Gründe

I.

Die Beteiligten streiten um die Besetzung eines Betriebsausschusses mit Vertretern der Beschäftigten.

Bei der Stadt L., deren Rat der Beteiligte zu 1. und deren Oberbürgermeister der Beteiligte zu 2. ist, besteht der städtische Eigenbetrieb Gebäudemanagement, Einkauf und Logistik (EB 85). Dieser Eigenbetrieb verfügt über einen Personalrat, den Antragsteller zu 1. Die Antragsteller zu 2. und zu 3. sind wahlberechtigte Beschäftigte des Eigenbetriebs. Dem Eigenbetrieb lag eine Betriebssatzung vom 3. November 2012 zugrunde (Blatt 4 ff. der Gerichtsakte), in der gemäß § 8 u.a. die Bildung eines Betriebsausschusses vorgesehen ist, dessen Tätigkeit ursprünglich von acht Mitgliedern des Rates und einem stimmberechtigten Vertreter der Bediensteten wahrgenommen wurde. Nach der Neufassung der Betriebssatzung vom 9. Dezember 2022 (Blatt 109 ff. der Gerichtsakte) besteht der Betriebsausschuss auch aus acht Mitgliedern des Rates sowie einem stimmberechtigten Vertreter und bis zu drei beratenden Vertretern der Bediensteten.

Am 31. März 2022 wurden die Vertreter und Vertreterinnen der Beschäftigten im Betriebsausschuss sowie deren Ersatzmitglieder gewählt, darunter auch Frau O. P., Antragstellerin im erstinstanzlichen Verfahren, als Vertreterin sowie der Antragsteller zu 2. als Ersatzmitglied.

Nach vorangegangenem Austausch der Rechtsstandpunkte über die Bestätigung der Gewählten haben die Antragsteller am 1. Februar 2023 vor dem Verwaltungsgericht Braunschweig das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet.

Ihrer Auffassung zufolge sei gemäß § 110 Abs. 2 Niedersächsisches Personalvertretungsgesetz (NPersVG) der Betriebsausschuss, wenn er - wie hier - acht Mitglieder umfasse, zur Hälfte mit Vertreterinnen bzw. Vertretern der Beschäftigten zu besetzen. Die Regelung des § 110 NPersVG finde im vorliegenden Fall Anwendung, da der betreffende Eigenbetrieb eine Einrichtung der öffentlichen Hand mit wirtschaftlicher Zweckbestimmung sei. Es handele sich um einen kaufmännisch geführten Betrieb, der überwiegend wirtschaftliche Aufgaben erfülle. Für die Frage, ob es sich um einen kaufmännisch geführten Betrieb handele, komme es auf die Wirtschaftsform an, eine Gewinnerzielungsabsicht sei hingegen nicht erforderlich. Die Voraussetzung sei jedenfalls bei Eigenbetrieben i.S.d. § 136 Niedersächsisches Kommunalverfassungsgesetz (NKomVG) gegeben, wenn die Kommune bestimmt habe, dass die Vorschriften des Handelsgesetzbuches (HGB) Grundlage für die Wirtschaftsführung und das Rechnungswesen sein sollten. Dies sei gemäß § 4 der Betriebssatzung hier der Fall, zumal der Eigenbetrieb nach § 2 der Betriebssatzung in erster Linie wirtschaftliche Aufgaben erfülle.

