Urteil vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg - 6 S 357/17

Tenor

Es wird festgestellt, dass § 1 der Satzung der Antragsgegnerin über das Offenhalten von Verkaufsstellen vom 7. Dezember 2016 (veröffentlicht in der Ludwigsburger Kreiszeitung vom 17. Dezember 2016) unwirksam war.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst tragen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Antragstellerin wendet sich gegen die Satzung der Antragsgegnerin vom 7. Dezember 2016 über das Offenhalten von Verkaufsstellen (amtlich bekannt gemacht in der Ludwigsburger Kreiszeitung Nr. 293 vom 17.12.2016).

Mit Schreiben vom 20.04.2016 beantragte die Beigeladene zu 1. die Festsetzung zweier verkaufsoffener Sonntage für das Jahr 2017 am 09.04.2017 und am 15.10.2017 aus Anlass einer „Oldtimer Sternfahrt – Saisoneröffnung“ und einer „Oldtimer Sternfahrt – Abschlussfahrt“. Die Gastronomie öffne von 11:00 Uhr bis 18:00 Uhr, die nichtgastronomischen Shops von 13:00 Uhr bis 18:00 Uhr.

Die mit Schreiben der Antragsgegnerin vom 12.09.2016 (neben diesen verkaufsoffenen Sonntagen für den Bereich Ludwigsburg-Nord und Monrepos zu weiteren verkaufsoffenen Sonntagen in anderen Stadtteilen) angehörte Antragstellerin teilte mit Schreiben vom 23.09.2016 mit, sie widerspreche der Freigabe der beantragten Sonntage. Sie forderte die Antragsgegnerin ferner auf ihr nachzuweisen, inwiefern die in der jüngsten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (die Antragstellerin verweist hierfür auf das Urteil des BVerwG vom 11.11.2015 - 8 CN 2.14 -) mit Blick auf den verfassungsrechtlichen Sonn- und Feiertagsschutz entwickelten einschränkenden Kriterien für die Freigabe verkaufsoffener Sonntage aus Anlass örtlicher Feste im Falle der von der Antragsgegnerin benannten Veranstaltungen geprüft worden seien und bat um Übersendung der entsprechenden Verfügung oder Satzung.

Die ebenfalls mit Schreiben der Antragsgegnerin vom 12.09.2016 angehörten Katholische und Evangelische Kirchengemeinden in Ludwigsburg wiesen mit Schreiben vom 21.09.2016 bzw. vom 23.09.2016 jeweils darauf hin, dass sie die Genehmigung eines verkaufsoffenen Sonntags am Palmsonntag, den 09.04.2017 zwar skeptisch sähen, auch wenn dies gesetzlich wohl zulässig sei.

Eine Mitarbeiterin der Beigeladenen zu 1. teilte daraufhin der Antragsgegnerin mit E-Mail vom 28.09.2016 mit, nach Rücksprache mit Herrn ..., ... (der Veranstalterin der „Oldtimer-Sternfahrten“), könnten sie ihre Oldtimer Saisoneröffnung vom 09.04.2017 (Palmsonntag) auf den 02.04.2017 vorverlegen; somit sei der verkaufsoffene Sonntag im ... Ludwigsburg am 02.04.2017 statt am 09.04.2017. In Zukunft würden sie darauf achten, dass es den Palmsonntag bei ihren Planungen nicht mehr treffe.

Mit Beschlussvorlage vom 10.11.2016 empfahl die Verwaltung der Antragsgegnerin unter Beifügung eines Plans der erfassten Gewerbegebiete die nachstehende Satzung über das Offenhalten von Verkaufsstellen zu „genehmigen“.

Zur „Erläuterung“ heißt es in der Beschlussvorlage, „Oldtimer-Sternfahrten“ seien im Frühjahr und Herbst zentrale Events am ... Ludwigsburg, die in den vergangenen Jahren starke Besucherströme mit 14.000 bis 16.000 Gästen ausgelöst hätten. Dabei würden bis zu 1.500 historische Fahrzeuge auf den Parkplätzen zur Besichtigung ausgestellt. Diese seit dem Jahr 2004 durchgeführten bereits traditionellen Oldtimerveranstaltungen seien im Jahr 2017 zum 22. Mal geplant. Die Besucherzahl sei in den vergangenen Jahren so stark gestiegen, dass aus Platzgründen im Jahr 2016 noch eine zweite Anlaufstelle für historische Fahrzeuge in Sindelfingen eingerichtet worden sei. Die „Oldtimer-Sternfahrten“ böten auch ohne Einkauf einen hohen Erlebniswert. Insgesamt habe das ... bei den letzten Veranstaltungen 20.000 bis 25.000 Besucher verzeichnet, von denen circa 70 Prozent speziell zur Besichtigung der Oldtimer anreisten. Durch die Teilnehmer und Besucher werde der gesamte Außenbereich des ... belegt. Zur Versorgung der Gäste werde die komplette Infrastruktur des ... einschließlich der Sanitäreinrichtungen zur Verfügung gestellt. Die „Oldtimer-Sternfahrten“ fänden von 11:00 Uhr bis 18:00 Uhr statt. Die geplante Verkaufsstellenöffnung von 13:00 Uhr bis 18:00 Uhr liege genau in diesem Zeitfenster und bilde eine sinnvolle Ergänzung zu den Oldtimerveranstaltungen, ohne dabei dem Sonntag eine werktägliche Prägung zu geben.

Ausweislich der Niederschrift über die öffentliche Sitzung des Gemeinderats am 07.12.2016 wurde die Satzung in Anwesenheit des Oberbürgermeisters der Antragsgegnerin mit 17 Ja-Stimmen, 15 Nein-Stimmen und 5 Enthaltungen in der von der Verwaltung vorgelegten Fassung beschlossen.

