es, wenn eine - sei es auch nur typisierend bezeichnete und nicht notwendig akute - Bedarfslage im Sinne einer mit besonderen Belastungen einhergehenden Lebenssituation bestehe, auf deren Beseitigung oder Minderung das Gesetz ziele. Auch das Heimgesetz des Bundes sei zutreffend auf diesen Kompetenztitel gestützt worden, weil es nach seinem Anspruch und dem damit übereinstimmenden Regelungsgehalt den Schutz alter, pflegebedürftiger oder behinderter Menschen vor Beeinträchtigungen, die sich aus ihrer Lebenssituation infolge des Heimaufenthalts und den daraus folgenden Abhängigkeiten typischerweise ergeben können, bezweckt. Im Einklang hiermit hätten auch der Senat sowie das Bundesverwaltungsgericht, das den Begriff der öffentlichen Fürsorge ebenfalls seit jeher weit verstehe, im Normenkontrollverfahren betreffend die Landesheimbauverordnung die Gesetzgebungskompetenz des Landes bejaht. Die Landeskompetenz für das öffentlich-rechtliche Heimrecht umfasse danach als Teilbereich der öffentlichen Fürsorge auch gesetzliche Vorgaben, die wie die Landesheimbauverordnung und die Landespersonalverordnung die Qualität des Wohnumfelds und der Betreuung in Heimen mit dem Ziel einer Annäherung an normale Lebensverhältnisse verbessern sollten. Eine Gefahr oder auch nur eine akute Bedarfslage sei nach der genannten Rechtsprechung nicht erforderlich; es genüge vielmehr eine typischerweise mit besonderen Belastungen einhergehende Lebenssituation, deren Beseitigung oder Minderung bezweckt werde. Wenn eine solche vom Bundesverfassungsgericht betreffend das Betreuungsgeld bereits im Falle von Eltern kleiner Kinder angenommen worden sei, könne kein Zweifel daran bestehen, dass sie erst recht zu bejahen sei, wenn ein Mensch im Heim leben müsse. Hier bestehe sogar eine akute Bedarfslage. Dass auch personelle Anforderungen Teil des Heimrechts seien, könne nicht ernsthaft bestritten werden und werde auch in der Literatur so gesehen. So habe bereits der Bund mit der - auf Grundlage von § 3 des früheren Heimgesetzes erlassenen - Heimpersonalverordnung vom 19.07.1993 gewisse personelle Anforderungen für Heime geregelt.

Die Aufgaben der öffentlichen Fürsorge gingen im modernen Sozialstaat über die Gewährleistung des Lebensminimums ebenso hinaus wie über die reine Gefahrenabwehr oder den Schutz der körperlichen Unversehrtheit. In diesem Sinne habe der Landesgesetzgeber bei Erlass des WTPG auch seine Gesetzgebungskompetenz für das Heimrecht ausgeübt. Der staatliche Auftrag sei ausweislich der Amtlichen Begründung zwar „zentriert auf die präventive und akute Abwehr von Gefahren für pflegebedürftige Menschen und Menschen mit Behinderungen“ und die Qualitätsüberwachung orientiere sich „vorrangig an diesem ordnungsrechtlichen Auftrag des Heimrechts“. Das WTPG verstehe sich dabei aber als „staatlich bereitgestellte Hilfe zur Stärkung der Selbstbestimmung des Einzelnen, zur Förderung der Teilhabe der Bewohner und zur Sicherung der angemessenen Qualität von Wohn- und Versorgungsangeboten für Menschen mit Unterstützungsbedarf“. Dementsprechend sei auch die Zielsetzung des Gesetzes deutlich breiter angelegt, als die Antragstellerin annehme, wie sich dem Katalog der Gesetzeszwecke in § 1 WTPG entnehmen lasse, wonach insbesondere auch die Würde, die Privatheit, die Interessen und Bedürfnisse volljähriger Menschen mit Pflege- und Unterstützungsbedarf oder volljähriger Menschen mit Behinderungen als Bewohner stationärer Einrichtungen und ambulant betreuter Wohngemeinschaften vor Beeinträchtigungen zu schützen (§ 1 Abs. 1 Nr. 1 WTPG) und eine dem allgemein anerkannten Stand der fachlichen Erkenntnisse entsprechende Qualität des Wohnens sowie der Pflege und Betreuung zu sichern und eine angemessene Lebensgestaltung zu ermöglichen (§ 1 Abs. 1 Nr. 4 WTPG) seien. In der Konsequenz seien auch die Vorgaben des § 10 Abs. 1 und 2 WTPG und die näheren Anforderungen an den Einsatz von Fachkräften nach § 10 Abs. 3 Nr. 3 und 4 WTPG nicht als Gewährleistung von Mindestbedingungen zur Erhaltung der körperlichen Unversehrtheit konzipiert, wie die Antragstellerin vortrage. Die Anforderungen an das Personal sollten vielmehr im Einklang mit der allgemeinen Zielsetzung des WTPG, die von der Landespersonalverordnung aufgegriffen und systemkonform fortgeführt würde, letztlich eine gute Qualität der Pflege, Betreuung und des Wohnens sicherstellen.

Entgegen dem Vortrag der Antragstellerin genügten die Personalvorgaben der Landespersonalverordnung auch dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Sie seien geeignet, den legitimen Zweck der Gewährleistung einer guten Pflege und Betreuung zu erreichen, weil Pflege und Betreuung Zeit und Personalressourcen - auch von Fachkräften - erforderten, weshalb die Qualität durch eine entsprechende Personalbesetzung verbessert werden könne. Der Normgeber müsse generalisieren, wenn er in der Rechtsform der Verordnung handle, wobei ihm nach der Rechtsprechung des Senats zur Landesheimbauverordnung ein weiter Gestaltungsspielraum sowohl hinsichtlich der zur Zweckverfolgung geeigneten Mittel als auch hinsichtlich deren Erforderlichkeit zukomme. Seine Erwägungen und Wertungen und die angestellten Prognosen könnten gerichtlich nur dann beanstandet werden, wenn sie eindeutig widerlegbar oder offensichtlich fehlerhaft seien oder der verfassungsrechtlichen Wertordnung zuwiderliefen. Bei der gebotenen generalisierenden Betrachtungsweise habe der Verordnungsgeber die jeweilige Situation in allen Einrichtungen weder berücksichtigen müssen noch können. Ungeachtet dessen treffe die Landespersonalverordnung keine pauschalen Regelungen, sondern nehme durchaus Differenzierungen vor, wie insbesondere die verschiedenen Ausnahmemöglichkeiten zu den Regelvorgaben der Verordnung zeigten. Soweit die Antragstellerin behaupte, in der Pflegewissenschaft bestehe Einigkeit darüber, dass derzeit kein valides Instrument zur Bestimmung des Personalbedarfs in Pflegeeinrichtungen nach einheitlichen Grundsätzen existiere, könne dahinstehen, ob diese Aussage in ihrer Allgemeinheit zutreffe. Jedenfalls könne nicht bestritten werden, dass der Umfang des eingesetzten Personals einen wesentlichen Faktor für die Qualitätssicherung in der Pflege darstelle und dass umgekehrt die Gefahr bestehe, dass aus Gründen der Kosteneinsparung nicht ausreichend Personal eingesetzt werde. So könne der Heimbetreiber an einem niedrigen Pflegesatz interessiert sein, um sich am Markt besser positionieren zu können oder um durch die Pflegesatzvereinbarung nicht gedeckte Personalkosten zu vermeiden. Die Schwierigkeit einer exakten Bestimmung des notwendigen Personals zur Erreichung einer bestimmten Qualitätszielgröße könne deshalb nicht dazu führen, dass dem Gesetz- oder Verordnungsgeber eine entsprechende Regelung zu Gunsten der Heimbewohner verwehrt bliebe. Konsequenz dieses von der Antragstellerin beschriebenen Umstands sei vielmehr, dass der Gesetz- oder Verordnungsgeber plausible Annahmen zugrunde legen müsse und dass die Anforderungen an diese Annahmen nicht überspannt werden dürften. Dass die Vorgaben der Landespersonalverordnung aber offensichtlich fehlerhaft wären oder vollständig über das Ziel hinausschössen, behaupte auch die Antragstellerin nicht. Die Fachkraftquote, die bereits in § 5 Abs. 1 Satz 1 der früheren Heimpersonalverordnung des Bundes festgeschrieben gewesen sei, habe sich in über 20 Jahren ihrer Geltung in der Praxis ebenso bewährt, wie die Präsenzvorgaben in Ziffer 4.5 Satz 2 und 3 der früheren Orientierungshilfe für die Heimaufsichtsbehörden vom August 2006. Auch der vom Bundesgesetzgeber im Sachbereich der gesetzlichen Pflegeversicherung den Vertragsparteien mit § 113c SGB XI auferlegte Entwicklungs- und Erprobungsauftrag ändere an diesem Befund nichts. Soweit die Antragstellerin meine, dass das damit verbundene Konzept der Qualitätssicherung eine Sperrwirkung für landesrechtliche Regelungen entfalte, laufe dies auf die Annahme einer konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes im Bereich des Heimrechts hinaus, die der gegenwärtigen Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen widerspreche.

Schließlich ergebe sich eine (Teil-)Unwirksamkeit der Landespersonalverordnung auch nicht daraus, dass deren Regelungen möglicherweise von dem Inhalt des Rahmenvertrags für vollstationäre Pflege gemäß § 75 Abs. 1 SGB XI in Baden-Württemberg abweiche, wie ihn die Schiedsstelle nach § 76 SGB XI in ihrer Sitzung vom 17.12.2015 festgesetzt habe. Das Recht der gesetzlichen Pflegeversicherung und das Heimrecht seien zwei unterschiedliche Sachmaterien, für die unterschiedliche Gesetzgebungskompetenzen bestünden und zwischen denen kein Vorrangverhältnis bestehe. Dementsprechend sei weder der Landesgesetzgeber noch das Sozialministerium als Verordnungsgeber an die rahmenvertraglichen Vereinbarungen der Vertragsbeteiligten des SGB XI gebunden. Nach der Rechtsprechung des Senats gebe es kein rechtliches Gebot, im Rahmen des Heimrechts den Rahmenvertrag für die gesetzliche Pflegeversicherung nachzuvollziehen. Wenn es überhaupt ein Vorrangverhältnis gebe, dann müssten die Vertragspartner des Rahmenvertrags die gesetzlichen Vorgaben des Heimrechts bei ihrer vertraglichen Regelung berücksichtigen. Im Übrigen ergebe sich aus der Begründung der Landespersonalverordnung, dass der Verordnungsgeber davon ausgegangen sei, dass sich die dort getroffenen Vorgaben ganz überwiegend mit den vereinbarten Personalschlüsseln, zumindest in der Regel aber innerhalb der in Baden-Württemberg vereinbarten Korridorwerte des Rahmenvertrags abbilden ließen, zumal diese nach der Schiedsstellenvereinbarung vom 23.02.2017 bereits ein zusätzliches Stellenkontingent u.a. für qualitätsverbessernde Maßnahmen vorsähen und damit die Vorgaben des Heimrechts bereits berücksichtigten. Lediglich einzelne stationäre Einrichtungen mit ungünstigen Personalschlüsseln müssten ggfs. einen höheren Schlüssel nachverhandeln. Dies ändere aber nichts daran, dass die in der Verordnung zugrunde gelegten Werte insgesamt angemessen seien. Auch insoweit sei die Prämisse der Antragstellerin unzutreffend, dass das Heimrecht allein der Gefahrenabwehr dienen könne. Vielmehr sei das Land als Gesetzgeber befugt und das Sozialministerium als Verordnungsgeber in Ausführung der gesetzlichen Regelung berechtigt, über den Schutz von Leib und Leben der Heimbewohner hinausgehende Qualitätsanforderungen aufzustellen, die von den Anforderungen in anderen Bundesländern ebenso abweichen könnten, wie von den vertraglichen Vereinbarungen nach § 75 SGB XI.

Im Einzelnen sei hinsichtlich der von der Antragstellerin konkret angegriffenen Regelungen der Landespersonalverordnung auszuführen:

Die Regelung in § 3 Abs. 2 Satz 4 LPersVO, wonach bei einer stationären Einrichtung mit mehr als 90 Bewohnerinnen und Bewohnern ein Stellenumfang von einem Vollzeitäquivalent als Einrichtungsleitung erforderlich sei, schaffe einen organisatorischen Rahmen, der nach Auffassung des Verordnungsgebers die Prognose erlaube, dass die vielfältigen Aufgaben der Einrichtungsleitung zuverlässig im Sinne der gesetzlichen Ziele wahrgenommen würden. Ausweislich der Amtlichen Begründung trage die Einrichtungsleitung in der Regel neben personal-, bewohner- und einrichtungsbezogenen Managementaufgaben auch unmittelbar oder mittelbar die Verantwortung für die wirtschaftliche und gesetzmäßige Betriebsführung der stationären Einrichtung und vertrete diese nach außen. Die Präsenz der Einrichtungsleitung als zentrale Figur im täglichen Geschehensablauf - jedenfalls zu den üblichen Geschäftszeiten - sei daher Voraussetzung für Transparenz, kurze Entscheidungswege und eine gute Kommunikation mit Mitarbeitern, Bewohnern und Angehörigen. Aus diesem komplexen, mehrdimensionalen und professionellen Tätigkeitsgebiet der Einrichtungsleitung folge die neue Regelvorgabe eines Vollzeitäquivalents als Einrichtungsleitung. Hiermit würden im Übrigen die bislang bestehenden Anforderungen nur moderat erhöht, da bereits Ziffer 4.2 Satz 1 der früheren Orientierungshilfe für die Heimaufsichtsbehörden vom August 2006 vorgesehen habe, dass ein Heim eine Heimleitung benötige. Ergänzend habe der Erlass des Sozialministeriums vom 28.09.2005 vorgegeben, dass eine Beschäftigung als Heimleitung in angemessenem Umfang vorliegen müsse, wobei ab 100 Bewohnern eine Vollzeitstelle zur Verfügung stehen sollte. Der genannten Zielsetzung dienten auch die Regelungen des § 3 Abs. 8 und 9 LPersVO. Die Verordnung gehe von dem Grundsatz aus, dass eine Einrichtungsleitung für eine Einrichtung verantwortlich sei, weil eine Mehrfachzuständigkeit für mehrere Einrichtungen tendenziell das verfolgte Ziel gefährde, die Einrichtungsleitung mit ausreichenden (zeitlichen) Ressourcen auszustatten. Hiervon könnten aber nach § 3 Abs. 8 LPersVO im Einzelfall nach Ermessen Ausnahmen zugelassen werden, da stationäre Einrichtungen in der Größe, Organisationsform und Aufgabenteilung erheblich divergieren könnten. Entsprechendes gelte für die Ausnahmemöglichkeit des § 3 Abs. 9 LPersVO hinsichtlich des weiteren Grundsatzes einer personellen Trennung der Funktionen der Einrichtungsleitung und der Pflegedienstleitung. Diese Anforderungen seien zur Erreichung der genannten Ziele geeignet, erforderlich und angemessen, insbesondere schaffe die Verordnung mit den genannten Ausnahmemöglichkeiten auch eine gewisse Flexibilität zur Berücksichtigung besonderer Umstände des Einzelfalls. Dass entsprechende Ausnahmen im Ermessen stünden, sei nach der Entscheidung des Senats zur Landesheimbauverordnung nicht zu beanstanden. Soweit die Antragstellerin behaupte, aus der Praxis werde ein sehr unterschiedlicher Umgang der Heimaufsichtsbehörden mit den Vorgaben der Landespersonalverordnung berichtet, lägen dem Sozialministerium bislang keine Erkenntnisse hierüber vor. Im Übrigen liege es in der Natur der Sache, dass die Heimaufsichtsbehörden insoweit im jeweiligen Einzelfall entschieden.