Letztendlich ließen sich sämtliche Aufgaben, die von kommunalen Eigenbetrieben wahrgenommen würden, auf die Deckung von kommunalem Eigenbedarf und/oder Daseinsvorsorge zurückführen. Dies zugrunde gelegt wäre aber jeder kommunale Eigenbetrieb vom Anwendungsbereich des § 110 NPersVG ausgenommen, was vom Gesetzgeber nicht gewollt sein könne. Auch werde bestritten, dass Leistungen ausschließlich gegenüber der Stadt L. erbracht bzw. nur kostendeckende Mieten in Rechnung gestellt würden. Es bestünden zudem Mietverträge mit Dritten, bei denen sich an der ortsüblichen Miete orientiert werden müsse. Die Satzung schließe eine solche Gewinnerzielung auch nicht aus. Eine Auslegung am Wortlaut von § 110 NPersVG zeige, dass eine Gewinnerzielungsabsicht nicht erforderlich sei. Auch die Systematik der Norm spreche gegen eine Einbeziehung von Eigenbetrieben unter das Erfordernis der überwiegend wirtschaftlichen Aufgabenerfüllung, zumal § 110 NPersVG den Zweck verfolge, das Personal aller nach kaufmännischen Grundsätzen wirtschaftenden und damit aus der hoheitlich strukturierten Personalverwaltung ausgegliederten Eigenbetriebe, durch Repräsentantinnen und Repräsentanten im Betriebsausschuss zu beteiligen.

Es lägen Informationen vor, wonach von 400 Gebäuden des EB 85 50 an Dritte vermietet seien. Außerdem seien etwa 25 - 30 Garagen fremdvermietet. Der EB 85 vermiete auch Dächer für Photovoltaikanlagen und schließe Gewerbemietverträge ab, insbesondere mit einem Restaurant, für eine Filtrationshalle und mit einem Unternehmen, das sich auf die Herstellung von Formel 1-Helmen spezialisiert habe. Es müsse daher von einer Teilnahme am Wirtschaftsleben ausgegangen werden.

Die Antragsteller haben beantragt,

Die Beteiligten zu 1. und zu 2. haben beantragt,

§ 110 NPersVG finde auf den vorliegenden Fall keine Anwendung. Zwar sei zutreffend, dass der EB 85 eine Einrichtung der öffentlichen Hand sei, deren Wirtschaftsführung und Rechnungswesen auf der Grundlage des HGB erfolgten. Vom Geltungsbereich des § 110 NPersVG erfasst sei der EB 85 jedoch nur dann, wenn er überwiegend wirtschaftlichen Zwecken diene. Dies sei jedoch nicht der Fall. Der EB 85 nehme für die Stadt L. die Aufgaben des Gebäudemanagements, des Einkaufs und der Logistik wahr sowie die Optimierung der Prozesse der Immobilienwirtschaft während des Betriebszyklus' von Gebäuden. Dazu gehörten auch Hausmeisterdienste und Gebäudereinigung. Mit diesen Aufgaben nehme der EB 85 jedoch keine Rolle als Marktteilnehmer ein, sondern es handele sich lediglich um kommunale Eigenbedarfsdeckung.

In der Verwaltung des EB 85 befänden sich 22 KiTas in 30 Gebäuden, 33 Schulen (150 Gebäude und Sporthallen), 13 Kinder- und Jugendtreffs, sieben Verwaltungs- und Bürogebäude, ein Museum, drei Bibliotheken, ein Stadion, 25 Baudenkmäler, neun Dorfgemeinschaftshäuser sowie sonstige Liegenschaften (Wohnungen, Garagen, Werkshallen). Bei diesen Objekten sei der EB 85 verantwortlich für Substanzerhaltung, Neubau, Umbau, Sanierung, Unterhaltung, Instandhaltung, Bereitstellung von Betriebstechnik sowie Hausmeister-, Handwerker- und Reinigungsdienste. Der EB 85 stelle der Stadt L. für die Nutzung der ihm übertragenen Gebäude lediglich kostendeckende Mieten in Rechnung. Auch die weiteren Dienstleistungen würden nach dem Kostendeckungsprinzip kalkuliert. Soweit Gebäude an Dritte vermietet seien (im Umfang von lediglich 1,4% des gesamten Ertrages aus Vermietungen), würden mit der Vermietung ebenfalls keine Gewinne gemacht. Falls tatsächlich einmal Überschüsse erwirtschaftet würden, setze der EB 85 diese zur Kreditermächtigung für künftige Sanierungen ein.