Die auf § 8 Abs. 1 des Gesetzes über die Ladenöffnung in Baden-Württemberg (LadÖG) vom 14.02.2007 (GBl. S. 135), in der Fassung der Bekanntmachung vom 05.03.2007, zuletzt geändert durch Gesetz vom 10.11.2009 (GBl. S. 628), und § 4 der Gemeindeordnung für Baden-Württemberg (GemO) in der jeweils geltenden Fassung gestützte, am 07.12.2016 ausgefertigte Satzung enthält unter anderem folgende, hier verfahrensgegenständliche Regelung:

§ 1

Abweichend von der Vorschrift des § 3 Absatz 2 Nr. 1 LadÖG dürfen die Verkaufsstellen im Tammerfeld (Gebiet nördlich der Gemarkungsgrenze Asperg ab Bahnlinie bis südlich der L 1133, sowie der Businesspark Monrepos) aus Anlass der Saisoneröffnung „Oldtimer-Sternfahrt“ am Sonntag, 02.04.2017, in der Zeit von 13:00 Uhr bis 18:00 Uhr und aus Anlass des Saisonabschlusses der „Oldtimer-Sternfahrt“ am Sonntag, 15.10.2017, in der Zeit von 13:00 Uhr bis 18:00 Uhr geöffnet sein.

Für Apotheken gilt diese Regelung entsprechend. Die Spezialvorschrift des § 4 LadÖG (beschränktes Warenangebot) ist zu beachten.

Die Antragstellerin hat hiergegen am 08.02.2017 einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 47 Abs. 6 VwGO mit dem Ziel der Außervollzugsetzung der Satzung gestellt, den der Senat in der Folge mit Beschluss vom 13.03.2017 abgelehnt hat (- 6 S 309/17 -, juris); hierauf wird wegen der Einzelheiten verwiesen.

Am 13.02.2017 hat die Antragstellerin ferner den vorliegenden Normenkontrollantrag gestellt.

Zur Begründung des Normenkontrollantrags führt sie im Wesentlichen aus: Nach Erledigung des ursprünglichen Verfahrensgegenstands aufgrund Durchführung der in § 1 der Satzung bestimmten verkaufsoffenen Sonntage zu den dort genannten Terminen sei der Antrag nunmehr als Fortsetzungsfeststellungsantrag zulässig. Das hierfür erforderliche Feststellungsinteresse folge aus der hier gegebenen Wiederholungsgefahr sowie aus dem Gebot effektiven Rechtsschutzes. Es sei hinreichend wahrscheinlich, dass die Antragsgegnerin in absehbarer Zeit vergleichbare Satzungsregelungen erlassen werde. Eine abschließende Klärung liege daher auch im Interesse der Antragsgegnerin, da auf diese Weise Rechtssicherheit im Hinblick auf zukünftige Freigabeentscheidungen geschaffen werde. Aufgrund der üblichen Verfahrensdauer und der beschränkten Vorlaufzeiten der Gestattung von Sonntagsöffnungen sei es nahezu ausgeschlossen, vor Eintritt der Erledigung durch Zeitablauf eine Entscheidung in der Hauptsache zu erwirken, weshalb sich ein fortbestehendes Feststellungsinteresse auch unter dem Gesichtspunkt der - typischerweise - kurzfristigen Erledigung derartiger Satzungsbestimmungen ergebe.

Der Antrag sei auch begründet, weil die angegriffene Satzungsbestimmung anhand der durch das Bundesverfassungsgericht sowie durch das Bundesverwaltungsgericht entwickelten rechtlichen Maßstäbe zum verfassungsrechtlichen Sonn- und Feiertagsschutz unter Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV offensichtlich rechtswidrig gewesen sei. Das Bundesverfassungsgericht habe in seinem Urteil vom 01.12.2009 hierzu folgende Grundsätze entwickelt: Gesetzliche Schutzkonzepte für die Sonn- und Feiertage müssten die Arbeitsruhe an diesen Tagen zur Regel erheben, Ausnahmen müssten als solche erkennbar bleiben. Der grundsätzliche Charakter des Sonntags als Tag der Arbeitsruhe dürfe durch Ausnahmeregelungen nicht beeinträchtigt werden. Eine Ausnahme von dieser Regel bedürfe eines dem Sonntagsschutz gerecht werdenden Sachgrundes mit Verfassungsrang. Dabei könnten rein wirtschaftliche Interessen der Händler oder ein alltägliches Einkaufsinteresse der Kunden eine solche Ausnahme nicht rechtfertigen. Je weiter die sonstigen Öffnungsmöglichkeiten seien, umso geringer sei das Bedürfnis für zusätzliche Öffnungszeiten an Sonn- und Feiertagen.

In Anlehnung an diese Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts habe das Bundesverwaltungsgericht seine Rechtsprechung zur Zulässigkeit von Sonntagsöffnungen aus besonderem Anlass mit Urteil vom 11.11.2015 fortentwickelt und die Anforderungen insoweit angehoben. Die bisherige Rechtsprechung, wonach es für die Zulässigkeit einer Sonntagsöffnung aus Anlass einer Veranstaltung genügt habe, wenn die Anlassveranstaltung einen erheblichen Besucherstrom ausgelöst habe, werde den vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Maßstäben nicht gerecht. Eine Sonntagsöffnung mit uneingeschränktem Warenangebot aus Anlass einer Veranstaltung (im Fall des BVerwG eines Marktes) sei deshalb nur (noch) zulässig, wenn die Veranstaltung selbst für den Sonntag prägend sei. Die Sonntagsöffnung dürfe also nach den gesamten Umständen lediglich als Annex zur Anlassveranstaltung wahrgenommen werden.