Entsprechendes gelte hinsichtlich der Regelvorgabe des § 6 Abs. 3 Satz 2 LPersVO, wonach in einer stationären Einrichtung ein Stellenumfang von einem Vollzeitäquivalent für die Pflegedienstleitung erforderlich sei, der nach § 6 Abs. 3 Satz 3 LPersVO auf Antrag bis zu einem Stellumfang von 0,5 Vollzeitäquivalenten (§ 6 Abs. 3 Satz 4 LPersVO) unterschritten werden könne. Nach der Begründung komme der verantwortlichen Pflegefachkraft eine zentrale Verantwortung bei der Qualitätssicherung der Pflege zu. Sie lege die den einzelnen Bewohnern zukommenden Pflegeleistungen zumindest in den Grundzügen selbst fest, organisiere ihre Durchführung und kontrolliere in angemessenem Umfang ihre Umsetzung. Die ihr obliegende fachlich-pflegerische Gesamtverantwortung umfasse in der Regel die Anwendung der Qualitätsmaßstäbe im Pflegebereich, die fachliche Planung der Pflegeprozesse, die fachgerechte Führung der Pflegedokumentation, die am Pflegebedarf orientierte Dienstplanung der Pflegekräfte sowie die regelmäßige Durchführung der Dienstbesprechungen innerhalb des Pflegebereichs. Um diese vielfältigen und bedeutsamen Funktionen als zentrale Schaltstelle innerhalb des pflegerischen Versorgungssystems wahrnehmen zu können, müsse die Pflegedienstleitung über ausreichend Zeit zur Erfüllung dieser Aufgaben verfügen. Soweit die Antragstellerin vortrage, bei der Pflegedienstleitung sei ein Vollzeitäquivalent nicht praxisgerecht, weil diese in einer größeren Einrichtung keinesfalls alle Pflegeprozesse selbst planen könne, stelle dies die genannte Vorgabe nicht in Frage, sondern bestätige vielmehr die Auffassung des Verordnungsgebers. Bereits bislang habe Ziffer 4.2 Satz 1 der Orientierungshilfe für die Heimaufsichtsbehörden vom August 2006, ergänzt durch den Erlass des Sozialministeriums vom 28.09.2005, eine Pflegedienstleitung pro Heim vorgesehen. Gegenüber diesen Vorgaben stelle zwar die absolute Untergrenze von 0,5 Vollzeitäquivalenten eine Verschärfung der Rechtslage dar, die damit verbundenen Nachteile würden allerdings dadurch kompensiert, dass auch nach dem Schiedsspruch vom 17.12.2015 zum Rahmenvertrag nach § 75 SGB XI ab 01.01.2016 für jede Einrichtung unabhängig von deren Größe eine Vollkraft als Pflegedienstleitung vereinbart werden könne. Dass Abweichungen nach § 6 Abs. 3 Satz 3 LPersVO in das Ermessen der Behörden gestellt würden, sei auch insoweit nicht zu beanstanden. Diese Abweichungsmöglichkeiten seien auch nicht zu unbestimmt, da sie anhand der Ziele des WTPG und der Landespersonalverordnung im Wege der Auslegung konkretisiert werden könnten.

Auch die Regelung des § 7 Abs. 2 LPersVO i.V.m. Anlage 1 zu dieser Verordnung, wonach Heilerziehungspfleger nicht als Pflegefachkräfte anzusehen seien, sei rechtlich nicht zu beanstanden. Nach bisheriger Verwaltungspraxis seien diese durch Erlass des Sozialministeriums vom 04.07.1995 als Fachkraft im Sinne von § 6 HeimPersV mit Schwerpunkt Pflege eingestuft worden. Die Landespersonalverordnung erkenne Heilerziehungspfleger als Fachkräfte an, jedoch ebenso wie § 71 Abs. 3 SGB XI nicht als Pflegefachkräfte. Diese Einordnung trage den gestiegenen Anforderungen an Pflegefachkräfte in stationären Pflegeeinrichtungen für Menschen mit Pflege- und Unterstützungsbedarf z.B. aufgrund zunehmender Multimorbidität und damit einhergehendem Pflegebedarf Rechnung. Heilerziehungspfleger würden nicht als Pflegefachkräfte anerkannt, weil im Ausbildungscurriculum für diese Berufsgruppe der Schwerpunkt - anders als bei Altenpflegern, Gesundheits- und Krankenpflegern und Gesundheits- und Kinderkrankenpflegern - nicht auf dem Bereich der Pflege liege. Die Behandlungspflege nehme in der Ausbildung der Heilerziehungspfleger vielmehr nur knapp 20 Prozent des Umfangs ein, den sie in der Ausbildung der als Pflegefachkräfte eingestuften Berufsgruppen habe und umfasse außerdem nur einfache Handlungen. Soweit das Sozialministerium für Heilerziehungspfleger, die bereits zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Landespersonalverordnung als Pflegefachkraft eingesetzt worden seien, mit dem Erlass vom 16.02.2016 eine Bestandsschutzregelung getroffen habe, spiele es für das vorliegende Verfahren keine Rolle, ob diese Regelung auf § 18 LPersVO gestützt habe werden können. Das Sozialministerium sei auch außerhalb des § 18 LPersVO berechtigt, ermessenslenkende Leitlinien mit dem Ziel zu erlassen, dass die Heimaufsichtsbehörden in den dort bezeichneten Fällen nicht wegen der Beschäftigung von Heilerziehungspflegern einschritten.

Die Regelung des § 8 Abs. 2 LPersVO, wonach im Tagdienst im Durchschnitt Pflegefachkräfte im Verhältnis von 1:30 eingesetzt werden müssten, baue auf der Pflegefachkraftquote von 50 Prozent gemäß § 8 Abs. 1 LPersVO auf. Sie wolle ausweislich der Begründung sicherstellen, dass die Zahl der tagsüber anwesenden Pflegefachkräfte zur Versorgung der Bewohnerinnen und Bewohner ausreichend sei. Diese Regelung bringe für die Heimbetreiber keine Verschärfung, sondern eine Erleichterung. Bislang habe nach Ziffer 4.5 Satz 2 der Orientierungshilfe für die Heimaufsichtsbehörden vom August 2006 im Tagdienst pro Pflegeinheit (in der Regel bis zu 25 Personen) eine Pflegefachkraft ständig anwesend sein müssen. Nach der Regelung des § 8 Abs. 2 LPersVO müsse nur noch pro 30 Bewohner eine Pflegefachkraft eingesetzt werden. Anders als von der Antragstellerin ausgeführt, müsse nicht bereits ab dem 31. Bewohner eine volle weitere Kraft eingesetzt werden, es handle sich nicht um einen Stufensprung. Für 45 Bewohner seien nach dem Wortlaut der Vorschrift („entsprechend dem Verhältnis“) beispielsweise 1,5 Pflegefachkräfte einzusetzen. Der neue Schlüssel von 1:30 müsse außerdem nur im Tagesdurchschnitt eingehalten werden. So dürfe sich eine Pflegefachkraft in Ruhezeiten der Bewohner um mehr Bewohner kümmern, wenn zu anderen Tageszeiten, in denen ein höherer Pflegebedarf anfalle, der Einsatz von Pflegefachkräften aufgestockt werde. Die Neuregelung diene schließlich auch der Anpassung an die Wohngruppengröße von 15 Bewohnern gemäß § 4 Abs. 1 LHeimBauVO.

Soweit die Antragstellerin vortrage, § 9 Abs. 2 LPersVO, der bestimmte Aufgaben ausschließlich Pflegefachkräften vorbehalte, entbehre jeder Grundlage, könne diese Regelung nicht isoliert betrachtet werden, sondern müsse im Gesamtkontext des § 9 LPersVO gesehen werden. Die Verordnung schreibe im Grundsatz in § 8 Abs. 1 LPersVO eine Pflegefachkraftquote von 50 Prozent vor. Von diesem Grundmodell lasse § 9 eine Abweichung mit einer Pflegefachkraftquote von lediglich 40 Prozent zu, die allerdings durch die strengere Regelung der Vorbehaltsaufgaben in § 9 Abs. 2 LPersVO kompensiert werde. Hiermit solle eine Flexibilisierung der Pflegefachkraftquote erreicht werden, indem den Einrichtungen eine Wahlmöglichkeit zwischen dem Grundmodell des § 8 LPersVO und dem alternativen Modell des § 9 LPersVO mit einer quantitativ abgesenkten Pflegefachkraftquote aber einer Konzentration in qualitativer Hinsicht bei bestimmten bedeutsamen Aufgaben eingeräumt werde.

Soweit die Antragstellerin schließlich die Präsenzvorgabe von je einer Pflegefachkraft pro 45 Bewohner im Nachtdienst nach § 10 Abs. 1 Satz 2 LPersVO für rechtswidrig halte, weil nach § 10 Abs. 3 Nr. 4, 3. Halbsatz WTPG ständig (lediglich) eine Pflegefachkraft eingesetzt und anwesend sein müsse, widerspreche die hiervon abweichende Vorgabe der Landespersonalverordnung der gesetzlichen Regelung nicht, weil § 10 Abs. 3 Nr. 4, 4. Halbsatz ausdrücklich vorsehe, dass von der genannten Anforderung abgewichen werden könne, „wenn dies für eine fachgerechte Betreuung der Bewohner erforderlich oder ausreichend sei“, wobei näheres in der Rechtsverordnung nach § 29 WTPG zu regeln sei. Danach könne in der Landespersonalverordnung eine höhere oder geringere Präsenz vorgeschrieben werden. Die Vorgabe des § 10 Abs. 1 Satz 2 LPersVO stelle damit eine zulässige Konkretisierung der Anforderungen an eine fachgerechte Betreuung der Bewohner dar, die erforderlich sei, um auch in der Nacht eine angemessene pflegerische Versorgung sicherzustellen.

Dem Gericht liegen die Akten des Antragsgegners zu der angegriffenen Verordnung (5 Bände) vor. Hierauf sowie auf die gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen wird wegen weiterer Einzelheiten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Der Normenkontrollantrag hat keinen Erfolg.

Er ist nur zum Teil zulässig.

1. Soweit sich der Normenkontrollantrag gegen § 16 LPersVO, der die Ordnungswidrigkeiten regelt, richtet, ist er nicht statthaft. Denn nach § 47 Abs. 1 Satz 1 VwGO entscheidet der Verwaltungsgerichtshof als Normenkontrollgericht „im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit“ über die Gültigkeit von Normen. Dies hat zur Folge, dass Bestimmungen rein ordnungswidrigkeitenrechtlichen Inhalts nicht der Prüfung im Normenkontrollverfahren unterliegen, weil gegen die auf solche Normen gestützten Bußgeldbescheide nach § 68 OWiG allein die ordentlichen Gerichte angerufen werden können (BVerwG, Urteil vom 17.02.2005 - 7 CN 6.04 -, NVwZ 2005, 695). Daran ändert der Zusammenhang des § 16 LPersVO mit den von der Antragstellerin weiter angegriffenen, materiell dem öffentlich-rechtlichen Heimrecht zuzuordnenden Regelungen der LPersVO nichts. Auch wenn diese Bestimmungen zusammen mit § 16 LPersVO zur Überprüfung gestellt werden, ist der Senat wegen der vom Gesetzgeber getroffenen und eng auszulegenden Rechtswegregelung nicht befugt, die Ordnungswidrigkeitenvorschrift mit der in § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO angeordneten Wirkung für unwirksam zu erklären (vgl. zum Ganzen das Urteil des Senats vom 27.09.2011 - 6 S 707/10 -, juris Rn. 64 m.w.N.). Die Vorschrift des § 16 LPersVO wäre der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs auch dann entzogen, wenn die Annahme der Antragstellerin zuträfe, dass sämtliche weiteren Regelungen der zur Überprüfung gestellten Verordnung nichtig wären, was jedoch nicht der Fall ist (vgl. dazu im Einzelnen unten). Abgesehen davon, dass die Ordnungswidrigkeitenvorschrift mangels gültiger Bezugstatbestände in diesem Fall ohnehin keine Anwendung mehr finden und damit funktionslos werden dürfte, ist die fehlende Gerichtsbarkeit des Verwaltungsgerichtshofs der von der Antragstellerin aufgeworfenen Frage einer Gesamtnichtigkeit der Landespersonalverordnung aufgrund Teilnichtigkeit ihrer übrigen Regelungen entsprechend § 139 BGB sachlich vorgelagert, weshalb der Senat hierzu auch im - hier nicht gegebenen - Fall der Teilunwirksamkeit einzelner oder aller übrigen Vorschriften der Verordnung ebenso wenig deren Unwirksamkeit aussprechen könnte, wie im Falle des Bestehens anderer Unwirksamkeitsgründe unmittelbar bezüglich § 16 LPersVO.

Hinsichtlich der übrigen angegriffenen Bestimmungen der Verordnung sind die Anträge statthaft. Bei der Landespersonalverordnung handelt es sich um eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift (§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO), über deren Gültigkeit der Senat im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit zu entscheiden hat (§ 4 AGVwGO).

