Urteil vom Verwaltungsgericht Stuttgart - 12 K 780/13

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

 
1 
Die Klägerin begehrt die Einrichtung einer Gemeinschaftsschule im Verbund mit ihrer Grundschule.
2 
Sie ist eine Gemeinde auf einer Fläche von insgesamt 4.283,7 ha im ...-Kreis mit, nach Angaben ihres Internetauftritts (...; Stand: 30.09.2011; Zugriff: 17.07.2013), insgesamt 5.663 Einwohnern, wovon auf I. selbst 4.541 Einwohner sowie auf die 1972 eingemeindeten Ortsteile B. 252, H. 539, N. 270 und S. 61 Einwohner entfallen; die Einwohnerzahlen der Weiler H., R., B., N. und R. werden mit 26, 24, 16, 33 und 31 angegeben.
3 
I. hat eine Grund- und Hauptschule, die nach dem 1796 dort geborenen Kirchenhistoriker ... benannt ist. Im früheren Internetauftritt der Gemeinde (Zugriff: 05.03.2013) hieß es hierzu u.a.: „Unsere ...-Schule ist eine verbundene Grund- und Hauptschule mit Werkrealschule. Bei uns kann der Hauptschulabschluss und die Berechtigung zum Zugang zur zehnten Klasse und damit die Möglichkeit zum Mittleren Abschluss erworben werden. Derzeit besuchen rund 350 Schülerinnen und Schüler unsere Schule, betreut von insgesamt 31 Lehrkräften in 17 Klassen. (…) Die Grundschule ist zwei- bis dreizügig und hat als Besonderheit eine Vorbereitungsklasse, die von unserer Beratungslehrerin betreut wird. (…) Unsere Hauptschule ist derzeit einzügig. (…) Nach dem Hauptschulabschluss gehen durchschnittlich etwa 50 % unserer Schüler in die berufsbildenden Fachschulen, um den Mittleren Abschluss zu erwerben.“ Im aktuellen Internetauftritt der Schule (...; Zugriff: 17.07.2013) sind folgende Schulklassen ausgewiesen: 1a, 1b, 2a, 2b, 3a, 3b, 4a, 4b, 4c, 5, 6a, 6b, 7, 8, 9.
4 
I. hat 1970 eine „Öffentlich-rechtliche Vereinbarung über die Einrichtung und Unterhaltung der Nachbarschaftsschule I.“ mit den damals selbständigen Gemeinden A. und M. sowie B., H., N. und S. geschlossen, um für ihr Gebiet der Gemeinde I. die Aufgaben eines Trägers der Hauptschule zu übertragen. M. liegt rund 2 Kilometer südlich von I. und ist heute mit rund 2.000 Einwohnern der größte Stadtteil von Bad ... A. liegt rund 6 Kilometer südlich und ist heute mit rund 350 Einwohnern ebenfalls ein Stadtteil von Bad ... Nach Angaben der Klägerin wechselten bisher aufgrund der verkehrsgünstigen Nähe die Grundschüler mit Hauptschulempfehlung aus M. auch nach Aufhebung der Schulbezirke grundsätzlich auf die Hauptschule I..
5 
Rund vier Kilometer westlich von I. entfernt liegt die Große Kreisstadt Bad ... Im aktuellen Internetauftritt führt Bad ... (...; Zugriff: 17.07.2013) u.a. Folgendes aus: „Als Mittelzentrum mit oberzentralen Funktionen im Bereich Gesundheit und Bildung verfügt die Stadt weiterhin über eine exzellente Infrastruktur, über vielfältige Bildungs- und Sozialeinrichtungen und über ein breites Kulturangebot. 22.534 Einwohner; 14 Stadtteile; u.a. acht Grundschulstandorte; zwei Haupt- bzw. Werkrealschulen; mehrere Realschulen; vier Gymnasien.“ Der Gemeinderat von Bad ... entschied im März 2013, dass die Stadt als Schulträger zusammen mit der Schule prüfen soll, ob die rund 3,5 km von I. entfernte Bad ... ...-Schule (Werkreal-Ganztagsschule) zu einer Gemeinschaftsschule wird. (Nach Schluss der mündlichen Verhandlung und Bekanntgabe des Urteils wurde bekannt, dass der Gemeinderat die Einrichtung einer Gemeinschaftsschule an der ...-Schule gegen den Willen der Schulleitung mit 15 zu 13 Stimmen abgelehnt hat.) Zur ...-Schule kommen nach deren Homepage (...; Zugriff: 17.07.2013) heute Schüler auch aus I..
6 
Im Rahmen der sogenannten „1. Tranche“ wurde im ...-Kreis u.a. etwa 27 km von I. entfernt die Gemeinschaftsschule A. eingerichtet, die für die Klassenstufe 5 im April 2012 insgesamt 36 Anmeldungen und im April 2013 insgesamt 40 Anmeldungen aufwies und zweizügig geführt wird. Im Rahmen der „2. Tranche“ wurde inzwischen etwa 9 km östlich von I. entfernt die Gemeinschaftsschule W. genehmigt, die für die Klassenstufe 5 im April 2013 insgesamt 33 Anmeldungen aufwies und ab nächstem Schuljahr ebenfalls zweizügig geführt werden soll.
7 
Unter dem 21.09.2012 beantragte die Klägerin beim Regierungspräsidium Stuttgart die Genehmigung einer Gemeinschaftsschule für die Klassen 1 bis 10 zum Schuljahr 2013/14. Dem Antrag war u.a. ein pädagogisches Konzept beigefügt sowie eine Schülerzahlprognose. Da zum Einzugsbereich der ...-Schule auch aufgrund der Öffentlich-rechtlichen Vereinbarung von 1970 die Ortschaften M. und A. gehörten, sei bei einer Übergangsquote in Höhe von 50% (und einem Klassenteiler von 28 Schüler/innen) eine durchgängige Zweizügigkeit gegeben. Denn die Grundschulklassen 1-4 in I. würden im Durchschnitt 48 Schüler/innen umfassen, diejenigen in M. 23; bei 50% sei also mit rund 35 Schüler/innen zu rechnen. Zusammen mit diesen Ortschaften habe die durchschnittliche Übergangsquote in den letzten fünf Schuljahren 24% an die Hauptschule I., 40% an die Realschule und 36% an das Gymnasium betragen. Aufgrund des hervorragenden Rufs der Klägerin in Punkto Familienfreundlichkeit sowie des guten Arbeitsplatzangebots sei zudem in den letzten Jahren ein verstärkter Zuzug von jungen Familien festzustellen gewesen. Aufgrund des eigenen Einwohnerpotentials zusammen mit den Einzugsgebieten M. und A. sei mithin bei einer attraktiven Gemeinschaftsschule von einer dauerhaften Zweizügigkeit auszugehen. Hierbei würden Schüler aus Bad ... nicht berücksichtigt, denn jedenfalls mittel- bis langfristig könne kaum mit auswärtigen Schülern gerechnet werden.
8 
Nach Aktenlage nahm das Staatliche Schulamt K. im Verfahren Stellung. Es ging davon aus, dass, da Bad ... bislang keine Gemeinschaftsschule und auch keine Einwände gegen eine solche in I. erhoben habe, rund 10% der Grundschüler/innen aus Bad ... zuzüglich zu den Kindern aus I. und M. eingerechnet werden könnten. Auch die Einzugsgebiete mit einer Gemeinschaftsschule in W. würden sich nicht überschneiden. Würde man die Bad ... Schüler/innen einbeziehen, dann sei eine nachhaltige Zweizügigkeit mit ca. 40 Schüler/innen in I. zu erwarten.
9 
Bei der verwaltungsinternen Prüfung ging das Regierungspräsidium davon aus, dass eine im Schulverbund mit der Grundschule geführte Gemeinschaftsschule in I. voraussichtlich nur ca. 25-26 Schüler/innen pro Jahrgangsstufe haben werde und deshalb auf Dauer nur einzügig geführt werden könnte. Denn es könnten nur Schüler/innen aus I., M. und A. einbezogen werden. Das Regierungspräsidium schätze die Schülerströme anders ein als das Staatliche Schulamt K.. Es sei kaum zu erwarten, dass Schüler aus dem Stadtgebiet Bad ... vermehrt eine Gemeinschaftsschule in I. besuchen würden. Als Prognosegrundlage werde deshalb von einer Übergangsquote von 50% für die ... (23-24 Schüler) und von 10% für die Grundschule M. und A. (2 Schüler) sowie einer Geburtenquote von 0,83% ausgegangen. Der Antrag werde dem Kultusministerium zur Entscheidung vorgelegt. (Eine Entscheidung des Kultusministeriums ist in den vorgelegten Akten nicht enthalten.)
10 
Mit Bescheid vom 04.02.2013 teilte das Regierungspräsidium Stuttgart der Klägerin (nach persönlicher Ankündigung der Entscheidung am 30.01.2012) mit, dass dem Antrag auf Einrichtung einer Gemeinschaftsschule zum Schuljahr 2013/14 nicht entsprochen werden könne. Das pädagogische Konzept sei vom Staatlichen Schulamt K. geprüft und befürwortet worden. Die Schule könne jedoch nach den vorliegenden Zahlen mit voraussichtlich ca. 25 Schülern je Jahrgangsstufe auf Dauer nur einzügig geführt werden. Das Regierungspräsidium und das Staatliche Schulamt K. rechneten dauerhaft nur mit einer Einzügigkeit und könnten auch keine Ausnahmesituation erkennen, welche eine Einzügigkeit rechtfertigen würde. Die ...-Schule erfülle somit nicht die gesetzlichen Vorgaben für die Einrichtung einer Gemeinschaftsschule. Der Bescheid ging der Klägerin am 05.02.2013 zu.
11 
Am 01.03.2013 hat die Klägerin beim Verwaltungsgericht Stuttgart Klage erhoben. Zur Begründung führt sie im Wesentlichen aus, sie sehe ihren Schulstandort akut gefährdet. Verwaltung, Gemeinderat, Elternschaft und Bevölkerung seien von der Entscheidung des Regierungspräsidiums erschüttert. Die Gemeinde habe Anspruch auf Einrichtung der begehrten Gemeinschaftsschule. Sie habe eine überdurchschnittlich junge Bevölkerung, ein attraktives Neubaugebiet und ein äußerst innovatives Wirtschaftsunternehmen. Der angefochtene Bescheid sei schon formell rechtswidrig, weil er nicht hinreichend begründet sei. Er sei aber auch materiell rechtswidrig. Wohl unstreitig seien alle Voraussetzungen für die Einrichtung der ...-Gemeinschaftsschule erfüllt, bis auf die in Frage gestellte Zweizügigkeit. Diese aber sei anzunehmen, wenn der Klassenteiler von 28 Schülern überschritten werde. Gemessen am jüngsten Jahrgang, der 2018 eingeschult werde, weise die Gemeinde eine Geburtenquote von 0,9557% und nicht nur 0,83% auf. Dennoch werde pauschal von 0,83% ausgegangen, d.h. 47 Schülern. Bei einer 50%-Übergangsquote würden sich aufgerundet 24 Schüler aus I. ergeben. Nach den Vorgaben des Landes und aufgrund der guten Erreichbarkeit von M. und A. müsste insoweit von einer Übergangsquote von 30% ausgegangen werden, also zuzüglich 5-6 Schülern (aktuell hätten sich 7 angemeldet), sodass insgesamt an der ... mit 29-30 Schüler/innen zu rechnen sei, d.h. Zweizügigkeit vorliege. Des weiteren sei auch nach der Prognosegrundlage des Beklagten eindeutig mit einer Übergangsquote von 10% bezüglich der Kinder aus Bad ... zu rechnen, d.h. zumindest weiteren 17 Schülern, denn dort gebe es keine Gemeinschaftsschule und die Realschule sei im kommenden Jahr sogar sechszügig. Realistischerweise müsse zudem nicht von einer Übergangsquote von 50%, sondern von 64% (derzeit 24% Hauptschule + 40% Realschule) ausgegangen werden, weil nach Vorstellung der Landesregierung zukünftig vor allem noch Gymnasien und Gemeinschaftsschulen existieren würden. Damit sei mit sogar 52 Schüler/innen aus I. und M. zu rechnen. Jedenfalls aber könne sich die Klägerin auf das Vorliegen eines besonderen Ausnahmefalls berufen, weil bisher im Schulamtsbereich des Staatlichen Schulamts K. kein flächendeckendes Angebot an Gemeinschaftsschulen bestehe und die Schulen A., K. und W. aus entfernungstechnischen Gründen praktisch ausscheiden würden. Nach alledem sei der Anspruch der Klägerin auf Einrichtung der begehrten Gemeinschaftsschule gegeben.