Unter Berücksichtigung der vom Bundesverwaltungsgericht entwickelten Kriterien sei nicht von einer prägenden Wirkung der von der Antragsgegnerin bestimmten Anlassveranstaltungen für alle von der Satzung erfassten Gemeindegebiete auszugehen. Es fehle bereits ein räumlicher Bezug der - auf dem Parkplatz des ... stattfindenden - Veranstaltungen jedenfalls zu dem (ebenfalls von der Satzung erfassten) weiter entfernt liegenden Gewerbegebiet um den Möbelmarkt ..., aber auch zu den näher gelegenen weiteren Märkten im größeren Gewerbegebiet wie ... und dem .... Es sei auch nicht zu erwarten, dass die Oldtimertreffen an den betreffenden beiden Sonntagen ohne die Sonntagsöffnung mehr Besucher anzögen als die Ladenöffnung allein. So seien zu beiden Treffen im Jahr zuvor maximal 1.000 Fahrzeuge gekommen. Gehe man davon aus, dass pro Fahrzeug zwei Personen anreisten, sei von einer Teilnehmerzahl von allenfalls 2.000 Personen auszugehen, während allein das ... täglich über 19.000 Besucher anziehe und am verkaufsoffenen Sonntag im Jahr zuvor bis zu 25.000 Kunden gekommen seien. Hinzu kämen noch die Besucher von ..., ... und der weiteren Geschäfte, so dass von 30.000 bis 40.000 Besuchern ausgegangen werden könne, die wegen des Einkaufens in die beiden Gewerbegebiete kämen. Ferner sei schon aufgrund der Flächenverhältnisse davon auszugehen, dass von dem Teil des Parkplatzes, der für das Oldtimertreffen zur Verfügung gestellt werde (großzügig gerechnet maximal 12.500 m² bei Ansatz von 2,50 m x 5 m pro Fahrzeug) keine prägende Wirkung ausgehen könne, wenn allein das ... über eine Verkaufsfläche von 36.000 m² und ... sowie ... zusammen über eine Verkaufsfläche von etwa 47.000 m² verfügten. Schließlich fehle auch ein thematischer Zusammenhang der Oldtimertreffen mit dem freigegebenen Verkauf sämtlicher Warengruppen. Jedenfalls habe die Antragsgegnerin ihr Ermessen fehlerhaft ausgeübt, weil sie schon keine schlüssige Prognose dazu erstellt habe, wie viele Besucher durch die eigentliche Veranstaltung in den einzelnen Bereichen des Gemeindegebiets angezogen würden. Den von der Antragsgegnerin genannten Zahlen lägen ganz offensichtlich keine datenbasierten realistischen Schätzungen zugrunde. Sie habe ganz offensichtlich keinerlei Überlegungen zu Besucheraufkommen, Flächenverhältnissen und räumlichem Bezug der Anlassveranstaltungen angestellt und auch nicht geprüft, ob nicht eine Beschränkung der Ladenöffnung auf thematisch hierauf bezogene Waren hätte erfolgen müssen.

Die Antragstellerin beantragt zuletzt

festzustellen, dass § 1 der Satzung der Antragsgegnerin über das Offenhalten von Verkaufsstellen vom 7. Dezember 2016 (veröffentlicht in der Ludwigsburger Kreiszeitung vom 17. Dezember 2016) unwirksam war.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Normenkontrollantrag abzuweisen.

Die Beigeladenen zu 1. bis 4. haben keinen Antrag gestellt.

Die Antragsgegnerin führt im Wesentlichen aus: Der Rechtsstreit dürfte sich nach Durchführung der beiden anlassgebenden „Oldtimer-Sternfahrten“ erledigt haben. Wie bereits im Eilverfahren unter Vorlage eines Schreibens der Beigeladenen zu 1. ausgeführt, seien der Werbegemeinschaft des ... für die „Oldtimer-Sternfahrt“ am 02.04.2017 Kosten für Werbemaßnahmen in Höhe von circa 66.500 EUR entstanden; Kosten in vergleichbarer Höhe seien auch für die „Oldtimer-Sternfahrt“ am 15.10.2017 entstanden. Ausweislich des genannten Schreibens der Beigeladenen zu 1. vom 22.02.2017 wären diese Veranstaltungen „ohne die finanzielle Unterstützung durch die Werbegemeinschaft des ... Ludwigsburg in Höhe von über 30.000 EUR pro Veranstaltung nicht durchführbar“. Nehme man dann noch die gesamten Kosten für die Bewerbung, Buchungen und Druckerzeugnisse in Höhe von circa 36.500,- EUR hinzu, belaufe sich der finanzielle Schaden für die Werbegemeinschaft auf circa 66.500 EUR. Entgegen der Darstellung der Antragstellerin betrage die Größe der für die „Oldtimer-Sternfahrten“ zur Verfügung gestellten Flächen circa 87.000 m². Die von der Antragsgegnerin zugrunde gelegten Zahlen über die zu erwartenden Besucher basierten auf Erfahrungswerten aus der Vergangenheit, während die von der Antragstellerin benannten Zahlen spekulativ seien.

Die vom Bundesverwaltungsgericht entwickelten einschränkenden Kriterien für eine Sonntagsöffnung erschienen auch der Antragsgegnerin im Einklang mit den vom Senat im Eilbeschluss vom 13.03.2017 geäußerten Zweifeln deutlich überzogen, da das Bundesverfassungsgericht mit seiner Entscheidung vom 01.12.2009 lediglich gefordert habe, dass ein Mindestschutzniveau für die Sonn- und Feiertage und die Einhaltung eines Regel-Ausnahme-Verhältnisses beibehalten werden müsse. Es könne jedoch im vorliegenden Fall dahinstehen, welche Anforderungen insoweit aus der Verfassung abzuleiten seien, da selbst die weitergehenden Anforderungen des Bundesverwaltungsgerichts hier erfüllt seien. Es liege auch keine bloße „Alibi-Veranstaltung“ vor.