2. Soweit der Normenkontrollantrag statthaft ist, fehlt der Antragstellerin auch nicht die Antragsbefugnis. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, wonach der Antragsteller geltend machen muss, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in seinen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, verlangt die Darlegung, durch die angegriffene Rechtsvorschrift in einem subjektiv-öffentlichen Recht betroffen zu sein. Ist das Verfahren in dieser Weise zulässig angestrengt worden, muss das Gericht wegen der Funktion des Normenkontrollverfahrens als objektives Beanstandungsverfahren die Rechtsvorschrift umfassend prüfen. Dies gilt ungeachtet des Umstands, dass mit dem 6. Änderungsgesetz zur VwGO die Antragsbefugnis im Normenkontrollverfahren in ihrer Formulierung dem § 42 Abs. 2 VwGO angepasst worden ist; denn diese Gesetzesnovelle, mit der die Funktion der Normenkontrolle als subjektives Rechtsschutzverfahren verstärkt werden sollte, hat an der umfassenden Prüfungs- und Entscheidungspflicht des Normenkontrollgerichts nichts geändert. Anders als bei der Anfechtungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO setzt die Nichtigkeitserklärung der Norm weder eine Rechtsverletzung des Antragstellers voraus noch ist die Norm nur im Umfang einer solchen Rechtsverletzung zu verwerfen. Bei Normen, die unter Heranziehung des Rechtsgedankens aus § 139 BGB teilbar sind, ist die verwaltungsgerichtliche Kontrolle allerdings auf den Teil des Normgefüges beschränkt, auf den sich die geltend gemachte Rechtsverletzung bezieht. Dies hat zur Folge, dass ein dennoch auf den gesamten Normenbestand zielender Normenkontrollantrag jedenfalls insoweit unzulässig ist, als er den Antragsteller nicht berührende Normteile erfasst, die schon auf Grund vorläufiger Prüfung offensichtlich und damit auch für den Antragsteller erkennbar unter Berücksichtigung der Ziele des Normgebers eigenständig lebensfähig und damit abtrennbar sind (vgl. zum Ganzen das Urteil des Senats vom 27.09.2011 - 6 S 707/10 -, juris Rn. 66 m.w.N. zur Rspr. des BVerwG).

Dies ist hier bei den vom Antragsgegner - mangels Selbstbetroffenheit - als unzulässiger Antragsgegenstand benannten Regelungen der §§ 10 Abs. 2, 14 und 15 der LPersVO nicht der Fall. Von diesen Regelungen ist die Antragstellerin zwar - anders als hinsichtlich der Vorgaben in den §§ 4 und 5 LPersVO zu den persönlichen Ausschlussgründen bzw. zur Fort- und Weiterbildung der Beschäftigten in stationären Einrichtungen, die entgegen der Auffassung des Antragsgegners auch die Antragstellerin als deren Arbeitgeberin ausdrücklich in die Pflicht nehmen (vgl. insb. § 4 Abs. 3, § 5 Abs. 1 und 2 LPersVO) - auch nach ihrem eigenen Vortrag derzeit nicht selbst betroffen. Dies folgt daraus, dass sie gegenwärtig weder eine stationäre Einrichtung für Menschen mit Behinderungen im Sinne der §§ 14 und 15 LPersVO betreibt noch in einer ihrer Einrichtungen Bewohnerinnen und Bewohner mit richterlicher Genehmigung geschlossen untergebracht sind (§ 10 Abs. 2 LPersVO). Sie hat eine solche Betroffenheit auch nicht für die Zukunft geltend gemacht, etwa, weil sie derartige Einrichtungen in absehbarer Zukunft würde betreiben wollen.

Es kann allerdings nicht von einer Abtrennbarkeit dieser Vorschriften ausgegangen werden. Abtrennbarkeit in diesem Sinne setzt voraus, dass zum einen die Regelungen voneinander unabhängig (selbständig) sind und deshalb eine differenzierende Prüfung möglich ist, zum anderen darüber hinaus, dass diese Regelungen aus der Sicht des Normgebers auch unabhängig voneinander Bestand haben sollen (BVerwG, Urteil vom 17.02.2005 - 7 CN 6.04 -, NVwZ 2005, 695). Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt. Diese Regelungen enthalten zwar jeweils spezifische, über die allgemeinen personellen Anforderungen an stationäre Einrichtungen nach der Landespersonalverordnung hinausgehende Vorgaben für Einrichtungen der Eingliederungshilfe bzw. für Einrichtungen, in denen Bewohnerinnen und Bewohner mit richterlicher Genehmigung geschlossen untergebracht sind. Diese Vorgaben bauen aber auf den allgemeinen Vorgaben der §§ 10 Abs. 1 Satz 2, 7 Abs. 2 und 3 sowie § 9 Abs. 2 Nr. 4 LPersVO auf und sind daher einer gesonderten rechtlichen Überprüfung, sowohl, was die Antragsbefugnis, wie auch, was ihre Wirksamkeit betrifft, nicht zugänglich.

Die die Personalausstattung von Heimen regelnden Vorschriften der Landespersonalverordnung greifen auch in die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit der Antragstellerin als Betreiberin stationärer Einrichtungen ein (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.03.1989 - 4 C 41.85 -, GewArch 1989, 262; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 22.02.1994 - 10 S 1378/93 -, GewArch 1994, 291; vgl. auch das Urteil des Senats vom 27.09.2011 - 6 S 707/10 -, juris Rn. 71 zu den die bauliche Gestaltung regelnden Vorschriften der LHeimBauVO).

3. Schließlich ist auch die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gewahrt. Die Landespersonalverordnung vom 07.12.2015 ist im Gesetzblatt Nr. 25 vom 29.12.2015 (GBl. S. 1253) bekannt gemacht worden, hiergegen hat die Antragstellerin am 23.12.2016 fristgerecht den vorliegenden Normenkontrollantrag gestellt.

Der Antrag ist danach unzulässig, soweit er sich gegen § 16 LPersVO richtet; im Übrigen ist er zulässig.

II.

Der Normenkontrollantrag ist unbegründet, denn die Regelungen der Landespersonalverordnung sind nicht wegen Verletzung höherrangigen Rechts ungültig.

1. Der Erlass der Landespersonalverordnung vom 07.12.2015 beruht auf § 29 Satz 1 Nr. 2 WTPG vom 20.05.2014 (GBl. S. 241). Diese Ermächtigung zum Erlass der Landespersonalverordnung ist wirksam. Insbesondere besitzt der Landesgesetzgeber entgegen der Ansicht der Antragstellerin die Gesetzgebungskompetenz zum Erlass des WTPG und verfügt auf dessen Grundlage auch das Sozialministerium Baden-Württemberg über die Kompetenz zum Erlass der hier angegriffenen Landespersonalverordnung.

a) Auch wenn das Heimrecht als gewerberechtliche Spezialmaterie angesehen wird (vgl. BVerwG, Beschluss vom 12.02.2004 - 6 B 70.03 -, GewArch 2004, 485; Beschluss des Senats vom 18.05.2009 - 6 S 734/09 -, VBlBW 2009, 389), ist die Gesetzgebungszuständigkeit für das Heimrecht nicht von Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG (Recht der Wirtschaft) umfasst. Vielmehr fiel bis zur Änderung des Grundgesetzes durch das Föderalismusreformgesetz (52. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28.06.2006, BGBl. I S. 2034) der Erlass heimrechtlicher Vorschriften in die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG (öffentliche Fürsorge) und hatte der Bundesgesetzgeber das Heimrecht durch eine umfassende Regelung, das Heimgesetz (Gesetz über Altenheime, Altenwohnheime und Pflegeheime für Volljährige vom 07.08.1975, BGBl. I S. 1873, in der Fassung der Bekanntmachung vom 05.11.2001, BGBl. I S. 2970, seitdem noch mehrfach geändert) auf der Grundlage dieses Kompetenztitels erschöpfend reguliert. Denn dieses Gesetz bezweckte nach seinem Anspruch und dem damit übereinstimmenden Regelungsgehalt den Schutz alter, pflegebedürftiger oder behinderter Menschen vor Beeinträchtigungen, die sich aus ihrer Lebenssituation infolge des Heimaufenthaltes und den daraus folgenden Abhängigkeiten typischerweise ergeben können und war deshalb vom Begriff der öffentlichen Fürsorge im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG umfasst. Mit dem durch das Föderalismusreformgesetz vom 28.06.2006 eingefügten Klammerzusatz in Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG „(ohne das Heimrecht)“ wurde die Kompetenz für das Heimrecht aus dem Katalog der konkurrierenden Gesetzgebung gestrichen und fällt seitdem in die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz der Länder gemäß Art. 70 Abs. 1 GG (vgl. BT-Drs. 16/813, S. 12; dies wird in Rechtsprechung und Literatur einhellig so gesehen, vgl. zum Ganzen bereits das Urteil des Senats vom 27.09.2011 - 6 S 707/10 -, juris Rn. 77 m.w.N. aus der Rspr. des BVerfG sowie aus der Literatur; soweit die Antragstellerin unter Verweis auf Axer, in: Bonner Kommentar zum Grundgesetz, 168. Aktualisierung Juli 2014, Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG Rn. 39 mit Fn. 123 vorträgt, die Aussage in BT-Drs. 16/813, S. 12 zur nunmehr ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz der Länder für das Heimrecht sei „zumindest missverständlich“, bezieht sich diese Kommentierung lediglich auf den bereits genannten Gesichtspunkt, dass die Kompetenzübertragung nur soweit reichen kann, wie das Heimrecht ansonsten von der Kompetenz für die „öffentliche Fürsorge“ erfasst wäre), so dass der Landesgesetzgeber jedenfalls für den mit dem WTPG geregelten öffentlich-rechtlichen Teil des Heimrechts, kompetenzrechtlich zuständig und damit auch zum Erlass der Verordnungsermächtigung in § 29 Satz 1 Nr. 2 WTPG befugt war.

Dieser öffentlich-rechtliche Teil des Heimrechts wird - in Gegenüberstellung zu den zivilrechtliche Regelungen für die Vertragsbeziehungen zwischen Bewohnern und Einrichtungsträgern enthaltenden Normen des Heimvertragsrechts (nunmehr geregelt im Gesetz zur Regelung von Verträgen über Wohnraum mit Pflege- oder Betreuungsleistungen - Wohn- und Betreuungsvertragsgesetz des Bundes - WBVG, BGBl. I S. 2319; vgl. zur Entwicklung der Staatspraxis im Bereich des Heimvertragsrechts nur das Urteil des Senats vom 09.07.2012 - 6 S 773/11 -, VBlBW 2013, 55 Rn. 35 ff.) - regelmäßig als „Heimordnungsrecht“ bezeichnet (in diesem Sinne etwa die Urteile des Senats vom 27.09.2011 - 6 S 707/10 -, juris Rn. 77 und vom 09.07.2012 - 6 S 773/11 -, VBlBW 2013, 55 Rn. 49; vgl. ferner BVerwG, Beschluss vom 05.04.2012 - 4 BN 1.12 -, BauR 2012, 1384 Rn. 5 f.). Dies impliziert jedoch entgegen dem Vortrag der Antragstellerin keine Beschränkung dieses Kompetenztitels auf Maßnahmen der Gefahrenabwehr im engeren Sinne (vgl. hierzu nur Degenhart, in: Sachs, Grundgesetz-Kommentar, 8. Auflage 2018, Art. 74 GG Rn. 35 f., Seiler, in: Epping/Hillgruber, Grundgesetz-Kommentar, Stand: 15.08.2018, Art. 74 GG Rn. 24 jeweils m.w.N.). Vielmehr sind die gesetzlichen Regelungen zur Gefahrenabwehr, d.h. zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung durch Befehl oder Zwang, von der öffentlichen Fürsorge zu unterscheiden, auch wenn zur öffentlichen Fürsorge (naturgemäß) auch Zwangsmaßnahmen gehören können (vgl. hierzu Maunz, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz-Kommentar, 23. Ergänzungslieferung Oktober 1984, Art. 74 Nr. 7 GG, Rn. 116; vgl. auch Korbmacher, Grundfragen des öffentlichen Heimrechts, 1989, S. 11: Abwehr von Gefahren und die Sicherung der Bedürfnisse und Interessen der Heimbewohner als kompetentiell zulässige Zielbestimmungen im Bereich der öffentlichen Fürsorge).

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist der Begriff der „öffentlichen Fürsorge“ in Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG nicht eng auszulegen. Er setzt voraus, dass eine besondere Situation zumindest potenzieller Bedürftigkeit besteht, auf die der Gesetzgeber reagiert. Dabei genügt es, wenn eine - sei es auch nur typisierend bezeichnete und nicht notwendig akute - Bedarfslage im Sinne einer mit besonderen Belastungen einhergehenden Lebenssituation besteht, auf deren Beseitigung oder Minderung das Gesetz zielt (vgl. zum Ganzen zuletzt nur BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 21.07.2015 - 1 BvF 2/13 -, NJW 2015, 2399 Rn. 29 = BVerfGE 140, 65, <78 f.> m.w.N. zur Rspr. des BVerfG). Zur Materie „öffentliche Fürsorge“ gehören dem Gegenstand nach nicht nur Bestimmungen darüber, was die Träger der Fürsorge an materiellen Fürsorgeleistungen zu erbringen haben und auf welche Weise das geschehen soll. Der Regelungsbereich des Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG umfasst vielmehr auch solche Vorschriften, die beispielsweise organisationsrechtlicher Natur sind oder die Tätigkeit der Träger der öffentlichen Fürsorge von derjenigen der privaten Träger abgrenzen. Er ist ferner nicht auf Hilfsmaßnahmen bei wirtschaftlichen Notlagen oder bei akuter Hilfsbedürftigkeit beschränkt, sondern schließt daneben sowohl vorbeugende Maßnahmen zur Verhinderung künftiger Hilfsbedürftigkeit als auch Zwangsmaßnahmen gegen Hilfsbedürftige selbst oder gegen Dritte ein, soweit dies im Interesse fürsorgerischer Ziele erforderlich ist (vgl. zum Ganzen nur BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 24.10.2002 - 2 BvF 1/01 -, NJW 2003, 41, 49 = BVerfGE 106, 62 <133 f.> m.w.N. zur Rspr. des BVerfG; vgl. ferner auch BVerwG, Beschluss vom 05.04.2012 - 4 BN 1.12 -, BauR 2012, 1384 Rn. 6). Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG gewährt eine uneingeschränkte Kompetenz für die unter Fürsorgegesichtspunkten regelungsbedürftigen Rechtsverhältnisse öffentlich- rechtlicher und privater Altenpflegeeinrichtungen, mithin auch für ihre Finanzierung (vgl. BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 17.07.2003 - 2 BvL 1/99 u.a. -, NVwZ 2003, 1241 Rn. 111 = BVerfGE 108, 186 <214>).