Die Dienstleistungen Einkauf und Catering würden zentral für die Stadt L. erbracht. Erbringe ein kommunaler Eigenbetrieb seine Leistungen zu nahezu 100% nur für die Kommune selbst und nicht direkt für Bürger oder sonstige Dritte, fehle es schon an einer Teilnahme am Wirtschaftsleben. Vielmehr gehe es ausschließlich um die Deckung des Eigenbedarfs der Kommunen bzw. um Leistungserbringung im Rahmen der Daseinsvorsorge. Dies sei vergleichbar mit der Stellung eines Kreiskrankenhauses, für welches das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 18.12.1996 - 18 L 7469/94 -, Nds.VBl. 1997, 264) bereits im Jahr 1996 ausgeführt habe, dass allein die Marktteilnahme und Gewinnerzielungsabsicht als Kriterien für die wirtschaftliche Zweckbestimmung eines Eigenbetriebes herangezogen werden könnten. Letztere seien jedoch beim EB 85 nicht gegeben. Dies ergebe sich auch nicht aus der Satzung.

Mit Beschluss vom 23. Januar 2024 hat das Verwaltungsgericht Braunschweig die Anträge abgelehnt. Die Regelung des § 110 NPersVG sei auf den städtischen Eigenbetrieb Gebäudemanagement, Einkauf und Logistik nicht anwendbar, da er nicht überwiegend wirtschaftliche Aufgaben erfülle. Dieses Erfordernis gelte nach dem Wortlaut der Vorschrift auch für Betriebe ohne eigene Rechtspersönlichkeit. Die Teilnahme am Wirtschaftsleben und das Bestehen einer Gewinnerzielungsabsicht seien als Voraussetzungen für alle von § 110 NPersVG erfassten Einrichtungen anzusehen. Dies entspreche im Hinblick auf die Begründung des entsprechenden Gesetzesentwurfs auch dem gesetzgeberischen Willen. Der Umstand, dass die Wirtschaftsführung und das Rechnungswesen des EB 85 auf der Grundlage der Vorschriften des HGB erfolge, reiche danach für die Annahme einer "wirtschaftlichen Zweckbestimmung" nicht aus, zumal dies für alle Eigenbetriebe anzunehmen sei, die ein kommunales Wirtschaftsunternehmen zum Gegenstand hätten oder nach entsprechender Bestimmung der Kommune wirtschaftlich auf der Grundlage des HGB geführt würden. Diese sich am Wortlaut sowie Sinn und Zweck des § 110 NPersVG orientierende Auslegung entspreche auch der grundsätzlichen normativen Einordnung der Vorschrift in das Regelungssystem der wirtschaftlichen Mitbestimmung. Der in der Literatur ohne nähere Begründung vertretenen weitergehenden Auffassung vermöge die Kammer aus den genannten Gründen nicht zu folgen. Bereits die Gesetzesbegründung zur gleichlautenden Vorgängervorschrift des § 108 Abs. 2 NPersVG a.F. sei davon ausgegangen, dass nur selbstverwaltete öffentliche Unternehmen erfasst sein sollten, die erwerbswirtschaftlich tätig würden und sich am Markt gegen Konkurrenten behauten müssten. Daher konnten Eigenbetriebe als kaufmännisch geführte Betriebe ohne eigene Rechtspersönlichkeit zwar grundsätzlich von § 110 NPersVG erfasst sein, dies jedoch nur, wenn sie in erster Linie wirtschaftlichen Zwecken dienten. Eine solche überwiegend von Gewinnerzielungsabsicht getragene Teilnahme am Wirtschaftsleben könne für den EB 85 nicht angenommen werden, da Fremdvermietungen lediglich in geringem Umfang erfolgten und mögliche Überschüsse zur Kreditermächtigung für künftige Investitionen eingesetzt würden. Gemäß den Regelungen der Eigenbetriebssatzung nehme der EB 85 vielmehr in erster Linie Aufgaben der Eigenverwaltung im Rahmen kommunaler Daseinsvorsorge wahr.