Maßgeblich sei insoweit, dass die hier anlassgebende Veranstaltung seit dem Jahr 2003 etabliert sei, bereits 22 Mal stattgefunden und eine Ausstrahlungswirkung für Besucher in einem Umkreis von bis zu 600 km habe. Es bestehe auch ein räumlicher Bezug zu sämtlichen von der Satzung erfassten Gewerbegebieten, weil aufgrund des weiträumigen Gebiets, in dem die „Oldtimer-Sternfahrten“ stattfänden, und der guten Anbindung der Außenflächen des ... an die übrigen erfassten Verkaufsstellen über die angrenzende B 27 auch zu erwarten sei, dass die dortigen Parkflächen, sanitären Einrichtungen oder gastronomischen Angebote von den Teilnehmern genutzt würden. Ohne diese Nutzung wäre die Veranstaltung nicht durchführbar. Auch in der von der Antragstellerin vorgelegten Werbung für die „Oldtimer-Sternfahrt“ am 02.04.2017 werde diese anlassgebende Veranstaltung hervorgehoben und der Sonntagsöffnung im Text lediglich eine untergeordnete Bedeutung beigemessen; letztere bilde somit lediglich einen Annex der ersteren. Da es sich bei den „Oldtimer-Sternfahrten“ um eine Familienveranstaltung handle, die keinen alters-, einkommens- und geschlechtsspezifischen oder sonstigen Einschränkungen unterliege, habe die Antragsgegnerin schließlich im Rahmen ihres Ermessens von einer Beschränkung der Ladenöffnung auf ein bestimmtes Warensortiment absehen dürfen.

Der Gemeinderat der Antragsgegnerin hat auf Antrag der Beigeladenen zu 1. vom 09.08.2017 am 28.02.2018 eine mit der hier verfahrensgegenständlichen, im Wesentlichen inhaltsgleiche Satzung beschlossen, mit der jeweils wieder aus Anlass von „Oldtimer-Sternfahrten“ am 08.04.2018 und am 14.10.2018 verkaufsoffene Sonntage festgesetzt wurden; die Freigabe erfolgte hierbei allerdings räumlich enger begrenzt. Am 07.11.2018 hat der Gemeinderat der Antragsgegnerin nochmals aus Anlass von „Oldtimer-Sternfahrten“ am 07.04.2019 und am 20.10.2019 - räumlich wie im Jahr 2018 begrenzt - verkaufsoffene Sonntage festgesetzt.

Dem Gericht liegen die Akten der Antragsgegnerin zu der angegriffenen Verordnung sowie die Akten zum Eilverfahren - 6 S 309/17 - (jeweils 1 Band) vor. Hierauf sowie auf die gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen wird wegen weiterer Einzelheiten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Der Senat konnte trotz Ausbleibens der Beigeladenen zu 2. bis 4. in der mündlichen Verhandlung am 20.03.2019 auch ohne diese verhandeln und entscheiden, da bei der Ladung hierauf hingewiesen wurde (§ 102 Abs. 2 VwGO).

Der Normenkontrollantrag hat Erfolg.

Er ist zulässig, insbesondere ist der Antrag statthaft (unter 1.) und die Antragstellerin antragsbefugt (unter 2.), steht dieser auch nach Erledigung des ursprünglichen Verfahrensgegenstands weiterhin ein Feststellungsinteresse betreffend die Wirksamkeit der mit § 1 der angegriffenen Satzung der Antragsgegnerin vom 7. Dezember 2016 getroffenen Regelung zu (unter 3.) und wurde der Antrag fristgemäß gestellt (unter 4.).

1. Der Normenkontrollantrag ist statthaft. Bei der angegriffenen Satzungsbestimmung handelt es sich um eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift (§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO), über deren Gültigkeit der Senat im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit zu entscheiden hat (§ 4 AGVwGO). § 47 Abs. 3 VwGO steht der Überprüfung der Satzung auch anhand des Landesrechts nicht entgegen, da eine ausschließliche landesverfassungsgerichtliche Zuständigkeit nicht normiert ist. Vielmehr geht § 49 Abs. 1 VerfGHG von einer Konkurrenz der landesverfassungsgerichtlichen (Art. 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 LV) und verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle aus (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 20.07.2017 - 2 S 1671/16 -, juris; Urteil des Senats vom 26.10.2017 - 6 S 2322/16 -, VBlBW 2018, S. 203 <204>).

2. Die Antragstellerin ist auch antragsbefugt. Sie kann geltend machen, durch die zur Prüfung gestellte Satzung in ihren Rechten verletzt zu sein (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dient die gesetzliche Ausgestaltung des Sonntagsschutzes auch dem Schutz des Interesses von Vereinigungen und Gewerkschaften am Erhalt günstiger Rahmenbedingungen für gemeinschaftliches Tun und ist in diesem Sinne drittschützend. § 8 LadÖG konkretisiert den objektivrechtlichen Schutzauftrag, der sich für den Gesetzgeber aus der Sonn- und Feiertagsgarantie der Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV ergibt. Er ist auf die Stärkung derjenigen Grundrechte angelegt, die in besonderem Maße auf Tage der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung sowie auf die damit verbundene synchrone Taktung des sozialen Lebens angewiesen sind. Dazu zählen die Vereinigungs- und die Koalitionsfreiheit nach Art. 9 GG, auf die sich die Antragstellerin als Gewerkschaft berufen kann. Die Antragstellerin ist durch die angegriffene Satzung in ihrem Tätigkeitsbereich betroffen, obgleich sie nicht unmittelbar Adressatin der darin festgesetzten sonntäglichen Ladenöffnung ist. Hierfür genügt, dass sich die Ladenöffnung an einem Sonntag negativ auf die Grundrechtsverwirklichung einer Gewerkschaft, die im Dienstleistungsbereich tätige Arbeitnehmer vertritt, auswirken kann (vgl. zum Ganzen BVerwG, Urteile vom 11.11.2015 - 8 CN 2.14 -, NVwZ 2016, S. 689 <Rn. 16 f.> = BVerwGE 153, 183, vom 17.05.2017 - 8 CN 1.16 -, NVwZ 2017, S. 1713 <Rn. 10 ff.> = BVerwGE 159, 27; Urteil des Senats vom 26.10.2017 - 6 S 2322/16 -, VBlBW 2018, S. 203 f.). Dies ist hier der Fall. Die Interessen der Antragstellerin werden auch mehr als nur geringfügig beeinträchtigt. Dabei ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auf die Gesamtbelastung abzustellen, die sich für die landesweite Betätigung der Antragstellerin durch die Zulassung der sonntäglichen Ladenöffnung auf der Grundlage des § 8 LadÖG ergeben kann. Durch die bis zu drei möglichen verkaufsoffenen Sonntage pro Gemeinde kann über das ganze Jahr gesehen ein „Flickenteppich“ sonntäglicher Ladenöffnungen entstehen, der die Organisation gemeinschaftlicher gewerkschaftlicher Tätigkeiten spürbar erschweren kann (vgl. nochmals BVerwG, Urteile vom 11.11.2015 - 8 CN 2.14 -, NVwZ 2016, S. 689 <Rn. 18> = BVerwGE 153, 183, vom 17.05.2017 - 8 CN 1.16 -, NVwZ 2017, S. 1713 <Rn. 10 ff.> = BVerwGE 159, 27; Urteil des Senats vom 26.10.2017 - 6 S 2322/16 -, VBlBW 2018, S. 203 <204>).