Dementsprechend wurden auch nach bisheriger Rechtslage bereits Genehmigungsanforderungen für Heime im Hinblick auf eine ausreichende Zahl von Beschäftigten, die für Betreuung und Pflege der Heimbewohner persönlich und fachlich geeignet waren, auf Grundlage der früheren bundesrechtlichen Regelungen des § 3 HeimG und § 5 HeimPersV - verfassungsrechtlich unbeanstandet - auf den Kompetenztitel des Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG gestützt, solange dieser auch das Heimrecht umfasste. Denn das Heimgesetz bezweckte nach seinem Anspruch und dem damit übereinstimmenden Regelungsgehalt den Schutz alter, pflegebedürftiger oder behinderter Menschen vor Beeinträchtigungen, die sich aus ihrer Lebenssituation infolge des Heimaufenthalts und den daraus folgenden Abhängigkeiten typischerweise ergeben können (vgl. hierzu BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 24.10.2002 - 2 BvF 1/01 -, NJW 2003, 41, 48 sowie 50 = BVerfGE 106, 62 <127 f.> sowie <134> unter Verweis auf Korbmacher, a.a.O., S. 10 sowie BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 17.07.2003 - 2 BvL 1/99 u.a. -, NVwZ 2003, 1241 Rn. 141 = BVerfGE 108, 186 <224>).

b) Nichts Anderes ergibt sich aus der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG für die Sozialversicherung, aufgrund derer der Bund die von der Antragstellerin in Bezug genommenen Regelungen zur Qualitätssicherung in der Pflegeversicherung hinsichtlich stationärer Pflegeeinrichtungen nach den §§ 72 ff., 112 ff. SGB XI getroffen hat. Denn dieser Kompetenztitel gibt dem Bund keine Befugnis, den gesamten Bereich des Sozialrechts, der nach herkömmlicher Einteilung neben der Sozialversicherung auch die soziale Entschädigung, Förderung und Fürsorge umfasst, vollumfänglich zu regeln. Die Gesetzgebungskompetenz des Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG ist vielmehr nur dann betroffen, wenn ein Gesetz die Absicherung von Risiken in Formen der Sozialversicherung vorsieht; der Kompetenztitel stellt somit gerade auf den spezifischen Modus der Zielerreichung ab (vgl. zum Ganzen Axer, in: Bonner Kommentar zum Grundgesetz, 126. Aktualisierung Dezember 2006, Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG Rn. 25 m.w.N.). Sozialversicherung im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG ist nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts als weit gefasster Gattungsbegriff zu verstehen. Er erfasst Systeme, die das soziale Bedürfnis nach Ausgleich besonderer Lasten erfüllen und dazu selbständige Anstalten oder Körperschaften des öffentlichen Rechts als Träger vorsehen, die ihre Mittel im Wesentlichen durch Beiträge aufbringen. Dazu gehören jedenfalls die schon bei Entstehen des Grundgesetzes bekannten Versicherungszweige zum Ausgleich der Lasten infolge von Krankheit, Alter, Invalidität und Unfall, also auch die heute im Fünften und Sechsten Buch des Sozialgesetzbuchs geregelte gesetzliche Kranken- und Rentenversicherung. Neue Lebenssachverhalte wie die Pflegeversicherung (SGB XI) gehören in das Gesamtsystem „Sozialversicherung“, wenn sie ihm nach dem Zweck des Lastenausgleichs und der Art und Weise der Aufgabenerledigung durch beitragserhebende selbständige Sozialversicherungsträger zuzuordnen sind (vgl. zum Ganzen zuletzt BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 13.09.2005 - 2 BvF 2/03 -, NVwZ 2006, 191 Rn. 148 = BVerfGE 114, 196 <221> m.w.N.).

Zutreffend weist der Antragsgegner darauf hin, dass sich die beiden Regelungsbereiche des Heimrechts und der Pflegeversicherung in ihrem Gegenstand insoweit überschneiden, als nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sowohl Heimen im Sinne des (früheren) Heimgesetzes als auch Pflegeeinrichtungen im Sinne des SGB XI die besondere Verantwortung für die Qualität der Dienstleistungen in der Altenpflege gemeinsam ist, der die Vorteile einer weitgehend gesicherten Finanzierung durch die Träger der sozialen Pflegeversicherung und der Sozialhilfe korrespondieren. Da die Qualität der Pflege im Wesentlichen von der personellen Ausstattung abhängt, teilen sie zugleich das objektive Interesse an einer hinreichenden Zahl gut ausgebildeter Altenpflegekräfte (vgl. BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 17.07.2003 - 2 BvL 1/99 u.a. -, NVwZ 2003, 1241 Rn. 141 = BVerfGE 108, 186 <224 f.> im Kontext der Homogenität beider Gruppen mit Blick auf landesrechtliche Sonderabgaben in Form von Altenpflegeumlagen). Ein Kompetenzkonflikt liegt hierin nicht begründet; vielmehr stehen die beiden Regelungsmaterien selbständig nebeneinander (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 28.05.2014 - 8 B 71.13 -, NZS 2014, 667 Rn. 5 ff.; vgl. ferner das Urteil des Senats vom 10.12.2007 - 6 S 1238/05 -, juris Rn. 24 f.) und müssen die Betreiber stationärer Einrichtungen im Sinne des WTPG, die zugleich zugelassene Pflegeeinrichtungen nach dem SGB XI sind, beide Regelwerke beachten.

c) In dem damit umrissenen kompetenzrechtlichen Rahmen hält sich auch das Wohn-, Teilhabe- und Pflegegesetz, das die landesrechtliche Regelung des Heimrechts im Landesheimgesetz vom 10.06.2008 (GBl. S. 169), zuletzt geändert durch Verordnung vom 25.01.2012 (GBl. S. 65, 70) ersetzt, die ihrerseits an die Stelle des früheren Heimgesetzes des Bundes getreten war. Das neue Gesetz ist ausweislich der Gesetzesbegründung „staatlich bereitgestellte Hilfe zur Stärkung der Selbstbestimmung des Einzelnen, zur Förderung der Teilhabe der Bewohner und zur Sicherung der angemessenen Qualität von Wohn- und Versorgungsangeboten für Menschen mit Unterstützungsbedarf“. Dieser staatliche Auftrag ist zwar zentriert auf die präventive und akute Abwehr von Gefahren für pflegebedürftige Menschen und Menschen mit Behinderungen. Die Qualitätsüberwachung orientiert sich vorrangig an diesem ordnungsrechtlichen Auftrag, zugleich werden aber der Teilhabegedanke und die Vorgaben des Übereinkommens der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen als Auftrag in das neue Gesetz übernommen. Hierbei sollten die prägenden Elemente des bisherigen Landesheimgesetzes für die Wohnform der stationären Einrichtung (bisher Heim) auch im neuen Gesetz erhalten bleiben; im Hinblick auf Personalausstattung und Personalqualifikation nimmt die Gesetzesbegründung insoweit exemplarisch die Fachkraftquote in den Blick (vgl. zum Ganzen LT-Drs. 15/4852, S. 37 f.).

Entsprechendes gilt auch für die auf Grundlage der Verordnungsermächtigung des § 29 Satz 1 Nr. 2 WTPG zum 01.02.2016 in Kraft getretene Landespersonalverordnung. Mit dieser Verordnung wurde die bis dahin geltende Heimpersonalverordnung des Bundes vom 19.07.1993 (BGBl. I S. 1205, zuletzt geändert durch Verordnung vom 22.06.1998, BGBl. I S. 1506) außer Kraft gesetzt (§ 17 LPersVO; vgl. hierzu auch § 30 Abs. 1 WTPG). Die Landespersonalverordnung soll nach dem Übergang der Gesetzgebungskompetenz für den öffentlich-rechtlichen Teil des Heimrechts im Zuge der Föderalismusreform die personellen Anforderungen an stationäre Einrichtungen so gestalten, dass dort eine gute Betreuung und Pflege der Menschen, verbunden mit einem hohen Maß an Lebensqualität, Selbstbestimmung und Teilhabe, gewährleistet ist. Bei dieser Zielsetzung berücksichtigt die Verordnung, dass aufgrund der Verbesserung der ambulanten Versorgung, des medizinischen Fortschritts und deutlich verkürzter Krankenhausaufenthalte der Anteil an hochaltrigen, multimorbiden und schwer dementen Pflegebedürftigen in den stationären Einrichtungen für Menschen mit Pflege- und Unterstützungsbedarf stark gestiegen ist, weshalb der Amtlichen Begründung zufolge eine am aktuellen Stand der Erkenntnisse orientierte Pflege, sowie eine gute Qualität in der Betreuung und Versorgung ohne ausreichendes Fachpersonal nicht möglich seien. In der Verordnung sollten vor diesem Hintergrund stärker als bislang in der Heimpersonalverordnung die erforderlichen Regelungen zur persönlichen und fachlichen Eignung der Einrichtungsleitung, der Pflegedienstleitung, der Fachbereichsleitung, der Fachkräfte, Assistenzkräfte und sonstigen Kräfte differenziert werden (vgl. S. 1 f. der Amtlichen Begründung).

Die Verordnungsermächtigung des § 29 Satz 1 Nr. 2 WTPG genügt schließlich auch dem verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgebot (Art. 61 Abs. 1 Satz 2 LV, Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG), was die Antragstellerin auch nicht in Frage stellt. § 29 Satz 1 Nr. 2 WTPG ermächtigt das Sozialministerium, zur Durchführung dieses Gesetzes Rechtsverordnungen zu erlassen über die Anforderungen an die Einrichtungsleitung, die Pflegedienstleitung, die Fachbereichsleitung und die Beschäftigten in stationären Einrichtungen, an eine ausreichende Personalbesetzung, die nach § 10 Abs. 3 Nr. 4 WTPG vorgesehenen Ausnahmen sowie die Fort- und Weiterbildung der Beschäftigten. Damit werden Inhalt und Ausmaß der Ermächtigung im WTPG eindeutig bestimmt. Ihr Zweck ergibt sich aus § 29 Satz 1 Nr. 2 WTPG in Verbindung mit den Zweckbestimmungen des § 1 WTPG (vgl. zum Ganzen auch die Rechtsprechung zur Verordnungsermächtigung im früheren § 3 Abs. 2 Nr. 1 HeimG des Bundes: BVerwG, Urteil vom 17.03.1989 - 4 C 41.85 -, GewArch 1989, 262; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 22.02.1994 - 10 S 1378/93 -, GewArch 1994, 291).

2. Soweit die Antragstellerin weiter verschiedene rechtliche Bedenken mit Blick auf einen Eingriff in ihre Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) und die Einhaltung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit durch das beschriebene Regelungskonzept der Landespersonalverordnung insgesamt aufwirft, teilt der Senat diese nicht.

100

a) Die Erwerbstätigkeit von Betreibern stationärer Einrichtungen ist dem Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG zuzuordnen. Der - weit auszulegende - Begriff „Beruf“ im Sinn des Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG erfasst grundsätzlich jede auf Dauer angelegte und nicht nur vorübergehende, der Schaffung und Erhaltung einer Lebensgrundlage dienende Betätigung (BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 18.06.1980 - 1 BvR 697/77 -, NJW 1981, 33 = BVerfGE 54, 301 <313>). Die Betätigung als Betreiber einer stationären Einrichtung erfüllt diese allgemeinen Kriterien eines Berufs. Das Grundrecht steht nach Art. 19 Abs. 3 GG insoweit auch einer juristischen Person des Privatrechts wie der der Antragstellerin zu (BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 19.10.1983 - 2 BvR 298/81 -, NJW 1984, 476, 477 = BVerfGE 65, 196 <210>; vgl. zum Ganzen ferner das Urteil des Senats vom 27.09.2011 - 6 S 707/10 -, juris Rn. 88). In die durch Art. 12 Abs. 1 GG gewährleistete Berufsfreiheit wird durch die Vorschriften, die personelle Vorgaben für die Betreiber stationärer Einrichtungen im Sinne des § 3 WTPG machen, eingegriffen. Dieser Eingriff ist indes verfassungsrechtlich gerechtfertigt.

101

Durch förmliches Gesetz, auch durch Rechtsverordnung, kann in die Berufsfreiheit eingegriffen werden (vgl. Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG), wobei für eine danach zulässige Regelung der Berufsausübung durch Rechtsverordnung an die Bestimmtheit der Verordnungsermächtigung keine höheren Anforderungen gestellt werden als an Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15.12.1994 - 1 B 190.94 -, GewArch 1995, 155). Diese Voraussetzungen sind, wie bereits oben ausgeführt, eingehalten.

102

Allerdings muss das Parlament alle für die Grundrechtsausübung wesentlichen Fragen selbst regeln; einschneidende, das Gesamtbild der beruflichen Betätigung wesentlich prägende Vorschriften über die Ausübung des Berufs sind dem Gesetzgeber zumindest in den Grundzügen selbst vorbehalten (BVerwG, Urteil vom 16.06.1983 - 3 C 79.81 -, juris Rn. 39 = BVerwGE 67, 261 <266>; vgl. ferner das Urteil des Senats vom 27.09.2011 - 6 S 707/10 -, juris Rn. 90). Eine derart einschneidende, statusbildende Berufsausübungsregelung steht hier nicht im Streit. Die Grundentscheidung für eine bestimmte Fachkraftquote hat der Gesetzgeber mit § 10 Abs. 3 Nr. 4 Satz 2 und 3 WTPG selbst getroffen. Die nähere Ausgestaltung dieser und weiterer Verpflichtungen zur personellen Ausstattung der stationären Einrichtungen in der Landespersonalverordnung auf Grund von § 10 Abs. 3 Nr. 4 Satz 4 WTPG i.V.m. § 29 Satz 1 Nr. 2 WTPG ist nicht berufsprägend und berührt nicht den Wesenskern der Berufsfreiheit von Betreibern solcher Einrichtungen.

103

b) Mit dem hier verfolgten Regelungskonzept der Gewährleistung einer „guten“ Pflegequalität über die Vorgabe differenzierter, im Einzelnen näher bestimmter personeller Anforderungen an den Betrieb stationärer Einrichtungen wird auch nicht unverhältnismäßig in die Berufsfreiheit von Heimbetreibern eingegriffen.