12 
Die Klägerin beantragt,
13 
den Bescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 04.02.2013 aufzuheben und das beklagte Land zu verpflichten, ihr die Einrichtung einer Gemeinschaftsschule an der ...-Schule zum Schuljahr 2013/14, hilfsweise für ein nachfolgendes Schuljahr, zu genehmigen, höchsthilfsweise festzustellen, dass die Voraussetzungen für die Einrichtung einer Gemeinschaftsschule bei ihr vorliegen.
14 
Das beklagte Land beantragt,
15 
die Klage abzuweisen.
16 
Zur Begründung führt das Regierungspräsidium im Wesentlichen aus, es habe - wie bei allen anderen vergleichbaren Anträgen - seiner Entscheidung die Handreichung des Kultusministeriums zur Beantragung einer Gemeinschaftsschule (u.a. Anforderung 2/5. b) „Darstellung und Berechnung der zu erwartenden Schülerzahl bzw. der Einschätzung der Erwartung der Errechnung der Zweizügigkeit oder der 20 Schüler bei Einzügigkeit für die Eingangsklasse(n) der GMS“) sowie die „Allgemeinen Prognosegrundlagen“ (40-50% bzw. 10-30% Übergangsquoten) zugrundegelegt, was bei den 49 Neuanträgen im Regierungsbezirk zu 12 Ablehnungen sowie 37 Genehmigungen geführt habe. Die gesetzlich erforderliche Zweizügigkeit habe grundsätzlich erst bei einer dauerhaften Mindestschülerzahl von 40 Schüler/innen bejaht werden können und nicht anhand des aktuellen Klassenteilers schon ab 29 Schüler/innen. Zudem sei berücksichtigt worden, dass Schüler nicht doppelt gewertet werden dürfen und also andere Gemeinschaftsschulen in der Nähe eingerechnet werden müssen. Bei den Anmeldungen der Starterschulen zum Schuljahr 2012/13 habe sich im Übrigen gezeigt, dass der bisherige Einzugsbereich der Werkrealschulen im Wesentlichen mit dem der Gemeinschaftsschulen übereinstimmt. Im Fall der Klägerin habe die Bewertung ergeben, dass aufgrund der langfristig erwarteten nur rund 25 Schüler/innen je Jahrgangsstufe weder die erforderliche dauerhafte Zweizügigkeit noch im Übrigen, wegen weiterführender Schulen in zumutbarer Entfernung, ein besonderer Ausnahmefall bejaht werden könne, weshalb das Regierungspräsidium den Antrag nach Überprüfung und Entscheidung durch das Kultusministerium mit Schreiben vom 04.02.2013 zu Recht abgelehnt habe. Die Klägerin gehe von unzutreffenden Prognosen aus. M. und A. könnten nur mit 10% und nicht mit 30% bewertet werden. Etwa die Übergangsquote der Grundschüler aus M. auf eine Hauptschule habe in den letzten drei Jahren nur noch 14% betragen. Auch sei realistischerweise nicht zu erwarten, dass Schüler/innen aus Bad ... vermehrt eine Gemeinschaftsschule I. besuchen würden. Ohnehin sei die angewendete Prognosegrundlage keinesfalls zu streng, wie die konkreten Zahlen belegten, nach denen fast alle Anmeldezahlen im März 2013 zum Teil deutlich unter den errechneten Prognosen liegen, weshalb sogar rund ein Drittel der Schulen zunächst nur einzügig habe starten können. Hierbei spiele sicher auch die hohe Akzeptanz der traditionellen Realschulen und Gymnasien eine Rolle. Vor diesem Hintergrund sei die Übergangsquote von 50% für I. ausgesprochen optimistisch. Schließlich sei die Klägerin nicht gegenüber anderen Schulträgern benachteiligt worden. Von den 49 Anträgen seien 37 genehmigt und 12 abgelehnt worden, darunter 7, wie die Klägerin, allein wegen zu geringer Schülerzahlen. Ihr gutes pädagogisches Konzept oder die Familienfreundlichkeit und Attraktivität der Gemeinde könnten die fehlende Mindestschülerzahl nicht ausgleichen. Ohne diese Mindestgröße sei ein langfristiges und erfolgreiches pädagogisches Arbeiten im Interesse der Schüler/innen nicht gewährleistet.
17 
Im Rahmen der mündlichen Verhandlung erläuterte der Vertreter des Landes, dass das Regierungspräsidium in sämtlichen Fällen eine Art mehrstufiges Prognoseverfahren angewandt habe. Zunächst seien mittels der Geburtenquote von 0,83% die theoretisch möglichen Schüler im (auch auf der Grundlage der Schulanträge definierten) Einzugsbereich von maximal 60 ÖPNV-Minuten zahlenmäßig errechnet worden. Sodann habe man diese Schülerzahlen anhand der „Allgemeinen Prognosegrundlagen“ mit 10% - 50% gewichtet. Schließlich seien die so theoretisch errechneten Schülerströme im Sinne eines „Faktenchecks“ anhand der mitgeteilten tatsächlichen Schulsituationen (Schulbogen 2) und der betroffenen anderen Schulen im Umkreis überprüft und gegebenenfalls korrigiert worden, was zu kurzfristigen, mittelfristigen und langfristigen Prognosen geführt habe, die dann Grundlage der Genehmigungsentscheidung gewesen seien. Im Rahmen der 2. Tranche seien nur Gemeinschaftsschulen genehmigt worden, die nach dem „Faktencheck“ mindestens 29 Schüler aufgewiesen hätten und prognostisch mindestens 40 Schüler erreichen könnten. Alle Schulen, die in diesem Sinne lebensfähig sind, habe man genehmigt. Das seien über 75% der Anträge gewesen. Man sei mithin sehr großzügig gewesen. Der Klägervertreter bestritt, dass das Regierungspräsidium nach Erreichen der Zahl von 29 Schülern tatsächlich noch eine weitere Prognose vorgenommen habe.
18 
Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten und die beigezogenen Behördenakten verwiesen.

Entscheidungsgründe

 
19 
Die zulässige Klage ist nicht begründet. Der Bescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 04.02.2013 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Einrichtung der begehrten Gemeinschaftsschule an ihrer ...-Schule zum Schuljahr 2013/14 und (jedenfalls derzeit) auch nicht zu einem nachfolgenden Schuljahr (§ 113 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 VwGO). Es kann schließlich nicht die Feststellung getroffen werden, dass im Falle der Klägerin die Voraussetzungen für die Einrichtung einer Gemeinschaftsschule vorliegen.
I.
20 
Der angefochtene Bescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart ist formell rechtmäßig. Die Zuständigkeit des Regierungspräsidiums ergibt sich aus § 1 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung des Kultusministeriums über die Zuständigkeit für schulorganisatorische Maßnahmen (vom 18.10.2000, GBl. 2000, 731, idF v. 20.10.2012, GBl. 2012, 550 - SchulOrgZustV BW).
21 
Eine Anhörung vor Bescheiderlass gemäß § 28 Abs. 1 LVwVfG wurde am 30.01.2013 im Regierungspräsidium durchgeführt. Nach Absatz 2 Nr. 3 der Norm hätte davon im Übrigen abgesehen werden können, weil das Regierungspräsidium nicht von den tatsächlichen Angaben der Klägerin in ihrem Antrag zu ihren Ungunsten abwich, sondern diese Angaben nur anders bewertete.
22 
Entgegen dem Vortrag der Klägerin entspricht die (knappe) Bescheidbegründung - gerade noch - den Vorgaben des § 39 LVwVfG, jedenfalls aber wäre ein Begründungsmangel durch die nachträglichen Ergänzungen im Klageverfahren gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 2 LVwVfG geheilt. Nach § 39 Abs. 1 LVwVfG ist ein schriftlicher Verwaltungsakt mit einer Begründung zu versehen. In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben. Die Begründung von Ermessensentscheidungen soll auch die Gesichtspunkte erkennen lassen, von denen die Behörde bei der Ausübung ihres Ermessens ausgegangen ist. Gemäß Absatz 2 Nr. 1 der Norm bedarf es allerdings keiner Begründung, soweit die Behörde einem Antrag entspricht oder einer Erklärung folgt und der Verwaltungsakt nicht in Rechte eines anderen eingreift. Gemäß Absatz 2 Nr. 2 der Norm bedarf es des Weiteren keiner Begründung, soweit demjenigen, für den der Verwaltungsakt bestimmt ist oder der von ihm betroffen wird, die Auffassung der Behörde über die Sach- und Rechtslage bereits bekannt oder auch ohne Begründung für ihn ohne weiteres erkennbar ist.
23 
Der angefochtene Bescheid ist in der Tat außerordentlich knapp begründet. Er enthält im Wesentlichen zum einen nur die Erläuterung, dass das Regierungspräsidium davon ausgeht, die ...-Schule könne mit voraussichtlich nur ca. 25 Schüler/innen je Jahrgangsstufe rechnen und damit nur einzügig geführt werden. Zum anderen wird nur mitgeteilt, dass keine Ausnahmesituation erkennbar sei, welche eine Einzügigkeit rechtfertigen würde, sodass im Ergebnis die gesetzlichen Vorgaben für die Einrichtung einer Gemeinschaftsschule nicht erfüllt seien. Nicht erläutert wird insbesondere die konkrete Prognoseberechnung. Nicht mitgeteilt wird weiter, warum mit nur 25 Schüler/innen je Jahrgangsstufe keine Zweizügigkeit angenommen werden kann. Nicht erläutert wird schließlich, welche Maßstäbe für eine Ausnahmesituation gelten und aus welchen genauen Gründen eine solche hier nicht angenommen wurde. Bezüglich der Schülerzahl für eine Zweizügigkeit kann davon ausgegangen werden, dass der Klägerin dies im Sinne von § 39 Abs. 2 Nr. 2 LVwVfG „auch ohne diesbezügliche Begründung ohne weiteres erkennbar“ war, denn mit 25 Schüler/innen wird nicht einmal der allgemein bekannte Klassenteiler von 28 erreicht. Dies bedurfte mithin keiner weiteren Begründung. Keiner weiteren Begründung bedurfte wohl auch die Nichtannahme eines Ausnahmefalles, weil sich die Klägerin hierauf in ihrem Genehmigungsantrag selbst gar nicht berufen hatte, d.h. dafür keine Argumente vorlagen. Und selbst die Schülerzahl von 25 konnte im konkreten Einzelfall wohl ohne genaue Prognoseberechnung bleiben, weil der Klägerin die Auffassung der Behörde über die Sach- und Rechtslage am 30.01.2013 bereits mündlich bekannt gemacht worden war.