3. Trotz des Zeitablaufs steht der Antragstellerin auch ein Rechtsschutzinteresse für den vorliegenden Normenkontrollantrag zur Seite. Das Bundesverwaltungsgericht hat bereits mehrfach entschieden, dass im Normenkontrollverfahren trotz der Erledigung der zur Prüfung gestellten Norm ein schutzwürdiges Interesse an einer Sachentscheidung bestehen kann, wenn in der Vergangenheit liegende Sachverhalte noch nach ihr zu entscheiden sind, wenn während des Normenkontrollverfahrens eine auf kurzfristige Geltung angelegte Norm wegen Zeitablaufs außer Kraft getreten ist (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 29.06.2001 - 6 CN 1.01 -, NVwZ-RR 2002, 152) oder wenn eine Wiederholungsgefahr besteht (BVerwG, Urteile vom 11.11.2015 - 8 CN 2.14 - (NVwZ 2016, S. 689 = BVerwGE 153, 183 und vom 17.05.2017 - 8 CN 1.16 -, NVwZ 2017, S. 1713 = BVerwGE 159, 27; vgl. zum Ganzen auch Urteil des Senats vom 26.10.2017 - 6 S 2322/16 -, VBlBW 2018, S. 203 m.w.N.). Liegen diese Voraussetzungen vor, besteht ein Rechtsschutzinteresse unabhängig davon, ob die Erledigung nach oder vor Erhebung des Normenkontrollantrags eingetreten ist (Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 24. Aufl. 2018, § 47 Rn. 90; vgl. auch Hessischer VGH, Urteil vom 12.09.2013 - 8 C 563/13.N -, NVwZ-RR 2014, S. 193; Urteil des Senats vom 26.10.2017 - 6 S 2322/16 -, VBlBW 2018, S. 203).

Überträgt man die jüngste Rechtsprechung des 8. Senats des Bundesverwaltungsgerichts zum Entfallen eines Fortsetzungsfeststellungsinteresse nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO wegen Wiederholungsgefahr bei Verwirklichung dieser Gefahr durch Erlass eines entsprechenden neuen Bescheides, gegen den Rechtsschutz durch die Anfechtung des neuen Bescheides zu erlangen ist (vgl. hierzu nunmehr BVerwG, Beschluss vom 31.01.2019 - 8 B 10.18 -, im Anschluss an BVerwG, Urteile vom 06.09.1984 - 3 C 20.83 -, Buchholz 427.6 § 12 BFG Nr. 20 und vom 02.11.2017 - 7 C 26.15 -, juris <Rn. 18>), so ergibt sich ein Rechtsschutzinteresse der Antragstellerin angesichts des Erlasses neuer, - abgesehen vom begrenzteren räumlichen Geltungsbereich - im Wesentlichen inhaltsgleicher Satzungen der Antragsgegnerin am 28.02.2018 und 07.11.2018 betreffend die auch hier verfahrensgegenständlichen anlassgebenden Veranstaltungen in den Jahren 2018 und 2019, nicht mehr unter dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr. Der Antragstellerin kann gleichwohl ein berechtigtes Interesse an der nachträglichen Feststellung der Unwirksamkeit des § 1 der angegriffenen Satzung nicht abgesprochen werden, weil - wie die vorliegende Fallgestaltung illustriert - während des Normenkontrollverfahrens eine auf kurzfristige Geltung angelegte Norm wegen Zeitablaufs mit Durchführung der einzelnen anlassgebenden Veranstaltungen in den Jahren 2017 und 2018 sukzessive außer Kraft getreten ist (vgl. zu beiden Gesichtspunkten zuletzt auch BVerwG, Urteil vom 12.12.2018 - 8 CN 1.17 - <Rn. 12>, das eine Wiederholungsgefahr in der dortigen Fallgestaltung deshalb annimmt, weil die neu erlassene Satzung abweichend zur vorangehenden eine räumliche Beschränkung vorsieht).

4. Schließlich ist auch die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gewahrt. Die Satzung vom 7. Dezember 2016 über das Offenhalten von Verkaufsstellen ist in der Ludwigsburger Kreiszeitung Nr. 293 vom 17.12.2016 bekannt gemacht worden, hiergegen hat die Antragstellerin am 13.02.2017 fristgerecht den vorliegenden Normenkontrollantrag gestellt.

II.

Der Normenkontrollantrag ist auch begründet, denn § 1 der Satzung der Antragsgegnerin vom 7. Dezember 2016 über das Offenhalten von Verkaufsstellen war wegen Verletzung höherrangigen Rechts unwirksam. Die von der Antragstellerin angegriffene Satzungsbestimmung erfüllte bereits die nach der Rechtsprechung des Senats zu beachtenden einfachgesetzlichen Vorgaben nicht. Es bedarf deshalb im vorliegenden Verfahren keiner Entscheidung, ob die mit dieser Satzungsbestimmung freigegebenen Sonntagsöffnungen nach den vom Bundesverwaltungsgericht entwickelten Kriterien einer solchen aus Anlass örtlicher Feste, Märkte und Messen unzulässig gewesen wären, und ob diese Kriterien einer (weiteren) verfassungskonformen Begrenzung einer Ladenöffnung an Sonn- und Feiertagen verfassungsrechtlich geboten sind (vgl. hierzu das Parallel-Urteil vom heutigen Tage im Verfahren - 6 S 325/17 - zur Herrenberger Satzung über das Offenhalten von Verkaufsstellen in den Jahren 2017 und 2018).