104

Bei der Beurteilung eines Eingriffs in die Berufsfreiheit ist danach zu unterscheiden, ob es nur um die Regelung einer Berufsausübung geht oder ob darüberhinausgehend die Berufswahl eingeschränkt wird (grundlegend: BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 11.06.1958 - 1 BvR 596/56 -, NJW 1958, 1035 = BVerfGE 7, 377). Während Einschränkungen der freien Berufswahl besonders strengen verfassungsrechtlichen Bindungen unterliegen, verfügt der Normgeber für Regelungen der Berufsausübung prinzipiell über einen erheblich größeren Gestaltungsspielraum. Die hier streitbefangene Regelung ist als Regelung der Berufsausübung zu beurteilen, denn sie lässt die von der Verfassung verstärkt geschützte Freiheit der Berufswahl unberührt. Sie verwehrt nicht den Zugang zum Beruf eines Einrichtungsbetreibers und zu sonst einschlägigen Berufen. Sie hat vielmehr Modalitäten der Berufsausübung zum Gegenstand, wenn sie regelt, welche Anforderungen an die personelle Ausstattung stationärer Einrichtungen zu stellen sind. Allerdings können Regelungen der Berufsausübung so einschneidend sein, dass sie in ihrer wirtschaftlichen Auswirkung einer Zulassungsbeschränkung nahekommen; in bestimmten Fällen können sie wegen ihrer Folgen faktisch die sinnvolle Ausübung des in Rede stehenden Berufs überhaupt unmöglich machen. Dann folgt für die verfassungsrechtliche Beurteilung, dass nicht schon - wie bei der Berufsausübungsregelung - vernünftige Gründe des Gemeinwohls ausreichen, um den Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG zu rechtfertigen. Nur Gemeinwohlbelange von hoher Bedeutung wiegen so schwer, dass sie dann gegenüber den schutzwürdigen Interessen des Einrichtungsbetreibers an ungehinderter Betätigung den Vorrang verdienen (vgl. etwa: BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 12.06.1990 - 1 BvR 355/86 -, NJW 1990, 2306 <2308> = BVerfGE 82, 209 <228 ff.>; vgl. zum Ganzen ferner das Urteil des Senats vom 27.09.2011 - 6 S 707/10 -, juris Rn. 92).

105

Dies ist hier indes nicht der Fall. Durch die Bestimmung, dass beim Betrieb einer stationären Einrichtung im Sinne des § 3 WTPG bestimmte - quantitative wie qualitative - Anforderungen an das zur Verfügung stehende Personal zu beachten sind, wird in aller Regel eine sinnvolle Ausübung des Berufs eines Einrichtungsbetreibers nicht faktisch unmöglich gemacht. Insoweit kommt es auf die generelle Wirkung der Neuregelung gegenüber den Einrichtungsbetreibern an. Vorschriften über die Berufsausübung können nur dann wegen ihrer wirtschaftlichen Folgen als Eingriff in die Freiheit der Berufswahl eingestuft werden, wenn die betroffenen Berufsangehörigen in aller Regel und nicht nur in Ausnahme- oder Sonderfällen wirtschaftlich nicht in der Lage wären, den gewählten Beruf zur Grundlage ihrer Lebensführung zu machen (BVerfG, Beschluss vom 17.10.1984 - 1 BvL 18/82 u.a. -, NJW 1985, 963 = BVerfGE 68, 155 <170 f.>; vgl. ferner das Urteil des Senats vom 27.09.2011 - 6 S 707/10 -, juris Rn. 93). Es ist jedoch nicht ersichtlich, dass bereits bestehende stationäre Einrichtungen im Hinblick auf die genannten personellen Verpflichtungen in aller Regel nicht mehr rentabel betrieben werden können. Dieses trägt die Antragstellerin auch nicht vor. Im Übrigen geht auch der Antragsgegner ausweislich der Amtlichen Begründung zur Landespersonalverordnung davon aus, dass zwar die genaue Kostenbelastung, die auf die Einrichtungsträger zukomme, nicht beziffert werden könne, weil diese ebenso von den konkret vereinbarten Personalschlüsseln, wie von der bisherigen Personaleinsatzplanung abhänge. Es sei jedoch ganz überwiegend davon auszugehen, dass sich die mit der Verordnung verbundene moderate Veränderung der Nachtschichtbesetzung schon jetzt mit den vereinbarten Personalschlüsseln, zumindest aber in der Regel innerhalb der in Baden-Württemberg vereinbarten Korridorwerte des Rahmenvertrags für vollstationäre Pflege nach § 75 SGB XI abbilden lasse. Einzelne stationäre Einrichtungen mit ungünstigen Personalschlüsseln müssten gegebenenfalls einen höheren Schlüssel nachverhandeln (vgl. zum Ganzen S. 5 f. der Amtlichen Begründung).

106

Dies gilt umso mehr, als der Bundestag jüngst mit dem am 09.11.2018 verabschiedeten Pflegepersonal-Stärkungsgesetz (PpSG) in § 8 Abs. 6 SGB XI n.F. eine substanzielle finanzielle Unterstützung solcher vollstationärer Pflegeinrichtungen beschlossen hat, die über die Pflegesatzvereinbarung hinausgehend Pflegefachkräfte einsetzen (vgl. zu den Einzelheiten der gesetzlichen Regelung BT-Drs. 19/4453, S. 32 f.). Ausweislich der Gesetzesbegründung sollen alle Einrichtungen der vollstationären Altenpflege einschließlich der Kurzzeitpflege in Deutschland im Rahmen des Sofortprogramms bei ihrer täglichen Leistungserbringung unterstützt werden, ohne dass dies mit einer finanziellen Belastung der von der Pflegeeinrichtung versorgten Pflegebedürftigen verbunden ist. Dazu erhalten die Einrichtungen unmittelbar einen gesetzlichen Anspruch, auf Antrag schnell und unbürokratisch zusätzliche Pflegefachkräfte durch einen Zuschlag finanziert zu bekommen: Einrichtungen mit bis zu 40 Plätzen erhalten jeweils einen Zuschlag zur Finanzierung einer halben zusätzlichen Pflegestelle, Einrichtungen mit 41 bis zu 80 Plätzen einen Zuschlag zur Finanzierung einer zusätzlichen Pflegestelle, Einrichtungen mit 81 bis zu 120 Plätzen einen Zuschlag zur Finanzierung von anderthalb zusätzlichen Pflegestellen und Einrichtungen ab 121 Plätzen einen Zuschlag zur Finanzierung von zwei zusätzlichen Pflegestellen. Voraussetzung ist hierbei, dass es sich um zusätzliches Pflegepersonal handelt, das über das von der Pflegeeinrichtung nach der bestehenden Pflegesatzvereinbarung vorzuhaltende Personal hinausgeht. Damit wird insbesondere der Aufwand im Zusammenhang mit der medizinischen Behandlungspflege in der vollstationären Altenpflege pauschal teilweise berücksichtigt. Die Höhe des Vergütungszuschlags richtet sich nach den tatsächlichen Aufwendungen für die zusätzlichen Pflegestellen. Zur Finanzierung dieser speziellen Leistung an die Einrichtungen zahlen die Krankenkassen nach § 37 Abs. 2a des Fünften Buches des Sozialgesetzbuchs jährlich 640 Millionen Euro an den Ausgleichsfonds der Pflegeversicherung. Die private Pflegeversicherung beteiligt sich anteilig mit pauschal 44 Millionen Euro im Jahr (vgl. zum Ganzen die Gesetzesbegründung in BT-Drs. 19/4453, S. 95).

107

c) Beschränkungen der Berufsausübung müssen durch vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls legitimiert sein und dem Prinzip der Verhältnismäßigkeit genügen. Das gewählte Mittel muss zur Erreichung des verfolgten Zwecks geeignet und erforderlich sein. Die dadurch bewirkte Beschränkung muss dem Betroffenen zumutbar sein (Verhältnismäßigkeit im engeren Sinn, Übermaßverbot). Je einschneidender die Freiheit der Berufsausübung eingeengt wird, desto gewichtiger müssen die öffentlichen Belange sein, denen die Regelungen zu dienen bestimmt sind (BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 25.03.1992 - 1 BvR 298/86 -, NJW 1992, 2621 <2622 f.> = BVerfGE 86, 28 <41>; vgl. ferner das Urteil des Senats vom 27.09.2011 - 6 S 707/10 -, juris Rn. 94).

108

aa) Die personellen Vorgaben der Verordnung verfolgen ein legitimes Gemeinwohlziel, wobei zu beachten ist, dass dem Normgeber hinsichtlich der Festlegung von sozialpolitischen Zielen ein sehr weiter Beurteilungs- und Gestaltungsspielraum zukommt (vgl. etwa BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 23.01.1990 - 1 BvL 44/86 u.a. -, NZA 1990, 161 <164> = BVerfGE 81, 156 <189>; vgl. ferner das Urteil des Senats vom 27.09.2011 - 6 S 707/10 -, juris Rn. 95).

109

Die Zielsetzung der Landespersonalverordnung, die personellen Anforderungen an stationäre Einrichtungen so zu gestalten, dass dort über differenzierte Anforderungen an das eingesetzte Personal eine gute Qualität in der Betreuung und Pflege der Menschen, verbunden mit einem hohen Maß an Lebensqualität, Selbstbestimmung und Teilhabe, gewährleistet ist, stellt ein solches legitimes Gemeinwohlziel dar (vgl. hierzu bereits in anderem Zusammenhang zum früheren Heimgesetz des Bundes BVerwG, Beschluss vom 30.01.1996 - 1 B 13.96 -, GewArch 1996, 245, dem folgend zum früheren Landesheimgesetz das Urteil des Senats vom 19.06.2013 - 6 S 239/13 -, VBlBW 2014, 62 Rn. 32: „herausragende Bedeutung der Betreuungsfähigkeit der Heime“ im Interesse der gesetzgeberischen Zielsetzung, „die Interessen und Bedürfnisse der Heimbewohner vor Beeinträchtigungen zu schützen“). Soweit die Antragstellerin demgegenüber vorträgt, der Antragsgegner könne sich nicht auf das Ziel des Schutzes der Bewohner berufen, weil eine Aufstockung des Personals und die damit verbundenen Kosten allenfalls im Interesse derjenigen Pflegebedürftigen seien, die die Mehrkosten nicht oder nicht allein tragen müssten, ist dies eine nachgelagerte Frage, denn die Frage der Tragung etwaiger Mehrkosten der stationären Einrichtungen - durch die Bewohner, die Einrichtungsträger oder die Allgemeinheit - berührt nicht die grundsätzliche Legitimität der genannten Zielsetzung des Verordnungsgebers im Hinblick auf das Gemeinwohl.

110

bb) Die personellen Vorgaben der Verordnung sind auch geeignet, dem genannten Ziel einer Gewährleistung guter Qualität in der Betreuung und Pflege der Menschen in stationären Einrichtungen, verbunden mit einem hohen Maß an Lebensqualität, Selbstbestimmung und Teilhabe zu dienen.

111

Der Normgeber verfügt bei der Setzung generell-abstrakter Regelungen über einen prinzipiell weiten Gestaltungsspielraum, was bei der gerichtlichen Normenkontrolle zu beachten ist. Es ist Aufgabe des Normgebers zu entscheiden, mit welchen Mitteln der von ihm verfolgte Zweck einer Maßnahme zu erreichen ist. Die dieser Entscheidung zugrundeliegenden - oftmals fachbezogenen - Erwägungen und Wertungen, zumal Einschätzungen prognostischer Art, können gerichtlich nur dann beanstandet werden, wenn sie eindeutig widerlegbar oder offensichtlich fehlerhaft sind oder wenn sie der verfassungsrechtlichen Wertordnung zuwiderlaufen. Demnach ist bei der gerichtlichen Kontrolle der Zwecktauglichkeit von Gesetzen die Eignung einer gesetzlichen Maßnahme nur dann zu verneinen, wenn das eingesetzte Mittel schlechthin ungeeignet ist (BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 03.12.1985 - 1 BvL 15/84 -, NJW 1986, 1239 f. = BVerfGE 71, 206 <215>). Das gilt entsprechend auch für die Verwaltung, soweit sie im Rahmen ihrer Befugnisse durch Rechtsverordnung allgemeine Vorschriften erlässt (BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 27.03.1987 - 1 BvR 850/86 u.a. -, GewArch 1987, 194; vgl. zum Ganzen auch das Urteil des Senats vom 27.09.2011 - 6 S 707/10 -, juris Rn. 98). Dies trägt die Antragstellerin hier schon nicht vor und ist auch sonst für den Senat nicht ersichtlich.

112

cc) Die personellen Vorgaben der Verordnung sind zur Erreichung des verfolgten Zwecks auch in dem hier maßgebenden Sinn erforderlich. An der Erforderlichkeit einer generell-abstrakten Regelung fehlt es, wenn der Normgeber den Zweck der Maßnahme mit einer anderen - ebenso geeigneten - Maßnahme verwirklichen kann, welche die Betroffenen weniger belastet und sonstige private oder öffentliche Belange nicht oder jedenfalls nicht stärker beeinträchtigt als die ergriffene Maßnahme (vgl. dazu nur das Urteil des Senats vom 27.09.2011 - 6 S 707/10 -, juris Rn. 101).

113

Soweit die Antragstellerin vorträgt, in Ermangelung eines strukturierten, empirisch abgesicherten und validen wissenschaftlich fundierten Verfahrens zur einheitlichen Bemessung des Personalbedarfs in Pflegeeinrichtungen, wie es der Bundesgesetzgeber mit der Neuregelung des § 113c SGB XI bis zum 30.06.2020 entwickeln und erproben lassen will und einer hinreichenden empirischen Grundlage seien die Personalvorgaben der Landespersonalverordnung weder erforderlich noch angemessen, fußt diese Annahme auf der - unzutreffenden - Prämisse, dass es - aufgrund der von der Antragstellerin angenommenen Beschränkung der Gesetzgebungskompetenz (vgl. hierzu bereits oben II. 1.) - einer abstrakten Gefahr für die Bewohner stationärer Einrichtungen bedürfe, um derartige Vorgaben für die Personalausstattung der Heime aufstellen zu können. Dies ist jedoch - wie gesehen - nicht der Fall.