24 
Selbst wenn man jedoch insoweit einen Begründungsmangel annehmen wollte, wäre dieser spätestens durch die - ausführlich die Bescheidangaben ergänzenden - Schriftsätze des Regierungspräsidiums vom 17.04.2013 und 12.06.2013 im Sinne von § 45 Abs. 1 Nr. 2 LVwVfG geheilt. Hiernach ist eine Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften, die, wie im vorliegenden Fall, nicht den Verwaltungsakt nach § 44 LVwVfG nichtig macht, unbeachtlich, wenn „die erforderliche Begründung nachträglich gegeben wird“. Gemäß § 45 Abs. 2 LVwVfG kann die Begründung, wie hier, „bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens nachgeholt werden“.
II.
25 
Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Einrichtung der begehrten Gemeinschaftsschule zum Schuljahr 2013/14.
26 
1. Rechtsgrundlagen hierfür sind die §§ 27 Abs. 2, 28 Abs. 1, 8 a Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 SchG in Verbindung mit Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 71 Abs. 1 LV. Danach ist die Klägerin als Schulträgerin grundsätzlich berechtigt, eine Gemeinschaftsschule einzurichten, wenn ein „öffentliches Bedürfnis“ hierfür besteht, wobei aufgrund der verfassungsrechtlich geschützten kommunalen Selbstverwaltungsgarantie vom beklagten Land gemeindefreundlich entschieden werden muss. Denn die Kommunen haben nach § 1 Abs. 2 GemO die Pflicht, für das Wohl ihrer Einwohner zu sorgen, wozu auch die schulische Versorgung im Rahmen der Schulträgerschaft gehört. Nach § 27 Abs. 3 SchG wirken Land und Gemeinden im Schulwesen - selbstredend konstruktiv - zusammen. Insoweit liegt ein Spannungsfeld vor zwischen einerseits kommunaler Eigenverantwortung (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 71 Abs. 1 LV) und andererseits der überörtliche Belange betreffenden Verantwortung für den staatlichen Erziehungs- und Bildungsauftrag bzw. das landesweite Schulwesen, das unter der Aufsicht des Staates steht (Art. 7 Abs. 1 GG, Art. 11 LV). Eine Gemeinde kann sich deshalb auch nur bezüglich ihrer eigenen Einwohner auf die schulische Versorgung berufen. Denn es gehört nicht zu ihrem kommunalen Selbstverwaltungsrecht, schulische Angebote für Einwohner von Nachbarkommunen einzurichten und vorzuhalten. Für die hier in Streit stehende Problematik ist nach Auffassung der Kammer das Spannungsfeld „Kommunale (örtliche) Selbstverwaltungsgarantie - Staatliche (überörtliche) Schulaufsicht“ dahingehend aufzulösen, dass grundsätzlich die Gemeinde entscheiden darf, ob sie eine bestimmte öffentliche Schule (nur) für ihre Einwohner einrichten möchte, das Land hingegen grundsätzlich entscheiden darf, wie groß eine solche Schule zumindest sein muss, um die nach pädagogischem Erkenntnisstand notwendigen Differenzierungen zu ermöglichen und sie aus organisatorischen sowie fiskalischen Gründen angemessen betreiben zu können. Das Land kann mithin aus pädagogischen, organisatorischen bzw. fiskalischen Gründen auch Mindestschülerzahlen festlegen sowie Schülerprognosen der Gemeinde insbesondere hinsichtlich des zugrunde gelegten Faktenmaterials überprüfen oder sogar selbst treffen. Denn das Land trägt die finanzielle Hauptlast einer einmal eingerichteten Schule (nach Angaben des Beklagten ca. ¾ aller Kosten). Bei Schulneugründungen muss das Land weiter berücksichtigen, welche Auswirkungen sich auf Schulen von benachbarten Kommunen ergeben können. Wesentliche Grundsätze des „öffentlichen Bedürfnisses“ müssen schließlich vom Landtag im Wege der Gesetzgebung entschieden werden (vgl. auch Lambert / Müller / Sutor, Schulrecht Baden-Württemberg, Stand: 7/2011, § 27 SchG 3.4).
27 
2. Für den vorliegenden Fall hat der Landtag von Baden-Württemberg in § 8 Abs. 2 Satz 1 SchG entschieden, dass ein „öffentliches Bedürfnis“ für die Einrichtung einer Gemeinschaftsschule grundsätzlich nur dann anzunehmen ist, wenn eine Gemeinschaftsschule „mindestens zweizügig“ betrieben werden kann. Er ist dabei ausweislich der Gesetzesbegründung (LT-Drs. 15/1466, S. 13) davon ausgegangen, dass bei zweizügigen Gemeinschaftsschulen „im Sinne eines verantwortungsvollen Ressourceneinsatzes eine dauerhafte Mindestschülerzahl von 20 Schülerinnen und Schülern pro Zug anzustreben ist“. Diesbezüglich soll es auf die Verhältnisse des jeweiligen Einzugsbereichs ankommen, d.h. „zum Beispiel Schülerzahl, örtliche Geburtenrate, Bildungswahlverhalten, Verkehrsanbindung, Auswirkungen auf andere Schulen“ (LT-Drs. 15/1466, S. 26). Die anzustrebende dauerhafte Mindestschülerzahl von 40 Schüler/innen wurde zwischenzeitlich auch, die Mindestschülerzahl für die Regelklasse von 16 und den Klassenteiler von 28 ergänzend, in den Organisationserlass des Kultusministeriums übernommen (vgl. Nr. 5.1 der Verwaltungsvorschrift des KM zur Eigenständigkeit der Schulen und Unterrichtsorganisation im Schuljahr 2012/13, Az.: 22-6740.3/1286 idF v. 17.04.2012). Den schulpolitischen Hintergrund hierfür bildeten vor allem Fragen der Finanzierbarkeit (LT-Drs. 15/1466, S. 2 f.), der Schulorganisation (LT-Drs. 15/1466, S. 13 f.) und der Pädagogik. Pädagogischer Auftrag der Gemeinschaftsschule ist es gemäß § 8 a Abs. 1 SchG, „in einem gemeinsamen Bildungsgang Schülern der Sekundarstufe I je nach ihren individuellen Leistungsmöglichkeiten eine der Hauptschule, der Realschule oder dem Gymnasium entsprechende Bildung zu vermitteln“, was in einer nur einzügigen Schule bzw. bei Kleinklassen sicher schwierig ist. Wenn „gleichwohl anfänglich einzügige Gemeinschaftsschulen genehmigt werden, so liegt der Entscheidung zum Beispiel die Erwartung zugrunde, dass sie künftig wachsen werden“ (LT-Drs. 15/1466, S. 25). Um „jedem Schüler und jeder Schülerin einen optimalen Bildungserfolg“ sowie „ein kooperatives ganzheitliches Lehren und Lernen zu ermöglichen“, sieht § 8 a Abs. 2 Satz 2 SchG ergänzend vor, dass die Gemeinschaftsschule grundsätzlich nur an einem Standort eingerichtet wird (Verbot der vertikalen Trennung; vgl. LT-Drs. 15/1466, S. 13).
28 
3. Kultusminister Stoch hat diese schulpolitischen Hintergründe des Gesetzgebers in seiner „Regierungserklärung zur regionalen Schulentwicklung“ vom 15.05.2013 ausgeführt. Hier heißt es zur Erläuterung u.a.: „Das Land Baden-Württemberg steht im Hinblick auf die Weiterentwicklung seiner Bildungslandschaft vor erheblichen Herausforderungen. Zu nennen sind hierbei insbesondere die Forderungen nach mehr Bildungsgerechtigkeit, die Umsetzung der Inklusion sowie die Anpassung der Schulstrukturen an die veränderten gesellschaftlichen Bedingungen. … Die gesellschaftlichen Veränderungen, die Konsequenzen für unser Bildungssystem haben, sind unübersehbar: An erster Stelle zu nennen ist hier der demografische Wandel. Aktuell liegt die Geburtenrate in Baden-Württemberg bei 1,36 Kindern je Frau. 2,1 Kinder wären erforderlich, um die Bevölkerungszahl in Baden-Württemberg ohne Zuwanderung konstant zu halten. Wir werden deshalb auf längere Sicht mit einer deutlich zurückgehenden Einwohnerzahl konfrontiert sein. Selbst wenn - als Erfolg familienpolitischer Maßnahmen - die Geburtenrate wieder ansteigen würde, so würde es, das besagt das Prinzip der demografischen Trägheit, Jahrzehnte dauern, bis die ursprüngliche Einwohnerzahl wieder erreicht wäre. … Viele Gemeinden des ländlichen Raums stellt die Bevölkerungsentwicklung zunehmend vor große Herausforderungen. … Der Schülerrückgang lässt sich schon seit längerem deutlich in den einschlägigen Statistiken ablesen. Wir gehen davon aus, dass die Zahl der Schüler an unseren Schulen bis zum Jahr 2025 um knapp ein Fünftel weiter zurückgehen wird. … Daneben … nimmt der Anteil derjenigen Schülerinnen und Schüler konstant ab, die nach Abschluss der Grundschule auf die Hauptschule bzw. die Werkrealschule wechseln. … Der Wegfall der verbindlichen Grundschulempfehlung hat das veränderte Schulwahlverhalten nicht ausgelöst, führte aber zu einer Beschleunigung dieser Entwicklung. … Der Schülerrückgang und veränderte Schulwahlentscheidungen führten bereits in den vergangenen Jahren dazu, dass zahlreiche weiterführende Schulen, hier insbesondere Haupt- bzw. Werkrealschulen, in Städten und Gemeinden unseres Landes nicht erhalten werden konnten. Von vor wenigen Jahren noch über 1200 Haupt- und Werkrealschulen bestehen derzeit noch 862. Viele dieser Schulen sind zu sehr kleinen Schulen geworden, viele davon sind inzwischen einzügig. Teilweise sind nicht mehr genügend Schüler vorhanden, um eine Eingangsklasse bilden zu können. So haben im laufenden Schuljahr bereits 125 dieser Schulen keine Schülerinnen und Schüler mehr in der Klassenstufe 5 gemeldet. Weitere 224 Haupt-/Werkrealschulen haben in der Klassenstufe 5 Schülerzahlen zwischen einem und 15 Schülerinnen und Schülern, also Anmeldezahlen unter der Mindestschülerzahl von 16. Diese Entwicklung wird sich auch im nächsten Schuljahr fortsetzen. Die zurückgehende Schülerzahl birgt dabei erhebliche Probleme, sowohl pädagogischer als auch organisatorischer Art. Dies betrifft einerseits die Schulverwaltung, die die personelle Ausstattung und ein hochwertiges personelles Angebot sicherstellen muss. So sind in sehr kleinen Schulen die Möglichkeiten differenzierender Angebote gering. Daneben treten organisatorische Schwierigkeiten auf, zum Beispiel bei Erkrankung von Lehrerinnen und Lehrer. Die Potenziale für Teamarbeit der Lehrkräfte sind nur schwach ausgeprägt. Es betrifft andererseits aber auch die kommunale Seite in Bezug auf geplante Investitionen und die Sachmittelausstattung. Kleine Schulen verlangen insgesamt