Am 20. Februar 2024 haben die Antragsteller bei dem Niedersächsischen Oberverwaltungsgericht Beschwerde eingelegt. Sie verfolgen ihr erstinstanzliches Vorbringen weiter. Neben der primär betriebenen kommunalen Eigenbedarfsdeckung und Daseinsvorsorge erbringe der EB 85 weitere Leistungen gegenüber Dritten, die nicht dem Kostendeckungsprinzip folgten. Mit diesen werde vielmehr Gewinn erzielt. So bestünden unstreitig Mietverträge mit Dritten, in denen der Eigenbetrieb einen ortsüblichen Mietzins vereinbart habe. Gegenüber der Stadt L. werde hingegen lediglich eine kostendeckende Miete in Rechnung gestellt. Von den ca. 400 Gebäuden des Eigenbetriebs seien ca. 50 Gebäude/Wohneinheiten an Dritte vermietet. Des Weiteren seien ca. 25 - 30 Garagen fremdvermietet. Der Vortrag der Gegenseite in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht zur Sanierungsbedürftigkeit der Wohnungen werde weiter bestritten. Seit Durchführung der Sanierungsmaßnahmen in der Vergangenheit seien die Zustände der Gebäude einwandfrei und sie würden zu ortsüblichen Mietpreisen vermietet. Zudem vermiete der Eigenbetrieb die Dächer seiner Gebäude für Photovoltaikanlagen und schließe Gewerbemietverträge ab. Im Wirtschaftsjahr 2021 habe der Eigenbetrieb einen Gewinn vom 5.128.166,34 EUR und im Wirtschaftsjahr 2022 einen Gewinn von 7.785.281,65 EUR erzielt. Im Jahr 2023 sei trotz der nach der Corona-Pandemie wiederaufgenommenen Baumaßnahmen und damit gestiegener Kostenlast ein Jahresüberschuss von 15.912.517,85 EUR erwirtschaftet worden. Im Sinne der Gewinnerzielungsabsicht sei mit der heutigen Betriebsleiterin eine variable Vergütung vereinbart worden, die sich am Betriebsergebnis orientiere. Zudem würden die Gebäude, insbesondere SchulAulen, Sporthallen und das Museum für kulturelle und sportliche Veranstaltungen an Dritte zu marktüblichen Preisen vermietet. Der Eigenbetrieb organisiere die Vermietung einschließlich der Catering-Aufträge, gebe die Vermietungskonditionen vor und kalkuliere die jeweiligen Miet- bzw. Veranstaltungspreise u.a. anhand der ortsüblichen Preise. Die Abrechnung und Gewinnerzielung erfolge sodann jedoch nicht über bzw. beim Eigenbetrieb, sondern über die bzw. bei den Fachbereichen der Stadt L..