114

Die Antragstellerin beanstandet ferner, die mit der Landespersonalverordnung geregelten pauschalen Anforderungen an die Personalausstattung berücksichtigten die Situation in der jeweiligen Einrichtung nicht ausreichend, zumal in der Pflegewissenschaft Einigkeit darüber bestehe, dass bislang kein valides Instrument zur Bestimmung des Personalbedarfs in Pflegeeinrichtungen nach einheitlichen Grundsätzen existiere, weshalb auch alle früheren heimrechtlichen Regelungen auf die Festlegung starrer Vorgaben für den Personaleinsatz verzichtet hätten. Letztere Annahme ist - wie bereits ausgeführt - in dieser Allgemeinheit schon unzutreffend, da auch nach bisheriger Rechtslage bereits Genehmigungsanforderungen für Heime im Hinblick auf eine ausreichende Zahl von Beschäftigten, die für Betreuung und Pflege der Heimbewohner persönlich und fachlich geeignet waren, auf Grundlage der früheren bundesrechtlichen Regelungen des § 3 HeimG und § 5 HeimPersV - wenn auch mit geringerer Regelungsdichte - existierten (vgl. hierzu bereits oben II. 1. a) und auch auf Landesebene - jedenfalls verwaltungsinterne Vorgaben - mit Ziffer 4.2 der früheren Orientierungshilfe für die Heimaufsichtsbehörden vom August 2006 sowie dem ergänzenden Erlass des Sozialministeriums vom 28.09.2005 bestanden (vgl. allerdings zum Fehlen einer normativen Bedeutung allein der letztgenannten Verwaltungsvorschriften ohne konkrete Überprüfung der Gegebenheiten in den betroffenen Heimen zuletzt nur das Urteil des Senats vom 19.06.2013 - 6 S 239/13 -, VBlBW 2014, 62 Rn. 33 f. m.w.N. zur früheren Rspr. des Senats; die genannte Orientierungshilfe wurde nunmehr in Aufnahme der normativen Vorgaben der Landespersonalverordnung zum Oktober 2017 neu gefasst). Im Übrigen bestanden nach früherer Rechtslage zum Teil auch strengere Vorgaben an das seitens der Einrichtungsträger vorzuhaltende Personal (vgl. etwa die Vorgabe der Anwesenheit mindestens einer Fachkraft in jeder Pflegeeinheit - mit in der Regel 25 Bewohnern - nach Ziffer 4.5 Satz 2 der früheren Orientierungshilfe für die Heimaufsichtsbehörden vom August 2006). Ein milderes, gleich effektives Mittel ist auch mit Blick hierauf nicht ersichtlich, zumal dem Verordnungsgeber auch mit Blick auf die Erforderlichkeit des verfolgten Regelungsansatzes ein Beurteilungs- und Prognosespielraum zukommt (vgl. hierzu zuletzt etwa BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 07.03.2017 - 1 BvR 1694/13 u.a. -, NVwZ 2017, 1111 Rn. 153 = BVerfGE 145, 20 <80>), der vorliegend nicht überschritten ist.

115

Soweit die Antragstellerin schließlich ausführt, Erforderlichkeit und Angemessenheit des hier verfolgten Regelungskonzepts seien insbesondere auch im Hinblick auf eine mögliche Überschreitung der im Rahmenvertrag nach § 75 SGB XI ausgehandelten Personalschlüsselbandbreiten nicht gegeben, ist auch dieser Einwand schon im Ansatz unzutreffend. Ungeachtet des Umstands, dass die Antragstellerin die Möglichkeit einer solchen Überschreitung in den von ihr betriebenen stationären Einrichtungen im Normenkontrollverfahren schon nicht näher substantiiert hat, ist auch insoweit darauf hinzuweisen, dass die beiden Regelungsmaterien selbständig nebeneinanderstehen, weshalb die Betreiber stationärer Einrichtungen im Sinne des WTPG, die zugleich zugelassene Pflegeeinrichtungen nach dem SGB XI sind, beide Regelwerke zu beachten haben (vgl. auch hierzu schon oben II. 1. a). So ist es nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zwar richtig, dass das SGB XI besondere Konfliktlösungsmechanismen bereitstellt, falls sich die vertragschließenden Teile nicht auf einen Rahmenvertrag einigen oder bestimmte Fragen in einem Rahmenvertrag nicht einvernehmlich regeln können (§ 75 Abs. 4, § 76 SGB XI), doch richtet sich dies an die vertragschließenden Teile der Rahmenverträge, also an die Landesverbände der Pflegekassen einerseits und die Vereinigungen der Einrichtungsträger andererseits (§ 75 Abs. 1 SGB XI), nicht aber an die einzelnen Einrichtungsträger. Über die staatliche Aufsicht über die einzelnen Einrichtungsträger trifft das SGB XI jedoch keine Bestimmungen, und zwar auch nicht in Ansehung spezifisch sozialrechtlicher Anforderungen an die Einrichtungsträger. Im Gegenteil geht das Gesetz davon aus, dass die Heimaufsicht sich auch auf die Durchsetzung dieser spezifisch sozialrechtlichen Anforderungen erstreckt. Andernfalls wäre nicht verständlich, weshalb § 117 Abs. 1 SGB XI anordnet, dass die Landesverbände der Pflegekassen mit den nach heimrechtlichen Vorschriften zuständigen Aufsichtsbehörden bei der Überprüfung der Pflegeeinrichtungen eng zusammenarbeiten (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 28.05.2014 - 8 B 71.13 -, NZS 2014, 667 Rn. 6; vgl. ferner das Urteil des Senats vom 10.12.2007 - 6 S 1238/05 -, juris Rn. 24 f. zum Verhältnis zwischen dem früheren § 7 Abs. 3 HeimG und § 85 Abs. 6 Satz 1 SGB XI).

116

dd) Die personellen Vorgaben der Landespersonalverordnung sind den betroffenen Einrichtungsbetreibern schließlich auch im Übrigen zumutbar. Sie sind bei Berücksichtigung aller erkennbaren erheblichen Umstände, vor allem auch im Hinblick auf die finanziellen Auswirkungen für die Einrichtungsbetreiber, insgesamt angemessen.

117

Bei der Beurteilung der Angemessenheit der Regelung ist insbesondere zu berücksichtigen, dass das Grundrecht der Berufsfreiheit keinen Anspruch auf Sicherung künftiger Erwerbsmöglichkeiten bietet. Wettbewerbspositionen und damit auch der Umsatz und die Erträge unterliegen dem Risiko laufender Veränderungen je nach den Marktverhältnissen (BVerfG, Urteil vom 17.12.2002 - 1 BvL 28/95 u.a. -, NZS 2003, 144 <146> = BVerfGE 106, 275 <299>; BVerwG, Urteil vom 23.10.2008 - 7 C 48.07 -, NVwZ 2009, 650 = BVerwGE 132, 224; vgl. auch das Urteil des Senats vom 27.09.2011 - 6 S 707/10 -, juris Rn. 104). Soweit Einrichtungsbetreiber durch die Neuregelungen der personellen Vorgaben an den Betrieb stationärer Einrichtungen besonders schwer getroffen werden, kann dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit durch die vom Verordnungsgeber vorgesehenen Ausnahmetatbestände in § 3 Abs. 7, 8 und 9, § 6 Abs. 3 Satz 3 und 4, § 8 Abs. 1 Satz 2 und § 10 Abs. 1 Satz 4 und 5 LPersVO sowie durch die Wahlmöglichkeit hinsichtlich der einzuhaltenden Fachkraftquote in § 9 LPersVO Rechnung getragen werden, die ihrerseits in § 9 Abs. 1 Satz 2 LPersVO wiederum einen Ausnahmetatbestand enthält (vgl. hierzu im Einzelnen die Ausführungen unter 3. zu den von der Antragstellerin konkret als unwirksam beanstandeten Vorschriften).

118

Angesichts des Vorstehenden vermag der Senat auch einen unverhältnismäßigen Eingriff in die von der Antragstellerin weiter als beeinträchtigt benannte Rechtsposition als Leistungserbringerin nach dem SGB XI ebenso wenig zu erkennen wie einen unverhältnismäßigen Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit der Bewohnerinnen und Bewohner aus Art. 2 Abs. 1 GG unter dem Gesichtspunkt einer etwaig erforderlichen Erhöhung der notwendigen Pflegesätze bzw. des zu leistenden Eigenanteils.

119

3. Auch die einzelnen Regelungen der Landespersonalverordnung sind anhand des genannten Maßstabs mit höherrangigem Recht vereinbar.

120

a) Die Regelung in § 3 Abs. 2 Satz 4 LPersVO, wonach bei einer stationären Einrichtung mit mehr als 90 Bewohnerinnen und Bewohnern in der Regel ein Stellenumfang von einem Vollzeitäquivalent als Einrichtungsleitung erforderlich ist, verfolgt ausweislich der Amtlichen Begründung die Zielsetzung, die Präsenz der Einrichtungsleitung als zentrale Figur im täglichen Geschehensablauf sicherzustellen. Diese trage in der Regel neben personal-, bewohner- und einrichtungsbezogenen Managementaufgaben auch unmittelbar oder mittelbar die Verantwortung für die wirtschaftliche und gesetzmäßige Betriebsführung der stationären Einrichtung und vertrete diese nach außen. Aus diesem komplexen, mehrdimensionalen und professionellen Tätigkeitsgebiet der Einrichtungsleitung folge die neue Regelvorgabe eines Vollzeitäquivalents als Einrichtungsleitung (vgl. S. 9 f. der Amtlichen Begründung).

121

Diese Regelvorgabe ist anhand des genannten Maßstabs und mit Blick auf die genannte allgemeine Zielsetzung der personellen Vorgaben der Landespersonalverordnung rechtlich nicht zu beanstanden. Soweit die Antragstellerin auch insoweit ausführt, diese Vorgabe sei mit dem Zweck der Gefahrenabwehr nicht zu begründen, ist der Gesetz- und Verordnungsgeber - wie gesehen - kompetentiell nicht auf die Abwehr von (akuten oder abstrakten) Gefahrenlagen beschränkt. Die Regelvorgabe des § 3 Abs. 2 Satz 4 LPersVO ist auch geeignet, der allgemeinen Zielsetzung der Gewährleistung einer guten Qualität der pflegerischen Betreuung wie auch der besonderen Zielsetzung im Hinblick auf die herausgehobene Funktion der Einrichtungsleitung in diesem Zusammenhang zu dienen. Ein milderes Mittel ist insoweit nicht ersichtlich. Insbesondere spricht der Vortrag der Antragstellerin, eine Einrichtungsleitung könne auch bei der Vorgabe eines Vollzeitäquivalents bei einer Wochenarbeitszeit von 38 bis 41 Stunden ohnehin nicht fortlaufend präsent sein, nicht gegen, sondern für die sich - insoweit entsprechend der von der Antragstellerin Bezug genommenen Begründung zu § 10 Abs. 1 WTPG - in der Tat als Vorgabe zur Gewährleistung eines „Mindestmaßes an Organisationsmanagement“ (vgl. hierzu nochmals LT-Drs. 15/4852, S. 67) darstellende Regelvorgabe des § 3 Abs. 2 Satz 4 LPersVO.

122

Gleiches gilt auch hinsichtlich der weiteren Vorgaben des § 3 Abs. 1 i.V.m. Abs. 8 LPersVO, wonach im Grundsatz eine Einrichtungsleitung nur für eine stationäre Einrichtung eingesetzt werden kann und des § 3 Abs. 9 LPersVO, wonach im Grundsatz die Aufgaben der Einrichtungsleitung und der Pflegedienstleitung nicht von einer Person wahrgenommen werden dürfen. Auch diese Regelvorgaben beruhen entgegen dem Vortrag der Antragstellerin nicht auf einer - ihrer Auffassung nach - nicht belegbaren Vermutung des Bestehens einer Gefahr (s.o.) und dienen der Zielsetzung einer ausreichenden zeitlichen Verfügbarkeit der Einrichtungsleitung einerseits bzw. Pflegedienstleitung andererseits in der ihrer Verantwortung zugewiesenen stationären Einrichtung (vgl. zum Ganzen S. 13 f. der Amtlichen Begründung).

123

Die genannten Regelvorgaben des § 3 Abs. 2 Satz 4, § 3 Abs. 1 i.V.m. Abs. 8 LPersVO und § 3 Abs. 9 LPersVO sind schließlich auch angemessen im engeren Sinne. Insoweit ist insbesondere auch zu berücksichtigen, dass die genannten Vorgaben sämtlich als Regel-Ausnahmevorschriften konzipiert sind und damit entgegen dem Vortrag der Antragstellerin gerade eine hinreichende Berücksichtigung der jeweiligen Besonderheiten einzelner Einrichtungen gewährleisten. Dass es zu Beginn des Geltungszeitraums der neuen Vorgaben der Landespersonalverordnung insoweit zu Umsetzungsproblemen bei der Auslegung der neuen Ausnahmevorschriften gekommen sein mag, wie die Antragstellerin - ohne dies allerdings näher zu präzisieren - vorträgt, liegt ebenso in der Natur der Sache, wie der weiter benannte Umstand, dass unterschiedliche Heimaufsichten bis zur Herausbildung gefestigter Maßstäbe zunächst unterschiedlich entscheiden mögen. Beides betrifft im Übrigen die Rechtmäßigkeit etwaiger heimaufsichtlicher Maßnahmen im jeweiligen Einzelfall und damit die Rechtmäßigkeit des Vollzugs der Landespersonalverordnung, nicht aber deren Geltung.

124

Dies gilt umso mehr, als der Geschäftsführer der Antragstellerin in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, die personellen Vorgaben der Landespersonalverordnung bislang ohne rechtliche Sanktion durch die beiden für die von der Antragstellerin betriebenen Einrichtungen zuständigen Heimaufsichten, die ... und das Landratsamt ..., einzuhalten vermocht zu haben. Auch die Stellung eines Ausnahmeantrags nach einer der verschiedenen Ausnahmenormen der Verordnung sei bislang nicht erforderlich gewesen. Gleiches gilt hinsichtlich des in der mündlichen Verhandlung mehrfach angesprochenen Umstands, dass eine wesentliche Schwierigkeit bei der Einhaltung der Vorgaben der Landespersonalverordnung nach der Wahrnehmung des Geschäftsführers der Antragstellerin weniger in der Finanzierung des erforderlichen Personals, sondern eher - dem vorgelagert - in der Gewinnung einer ausreichenden Anzahl entsprechend qualifizierter Fachkräfte im Ballungsraum ... bestehe. Auch insoweit kommt allerdings - bei hinreichend substantiiertem Sachvortrag zum Fehlen solcher Fachkräfte auf dem Arbeitsmarkt - die Erteilung entsprechender Ausnahmen durch die Heimaufsichten in Betracht; auch unter diesem Gesichtspunkt hat die Antragstellerin sich bislang nach dem Vortrag ihres Geschäftsführers in der mündlichen Verhandlung nicht zur Stellung eines Ausnahmeantrags veranlasst gesehen.

125

b) Auch die weitere Regelvorgabe des § 6 Abs. 3 Satz 2 LPersVO, wonach in einer stationären Einrichtung ein Stellenumfang von einem Vollzeitäquivalent für die Pflegedienstleitung erforderlich ist, begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Ausweislich der Amtlichen Begründung kommt der verantwortlichen Pflegefachkraft eine zentrale Verantwortung bei der Qualitätssicherung der Pflege zu, weil sie die den einzelnen Bewohnern zukommenden Pflegeleistungen zumindest in den Grundzügen selbst festlegt, ihre Durchführung organisiert und in angemessenem Umfang ihre Umsetzung kontrolliert. Das Aufgabenfeld der Pflegedienstleitung erfordere deshalb ausreichende zeitliche Kapazitäten, die entsprechenden Planungs-, Koordinations- und Kontrollaufgaben angemessen erfüllen zu können. Vor diesem Hintergrund bestimmt die Verordnung für den Regelfall, dass in der stationären Einrichtung ein Stellenumfang von einem Vollzeitäquivalent erforderlich sei (vgl. zum Ganzen S. 19 f. der Amtlichen Begründung unter Verweis auf BSG, Urteil vom 22.04.2009 - B 3 P 14/07 R -).