von allen Beteiligten überdurchschnittlich viel Engagement und Kraft. … Unser Ziel ist, dass überall im Land ein gutes Bildungsangebot vorgehalten werden kann – dies vor allem unter dem Gesichtspunkt der Erreichbarkeit von Bildungsabschlüssen. … Ziel ist dabei ein Zwei-Säulen-Schulsystem mit einerseits dem Gymnasium und andererseits einem integrativen Bildungsweg, der sich aus den bisherigen Schularten entwickelt. … Die Gemeinschaftsschule ist hierbei besonders geeignet, um diesen integrativen Bildungsweg zu ermöglichen. … Ziel muss es sein, die Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse in Baden-Württemberg zu gewährleisten. … Dieses bedeutet, dass wir für die weiterführenden Schulen Mindestschülerzahlen anstreben, die langfristige Stabilität versprechen. Am Ende der Planungsprozesse sollen die weiterführenden Schulen in den Eingangsklassen eine stabile Zweizügigkeit, das heißt, mindestens 40 Schülerinnen und Schüler aufweisen. Für die allgemein bildenden Gymnasien haben die Eingangsklassen bei Neueinrichtung mindestens 60 Schülerinnen und Schüler. An dieser Größe werden wir uns insbesondere auch bei der Genehmigung und Neueinrichtung von Schulen orientieren. Diese stabilen Schülerzahlen sind unter dem Gesichtspunkt der pädagogischen Qualität, aber auch im Hinblick auf die Investitionen, die die kommunalen Träger zu schultern haben, eine Größenordnung, die Verlässlichkeit und Planungssicherheit bietet. … Wir werden Ausnahmen dann zulassen, wenn dies aufgrund besonderer Gegebenheiten erforderlich ist. Hierbei ist die Erreichbarkeit von Bildungsabschlüssen ein wichtiger Aspekt. …“
29 
4. Der Gesetzesbegriff des „öffentlichen Bedürfnisses“ auf Tatbestandsebene in § 27 Abs. 2 SchG, der vom Gesetzgeber bezüglich der Gemeinschaftsschule nach § 8 a SchG mit „mindestens zweizügig“ konkretisiert wurde, ist ein unbestimmter Rechtsbegriff, der im Einzelfall von der Exekutive unter Beachtung der Vorgaben des Gesetzgebers auszufüllen ist. Das Kultusministerium muss mithin bei der Einrichtung einer neuen Gemeinschaftsschule der hierfür erforderlichen Prognose die vom Landtag vorgegebene „anzustrebende Mindestschülerzahl von 40“ zugrunde legen und dabei abstellen auf „zum Beispiel Schülerzahl, örtliche Geburtenrate, Bildungswahlverhalten, Verkehrsanbindung, Auswirkungen auf andere Schulen“. Eine solche Prognose erhebt nicht den Anspruch auf objektive Richtigkeit und umfasst im Lichte der Art. 7 Abs. 1 GG, Art. 11 LV vor allem planerische und wertende Elemente. Damit aber eröffnet das Gesetz der Exekutive hier einen Beurteilungsspielraum, bei dessen Überprüfung das Verwaltungsgericht seine Kontrolldichte unter Beachtung des verfassungsrechtlichen Gewaltenteilungsgrundsatzes zurücknehmen muss. Die gerichtliche Kontrolle ist nach allgemeinem Verwaltungsprozessrecht im Wesentlichen auf die Fragen beschränkt, ob das vorgeschriebene Verfahren eingehalten, von einem unzutreffenden Sachverhalt ausgegangen wurde, anzuwendendes Recht verkannt oder allgemein gültige Bewertungsmaßstäbe missachtet wurden oder sich die Verwaltung von sachfremden Erwägungen oder gar Willkür hat leiten lassen. Zusammengefasst kann eine schulorganisatorische Prognoseentscheidung mithin im Wesentlichen von einem Gericht nur daraufhin überprüft werden, ob die Verwaltung sie auf einer zutreffenden und hinreichenden tatsächlichen Grundlage in einer der Materie angemessenen und methodisch einwandfreien Weise erarbeitet und damit dem Gebot der gerechten Abwägung entsprochen hat (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 06.09.1995 - 9 S 2352/95 - juris Rn. 5; OVG NRW, Urteil vom 31.03.1995 - 15 A 900/90 - juris Rn. 31; BVerwG, Urteil vom 18.10.2012 - 5 C 21.11 - juris Rn. 32; Lambert / Müller / Sutor, a.a.O., § 27 SchG 3.3; Rux / Niehues, Schulrecht, 5. Aufl. 2013, Rn. 1481 ff., m.w.N.). Diese Auslegung von § 27 Abs. 2 SchG entspricht im Übrigen dem Willen des Gesetzgebers, der in der Gesetzesbegründung insoweit ausführte: „Das Kultusministerium hat hierbei einen Beurteilungsspielraum, dem allerdings das kommunale Selbstverwaltungsrecht und die daraus abzuleitende Pflicht zu gemeindefreundlichem Verhalten Grenzen setzen.“ (LT-Drs. 15/1466, S. 26).
30 
5. Dass die vom Landtag vorgegebene anzustrebende Mindestschülerzahl von 40 für die Neugründung einer zweizügigen Gemeinschaftsschule vor dem Hintergrund ihres schulpädagogischen Konzepts sowie der politischen Ziele der regionalen Schulentwicklung sowie insbesondere der demographischen, organisatorischen und fiskalischen Probleme des Landes „dem Gebot der gerechten Abwägung entspricht“, ist für die Kammer offenkundig und bedarf keiner weiteren Ausführungen. Liegt der Klassenteiler bei 28, d.h. reicht die Zweizügigkeit rechnerisch von 29 bis 56 Schüler/innen, darf die dauerhafte Zweizügigkeit vom Gesetzgeber, wie geschehen, schon aus fiskalischen Gründen bei einer „anzustrebenden Mindestschülerzahl von 40“ festgelegt werden.
31 
6. Nach Auffassung der Kammer ist auch im konkreten Einzelfall der Klägerin davon auszugehen, dass der Beklagte die §§ 27 Abs. 2, 28 Abs. 1, 8 a Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 SchG i.V.m. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 71 Abs. 1 LV rechtmäßig angewandt hat. Das Regierungspräsidium ging bei Ablehnung der begehrten Gemeinschaftsschulneugründung an der ...-Schule zum Schuljahr 2013/14 von einer zutreffenden und hinreichenden tatsächlichen Grundlage bzw. Prognose aus, die in einer der Materie angemessenen und methodisch einwandfreien Weise erarbeitet wurde und - landesweit betrachtet - dem Gebot der gerechten Abwägung entspricht. Denn es hielt das vorgeschriebene Verfahren ein, das etwa in der Handreichung des Kultusministeriums zur Beantragung einer Gemeinschaftsschule unter „Ablauf“ im Einzelnen geschildert ist. Das Regierungspräsidium ging auch von einem zutreffenden Sachverhalt aus, verkannte das anzuwendende Recht nicht, missachtete keine allgemein gültigen Bewertungsmaßstäbe und ließ sich auch nicht von sachfremden Erwägungen oder gar Willkür leiten. Mehr darf das Verwaltungsgericht bei Beachtung des Gewaltenteilungsgrundsatzes hier nicht prüfen.
32 
a) Ausweislich seiner Angaben und der vorgelegten Akte (insbes. Tabelle „Anforderungen an eine GMS“ Nr. 5 b) hat der Beklagte auch bezüglich der im Falle der Klägerin durchgeführten Prognose und Bewertung eine „anzustrebende Mindestschülerzahl von 40“ zugrunde gelegt und entsprechend den Vorgaben des Gesetzgebers insbesondere abgestellt auf „zum Beispiel Schülerzahl, örtliche Geburtenrate, Bildungswahlverhalten, Verkehrsanbindung, Auswirkungen auf andere Schulen“. Das Regierungspräsidium hat hierfür sein mehrstufiges Prognoseverfahren angewendet: Es hat zunächst mittels der Geburtenquote von 0,83% die theoretisch möglichen Schüler im Einzugsbereich von maximal 60 ÖPNV-Minuten zahlenmäßig errechnet, sodann diese anhand der „Allgemeinen Prognosegrundlagen“ mit 10% - 50% gewichtet, sodann die errechneten Schülerströme im Sinne eines „Faktenchecks“ anhand der mitgeteilten tatsächlichen Schulsituationen überprüft (vgl. Schulbogen 2 - insgesamt lediglich 3 Schüler/innen in den Klassen 5, 7 und 9 aus Bad ...) und gegebenenfalls korrigiert (keine Anrechnung von Schüler/innen aus Bad ...) sowie hernach auf dieser Basis bewertende kurzfristige (25 Schüler), mittelfristige (24 Schüler) und langfristige Prognosen (26 Schüler) erstellt und eine Entscheidung getroffen (kann auf Dauer nur einzügig geführt werden = Ablehnung). Dieses Prognoseverfahren beachtet nach Auffassung der Kammer schlüssig und hinreichend anzuwendendes Recht sowie allgemein gültige Bewertungsmaßstäbe und führt zu willkürfreien Ergebnissen, sodass es vom Gericht nicht als rechtswidrig eingestuft werden kann.
33 
b) Dass das Regierungspräsidium aus Rechtsgründen nicht den für bestehende Schulen geltenden Klassenteiler von 28 zugrunde legen durfte, wurde ausgeführt. Anders als offenbar im Falle der Werkrealschule liegt bezüglich der Gemeinschaftsschulen insoweit nicht lediglich eine politische Willenserklärung vor (dort damals: Eckpunktepapier der Landesregierung vom 20.09.2009), sondern vielmehr bezüglich der anzustrebenden Mindestschülerzahl 40 eine eindeutige Vorgabe des Gesetzgebers, die zudem zwischenzeitlich in dem entsprechenden Organisationserlass des Kultusministerium - den Klassenteiler ausdrücklich ergänzend - umgesetzt wurde und an den sich der Beklagte über seine Verwaltungspraxis gemäß Art. 3 Abs. 1 GG auch selbst gebunden hat. Der frühere Fall der Werkrealschulen ist mithin nicht vergleichbar, weshalb die Berufung der Klägerin auf das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 17.12.2010 (- 4 K 1549/10 - juris Rn. 40) hier nicht greift. Selbst wenn der Beklagte im Übrigen für den Bescheid vom 04.02.2013 seiner Prognose und Bewertung damals (rechtswidrig) den Klassenteiler von 28 Schüler/innen zugrunde gelegt hätte, würde sich für den Erfolg der Verpflichtungsklage nichts anderes ergeben. Denn für den insoweit entscheidungserheblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung ist die Kammer davon überzeugt, dass die Klägerin die notwendig anzustrebende Mindestschülerzahl von 40 heute nicht erreichen und deshalb aus den §§ 27 Abs. 2, 28 Abs. 1, 8 a Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 SchG i.V.m. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 71 Abs. 1 LV auch keinen Anspruch auf Einrichtung der begehrten Gemeinschaftsschule herleiten kann.