Der Auslegung des Wortlauts des § 110 Abs. 1 NPersVG durch das Verwaltungsgericht könne nicht gefolgt werden. Der Relativsatz "die überwiegend wirtschaftliche Aufgaben erfüllen" beziehe sich allein auf die nächstgenannten "Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts", nicht aber auf die zuvor angesprochenen "kaufmännischen Betriebe ohne eigene Rechtspersönlichkeit". Das Erfüllen von überwiegend wirtschaftlichen Aufgaben sei auch nicht mit dem Bestehen einer Gewinnerzielungsabsicht gleichzusetzen. § 110 NPersVG verfolge den Schutzzweck, das Personal aller nach kaufmännischen Grundsätzen wirtschaftenden und damit aus der hoheitlich strukturierten Personalverwaltung ausgegliederten Eigenbetriebe durch Repräsentanten im Betriebsausschuss zu beteiligen. Schon die Vorgängerregelungen (§ 104a NPersVG a.F., § 108 NPersVG a.F.) hätten nach der Regierungsvorlage dazu dienen sollen, "dass in öffentlich-rechtlich organisierten Wirtschaftsbetrieben diejenigen Initiativen, Entscheidungsmotivationen und Überlegungen in den Willensbildungsprozess eingebracht werden, deren Geltendmachung typischerweise von den Vertretern der Arbeitnehmer erwartet werden kann." Genau diese Intention werde nochmals in der Begründung der zum Gesetzentwurf zu der für § 110 NPersVG bis heute geltenden Fassung beschrieben. Die im Gesetzesentwurf enthaltene Wendung "in erster Linie wirtschaftlichen Zwecken dienen" bedeute nicht Gewinnerzielungsabsicht, sondern das, was in § 110 Abs. 1 NPersVG definiert sei. Das Erfüllen wirtschaftlicher Zwecke sei ausreichend. Das Erfordernis einer Gewinnerzielungsabsicht sei eine überhöhte Anforderung, die weder im Wortlaut noch in der Genese oder der Teleologie der Norm verankert sei. Die wirtschaftliche Zweckbestimmung sei in § 2 der Betriebssatzung niedergelegt und werde durch die Anwendung der Vorschriften des HGB als Grundlage für die Wirtschaftsführung und das Rechnungswesen in § 4 der Betriebssatzung bestätigt. Selbst wenn man eine Gewinnerzielungsabsicht voraussetze, komme es nicht auf die Höhe der erzielten Gewinne an. Entscheidend sei auch nicht, ob die Gewinnerzielungsabsicht prägend für den Betrieb sei oder nur eine Randerscheinung darstelle. Unstreitig werde vom EB 85 die Absicht verfolgt, durch die Vermietung von Wohnungen, Garagen, Dächern, dem Restaurant und der Filtrationshalle Gewinne zu erzielen. Unabhängig davon werde eine Gewinnerzielungsabsicht des EB 85 aber auch durch die Höhe der tatsächlich erzielten Gewinne bestätigt.

Auch wenn § 110 Abs. 2 NPersVG die Stimmberechtigung nicht ausdrücklich erwähne, sei diese nach Sinn und Zweck sowie Historie der Regelung zwingend gegeben. Alle vier Vertreter der Beschäftigten im Betriebsausschuss seien daher mit einem Stimmrecht auszustatten.