126

Auch diese Regelvorgabe ist anhand des genannten Maßstabs und mit Blick auf die genannte allgemeine Zielsetzung der personellen Vorgaben der LPersVO rechtlich nicht zu beanstanden. Soweit die Antragstellerin auch insoweit ausführt, diese Vorgabe sei mit dem Zweck der Gefahrenabwehr nicht zu begründen, ist der Gesetz- und Verordnungsgeber - wie gesehen – ohnehin kompetentiell nicht auf die Abwehr von (akuten oder abstrakten) Gefahrenlagen beschränkt. Die Regelvorgabe des § 6 Abs. 3 Satz 2 LPersVO ist auch geeignet, der allgemeinen Zielsetzung der Gewährleistung einer guten Qualität der pflegerischen Betreuung wie auch der besonderen Zielsetzung im Hinblick auf die spezifische Funktion der Pflegedienstleitung zu dienen. Ein milderes Mittel ist insoweit nicht ersichtlich. Soweit die Antragstellerin auch in diesem Zusammenhang vorträgt, die Pflegedienstleitung könne in einer größeren Einrichtung ohnehin nicht alle Pflegeprozesse selbst planen, dies müssten weitere Fachkräfte (mit-)übernehmen, spricht dies indiziell wiederum gerade für die Erforderlichkeit der genannten Regelvorgabe. Auch insoweit ist ein milderes Mittel für eine vergleichbar geeignete Zielerreichung nicht ersichtlich.

127

Auch die Regelvorgabe des § 6 Abs. 3 Satz 2 LPersVO erweist sich - namentlich mit Blick auf die vom Verordnungsgeber in § 6 Abs. 3 Satz 3 LPersVO vorgesehene Ausnahmevorschrift - insgesamt als angemessen. Diese ist insbesondere im Hinblick auf die dort vorgesehenen Kriterien für eine Ausnahmeerteilung nach Ermessen auch nicht zu unbestimmt gefasst, wie die Antragstellerin meint.

128

Das aus dem Rechtsstaatsgebot (Art. 20 Abs. 3 GG) abzuleitende Gebot der hinreichenden Bestimmtheit und Klarheit von Normen fordert vom Normgeber, seine Regelungen so genau zu fassen, dass der Betroffene die Rechtslage, also den Inhalt und die Grenzen von Gebots- oder Verbotsnormen, in zumutbarer Weise erkennen und sein Verhalten danach ausrichten kann. Der Normgeber darf dabei grundsätzlich auch auf unbestimmte Rechtsbegriffe zurückgreifen, wenn die Kennzeichnung der Normtatbestände mit beschreibenden Merkmalen nicht möglich ist. Die Auslegungsbedürftigkeit einer Norm steht ihrer Bestimmtheit nicht entgegen; allerdings müssen sich dann aus Wortlaut, Zweck und Zusammenhang der Regelung objektive Kriterien gewinnen lassen, die einen verlässlichen, an begrenzende Handlungsmaßstäbe gebundenen Vollzug der Norm gewährleisten. Die Erkennbarkeit der Rechtslage durch den Betroffenen darf hierdurch nicht wesentlich eingeschränkt sein und die Gerichte müssen in der Lage bleiben, den Regelungsinhalt mit den anerkannten Auslegungsregeln zu konkretisieren. Entsprechendes gilt für Generalklauseln und durch Rechtsnormen eingeräumte Gestaltungs- und Ermessensspielräume. Denn einer zu dichten Normierung steht das Bedürfnis gegenüber, die notwendige Flexibilität des Verwaltungshandelns zu erhalten. Durch ausreichende Beurteilungs- und Ermessensspielräume sollen situations- und sachgerechte Einzelfallentscheidungen ermöglicht werden, die durch generelle Normen nicht durchweg erreichbar sind. Je intensiver dabei eine Regelung auf die Rechtsposition des Normadressaten wirkt, desto höher sind die Anforderungen, die an die Bestimmtheit im Einzelnen zu stellen sind. Unbestimmte Rechtsbegriffe, Generalklauseln und die Einräumung eines Verwaltungsermessens sind mithin nicht zu beanstanden, wenn die Norm mit Hilfe der üblichen Auslegungsmethoden eine zuverlässige Grundlage für ihre Auslegung und Anwendung bietet oder sie eine gefestigte Rechtsprechung übernimmt und damit aus dieser Rechtsprechung hinreichende Bestimmtheit gewinnt. Norminterpretierende oder ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften gewährleisten eine möglichst einheitliche Bestimmung und Anwendung und können dadurch ebenfalls dazu beitragen, dass unbestimmte Rechtsbegriffe und die Einräumung eines Verwaltungsermessens den rechtsstaatlichen Geboten der Bestimmtheit und Normklarheit genügen (vgl. zum Ganzen bereits das Urteil des Senats vom 27.09.2011 - 6 S 707/10 -, juris Rn. 81 m.w.N. zur Rspr. des BVerfG und BVerwG).

129

Gemessen an diesen Vorgaben bestehen keine durchgreifenden Bedenken an der Bestimmtheit der Ausnahmevorschrift des § 6 Abs. 3 Satz 3 LPersVO. Hiernach kann auf Antrag mit vorheriger Zustimmung der zuständigen Behörde von der Anforderung eines Stellenumfangs von einem Vollzeitäquivalent für die Pflegedienstleitung abgewichen werden, „wenn sichergestellt ist, dass die Aufgaben der Pflegedienstleitung erfüllt werden können und der geringere Stellenumfang mit den Interessen und Bedürfnissen der Bewohnerinnen und Bewohner vereinbar ist“. Hierbei darf der Stellenumfang von 0,5 Vollzeitäquivalenten nicht unterschritten werden (§ 6 Abs. 3 Satz 4 LPersVO). Diese Vorgaben sind mit Blick auf die genannten Ziele des WTPG und der Landespersonalverordnung hinreichend auslegungsfähig (vgl. entsprechend die Ausführungen des Senats im Urteil vom 27.09.2011 - 6 S 707/10 -, juris Rn. 82 f. zur LHeimBauVO). Diese Kombination von Regel und Ausnahme in § 6 Abs. 3 Satz 2 und 3 LPersVO soll den Aufsichtsbehörden ausweislich der Amtlichen Begründung eine an den Einzelumständen orientierte Abwägung und insbesondere für kleinere stationäre Einrichtungen flexible und bedarfsgerechte Lösungen ermöglichen (vgl. S. 21 der Amtlichen Begründung). Hierbei werden die Behörden der Heimaufsicht als ermessensleitende Gesichtspunkte namentlich insbesondere die - in § 3 Abs. 8 Satz 2 LPersVO ausdrücklich in Bezug genommenen - Kriterien der „Art und Größe der stationären Einrichtung“ sowie der „Konzeption und Organisation der Leitungsebene“ in den Blick zu nehmen haben.

130

Soweit die Antragstellerin schließlich annimmt, die genannte Ausnahmevorschrift müsse jedenfalls als gebundene Entscheidung konzipiert sein, weil bei Vorliegen der dort benannten Voraussetzungen keine Gefahr mehr bestehe, nimmt sie wiederum nicht hinreichend in den Blick, dass die Vorgaben der LPersVO nicht (allein) gefahrenabwehrrechtlicher Natur sind. Im Übrigen ist gegen die vom Verordnungsgeber gewählte Konzeption als Ermessensvorschrift auch deshalb nichts einzuwenden, weil die Gewährung einer Ausnahme nach den jeweiligen Umständen des Einzelfalls im Bereich zwischen der Regelvorgabe von einem Vollzeitäquivalent aus § 6 Abs. 3 Satz 2 LPersVO und der Untergrenze von 0,5 Vollzeitäquivalenten nach § 6 Abs. 3 Satz 4 LPersVO gerade auch graduell differenziert werden kann und soll.

131

c) Auch die von der Antragstellerin beanstandete Regelung des § 7 Abs. 2 LPersVO i.V.m. Anlage 1 Nr. 2 zur LPersVO, wonach Heilerziehungspflegerinnen und Heilerziehungspfleger in stationären Einrichtungen für Menschen mit Pflege- und Unterstützungsbedarf nicht als Pflegefachkräfte eingestuft werden (und in der Konsequenz nicht auf die Pflegefachkraftquote des § 8 Abs. 1 Satz 1 LPersVO anzurechnen sind), erweist sich anhand des genannten Maßstabs und mit Blick auf die genannte allgemeine Zielsetzung der personellen Vorgaben der Landespersonalverordnung als verhältnismäßig und begegnet keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken. Soweit die Antragstellerin auch insoweit ausführt, es sei keine Begründung dafür ersichtlich, dass der Einsatz von Heilerziehungspflegerinnen und Heilerziehungspflegern in den genannten Pflegeinrichtungen potentiell gefährlich sei, ist auch an dieser Stelle eine Begrenzung der Regelungskompetenz des Verordnungsgebers auf die bloße Gefahrenabwehr nicht gegeben (s.o.). Soweit der Verordnungsgeber die Berufsgruppe der Heilerziehungspfleger anders als die weiteren Berufsgruppen der Altenpfleger, Gesundheits- und Krankenpfleger und Gesundheits- und Kinderkrankenpfleger nicht als Pflegefachkräfte anerkennt, begegnet dies mit Blick auf den vom Antragsgegner im Normenkontrollverfahren benannten Gesichtspunkt, dass die Behandlungspflege in ihrem Ausbildungscurriculum nur knapp 20 Prozent des Umfangs einnehme, den sie in der Ausbildung der als Pflegefachkräfte eingestuften Berufsgruppen habe, auch im Übrigen keinen rechtlichen Bedenken (in der Tat sieht die Stundentafel der Verordnung des Sozialministeriums Baden-Württemberg über die Ausbildung und Prüfung an den Fachschulen für Sozialwesen der Fachrichtung Heilerziehungspflege - Heilerziehungspflegeverordnung - AprOHeilErzPfl vom 13.07.2004, GBl. 2004, S. 616, zuletzt geändert durch Verordnung vom 18.07.2017, GBl. S. 381, 404 für die Gesundheits- und Krankheitslehre und Pflege lediglich 240 Stunden (davon 130 Stunden Pflege) bei einer Gesamtstundenzahl für den Unterricht von 2.000 Stunden vor; vgl. demgegenüber 1.600 Stunden für i.e.S. pflegebezogene Inhalte bei einer Gesamtstundenzahl von 2.500 Stunden nach der Ausbildungs- und Prüfungsverordnung für den Beruf der Altenpflegerin und des Altenpflegers - Altenpflege-Ausbildungs- und Prüfungsverordnung - AltPflAPrV vom 26.11.2002, BGBl. I S. 4418, zuletzt geändert durch Gesetz vom 18.04.2016, BGBl. I S. 886 bzw. jedenfalls 1.450 Stunden für i.e.S. pflegebezogene Inhalte bei einer Gesamtstundenzahl von 2.100 Stunden nach der Ausbildungs- und Prüfungsverordnung für die Berufe in der Krankenpflege - KrPflAPrV vom 10.11.2003, BGBl. I S. 2263, zuletzt geändert durch Gesetz vom 18.04.2016, BGBl. I S. 886, 945).

132

Hierin liegt entgegen der Auffassung der Antragstellerin auch kein Wertungswiderspruch hinsichtlich der - abweichenden - Einstufung dieser Berufsgruppe in § 15 Abs. 1 Satz 1 LPersVO, wonach Maßnahmen der Behandlungspflege in stationären Einrichtungen für Menschen mit Behinderungen ausschließlich durch Pflegefachkräfte nach § 7 Abs. 2 LPersVO oder durch Heilerziehungspflegerinnen und Heilerziehungspfleger zu erbringen sind (vgl. entsprechend auch § 14 Abs. 2 LPersVO). Ausweislich der Amtlichen Begründung nehmen Heilerziehungspflegerinnen und Heilerziehungspfleger in der hiermit angesprochenen Eingliederungshilfe - anders als in stationären Einrichtungen für Menschen mit Pflege- und Unterstützungsbedarf - fachlich eine besondere Rolle ein, denn sie verfügen über fundierte pädagogische, pflegerische und sozialraumorientierte Kenntnisse und Fähigkeiten und vernetzen diese miteinander. Gleichwohl sei eine grundlegende pflegerische Handlungskompetenz integraler Bestandteil des Berufsbildes der Heilerziehungspflegerinnen und Heilerziehungspfleger und mache sie dadurch zu Fachkräften, die speziell die Bedarfe der Eingliederungshilfe - auch im pflegerischen Sektor - abdecke. Diese Charakteristika des Berufsbilds rechtfertigten dessen abweichende Behandlung im Bereich der Einrichtungen für Menschen mit Behinderungen (vgl. zum Ganzen S. 35 f. der Amtlichen Begründung). Damit benennt der Verordnungsgeber ein sachliches Differenzierungskriterium, das er in rechtlich zulässiger Weise in den unterschiedlichen Vorgaben des § 7 Abs. 2 LPersVO i.V.m. Anlage 1 Nr. 2 zur LPersVO bzw. der §§ 14 Abs. 2, 15 Abs. 1 Satz 1 LPersVO umgesetzt hat.

133

Soweit die Antragstellerin schließlich noch darauf verweist, das Sozialministerium habe mit Blick auf den von ihr ausgemachten Wertungswiderspruch mit Erlass vom 16.02.2016 verfügt, dass Personen, die über eine abgeschlossene Ausbildung zur Heilerziehungspflegerin oder zum Heilerziehungspfleger verfügten und zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Landespersonalverordnung als Pflegefachkraft eingesetzt gewesen seien, für diese konkrete Tätigkeit weiter als geeignet gälten und auch in die Pflegefachkraftquote nach § 8 Abs. 1 Satz 1 LPersVO eingerechnet würden, stellt sich dieser Erlass als zulässige Erweiterung des nach § 18 LPersVO gewährten Bestandsschutzes für diese spezielle Gruppe von „Altbeschäftigten“ dar, ohne dass es darauf ankäme, ob der Erlass seine Rechtsgrundlage - wie vom Sozialministerium angenommen - in § 18 LPersVO oder in der allgemeinen Befugnis des Ministeriums zum Erlass ermessenslenkender Leitlinien in dem ihm zugewiesenen Fachbereich findet. Im Übrigen enthält er lediglich eine - die Antragstellerin im Falle einer bereits bestehenden Beschäftigung von Heilerziehungspflegerinnen oder Heilerziehungspflegern - begünstigende Regelung und vermag schon deshalb eine nachteilige Betroffenheit in ihren Rechtspositionen nicht zu begründen.