34 
c) Zentrales Problem im Falle der Klägerin ist ihre nachvollziehbare Sorge über eine dem Landestrend entsprechende rückläufige Schülerzahl an der ...-Grund- und Hauptschule. Auch vor dem Hintergrund der durchschnittlich rund 17 Schüler pro Hauptschulklasse (Schulbogen 2 - 2011: Klasse 5 = 12, 6 = 19, 7 = 21, 8 = 16, 9 = 17) sowie der derzeit - trotz starkem Jahrgang mit den Klassen 4a, 4b und 4c nur - 21 oder 22 Anmeldungen für die 5. Klasse 2013/14 ist ihr Vortrag in vollem Umfang schlüssig, der Hauptschulstandort sei möglicherweise „akut gefährdet“. Die vom Regierungspräsidium durchgeführte Bewertung und Prognose, dass die Gemeinde nicht einmal 29, jedenfalls keine 40 Schüler/innen pro Jahrgang ab Klasse 5 erreichen kann, ist für die Kammer jedoch ebenfalls schlüssig, sodass die gesetzlichen Voraussetzungen der (mindestens) Zweizügigkeit für die Gemeinschaftsschulneugründung nicht vorliegen. Es kann dahinstehen, ob die Prognose des Regierungspräsidiums, es seien „langfristig nur 25 Schüler/innen zu erwarten“, im Detail stimmt. Denn auch wenn der Vortrag der Klägerin zugrunde gelegt wird, sie habe nicht nur eine Geburtenquote von 0,83%, sondern von 0,9557%, und die Bad ... Stadtteile M. sowie A. seien aufgrund der gewachsenen Sondersituation nicht nur mit einer Übergangsquote von 10%, sondern von 30% zu gewichten, wird die Mindestschülerzahl 40 nicht annähernd erreicht (selbst bei hochgerechneten 8.013 Einwohnern - Geburtenquote 0,9557 = 54 + 22,5 = (50%) 27 + (30%) 7 = max. 34 Schüler/innen). Diese könnte zum einen nur erreicht werden, wenn bezüglich der eigenen Bevölkerung statt der landeseinheitlich vorgegebenen und vom Regierungspräsidium einheitlich angewandten Übergangsquote von 50% aus den - grundsätzlich schlüssigen - „Allgemeinen Prognosegrundlagen“ eine deutlich höhere Übergangsquote gegriffen wird, wie die Klägerin dies fordert (24% Hauptschule + 40% Realschule = 64%). Hierfür aber gibt es keine rechtliche Grundlage, denn der Beklagte muss wegen des Gleichheitsgebots aus Art. 3 Abs. 1 GG alle Schulanträge, wie er dies offenbar getan hat, grundsätzlich einheitlich mit den gleichen Maßstäben bewerten, weshalb eine Sonderprognose nur für die Klägerin ausscheidet. Zum anderen könnte die anzustrebende Mindestschülerzahl von 40 nur erreicht werden, wenn die Gegenprognose der Klägerin zugrunde gelegt würde, aus der nächstgelegen Großen Kreisstadt Bad ... würden nicht länger wie bisher maximal 1-4 Schüler/innen pro Jahrgang nach I. in die Schule kommen, sondern sogar rund 17 Schüler/innen. Aber auch diesem Vortrag kann nicht gefolgt werden. Denn die Prognose des Beklagten entspricht in jedem Fall allgemein gültigen Bewertungsmaßstäben, sodass insoweit ein gerichtlich nicht überprüfbarer Beurteilungsspielraum greift. Im Übrigen entspricht die Prognose des Beklagten dem (ursprünglich) eigenen Vortrag der Klägerin, „jedenfalls mittel- bis langfristig könne kaum mit auswärtigen Schülern gerechnet werden“ (Antrag I. vom 21.09.2012, S. 3). Ohnehin kann sich für die Klägerin wohl kaum ein Rechtsanspruch darauf ergeben, Bevölkerungsteile von Bad ... in der eigenen Prognose einzurechnen. Denn, wie ausgeführt, kann sich eine Gemeinde verfassungsrechtlich nur bezüglich ihrer eigenen Einwohner auf die schulische Versorgung berufen, weil es nicht zum kommunalen Selbstverwaltungsrecht gehört, schulische Angebote für Einwohner von Nachbarkommunen einzurichten und vorzuhalten.
35 
7. Die Klägerin kann sich auch nicht auf einen „besonderen Ausnahmefall“ im Sinne von § 8 a Abs. 2 Satz 1 SchG berufen. Insoweit liegt zwar in Satz 1 der Norm ein gesetzliches Regel-/Ausnahmeverhältnis bzw. eine Ermessensnorm auf der Rechtsfolgenseite vor, sodass volle gerichtliche Überprüfbarkeit gegeben ist. Nach Auffassung der Kammer kann ein solcher Ausnahmefall aus Sinn und Zweck der Norm im Wesentlichen aber nur dann angenommen werden, wenn in zumutbarer Entfernung keine vergleichbaren Bildungsabschlüsse absolvierbar sind. Daran fehlt es hier schon im Hinblick auf die unweit gelegenen Haupt-, (Werk-)Realschulen und Gymnasien in Bad ... Der Vortrag der Klägerin, in ihrem Fall sei ein Ausnahmefall gegeben, „weil bisher im Schulamtsbereich des Staatlichen Schulamts K. kein flächendeckendes Angebot an Gemeinschaftsschulen bestehe und die Schulen A., K. und W. aus entfernungstechnischen Gründen praktisch ausscheiden würden“, überzeugt die Kammer nicht. Denn diese Annahme ist offenkundig insoweit unrichtig, als die nächstgelegene Gemeinschaftsschule W. gerade einmal 9 km entfernt liegt (bzw. laut Google-Maps per ÖPNV <RE> nur 10 Minuten). Jedenfalls, wenn man hinsichtlich der zumutbaren Erreichbarkeit für Fünftklässler rund 30 ÖPNV-Minuten Fahrzeit zugrunde legen will, scheidet diese Gemeinschaftsschule „entfernungstechnisch“ gerade nicht aus der Betrachtung aus. Dies belegt im Übrigen der Umstand, dass nach Aktenlage auch umgekehrt vereinzelt Schüler aus W. die ...-Schule besuchen. Der Vortrag des Beklagten, das gute pädagogische Konzept der ...-Schule oder die Familienfreundlichkeit und Attraktivität der Gemeinde könnten die fehlende Mindestschülerzahl nicht ausgleichen, entspricht der Auffassung der Kammer. Würde man mit diesen Argumenten einen „besonderen Ausnahmefall“ im Sinne von § 8 a Abs. 2 Satz 1 SchG zulassen, wäre das Land aufgrund des verfassungsrechtlichen Gleichheitsgebotes gezwungen, auch zahlreiche andere Gemeinschaftsschulen ohne gesicherte Schülerzahlen zu genehmigen, was dem Gesetzesziel der dauerhaften Zweizügigkeit widersprechen würde.
36 
8. Schließlich liegt kein Verstoß gegen das Gleichheitsgebot aus Art. 3 Abs. 1 GG bzw. den Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung vor. Denn der Beklagte hat nach den schlüssigen Angaben in der mündlichen Verhandlung, die sich im Übrigen mit der vorgelegten Tabelle „Anmeldezahlen für die neu genehmigten Gemeinschaftsschulen“ decken, (bis auf den Ausnahmefall D.) ausschließlich Gemeinschaftsschulen genehmigt, die nach seiner Prognose mindestens 29 Schüler aufgewiesen haben und eines Tages mindestens 40 Schüler erreichen können. Alle anderen Schulen sind hingegen abgelehnt worden. Die Kammer sieht keine Anhaltspunkte dafür, dass dennoch zu Lasten der Klägerin ein Gleichheitsverstoß gegeben sein könnte. Ein Rechtsanspruch der Klägerin auf Einrichtung der begehrten Gemeinschaftsschule zum Schuljahr 2013/14 scheidet mithin auch insoweit aus.
III.
37 
Die Klägerin hat auch keinen Anspruch auf Einrichtung der begehrten Gemeinschaftsschule zu einem späteren Schuljahr. Denn es gibt keine hinreichenden Anhaltspunkte für die Annahme, dass sie nach dem Schuljahr 2013/14 die für die Zweizügigkeit erforderliche Mindestschülerzahl erreichen könnte. Das Gegenteil ist der Fall, weil die ...-Schule nur im Moment eine dreizügige 4. Klasse hat (4a, 4b, 4c). Die 5. Klassen der Jahrgänge nach dem Schuljahr 2013/14 können sich hingegen bis auf Weiteres im Wesentlichen nur aus jeweils zweizügigen Grundschulklassen konstituieren (3a, 3b; 2a, 2b; 1a, 1b). Und dies ganz abgesehen davon, dass es bezüglich späterer Schuljahre (derzeit) an einem entsprechenden Antrag (und Bescheid) fehlt.
IV.
38 
Die Klägerin hat des Weiteren keinen Anspruch darauf, den Beklagten zu verpflichten, über ihren Antrag auf Einrichtung einer Gemeinschaftsschule unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Denn der Beklagte hat sich - wie oben ausgeführt - im Rahmen seines Beurteilungsspielraums gehalten. Auch ist ihm insoweit kein Ermessen eröffnet, denn die Voraussetzungen eines „besonderen Ausnahmefalls“ im Sinne des § 8 a Abs. 2 Satz 1 SchG sind - wie ebenfalls oben ausgeführt - nicht erfüllt.
V.
39 
Aus diesen Gründen kann schließlich keine Feststellung erfolgen, dass im Falle der Klägerin die Voraussetzungen für die Einrichtung einer Gemeinschaftsschule vorliegen.
VI.
40 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Voraussetzungen für die Zulassung der Berufung durch das Verwaltungsgericht gemäß §§ 124a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO liegen vor, weil insbesondere die Frage des rechtlichen Maßstabes für die Einrichtung einer neuen Gemeinschaftsschule zweifellos grundsätzliche Bedeutung hat. Aufgrund der landesweiten Relevanz sollten die Annahmen der Kammer ohne weiteres vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg überprüft werden können.

Gründe

 
19 
Die zulässige Klage ist nicht begründet. Der Bescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 04.02.2013 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Einrichtung der begehrten Gemeinschaftsschule an ihrer ...-Schule zum Schuljahr 2013/14 und (jedenfalls derzeit) auch nicht zu einem nachfolgenden Schuljahr (§ 113 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 VwGO). Es kann schließlich nicht die Feststellung getroffen werden, dass im Falle der Klägerin die Voraussetzungen für die Einrichtung einer Gemeinschaftsschule vorliegen.
I.
20 
Der angefochtene Bescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart ist formell rechtmäßig. Die Zuständigkeit des Regierungspräsidiums ergibt sich aus § 1 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung des Kultusministeriums über die Zuständigkeit für schulorganisatorische Maßnahmen (vom 18.10.2000, GBl. 2000, 731, idF v. 20.10.2012, GBl. 2012, 550 - SchulOrgZustV BW).
21 
Eine Anhörung vor Bescheiderlass gemäß § 28 Abs. 1 LVwVfG wurde am 30.01.2013 im Regierungspräsidium durchgeführt. Nach Absatz 2 Nr. 3 der Norm hätte davon im Übrigen abgesehen werden können, weil das Regierungspräsidium nicht von den tatsächlichen Angaben der Klägerin in ihrem Antrag zu ihren Ungunsten abwich, sondern diese Angaben nur anders bewertete.
22 
Entgegen dem Vortrag der Klägerin entspricht die (knappe) Bescheidbegründung - gerade noch - den Vorgaben des § 39 LVwVfG, jedenfalls aber wäre ein Begründungsmangel durch die nachträglichen Ergänzungen im Klageverfahren gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 2 LVwVfG geheilt. Nach § 39 Abs. 1 LVwVfG ist ein schriftlicher Verwaltungsakt mit einer Begründung zu versehen. In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben. Die Begründung von Ermessensentscheidungen soll auch die Gesichtspunkte erkennen lassen, von denen die Behörde bei der Ausübung ihres Ermessens ausgegangen ist. Gemäß Absatz 2 Nr. 1 der Norm bedarf es allerdings keiner Begründung, soweit die Behörde einem Antrag entspricht oder einer Erklärung folgt und der Verwaltungsakt nicht in Rechte eines anderen eingreift. Gemäß Absatz 2 Nr. 2 der Norm bedarf es des Weiteren keiner Begründung, soweit demjenigen, für den der Verwaltungsakt bestimmt ist oder der von ihm betroffen wird, die Auffassung der Behörde über die Sach- und Rechtslage bereits bekannt oder auch ohne Begründung für ihn ohne weiteres erkennbar ist.