Die Antragsteller beantragen,

Die Beteiligten beantragen,

Sie verteidigen die erstinstanzliche Entscheidung und verweisen zur Begründung zunächst auf die Ausführungen des angefochtenen Beschlusses. Die in der Beschwerdebegründung angesprochenen Gesichtspunkte seien nicht geeignet, die Feststellungen des Verwaltungsgerichts auch nur zu erschüttern. Der Auslegung des Wortlauts des § 110 NPersVG durch die Antragsteller könne nicht gefolgt werden. Wie das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht bereits in seiner Entscheidung vom 18. Dezember 1996 ausgeführt habe, seien von dieser Reglung nur solche Einrichtungen erfasst, die in erster Linie wirtschaftlichen Zwecken dienten. Dafür reiche die Verwaltung nach wirtschaftlichen Gesichtspunkten allein nicht aus. Es müsse vielmehr die Absicht hinzutreten, Gewinn zu erzielen. Die gegenteilige Argumentation der Beteiligten stehe in direktem Gegensatz zur seinerzeitigen Begründung des Gesetzentwurfs, wonach nur "selbstverwaltete öffentliche Unternehmen, die erwerbswirtschaftlich tätig werden und sich nach wirtschaftlichen Grundsätzen am Markt gegen Konkurrenz behaupten müssen" von der Regelung betroffen sein sollten. Genau dies sei aber nicht der Fall. Schwerpunkt der Tätigkeit des EB 85 sei die Bewirtschaftung der Liegenschaften der Stadt L.. Dabei müsse sich der Eigenbetrieb keinesfalls am Markt behaupten. Er sei auch nicht erwerbswirtschaftlich tätig in dem Sinne, einen zusätzlichen Beitrag zum städtischen Haushalt zu erwirtschaften. Eine Aufstellung der Erträge für das Jahr 2023 ergebe, dass die Erträge (Umsätze) für externe Miet- und Pachtverhältnisse von 754.319,98 EUR an den Erträgen von insgesamt 52.782.337,00 EUR einen Anteil von 1,4291% ausmachten. Enthalten seien Wohnungen, die auf der Basis der ortsüblichen Miete vermietet würden, sowie Garagen, jedoch in großer Zahl auch bewirtschaftete Liegenschaften, die zu öffentlichen Zwecken an gemeinnützige Träger vermietet seien. Soweit dabei über pure Aufwandsentschädigungen hinaus Erträge aus Mieten gemeinnütziger Träger zu verzeichnen seien, diene diese sehr kostengünstige Vermietung dem Interesse der Stadt an einem reichhaltigen Kultur- und Vereinsleben, nicht aber der Gewinnerzielung. Richtig sei, dass auch Pachten für die Zurverfügungstellung von Dachflächen für Photovoltaik und für Sendemasten eingenommen würden. Dies sei aber nicht Hauptzweck und führe nicht zu einer überwiegend wirtschaftlichen Zweckbestimmung. Die Erträge aus der Verpachtung und Vermietung von PV-Dachflächen hätten im Jahr 2021 insgesamt 11.336,39 EUR und im Jahr 2022 insgesamt 9.983,83 EUR betragen. Die Erträge im Zusammenhang mit Funkstationen auf Dachflächen hätten in den Jahren 2021 und 2022 jeweils 36.557,15 EUR betragen. Gegenüber der Stadt L. rechne der EB 85 eine kalkulatorische Kostenmiete ab, die nach den in der Geschäftsordnung zur Kosten- und Leistungsrechnung abgebildeten Grundsätzen ermittelt werde. Die so von der Stadt L. an den EB 85 fließenden Erträge würden nicht am Markt gebildet und "erzielt". Sie folgten aus dem Regelwerk zur Kosten- und Leistungsrechnung, das dem EB 85 durch die Stadt L. vorgegeben sei und dazu diene, die Kosten und Leistungen nachvollziehbar abzubilden und transparent zu machen. Marktüblich sei eine solche "Preisbildung" nicht. Sie sei vielmehr der Beweis dafür, dass der ganz überwiegende Zweck des EB 85 die Deckung des Eigenbedarfs der Stadt sei. Die von den Antragstellern genannten Gewinne der Jahre 2021 und 2022 seien vor allem darin begründet, dass in diesem durch die Corona-Pandemie geprägten Zeitraum ursprünglich geplante Baumaßnahmen nicht stattgefunden hätten und dadurch Aufwand in erheblichem Umfang eingespart worden sei. Die erzielten Gewinne dienten dem EB 85 lediglich als Grundlage für Kredite durch die Stadt und zur Tilgung solcher Kredite. Erträge würden in eine Kreditrücklage eingebracht, die zum Unterhalt und Werterhalt der bewirtschafteten Objekte diene. Darüber hinaus führe der EB 85 keine Mittel an die Stadt L. ab. Der EB 85 sei Eigentümer diverser Schulen sowie Aulen. Diese würden jedoch nicht vom EB 85, sondern von anderen städtischen Bereichen wie beispielsweise der Schulverwaltung, dem Kulturbereich oder der Volkshochschule selbständig an andere Nutzer vermietet. Lediglich ein möglicher Reinigungsaufwand müsse dem EB 85 erstattet werden. Was die Nutzung von Turnhallen durch Vereine angehe, habe der EB 85 eine Vereinbarung mit der Städtischen Tochtergesellschaft "Q. GmbH". Diese zahle dem EB 85 ein jährliches Nutzungsentgelt, 2024 in Höhe von 30.709,34 EUR. Insgesamt fehle es mangels Gewinnerzielungsabsicht an einem konstitutiven Element für eine Einbeziehung des EB 85 in den Geltungsbereich des § 110 NPersVG.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte Bezug genommen, die zum Gegenstand der mündlichen Anhörung gemacht worden ist.

II.

1. Die zulässige Beschwerde der Antragsteller ist mit Haupt- und Hilfsanträgen unbegründet. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht diese Anträge abgelehnt.