1. Rechtsgrundlage der Satzung war § 8 LadÖG i.V.m. § 4 Abs. 1 Satz 1 GemO. Nach § 8 Abs. 1 Satz 1 LadÖG dürfen abweichend von § 3 Abs. 2 Nr. 1 LadÖG, wonach Verkaufsstellen für den geschäftlichen Verkehr an Sonn- und Feiertagen geschlossen sein müssen, Verkaufsstellen aus Anlass von örtlichen Festen, Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen an jährlich höchstens drei Sonn- und Feiertagen geöffnet sein. Die Gemeinde als zuständige Behörde (§ 14 Abs. 1 LadÖG) bestimmt diese Tage und setzt die Öffnungszeiten fest (§ 8 Abs. 1 Satz 2 LadÖG). Da sie hierbei keinen Weisungen unterliegt, kann sie nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GemO eine Regelung durch Satzung treffen.

2. Die Satzung war formell rechtmäßig. Ausweislich der Niederschriften über die Verhandlungen und Beschlüsse des Gemeinderats erging der Satzungsbeschluss am 07.12.2016 mehrheitlich in öffentlicher Sitzung. Die Satzung wurde anschließend ordnungsgemäß durch den Oberbürgermeister ausgefertigt und sodann den Anforderungen von § 4 Abs. 3 Satz 1 GemO, § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 DVO-GemO entsprechend bekannt gemacht. Ferner ist auch dem Anhörungserfordernis nach § 8 Abs. 1 Satz 3 LadÖG durch Anhörung der Ludwigsburger Kirchengemeinden mit Schreiben vom 12.09.2016 Genüge getan. Darüber hinaus hat die Antragsgegnerin auch die Antragstellerin und die örtliche Industrie- und Handelskammer - überobligatorisch - mit Schreiben vom 12.09.2016 angehört. Sonstige Anhaltspunkte für Verfahrensfehler bestehen nicht und wurden von der Antragstellerin auch nicht geltend gemacht.

3. Die angegriffene Regelung des § 1 der Satzung stand jedoch materiell nicht im Einklang mit den einfachgesetzlichen Voraussetzungen des § 8 Abs. 1 Satz 1 LadÖG. Dessen Voraussetzungen für eine Ladenöffnung an den in § 1 der Satzung benannten Sonntagen im Jahr 2017 lagen nicht vor.

Nach § 3 Abs. 2 Nr. 1 LadÖG müssen Verkaufsstellen für den geschäftlichen Verkehr mit Kunden an Sonn- und Feiertagen geschlossen sein. Nach § 8 Abs. 1 Satz 1 LadÖG dürfen abweichend von § 3 Abs. 2 Nr. 1 LadÖG Verkaufsstellen aus Anlass von örtlichen Festen, Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen an jährlich höchstens drei Sonn- und Feiertagen geöffnet sein. Gemäß § 8 Abs. 2 Satz 1 LadÖG kann die Offenhaltung von Verkaufsstellen auf bestimmte Bezirke und Handelszweige beschränkt werden. Sie darf gemäß § 8 Abs. 2 Satz 2 LadÖG fünf zusammenhängende Stunden nicht überschreiten, muss spätestens um 18.00 Uhr enden und soll außerhalb der Zeit des Hauptgottesdienstes liegen. Wird die Offenhaltung von Verkaufsstellen auf bestimmte Bezirke beschränkt, so sind die verkaufsoffenen Sonn- und Feiertage nur für diese Bezirke verbraucht. § 8 Abs. 3 LadÖG bestimmt schließlich, dass die Adventssonntage, die Feiertage im Dezember sowie der Oster- und Pfingstsonntag nicht freigegeben werden dürfen.

a) Die angegriffene Satzungsregelung erfüllt diese einfachgesetzlichen Voraussetzungen zunächst insoweit, als die Ladenöffnung gemäß § 1 der Satzung ausdrücklich auf die Zeit von 13.00 Uhr bis 18.00 Uhr und damit auf fünf Stunden außerhalb der Zeit des Hauptgottesdienstes beschränkt wurde, es sich bei keinem der freigegebenen Sonntage um Adventssonntage, einen Feiertag im Dezember oder um Oster- bzw. Pfingstsonntag handelte und auch die maximale Anzahl der verkaufsoffenen Sonn- und Feiertage auf dem Gemeindegebiet der Antragsgegnerin nicht überschritten wurde.

b) Der Senat ist jedoch der Auffassung, dass die Freigabe der Sonntage des 02.04.2017 und des 15.10.2017 im Bereich des Gewerbegebiets Tammerfeld zur Ladenöffnung im Sinne des § 8 Abs. 1 Satz 1 LadÖG durch die Antragsgegnerin nicht „aus Anlass von örtlichen Festen, Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen“ erfolgte.