23 
Der angefochtene Bescheid ist in der Tat außerordentlich knapp begründet. Er enthält im Wesentlichen zum einen nur die Erläuterung, dass das Regierungspräsidium davon ausgeht, die ...-Schule könne mit voraussichtlich nur ca. 25 Schüler/innen je Jahrgangsstufe rechnen und damit nur einzügig geführt werden. Zum anderen wird nur mitgeteilt, dass keine Ausnahmesituation erkennbar sei, welche eine Einzügigkeit rechtfertigen würde, sodass im Ergebnis die gesetzlichen Vorgaben für die Einrichtung einer Gemeinschaftsschule nicht erfüllt seien. Nicht erläutert wird insbesondere die konkrete Prognoseberechnung. Nicht mitgeteilt wird weiter, warum mit nur 25 Schüler/innen je Jahrgangsstufe keine Zweizügigkeit angenommen werden kann. Nicht erläutert wird schließlich, welche Maßstäbe für eine Ausnahmesituation gelten und aus welchen genauen Gründen eine solche hier nicht angenommen wurde. Bezüglich der Schülerzahl für eine Zweizügigkeit kann davon ausgegangen werden, dass der Klägerin dies im Sinne von § 39 Abs. 2 Nr. 2 LVwVfG „auch ohne diesbezügliche Begründung ohne weiteres erkennbar“ war, denn mit 25 Schüler/innen wird nicht einmal der allgemein bekannte Klassenteiler von 28 erreicht. Dies bedurfte mithin keiner weiteren Begründung. Keiner weiteren Begründung bedurfte wohl auch die Nichtannahme eines Ausnahmefalles, weil sich die Klägerin hierauf in ihrem Genehmigungsantrag selbst gar nicht berufen hatte, d.h. dafür keine Argumente vorlagen. Und selbst die Schülerzahl von 25 konnte im konkreten Einzelfall wohl ohne genaue Prognoseberechnung bleiben, weil der Klägerin die Auffassung der Behörde über die Sach- und Rechtslage am 30.01.2013 bereits mündlich bekannt gemacht worden war.
24 
Selbst wenn man jedoch insoweit einen Begründungsmangel annehmen wollte, wäre dieser spätestens durch die - ausführlich die Bescheidangaben ergänzenden - Schriftsätze des Regierungspräsidiums vom 17.04.2013 und 12.06.2013 im Sinne von § 45 Abs. 1 Nr. 2 LVwVfG geheilt. Hiernach ist eine Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften, die, wie im vorliegenden Fall, nicht den Verwaltungsakt nach § 44 LVwVfG nichtig macht, unbeachtlich, wenn „die erforderliche Begründung nachträglich gegeben wird“. Gemäß § 45 Abs. 2 LVwVfG kann die Begründung, wie hier, „bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens nachgeholt werden“.
II.
25 
Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Einrichtung der begehrten Gemeinschaftsschule zum Schuljahr 2013/14.
26 
1. Rechtsgrundlagen hierfür sind die §§ 27 Abs. 2, 28 Abs. 1, 8 a Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 SchG in Verbindung mit Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 71 Abs. 1 LV. Danach ist die Klägerin als Schulträgerin grundsätzlich berechtigt, eine Gemeinschaftsschule einzurichten, wenn ein „öffentliches Bedürfnis“ hierfür besteht, wobei aufgrund der verfassungsrechtlich geschützten kommunalen Selbstverwaltungsgarantie vom beklagten Land gemeindefreundlich entschieden werden muss. Denn die Kommunen haben nach § 1 Abs. 2 GemO die Pflicht, für das Wohl ihrer Einwohner zu sorgen, wozu auch die schulische Versorgung im Rahmen der Schulträgerschaft gehört. Nach § 27 Abs. 3 SchG wirken Land und Gemeinden im Schulwesen - selbstredend konstruktiv - zusammen. Insoweit liegt ein Spannungsfeld vor zwischen einerseits kommunaler Eigenverantwortung (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 71 Abs. 1 LV) und andererseits der überörtliche Belange betreffenden Verantwortung für den staatlichen Erziehungs- und Bildungsauftrag bzw. das landesweite Schulwesen, das unter der Aufsicht des Staates steht (Art. 7 Abs. 1 GG, Art. 11 LV). Eine Gemeinde kann sich deshalb auch nur bezüglich ihrer eigenen Einwohner auf die schulische Versorgung berufen. Denn es gehört nicht zu ihrem kommunalen Selbstverwaltungsrecht, schulische Angebote für Einwohner von Nachbarkommunen einzurichten und vorzuhalten. Für die hier in Streit stehende Problematik ist nach Auffassung der Kammer das Spannungsfeld „Kommunale (örtliche) Selbstverwaltungsgarantie - Staatliche (überörtliche) Schulaufsicht“ dahingehend aufzulösen, dass grundsätzlich die Gemeinde entscheiden darf, ob sie eine bestimmte öffentliche Schule (nur) für ihre Einwohner einrichten möchte, das Land hingegen grundsätzlich entscheiden darf, wie groß eine solche Schule zumindest sein muss, um die nach pädagogischem Erkenntnisstand notwendigen Differenzierungen zu ermöglichen und sie aus organisatorischen sowie fiskalischen Gründen angemessen betreiben zu können. Das Land kann mithin aus pädagogischen, organisatorischen bzw. fiskalischen Gründen auch Mindestschülerzahlen festlegen sowie Schülerprognosen der Gemeinde insbesondere hinsichtlich des zugrunde gelegten Faktenmaterials überprüfen oder sogar selbst treffen. Denn das Land trägt die finanzielle Hauptlast einer einmal eingerichteten Schule (nach Angaben des Beklagten ca. ¾ aller Kosten). Bei Schulneugründungen muss das Land weiter berücksichtigen, welche Auswirkungen sich auf Schulen von benachbarten Kommunen ergeben können. Wesentliche Grundsätze des „öffentlichen Bedürfnisses“ müssen schließlich vom Landtag im Wege der Gesetzgebung entschieden werden (vgl. auch Lambert / Müller / Sutor, Schulrecht Baden-Württemberg, Stand: 7/2011, § 27 SchG 3.4).
27 
2. Für den vorliegenden Fall hat der Landtag von Baden-Württemberg in § 8 Abs. 2 Satz 1 SchG entschieden, dass ein „öffentliches Bedürfnis“ für die Einrichtung einer Gemeinschaftsschule grundsätzlich nur dann anzunehmen ist, wenn eine Gemeinschaftsschule „mindestens zweizügig“ betrieben werden kann. Er ist dabei ausweislich der Gesetzesbegründung (LT-Drs. 15/1466, S. 13) davon ausgegangen, dass bei zweizügigen Gemeinschaftsschulen „im Sinne eines verantwortungsvollen Ressourceneinsatzes eine dauerhafte Mindestschülerzahl von 20 Schülerinnen und Schülern pro Zug anzustreben ist“. Diesbezüglich soll es auf die Verhältnisse des jeweiligen Einzugsbereichs ankommen, d.h. „zum Beispiel Schülerzahl, örtliche Geburtenrate, Bildungswahlverhalten, Verkehrsanbindung, Auswirkungen auf andere Schulen“ (LT-Drs. 15/1466, S. 26). Die anzustrebende dauerhafte Mindestschülerzahl von 40 Schüler/innen wurde zwischenzeitlich auch, die Mindestschülerzahl für die Regelklasse von 16 und den Klassenteiler von 28 ergänzend, in den Organisationserlass des Kultusministeriums übernommen (vgl. Nr. 5.1 der Verwaltungsvorschrift des KM zur Eigenständigkeit der Schulen und Unterrichtsorganisation im Schuljahr 2012/13, Az.: 22-6740.3/1286 idF v. 17.04.2012). Den schulpolitischen Hintergrund hierfür bildeten vor allem Fragen der Finanzierbarkeit (LT-Drs. 15/1466, S. 2 f.), der Schulorganisation (LT-Drs. 15/1466, S. 13 f.) und der Pädagogik. Pädagogischer Auftrag der Gemeinschaftsschule ist es gemäß § 8 a Abs. 1 SchG, „in einem gemeinsamen Bildungsgang Schülern der Sekundarstufe I je nach ihren individuellen Leistungsmöglichkeiten eine der Hauptschule, der Realschule oder dem Gymnasium entsprechende Bildung zu vermitteln“, was in einer nur einzügigen Schule bzw. bei Kleinklassen sicher schwierig ist. Wenn „gleichwohl anfänglich einzügige Gemeinschaftsschulen genehmigt werden, so liegt der Entscheidung zum Beispiel die Erwartung zugrunde, dass sie künftig wachsen werden“ (LT-Drs. 15/1466, S. 25). Um „jedem Schüler und jeder Schülerin einen optimalen Bildungserfolg“ sowie „ein kooperatives ganzheitliches Lehren und Lernen zu ermöglichen“, sieht § 8 a Abs. 2 Satz 2 SchG ergänzend vor, dass die Gemeinschaftsschule grundsätzlich nur an einem Standort eingerichtet wird (Verbot der vertikalen Trennung; vgl. LT-Drs. 15/1466, S. 13).