134

d) Auch die Vorgabe des § 8 Abs. 2 LPersVO, wonach im Tagdienst Pflegefachkräfte im Durchschnitt entsprechend dem Verhältnis von je einer Pflegefachkraft pro 30 Bewohnerinnen und Bewohner eingesetzt werden müssen, begegnet anhand des genannten Maßstabs keinen rechtlichen Bedenken. Diese Regelung ergänzt ausweislich der Amtlichen Begründung das Grundmodell des § 8 Abs. 1 Satz 1 LPersVO eines Personalschlüssels einer 50-prozentigen Fachkraftquote durch eine Präsenzregelung, die sicherstellen soll, dass die Zahl der tagsüber anwesenden Pflegefachkräfte zur Versorgung der Bewohnerinnen und Bewohner ausreichend ist. Sie orientiert sich daneben auch an der in der Landesheimbauverordnung bestimmten Sollgröße von 15 Bewohnerinnen und Bewohnern je Wohngruppe, um an dieser Schnittstelle der stationären Einrichtung die Umsetzung baulicher Vorgaben und des Personaleinsatzes zu erleichtern (vgl. zum Ganzen S. 25 der Amtlichen Begründung).

135

Auch diese Vorgabe ist mit Blick auf die genannte allgemeine Zielsetzung der personellen Vorgaben der Landespersonalverordnung rechtlich nicht zu beanstanden. Soweit die Antragstellerin wiederum ausführt, hierbei handle es sich um einen nicht durch empirische Daten zu stützenden Personalschlüssel, ist die Ermittlung eines (gewissermaßen abschließenden) - empirisch gestützten - Personalschlüssels, der zur Gefahrenabwehr notwendig aber auch ausreichend ist, im Hinblick auf die dem Verordnungsgeber im Bereich der öffentlichen Fürsorge zuzubilligende weite Gestaltungsprärogative nicht erforderlich. Die - auf der Pflegefachkraftquote von 50 Prozent der Beschäftigten nach § 8 Abs. 1 LPersVO aufbauende und diese ergänzende - Vorgabe des § 8 Abs. 2 LPersVO ist auch geeignet, der allgemeinen Zielsetzung der Gewährleistung einer guten Qualität der pflegerischen Betreuung zu dienen. Ein milderes Mittel betreffend die ausreichende pflegerische Betreuung im Tagdienst ist auch insoweit nicht ersichtlich, zumal die Antragstellerin die Anforderungen des § 8 Abs. 2 LPersVO überdehnt, wenn sie annimmt, dass bereits ab dem ersten über 30 Bewohnerinnen und Bewohner hinausgehenden Platz eine volle weitere Kraft eingesetzt werden müsse. Zutreffend weist der Antragsgegner insoweit darauf hin, dass nach dem Wortlaut der Vorschrift Pflegefachkräfte lediglich „im Verhältnis von je einer Pflegefachkraft pro 30 Bewohnerinnen und Bewohner“ eingesetzt werden müssen, mithin kein „Stufensprung“ ab dem 31. Bewohner vorgesehen ist, sondern jeweils nur eine anteilige Erweiterung der Anzahl eingesetzter Pflegefachkräfte vorgegeben wird. Hierbei knüpft die Landespersonalverordnung mit der als Maßstab herangezogenen Anzahl von 30 Bewohnerinnen und Bewohnern in zulässiger Weise an die in der Landesheimbauverordnung bestimmte Sollgröße von höchstens 15 Bewohnerinnen und Bewohner je Wohngruppe an, womit sich für den Regelfall die Vorgabe der Betreuung von höchstens zwei Wohngruppen durch eine Pflegefachkraft ergibt. Auch diese Vorgabe erweist sich insgesamt als angemessen.

136

Diese Vorgabe ist auch nicht etwa deshalb tatbestandlich zu unbestimmt, weil nicht definiert ist, was „Tag“ und „Nacht“ im Sinne der Verordnung seien, wie die Antragstellerin annimmt. Denn die in der angegriffenen Verordnung gebrauchten Begriffe des „Tagdienstes“ i.S.d. § 8 Abs. 2 LPersVO bzw. „Nachtdienstes“ i.S.d. 10 LPersVO lassen sich unzweifelhaft aus den allgemeinen Begriffsbestimmungen des § 2 Arbeitszeitgesetz (ArbZG, BGBl. I S. 1170) in der Fassung vom 30.07.1996 herleiten; hiervon ist nach dem Vortrag des Antragsgegners in der mündlichen Verhandlung auch der Verordnungsgeber ausgegangen. „Nachtzeit“ im Sinne dieses Gesetzes ist danach die Zeit von 23 bis 6 Uhr, in Bäckereien und Konditoreien die Zeit von 22 bis 5 Uhr (§ 2 Abs. 3 ArbZG), während „Nachtarbeit“ im Sinne dieses Gesetzes jede Arbeit ist, die mehr als zwei Stunden der Nachtzeit umfasst (§ 2 Abs. 4 ArbZG). „Nachtdienst“ i.S.d. § 10 LPersVO ist mithin jeder Dienst, der - nach dem jeweils maßgeblichen Dienstplan - mehr als zwei Stunden der „Nachtzeit“ i.S.d. § 2 Abs. 3 ArbZG umfasst, während „Tagdienst“ i.S.d. § 8 Abs. 2 LPersVO alle übrigen Dienste meint.

137

Die genannte Vorgabe des § 8 Abs. 2 LPersVO ist schließlich auch angemessen im engeren Sinne. Insoweit weist der Antragsgegner zutreffend darauf hin, dass diese Vorgabe lediglich im Durchschnitt des Tagdienstes eingehalten werden muss, womit die Möglichkeit für die Einrichtungsträger besteht, einen höheren Personaleinsatz in Stoßzeiten mit erhöhtem Personalbedarf (etwa während der Morgenpflege) durch eine geringere Besetzung in Ruhezeiten der Bewohner (etwa am Nachmittag) zu kompensieren.

138

e) Soweit die Antragstellerin weiter beanstandet, die Regelung des § 9 Abs. 2 Nr. 4 LPersVO, wonach die in Anlage 2 zur Landespersonalverordnung benannten Maßnahmen der Behandlungspflege ausschließlich von Pflegefachkräften wahrzunehmen seien, entbehre als Gefahrenabwehrmaßnahme jeder Grundlage, zumal in der Praxis bislang der Arzt, der die jeweilige Maßnahme der Behandlungspflege anordne, zugleich das Personal bestimme, das diese durchführen solle, ist erneut darauf hinzuweisen, dass die mit der Verordnung zulässigerweise verfolgte Zwecksetzung der hier geregelten Vorgaben über die reine Gefahrenabwehr hinausreicht.

139

Zutreffend verweist der Antragsgegner insoweit darauf, dass diese Regelung im Gesamtkontext der §§ 8 und § 9 LPersVO zu sehen ist. Die Verordnung lässt mit § 9 eine Abweichung von dem Grundmodell des § 8 Abs. 1 LPersVO mit einer Pflegefachkraftquote von lediglich 40 Prozent zu, die allerdings durch die strengere Regelung der Vorbehaltsaufgaben in § 9 Abs. 2 LPersVO kompensiert wird. Mit diesem - den Einrichtungsträgern alternativ zur Wahl gestellten - Einsatzmodell nach § 9 LPersVO soll die Pflegefachkraft der Amtlichen Begründung zufolge „die Kernbereiche des Versorgungssettings mit medizinisch, rehabilitativ, therapeutisch oder palliativ indizierten Leistungen“ übernehmen, womit das zentrale Aufgabenfeld der Pflegefachkraft klar definiert und in dieser Variante konzentriert zur Umsetzung gebracht werde (vgl. S. 29 der Amtlichen Begründung). Hiergegen ist unter dem rechtlichen Blickwinkel des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit nichts zu erinnern, die zwingende Regelung der den Pflegefachkräften im - für die Einrichtungsträger optionalen - Modell des § 9 LPersVO jedenfalls vorzubehaltenden Kernaufgaben in qualitativer Hinsicht kompensiert vielmehr deren quantitativ geringeren Ansatz gegenüber dem Grundmodell des § 8 LPersVO. Das Regelungskonzept der §§ 8 und 9 LPersVO erweist sich auch unter diesem Gesichtspunkt insgesamt als geeignet, erforderlich und angemessen zur Gewährleistung einer guten Pflegequalität im Tagdienst entsprechend der vom Verordnungsgeber verfolgten Zielsetzung.

140

Nichts Anderes folgt insoweit aus der Neuregelung des Rechts der Pflegeberufe durch das neue Pflegeberufegesetz des Bundes. Soweit die Antragstellerin insoweit eine nachträgliche Kollision der Regelung vorbehaltener pflegerischer Aufgaben in § 4 PflBG mit den Vorgaben des § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Abs. 2 Nr. 4 LPersVO i.V.m. den Anlagen 1 und 2 zu dieser Verordnung ausmacht, besteht eine solche gegenwärtig schon deshalb nicht, weil die Regelung des § 4 PflBG - wie auch weitere zentrale Vorschriften dieses Gesetzes in den §§ 1 bis 25 und 37 bis 52 PflBG erst zum 01.01.2020 in Kraft treten (vgl. Art. 15 Abs. 4 des Gesetzes zur Reform der Pflegeberufe vom 17.07.2017 - BGBl. I S. 2581, 2613).

141

Im Übrigen dürfte die von der Antragstellerin angenommene Normkollision auch in der Sache nicht bestehen, da § 4 Abs. 1 Satz 1 PflBG lediglich vorgibt, dass die in § 4 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 PflBG abschließend genannten pflegerischen Aufgaben, zu denen die Maßnahmen der Behandlungspflege nicht zählen, beruflich nur von Personen mit einer Erlaubnis nach § 1 Abs. 1 dieses Gesetzes durchgeführt werden dürfen. Hiermit dürfte entgegen der Auffassung der Antragstellerin schon keine Aussage über die Zulässigkeit eines (weiteren) Vorbehalts anderer als der dort genannten pflegerischen Aufgaben zugunsten bestimmter Berufsgruppen auf Grundlage des Heimrechts der Länder verbunden sein. Dies dürfte umso mehr gelten, als die hier relevante spezielle Vorbehaltsregelung des § 9 Abs. 2 Nr. 4 LPersVO auf einer freien Entscheidung des Einrichtungsträgers für dieses Modell einer gegenüber dem Grundmodell des § 8 LPersVO abgesenkten Fachkraftquote beruht, zu deren Ausgleich die - zahlenmäßig geringeren - eingesetzten Pflegefachkräfte allerdings bestimmte Kernaufgaben der pflegerischen Betreuung in eigener Verantwortung erbringen müssen. Dies dürfte auch mit Blick auf die ab 01.01.2020 geltende Vorschrift des § 4 PflBG nicht zu beanstanden sein.

142

f) Entsprechendes gilt schließlich auch hinsichtlich der Vorgabe des § 10 Abs. 1 Satz 2 LPersVO, wonach für eine ausreichende Personalbesetzung im Nachtdienst pro 45 Bewohnerinnen und Bewohner (mithin für in der Regel drei Wohngruppen) mindestens je eine Beschäftigte oder ein Beschäftigter eingesetzt werden muss, von denen mindestens die Hälfte eine Pflegefachkraft nach § 7 Abs. 2 LPersVO sein muss (§ 10 Abs. 1 Satz 3 LPersVO). Auch diese Regelung ist nicht deshalb zu unbestimmt, weil nicht definiert ist, was „Tag“ und „Nacht“ im Sinne der Verordnung sind, wie die Antragstellerin annimmt (vgl. die Ausführungen unter II. 3. e). Die Vorschrift steht auch - entgegen dem Vortrag der Antragstellerin - nicht im Gegensatz zum Wortlaut des dieser Verordnungsregelung zugrundeliegenden § 10 Abs. 3 Nr. 4, 3. Halbsatz WTPG, weil danach ständig (lediglich) eine Pflegefachkraft eingesetzt und anwesend sein müsse. Dies ergibt sich zweifelsfrei schon aus § 10 Abs. 3 Nr. 4, 4. Halbsatz WTPG, der ausdrücklich vorsieht, dass (auch) von der genannten Anforderung abgewichen werden kann, „wenn dies für eine fachgerechte Betreuung der Bewohner erforderlich oder ausreichend sei“, wobei näheres in der Rechtsverordnung nach § 29 WTPG zu regeln ist.

143

Soweit die Antragstellerin darüber hinaus ferner beanstandet, die Möglichkeit, Ausnahmegenehmigungen zu beantragen, sei praktisch keine Lösung, weil die Entscheidungsbefugnis hierüber wegen der fehlenden Kriterien für die Ermessensausübung von den meisten Heimaufsichtsbehörden ohne Ansehung des Einzelfalls ausgeübt würde, vermag sie auch hiermit nicht durchzudringen. Die Behörden der Heimaufsicht werden in diesem Zusammenhang als ermessensleitende Gesichtspunkte insbesondere die in der Amtlichen Begründung bezüglich einer - nach dem WTPG wie auch der Landespersonalverordnung - zulässigen Forderung auch kleinerer Personalrelationen im Falle des Bestehens einer konkreten Bedarfslage benannten Kriterien (vgl. S. 31 der Amtlichen Begründung) der Anzahl der Bewohnerinnen und Bewohner mit deutlich erhöhtem Pflegebedarf, der Anzahl der immobilen und demenziell erkrankten Bewohnerinnen und Bewohner sowie der konkreten baulichen Gestaltung der jeweiligen Pflegeinrichtung (ein oder mehrere Gebäude und/oder Geschosse) in den Blick zu nehmen haben. Eine Unbestimmtheit der Ausnahmevorschrift besteht auch unter diesem Gesichtspunkt nicht. Die Vorschrift des § 10 Abs. 1 Satz 2 LPersVO erweist sich danach gerade auch mit Blick auf die bestehenden Ausnahmemöglichkeiten nach § 10 Abs. 1 Satz 3 und 4 LPersVO insgesamt als geeignet, erforderlich und angemessen zur Gewährleistung einer guten Pflegequalität im Nachtdienst entsprechend der vom Verordnungsgeber verfolgten Zielsetzung.

144

4. Hinsichtlich der weiteren Vorschriften der Landespersonalverordnung sind näher spezifizierte Bedenken an der Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht von der Antragstellerin nicht geltend gemacht worden und im Übrigen auch für den Senat nicht ersichtlich.

III.

145

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

IV.

146

Die Revision ist nicht zuzulassen, da einer der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe nicht vorliegt.

147

Beschluss vom 21. November 2018

148

Der Streitwert für das Normenkontrollverfahren wird gemäß §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 52 Abs. 1 GKG auf 20.000 EUR festgesetzt.

Gründe