Die §§ 3 Abs. 2 Nr. 1, 8 LadÖG dienen der Umsetzung des sich aus Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV und Art. 3 Abs. 1 Satz 1 LVerf BW ergebenden Schutzauftrags an den Gesetzgeber zur Gewährleistung eines Mindestniveaus des Sonn- und Feiertagsschutzes. Die Verfassungsnormen statuieren für die Arbeit an Sonn- und Feiertagen ein Regel-Ausnahme-Verhältnis, wobei grundsätzlich die typische „werktägliche Geschäftigkeit“ an Sonn- und Feiertagen zu ruhen hat. Ausnahmen von der Sonn- und Feiertagsruhe sind zur Wahrung höher- oder gleichwertiger Rechtsgüter möglich; in jedem Fall muss der ausgestaltende Gesetzgeber aber ein hinreichendes Niveau des Sonn- und Feiertagsschutzes wahren. Hieraus ergibt sich, dass das gesetzliche Schutzkonzept für die Gewährleistung der Sonn- und Feiertagsruhe erkennbar diese Tage als solche der Arbeitsruhe zur Regel erheben muss. Hinsichtlich der hier in Rede stehenden Ladenöffnung, die wegen ihrer öffentlichen Wirkung besonders geeignet ist, den Charakter eines Tages zu prägen, da von ihr eine für jedermann wahrnehmbare Geschäftigkeit und Betriebsamkeit ausgeht, die typischerweise den Werktagen zugeordnet wird, bedeutet dies, dass die Ausnahme eines dem Sonntagsschutz gerecht werdenden Sachgrundes bedarf. Ein bloß wirtschaftliches Umsatzinteresse der Verkaufsstelleninhaber und ein alltägliches Erwerbsinteresse („Shopping-Interesse“) potenzieller Käufer genügen grundsätzlich nicht, um Ausnahmen von dem verfassungsunmittelbar verankerten Schutz der Arbeitsruhe und der Möglichkeit zu seelischer Erhebung an Sonn- und Feiertagen zu rechtfertigen. Darüber hinaus müssen Ausnahmen als solche für die Öffentlichkeit erkennbar bleiben und dürfen nicht auf eine weitgehende Gleichstellung der sonn- und feiertäglichen Verhältnisse mit den Werktagen und ihrer Betriebsamkeit hinauslaufen (vgl. zum Ganzen BVerfG, Urteile des Ersten Senats vom 01.12.2009 - 1 BvR 2857/07 u.a. -, NVwZ 2010, S. 570 = BVerfGE 125, 39 sowie vom 09.06.2004 -1 BvR 636/02 -, NJW 2004, S. 2363 = BVerfGE 111, 10).

Vor diesem verfassungsrechtlichen Hintergrund gewährleistet der Landesgesetzgeber im Rahmen seines Schutzkonzepts den Ausnahmecharakter der Sonntagsöffnung namentlich durch das in § 8 Abs. 1 Satz 1 LadÖG enthaltene Tatbestandsmerkmal der notwendigen Anlassbezogenheit der Verkaufsöffnung. Örtliche Feste, Märkte, Messen oder ähnliche Veranstaltungen können nach dem Wortlaut sowie Sinn und Zweck der Norm nur dann „Anlass“ einer sonntäglichen Öffnung von Verkaufsstellen im Sinne von § 8 Abs. 1 Satz 1 LadÖG sein, wenn sie selbst einen beträchtlichen Besucherstrom anziehen und aus diesem Grunde Anlass bieten, die Offenhaltung der Verkaufsstellen freizugeben (vgl. jeweils zum bundesrechtlichen § 14 Abs. 1 Satz 1 LadSchlG: BVerwG, Beschluss vom 18.12.1989 - 1 B 153.89 -, NVwZ 1990, S. 761; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 18.05.1995 - 1 S 1343/95 -, GewArch 1995, 351). Sie dürfen gegenüber der Sonntagsöffnung nicht in den Hintergrund gedrängt werden, sondern müssen einen eigenen Aufenthaltszweck vor Ort rechtfertigen. Zugleich darf es sich in einer Gesamtschau nicht um reine „Alibiveranstaltungen“ handeln, die lediglich dazu dienen sollen, einen Vorwand für eine ansonsten nicht mögliche Sonntagsöffnung von Geschäften zu schaffen. Letzteres ist insbesondere dann der Fall, wenn die zum Anlass der Ladenöffnung genommenen Veranstaltungen mit der Unterstützung der Händler und deren Ladenöffnung stehen und fallen, mithin nicht von einer eigenständigen Veranstaltung auszugehen ist (vgl. zum Ganzen Urteil des Senats vom 26.10.2017 - 6 S 2322/16 -, VBlBW 2018, S. 203 <204 f.>; Beschlüsse des Senats vom 28.04.2017 - 6 S 1048/17 - und vom 13.03.2017 - 6 S 309/17 -, VBlBW 2017, 385, jeweils m.w.N.).

So liegt der Fall hier. Auf Grundlage der von den Beteiligten im Laufe des Verfahrens sowie in der mündlichen Verhandlung gemachten Angaben handelte es sich bei den beiden „Oldtimer-Sternfahrten“ im Jahr 2017 ersichtlich schon nicht um anlassgebende Veranstaltungen in dem genannten Sinne. Vielmehr erweist sich im Rahmen der vorzunehmenden Gesamtschau, dass diese beiden Veranstaltungen mit der Ladenöffnung des ... standen und fielen, auf dessen Parkplatz die Sternfahrten endeten und wo die Präsentation der Oldtimer für ein interessiertes Publikum stattfand. Dies ergibt sich aus folgenden Umständen:

aa) Zunächst einmal hat die Antragsgegnerin unter Verweis auf ein bereits im Eilverfahren - 6 S 309/17 - vorgelegtes Schreiben der Beigeladenen zu 1. vom 22.02.2017 vorgetragen, der Werbegemeinschaft des ... seien für die „Oldtimer-Sternfahrt“ am 02.04.2017 Kosten für Werbemaßnahmen in Höhe von circa 66.500 EUR entstanden, ebenso Kosten in vergleichbarer Höhe für die „Oldtimer-Sternfahrt“ am 15.10.2017. Ausweislich des genannten Schreibens der Beigeladenen zu 1. vom 22.02.2017 wären diese Veranstaltungen „ohne die finanzielle Unterstützung durch die Werbegemeinschaft des ... Ludwigsburg in Höhe von über 30.000 EUR pro Veranstaltung nicht durchführbar“. Nehme man dann noch die gesamten Kosten für die Bewerbung, Buchungen und Druckerzeugnisse in Höhe von circa 36.500,- EUR hinzu, belaufe sich der finanzielle Schaden für die Werbegemeinschaft (für eine Sternfahrt) auf circa 66.500 EUR.