28 
3. Kultusminister Stoch hat diese schulpolitischen Hintergründe des Gesetzgebers in seiner „Regierungserklärung zur regionalen Schulentwicklung“ vom 15.05.2013 ausgeführt. Hier heißt es zur Erläuterung u.a.: „Das Land Baden-Württemberg steht im Hinblick auf die Weiterentwicklung seiner Bildungslandschaft vor erheblichen Herausforderungen. Zu nennen sind hierbei insbesondere die Forderungen nach mehr Bildungsgerechtigkeit, die Umsetzung der Inklusion sowie die Anpassung der Schulstrukturen an die veränderten gesellschaftlichen Bedingungen. … Die gesellschaftlichen Veränderungen, die Konsequenzen für unser Bildungssystem haben, sind unübersehbar: An erster Stelle zu nennen ist hier der demografische Wandel. Aktuell liegt die Geburtenrate in Baden-Württemberg bei 1,36 Kindern je Frau. 2,1 Kinder wären erforderlich, um die Bevölkerungszahl in Baden-Württemberg ohne Zuwanderung konstant zu halten. Wir werden deshalb auf längere Sicht mit einer deutlich zurückgehenden Einwohnerzahl konfrontiert sein. Selbst wenn - als Erfolg familienpolitischer Maßnahmen - die Geburtenrate wieder ansteigen würde, so würde es, das besagt das Prinzip der demografischen Trägheit, Jahrzehnte dauern, bis die ursprüngliche Einwohnerzahl wieder erreicht wäre. … Viele Gemeinden des ländlichen Raums stellt die Bevölkerungsentwicklung zunehmend vor große Herausforderungen. … Der Schülerrückgang lässt sich schon seit längerem deutlich in den einschlägigen Statistiken ablesen. Wir gehen davon aus, dass die Zahl der Schüler an unseren Schulen bis zum Jahr 2025 um knapp ein Fünftel weiter zurückgehen wird. … Daneben … nimmt der Anteil derjenigen Schülerinnen und Schüler konstant ab, die nach Abschluss der Grundschule auf die Hauptschule bzw. die Werkrealschule wechseln. … Der Wegfall der verbindlichen Grundschulempfehlung hat das veränderte Schulwahlverhalten nicht ausgelöst, führte aber zu einer Beschleunigung dieser Entwicklung. … Der Schülerrückgang und veränderte Schulwahlentscheidungen führten bereits in den vergangenen Jahren dazu, dass zahlreiche weiterführende Schulen, hier insbesondere Haupt- bzw. Werkrealschulen, in Städten und Gemeinden unseres Landes nicht erhalten werden konnten. Von vor wenigen Jahren noch über 1200 Haupt- und Werkrealschulen bestehen derzeit noch 862. Viele dieser Schulen sind zu sehr kleinen Schulen geworden, viele davon sind inzwischen einzügig. Teilweise sind nicht mehr genügend Schüler vorhanden, um eine Eingangsklasse bilden zu können. So haben im laufenden Schuljahr bereits 125 dieser Schulen keine Schülerinnen und Schüler mehr in der Klassenstufe 5 gemeldet. Weitere 224 Haupt-/Werkrealschulen haben in der Klassenstufe 5 Schülerzahlen zwischen einem und 15 Schülerinnen und Schülern, also Anmeldezahlen unter der Mindestschülerzahl von 16. Diese Entwicklung wird sich auch im nächsten Schuljahr fortsetzen. Die zurückgehende Schülerzahl birgt dabei erhebliche Probleme, sowohl pädagogischer als auch organisatorischer Art. Dies betrifft einerseits die Schulverwaltung, die die personelle Ausstattung und ein hochwertiges personelles Angebot sicherstellen muss. So sind in sehr kleinen Schulen die Möglichkeiten differenzierender Angebote gering. Daneben treten organisatorische Schwierigkeiten auf, zum Beispiel bei Erkrankung von Lehrerinnen und Lehrer. Die Potenziale für Teamarbeit der Lehrkräfte sind nur schwach ausgeprägt. Es betrifft andererseits aber auch die kommunale Seite in Bezug auf geplante Investitionen und die Sachmittelausstattung. Kleine Schulen verlangen insgesamt von allen Beteiligten überdurchschnittlich viel Engagement und Kraft. … Unser Ziel ist, dass überall im Land ein gutes Bildungsangebot vorgehalten werden kann – dies vor allem unter dem Gesichtspunkt der Erreichbarkeit von Bildungsabschlüssen. … Ziel ist dabei ein Zwei-Säulen-Schulsystem mit einerseits dem Gymnasium und andererseits einem integrativen Bildungsweg, der sich aus den bisherigen Schularten entwickelt. … Die Gemeinschaftsschule ist hierbei besonders geeignet, um diesen integrativen Bildungsweg zu ermöglichen. … Ziel muss es sein, die Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse in Baden-Württemberg zu gewährleisten. … Dieses bedeutet, dass wir für die weiterführenden Schulen Mindestschülerzahlen anstreben, die langfristige Stabilität versprechen. Am Ende der Planungsprozesse sollen die weiterführenden Schulen in den Eingangsklassen eine stabile Zweizügigkeit, das heißt, mindestens 40 Schülerinnen und Schüler aufweisen. Für die allgemein bildenden Gymnasien haben die Eingangsklassen bei Neueinrichtung mindestens 60 Schülerinnen und Schüler. An dieser Größe werden wir uns insbesondere auch bei der Genehmigung und Neueinrichtung von Schulen orientieren. Diese stabilen Schülerzahlen sind unter dem Gesichtspunkt der pädagogischen Qualität, aber auch im Hinblick auf die Investitionen, die die kommunalen Träger zu schultern haben, eine Größenordnung, die Verlässlichkeit und Planungssicherheit bietet. … Wir werden Ausnahmen dann zulassen, wenn dies aufgrund besonderer Gegebenheiten erforderlich ist. Hierbei ist die Erreichbarkeit von Bildungsabschlüssen ein wichtiger Aspekt. …“
29 
4. Der Gesetzesbegriff des „öffentlichen Bedürfnisses“ auf Tatbestandsebene in § 27 Abs. 2 SchG, der vom Gesetzgeber bezüglich der Gemeinschaftsschule nach § 8 a SchG mit „mindestens zweizügig“ konkretisiert wurde, ist ein unbestimmter Rechtsbegriff, der im Einzelfall von der Exekutive unter Beachtung der Vorgaben des Gesetzgebers auszufüllen ist. Das Kultusministerium muss mithin bei der Einrichtung einer neuen Gemeinschaftsschule der hierfür erforderlichen Prognose die vom Landtag vorgegebene „anzustrebende Mindestschülerzahl von 40“ zugrunde legen und dabei abstellen auf „zum Beispiel Schülerzahl, örtliche Geburtenrate, Bildungswahlverhalten, Verkehrsanbindung, Auswirkungen auf andere Schulen“. Eine solche Prognose erhebt nicht den Anspruch auf objektive Richtigkeit und umfasst im Lichte der Art. 7 Abs. 1 GG, Art. 11 LV vor allem planerische und wertende Elemente. Damit aber eröffnet das Gesetz der Exekutive hier einen Beurteilungsspielraum, bei dessen Überprüfung das Verwaltungsgericht seine Kontrolldichte unter Beachtung des verfassungsrechtlichen Gewaltenteilungsgrundsatzes zurücknehmen muss. Die gerichtliche Kontrolle ist nach allgemeinem Verwaltungsprozessrecht im Wesentlichen auf die Fragen beschränkt, ob das vorgeschriebene Verfahren eingehalten, von einem unzutreffenden Sachverhalt ausgegangen wurde, anzuwendendes Recht verkannt oder allgemein gültige Bewertungsmaßstäbe missachtet wurden oder sich die Verwaltung von sachfremden Erwägungen oder gar Willkür hat leiten lassen. Zusammengefasst kann eine schulorganisatorische Prognoseentscheidung mithin im Wesentlichen von einem Gericht nur daraufhin überprüft werden, ob die Verwaltung sie auf einer zutreffenden und hinreichenden tatsächlichen Grundlage in einer der Materie angemessenen und methodisch einwandfreien Weise erarbeitet und damit dem Gebot der gerechten Abwägung entsprochen hat (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 06.09.1995 - 9 S 2352/95 - juris Rn. 5; OVG NRW, Urteil vom 31.03.1995 - 15 A 900/90 - juris Rn. 31; BVerwG, Urteil vom 18.10.2012 - 5 C 21.11 - juris Rn. 32; Lambert / Müller / Sutor, a.a.O., § 27 SchG 3.3; Rux / Niehues, Schulrecht, 5. Aufl. 2013, Rn. 1481 ff., m.w.N.). Diese Auslegung von § 27 Abs. 2 SchG entspricht im Übrigen dem Willen des Gesetzgebers, der in der Gesetzesbegründung insoweit ausführte: „Das Kultusministerium hat hierbei einen Beurteilungsspielraum, dem allerdings das kommunale Selbstverwaltungsrecht und die daraus abzuleitende Pflicht zu gemeindefreundlichem Verhalten Grenzen setzen.“ (LT-Drs. 15/1466, S. 26).
30 
5. Dass die vom Landtag vorgegebene anzustrebende Mindestschülerzahl von 40 für die Neugründung einer zweizügigen Gemeinschaftsschule vor dem Hintergrund ihres schulpädagogischen Konzepts sowie der politischen Ziele der regionalen Schulentwicklung sowie insbesondere der demographischen, organisatorischen und fiskalischen Probleme des Landes „dem Gebot der gerechten Abwägung entspricht“, ist für die Kammer offenkundig und bedarf keiner weiteren Ausführungen. Liegt der Klassenteiler bei 28, d.h. reicht die Zweizügigkeit rechnerisch von 29 bis 56 Schüler/innen, darf die dauerhafte Zweizügigkeit vom Gesetzgeber, wie geschehen, schon aus fiskalischen Gründen bei einer „anzustrebenden Mindestschülerzahl von 40“ festgelegt werden.
31 
6. Nach Auffassung der Kammer ist auch im konkreten Einzelfall der Klägerin davon auszugehen, dass der Beklagte die §§ 27 Abs. 2, 28 Abs. 1, 8 a Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 SchG i.V.m. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 71 Abs. 1 LV rechtmäßig angewandt hat. Das Regierungspräsidium ging bei Ablehnung der begehrten Gemeinschaftsschulneugründung an der ...-Schule zum Schuljahr 2013/14 von einer zutreffenden und hinreichenden tatsächlichen Grundlage bzw. Prognose aus, die in einer der Materie angemessenen und methodisch einwandfreien Weise erarbeitet wurde und - landesweit betrachtet - dem Gebot der gerechten Abwägung entspricht. Denn es hielt das vorgeschriebene Verfahren ein, das etwa in der Handreichung des Kultusministeriums zur Beantragung einer Gemeinschaftsschule unter „Ablauf“ im Einzelnen geschildert ist. Das Regierungspräsidium ging auch von einem zutreffenden Sachverhalt aus, verkannte das anzuwendende Recht nicht, missachtete keine allgemein gültigen Bewertungsmaßstäbe und ließ sich auch nicht von sachfremden Erwägungen oder gar Willkür leiten. Mehr darf das Verwaltungsgericht bei Beachtung des Gewaltenteilungsgrundsatzes hier nicht prüfen.
32 
a) Ausweislich seiner Angaben und der vorgelegten Akte (insbes. Tabelle „Anforderungen an eine GMS“ Nr. 5 b) hat der Beklagte auch bezüglich der im Falle der Klägerin durchgeführten Prognose und Bewertung eine „anzustrebende Mindestschülerzahl von 40“ zugrunde gelegt und entsprechend den Vorgaben des Gesetzgebers insbesondere abgestellt auf „zum Beispiel Schülerzahl, örtliche Geburtenrate, Bildungswahlverhalten, Verkehrsanbindung, Auswirkungen auf andere Schulen“. Das Regierungspräsidium hat hierfür sein mehrstufiges Prognoseverfahren angewendet: Es hat zunächst mittels der Geburtenquote von 0,83% die theoretisch möglichen Schüler im Einzugsbereich von maximal 60 ÖPNV-Minuten zahlenmäßig errechnet, sodann diese anhand der „Allgemeinen Prognosegrundlagen“ mit 10% - 50% gewichtet, sodann die errechneten Schülerströme im Sinne eines „Faktenchecks“ anhand der mitgeteilten tatsächlichen Schulsituationen überprüft (vgl. Schulbogen 2 - insgesamt lediglich 3 Schüler/innen in den Klassen 5, 7 und 9 aus Bad ...) und gegebenenfalls korrigiert (keine Anrechnung von Schüler/innen aus Bad ...) sowie hernach auf dieser Basis bewertende kurzfristige (25 Schüler), mittelfristige (24 Schüler) und langfristige Prognosen (26 Schüler) erstellt und eine Entscheidung getroffen (kann auf Dauer nur einzügig geführt werden = Ablehnung). Dieses Prognoseverfahren beachtet nach Auffassung der Kammer schlüssig und hinreichend anzuwendendes Recht sowie allgemein gültige Bewertungsmaßstäbe und führt zu willkürfreien Ergebnissen, sodass es vom Gericht nicht als rechtswidrig eingestuft werden kann.