Die ausweislich dieser Stellungnahme der Beigeladenen zu 1. in Form eines verlorenen Zuschusses geleistete finanzielle Unterstützung der „Oldtimer-Sternfahrten“ führt erst dazu, dass diese überhaupt stattfinden können. Die darin liegende maßgebliche Finanzierung durch eine - von der Ladenöffnung besonders profitierende - Gewerbetreibende geht auch deutlich über eine - im Grundsatz nach Auffassung des Senats zulässige - finanzielle Beteiligung aller lokalen Einzelhändler etwa in Form einer Vorfinanzierung hinaus (vgl. in Abgrenzung hierzu die Ausführungen zur abweichenden Fallgestaltung im Senatsurteil vom heutigen Tage zum Parallelverfahren - 6 S 325/17 -, dort S. 19 ff. des Urteilsabdrucks), wie im Übrigen auch der Prozessbevollmächtigte der Antragstellerin in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat.

bb) Es kommt hinzu, dass - mit Blick auf die geschilderte maßgebliche Finanzierung durch die Beigeladene zu 1. konsequent - die „Oldtimer-Sternfahrten“ bis heute nicht nur durchgängig stets mit einem verkaufsoffenen Sonntag verbunden wurden, sondern nach den Angaben der Antragsgegnerin wie auch der Beigeladenen zu 1. ohne die Ladenöffnung (jedenfalls des ...) nicht hätten stattfinden können.

cc) Diese wechselseitige Angewiesenheit von Anlassveranstaltung und Ladenöffnung wird ferner auch daran deutlich, dass die „Oldtimer-Sternfahrten“ nicht nur auf dem Parkplatz des ... enden, sondern die dort stattfindende Präsentation der Fahrzeuge für ein jedenfalls mehrere tausend Besucher umfassendes Publikum auch durch die - im Rahmen der Ladenöffnung erfolgende - Freigabe der Sanitäranlagen des ... wesentlich bedingt ist, wie der Prozessbevollmächtigte der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung nochmals hervorgehoben hat.

dd) Darüber hinaus ist die Beigeladene zu 1. nach Lage der Akten auch schon im Vorfeld der geplanten „Oldtimer-Sternfahrten“ gegenüber der Antragsgegnerin als „Quasi-Veranstalterin“ aufgetreten, wie die E-Mail ihrer Mitarbeiterin ... („Assistant Center Management“) an eine Mitarbeiterin des Fachbereichs 32, Team Ordnungswesen der Antragsgegnerin illustriert, in welcher erstere zur von den angehörten Kirchengemeinden angeregten Verschiebung des Termins im April unter dem Betreff „... Ludwigsburg - Verkaufsoffener Sonntag mit Oldtimer Saisoneröffnung“ ausführte, „wie gestern telefonisch besprochen, können wir nach Rücksprache mit Herrn ..., ... [der offiziellen Veranstalterin der Oldtimer-Sternfahrten], unsere Oldtimer Saisoneröffnung vom 09. April 2017 (Palmsonntag) auf den 02. April 2017 vorverlegen und somit ist der verkaufsoffene Sonntag im ... Ludwigsburg am 02. April 2017 statt am 09. April 2017. In Zukunft werden wir darauf achten, dass es den Palmsonntag bei unseren Planungen nicht mehr trifft“ (vgl. Aktenseite 6 der Verfahrensakte der Antragsgegnerin; Hervorhebungen hier). Letztlich „bestimmte“ hier nach dem Eindruck dieses E-Mail-Verkehrs also nicht die Antragsgegnerin aufgrund eigener Planung die freizugebenden Tage (vgl. § 8 Abs. 1 Satz 2 LadÖG), sondern vollzog die Terminsbestimmung durch die Beigeladene zu 1. mit ihrer Satzung lediglich nach.

ee) Vor diesem Hintergrund dürften die beiden „Oldtimer-Sternfahrten“ zum ... nach Einschätzung des Senats auch in der Wahrnehmung der Besucher sowie der weiteren Öffentlichkeit maßgeblich der Beigeladenen zu 1. zugeordnet worden sein. Dies ergibt sich auch aus dem Vortrag des Prozessbevollmächtigten der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung, wonach die mit den neuen Satzungen für die Jahre 2018 und 2019 erfolgte Verkleinerung des räumlichen Geltungsbereichs derselben (allein) auf das Gewerbegebiet im Umkreis des ... nicht auf die Annahme der Unwirksamkeit des hier verfahrensgegenständlichen weiteren Geltungsbereichs durch die Antragsgegnerin zurückzuführen sei, sondern auf die Absicht der Beigeladenen zu 4., die im - in erheblicher Entfernung jenseits der BAB 81 und der B 27 gelegenen - Gewerbepark „Monrepos“ das Möbelhaus ... betreibt, zukünftig womöglich eine „eigene“ (vgl. insoweit § 8 Abs. 2 Satz 3 LadÖG) Anlassveranstaltung mit Ladenöffnung durchzuführen.

III.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Es entspricht der Billigkeit (§ 162 Abs. 3 VwGO), die Antragsgegnerin nicht zusätzlich mit den außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu belasten. Denn diese haben im Verfahren keinen Antrag gestellt und damit auch kein Kostenrisiko nach § 154 Abs. 3 VwGO auf sich genommen.

IV.

Die Revision ist nicht zuzulassen, da einer der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe nicht vorliegt.

Beschluss vom 20. März 2019

Der Streitwert für das Normenkontrollverfahren wird gemäß §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 52 Abs. 1 GKG auf 5.000 EUR festgesetzt.

Gründe

Der Normenkontrollantrag hat Erfolg.

II.

III.

IV.

Die Revision ist nicht zuzulassen, da einer der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe nicht vorliegt.

Beschluss vom 20. März 2019

Der Streitwert für das Normenkontrollverfahren wird gemäß §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 52 Abs. 1 GKG auf 5.000 EUR festgesetzt.

Referenzen

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