33 
b) Dass das Regierungspräsidium aus Rechtsgründen nicht den für bestehende Schulen geltenden Klassenteiler von 28 zugrunde legen durfte, wurde ausgeführt. Anders als offenbar im Falle der Werkrealschule liegt bezüglich der Gemeinschaftsschulen insoweit nicht lediglich eine politische Willenserklärung vor (dort damals: Eckpunktepapier der Landesregierung vom 20.09.2009), sondern vielmehr bezüglich der anzustrebenden Mindestschülerzahl 40 eine eindeutige Vorgabe des Gesetzgebers, die zudem zwischenzeitlich in dem entsprechenden Organisationserlass des Kultusministerium - den Klassenteiler ausdrücklich ergänzend - umgesetzt wurde und an den sich der Beklagte über seine Verwaltungspraxis gemäß Art. 3 Abs. 1 GG auch selbst gebunden hat. Der frühere Fall der Werkrealschulen ist mithin nicht vergleichbar, weshalb die Berufung der Klägerin auf das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 17.12.2010 (- 4 K 1549/10 - juris Rn. 40) hier nicht greift. Selbst wenn der Beklagte im Übrigen für den Bescheid vom 04.02.2013 seiner Prognose und Bewertung damals (rechtswidrig) den Klassenteiler von 28 Schüler/innen zugrunde gelegt hätte, würde sich für den Erfolg der Verpflichtungsklage nichts anderes ergeben. Denn für den insoweit entscheidungserheblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung ist die Kammer davon überzeugt, dass die Klägerin die notwendig anzustrebende Mindestschülerzahl von 40 heute nicht erreichen und deshalb aus den §§ 27 Abs. 2, 28 Abs. 1, 8 a Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 SchG i.V.m. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 71 Abs. 1 LV auch keinen Anspruch auf Einrichtung der begehrten Gemeinschaftsschule herleiten kann.
34 
c) Zentrales Problem im Falle der Klägerin ist ihre nachvollziehbare Sorge über eine dem Landestrend entsprechende rückläufige Schülerzahl an der ...-Grund- und Hauptschule. Auch vor dem Hintergrund der durchschnittlich rund 17 Schüler pro Hauptschulklasse (Schulbogen 2 - 2011: Klasse 5 = 12, 6 = 19, 7 = 21, 8 = 16, 9 = 17) sowie der derzeit - trotz starkem Jahrgang mit den Klassen 4a, 4b und 4c nur - 21 oder 22 Anmeldungen für die 5. Klasse 2013/14 ist ihr Vortrag in vollem Umfang schlüssig, der Hauptschulstandort sei möglicherweise „akut gefährdet“. Die vom Regierungspräsidium durchgeführte Bewertung und Prognose, dass die Gemeinde nicht einmal 29, jedenfalls keine 40 Schüler/innen pro Jahrgang ab Klasse 5 erreichen kann, ist für die Kammer jedoch ebenfalls schlüssig, sodass die gesetzlichen Voraussetzungen der (mindestens) Zweizügigkeit für die Gemeinschaftsschulneugründung nicht vorliegen. Es kann dahinstehen, ob die Prognose des Regierungspräsidiums, es seien „langfristig nur 25 Schüler/innen zu erwarten“, im Detail stimmt. Denn auch wenn der Vortrag der Klägerin zugrunde gelegt wird, sie habe nicht nur eine Geburtenquote von 0,83%, sondern von 0,9557%, und die Bad ... Stadtteile M. sowie A. seien aufgrund der gewachsenen Sondersituation nicht nur mit einer Übergangsquote von 10%, sondern von 30% zu gewichten, wird die Mindestschülerzahl 40 nicht annähernd erreicht (selbst bei hochgerechneten 8.013 Einwohnern - Geburtenquote 0,9557 = 54 + 22,5 = (50%) 27 + (30%) 7 = max. 34 Schüler/innen). Diese könnte zum einen nur erreicht werden, wenn bezüglich der eigenen Bevölkerung statt der landeseinheitlich vorgegebenen und vom Regierungspräsidium einheitlich angewandten Übergangsquote von 50% aus den - grundsätzlich schlüssigen - „Allgemeinen Prognosegrundlagen“ eine deutlich höhere Übergangsquote gegriffen wird, wie die Klägerin dies fordert (24% Hauptschule + 40% Realschule = 64%). Hierfür aber gibt es keine rechtliche Grundlage, denn der Beklagte muss wegen des Gleichheitsgebots aus Art. 3 Abs. 1 GG alle Schulanträge, wie er dies offenbar getan hat, grundsätzlich einheitlich mit den gleichen Maßstäben bewerten, weshalb eine Sonderprognose nur für die Klägerin ausscheidet. Zum anderen könnte die anzustrebende Mindestschülerzahl von 40 nur erreicht werden, wenn die Gegenprognose der Klägerin zugrunde gelegt würde, aus der nächstgelegen Großen Kreisstadt Bad ... würden nicht länger wie bisher maximal 1-4 Schüler/innen pro Jahrgang nach I. in die Schule kommen, sondern sogar rund 17 Schüler/innen. Aber auch diesem Vortrag kann nicht gefolgt werden. Denn die Prognose des Beklagten entspricht in jedem Fall allgemein gültigen Bewertungsmaßstäben, sodass insoweit ein gerichtlich nicht überprüfbarer Beurteilungsspielraum greift. Im Übrigen entspricht die Prognose des Beklagten dem (ursprünglich) eigenen Vortrag der Klägerin, „jedenfalls mittel- bis langfristig könne kaum mit auswärtigen Schülern gerechnet werden“ (Antrag I. vom 21.09.2012, S. 3). Ohnehin kann sich für die Klägerin wohl kaum ein Rechtsanspruch darauf ergeben, Bevölkerungsteile von Bad ... in der eigenen Prognose einzurechnen. Denn, wie ausgeführt, kann sich eine Gemeinde verfassungsrechtlich nur bezüglich ihrer eigenen Einwohner auf die schulische Versorgung berufen, weil es nicht zum kommunalen Selbstverwaltungsrecht gehört, schulische Angebote für Einwohner von Nachbarkommunen einzurichten und vorzuhalten.
35 
7. Die Klägerin kann sich auch nicht auf einen „besonderen Ausnahmefall“ im Sinne von § 8 a Abs. 2 Satz 1 SchG berufen. Insoweit liegt zwar in Satz 1 der Norm ein gesetzliches Regel-/Ausnahmeverhältnis bzw. eine Ermessensnorm auf der Rechtsfolgenseite vor, sodass volle gerichtliche Überprüfbarkeit gegeben ist. Nach Auffassung der Kammer kann ein solcher Ausnahmefall aus Sinn und Zweck der Norm im Wesentlichen aber nur dann angenommen werden, wenn in zumutbarer Entfernung keine vergleichbaren Bildungsabschlüsse absolvierbar sind. Daran fehlt es hier schon im Hinblick auf die unweit gelegenen Haupt-, (Werk-)Realschulen und Gymnasien in Bad ... Der Vortrag der Klägerin, in ihrem Fall sei ein Ausnahmefall gegeben, „weil bisher im Schulamtsbereich des Staatlichen Schulamts K. kein flächendeckendes Angebot an Gemeinschaftsschulen bestehe und die Schulen A., K. und W. aus entfernungstechnischen Gründen praktisch ausscheiden würden“, überzeugt die Kammer nicht. Denn diese Annahme ist offenkundig insoweit unrichtig, als die nächstgelegene Gemeinschaftsschule W. gerade einmal 9 km entfernt liegt (bzw. laut Google-Maps per ÖPNV <RE> nur 10 Minuten). Jedenfalls, wenn man hinsichtlich der zumutbaren Erreichbarkeit für Fünftklässler rund 30 ÖPNV-Minuten Fahrzeit zugrunde legen will, scheidet diese Gemeinschaftsschule „entfernungstechnisch“ gerade nicht aus der Betrachtung aus. Dies belegt im Übrigen der Umstand, dass nach Aktenlage auch umgekehrt vereinzelt Schüler aus W. die ...-Schule besuchen. Der Vortrag des Beklagten, das gute pädagogische Konzept der ...-Schule oder die Familienfreundlichkeit und Attraktivität der Gemeinde könnten die fehlende Mindestschülerzahl nicht ausgleichen, entspricht der Auffassung der Kammer. Würde man mit diesen Argumenten einen „besonderen Ausnahmefall“ im Sinne von § 8 a Abs. 2 Satz 1 SchG zulassen, wäre das Land aufgrund des verfassungsrechtlichen Gleichheitsgebotes gezwungen, auch zahlreiche andere Gemeinschaftsschulen ohne gesicherte Schülerzahlen zu genehmigen, was dem Gesetzesziel der dauerhaften Zweizügigkeit widersprechen würde.
36 
8. Schließlich liegt kein Verstoß gegen das Gleichheitsgebot aus Art. 3 Abs. 1 GG bzw. den Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung vor. Denn der Beklagte hat nach den schlüssigen Angaben in der mündlichen Verhandlung, die sich im Übrigen mit der vorgelegten Tabelle „Anmeldezahlen für die neu genehmigten Gemeinschaftsschulen“ decken, (bis auf den Ausnahmefall D.) ausschließlich Gemeinschaftsschulen genehmigt, die nach seiner Prognose mindestens 29 Schüler aufgewiesen haben und eines Tages mindestens 40 Schüler erreichen können. Alle anderen Schulen sind hingegen abgelehnt worden. Die Kammer sieht keine Anhaltspunkte dafür, dass dennoch zu Lasten der Klägerin ein Gleichheitsverstoß gegeben sein könnte. Ein Rechtsanspruch der Klägerin auf Einrichtung der begehrten Gemeinschaftsschule zum Schuljahr 2013/14 scheidet mithin auch insoweit aus.
III.
37 
Die Klägerin hat auch keinen Anspruch auf Einrichtung der begehrten Gemeinschaftsschule zu einem späteren Schuljahr. Denn es gibt keine hinreichenden Anhaltspunkte für die Annahme, dass sie nach dem Schuljahr 2013/14 die für die Zweizügigkeit erforderliche Mindestschülerzahl erreichen könnte. Das Gegenteil ist der Fall, weil die ...-Schule nur im Moment eine dreizügige 4. Klasse hat (4a, 4b, 4c). Die 5. Klassen der Jahrgänge nach dem Schuljahr 2013/14 können sich hingegen bis auf Weiteres im Wesentlichen nur aus jeweils zweizügigen Grundschulklassen konstituieren (3a, 3b; 2a, 2b; 1a, 1b). Und dies ganz abgesehen davon, dass es bezüglich späterer Schuljahre (derzeit) an einem entsprechenden Antrag (und Bescheid) fehlt.
IV.
38 
Die Klägerin hat des Weiteren keinen Anspruch darauf, den Beklagten zu verpflichten, über ihren Antrag auf Einrichtung einer Gemeinschaftsschule unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Denn der Beklagte hat sich - wie oben ausgeführt - im Rahmen seines Beurteilungsspielraums gehalten. Auch ist ihm insoweit kein Ermessen eröffnet, denn die Voraussetzungen eines „besonderen Ausnahmefalls“ im Sinne des § 8 a Abs. 2 Satz 1 SchG sind - wie ebenfalls oben ausgeführt - nicht erfüllt.
V.
39 
Aus diesen Gründen kann schließlich keine Feststellung erfolgen, dass im Falle der Klägerin die Voraussetzungen für die Einrichtung einer Gemeinschaftsschule vorliegen.
VI.
40 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Voraussetzungen für die Zulassung der Berufung durch das Verwaltungsgericht gemäß §§ 124a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO liegen vor, weil insbesondere die Frage des rechtlichen Maßstabes für die Einrichtung einer neuen Gemeinschaftsschule zweifellos grundsätzliche Bedeutung hat. Aufgrund der landesweiten Relevanz sollten die Annahmen der Kammer ohne weiteres vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg überprüft werden können.

Zitiert von
Urteil vom Finanzgericht Baden-Württemberg (5. Senat) - 5 K 1618/24
6. Dezember 2024
5 K 1618/24 6. Dezember 2024
Urteil vom Verwaltungsgericht Stuttgart - 12 K 587/15
1. Juli 2015
12 K 587/15 1. Juli 2015
Beschluss vom Bundesverfassungsgericht (2. Senat) - 2 BvL 2/13
19. November 2014
2 BvL 2/13 19. November 2014

Referenzen