§ 110 NPersVG findet keine Anwendung auf den Betriebsausschuss des Eigenbetriebs Gebäudemanagement, Einkauf und Logistik der Stadt L. (EB 85). Allerdings handelt es sich bei diesem um einen kommunalen Eigenbetrieb im Sinne der §§ 136 Abs. 2 Nr. 1, 140 NKomVG, dessen § 4 der Betriebssatzung Wirtschaftsführung und Rechnungswesen nach den Vorschriften des HGB vorsieht, mithin um einen "kaufmännisch geführten Betrieb ohne eigene Rechtspersönlichkeit" im Sinne des § 110 Abs. 1 NPersVG. Dieser Betrieb erfüllt aber nicht im Sinne des § 110 Abs. 1 Halbsatz 2 NPersVG "überwiegend wirtschaftliche Aufgaben".

a)§ 110 NPersVG regelt die "wirtschaftliche Mitbestimmung" bei Einrichtungen der öffentlichen Hand mit wirtschaftlicher Zweckbestimmung. Nach § 110 Abs. 2 Satz 1 NPersVG müssen einem Verwaltungsrat, Aufsichtsrat, Betriebsausschuss oder vergleichbarem Gremium, der oder das für eine Einrichtung nach § 110 Abs. 1 NPersVG besteht, auch Vertreterinnen oder Vertreter der Beschäftigten angehören. Nach der Definition des § 110 Abs. 1 NPersVG sind Einrichtungen der öffentlichen Hand mit wirtschaftlicher Zweckbestimmung "ihre kaufmännisch geführten Betriebe ohne eigene Rechtspersönlichkeit sowie Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts, die überwiegend wirtschaftliche Aufgaben erfüllen".

Zutreffend hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, dass es für die "wirtschaftliche Mitbestimmung" nach § 110 Abs. 2 Satz 1 NPersVG nicht ausreicht, dass die Wirtschaftsführung und das Rechnungswesen des Eigenbetriebs - wie im vorliegenden Fall nach § 4 der Betriebssatzung - auf der Grundlage der Vorschriften des Handelsgesetzbuchs erfolgt (so aber Bender, in: Fricke/Bender/Dierßen/Otte/Thommes, NPersVG, 8. Aufl. 2022, § 110 Rn. 4). Es muss vielmehr hinzukommen, dass dieser Betrieb in erster Linie wirtschaftlichen Zwecken dient, die öffentliche Hand mit ihm am Wirtschaftsleben teilnimmt und die Absicht der Gewinnerzielung verfolgt (vgl. Süllow/Weichbrodt, NPersVG, § 110 Rn. 4 f. (Stand: Oktober 2024)).

(1) Nach dem Wortlaut des § 110 Abs. 1 NPersVG drängt sich die weitergehende Auslegung im Sinne der Antragsteller nicht auf. Eine unterschiedliche Behandlung der "kaufmännisch geführten Betriebe ohne eigene Rechtspersönlichkeit" einerseits und der "Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts" andererseits ist grammatisch nicht geboten. Die Konjunktion "sowie" verbindet die aufgezählten Einrichtungen gleichrangig. Der am Ende stehende Relativsatz "die überwiegend wirtschaftliche Aufgaben erfüllen" kann nach dem natürlichen Sprachgebrauch ohne weiteres sowohl auf die "Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts" als auch auf die "kaufmännisch geführten Betriebe ohne eigene Rechtspersönlichkeit" bezogen werden. Dabei ist es entgegen der Auffassung der Antragsteller unerheblich, ob das Relativpronomen "die" oder "welche" lautet. Beide stehen gleichermaßen im Plural und sind nicht zwingend allein auf die nächststehenden Substantive zu beziehen. Auch das Verb des Relativsatzes "erfüllen" steht im Plural. Hätte der Gesetzgeber eine unterschiedliche Behandlung der genannten Einrichtungen anordnen wollen, so hätte es nahegelegen, eine Formulierung zu wählen, die diese Absicht zweifelsfrei wiedergibt.

(2) Die Entstehungsgeschichte spricht hingegen unter Berücksichtigung des gesetzgeberischen Willens eindeutig für die vom Verwaltungsgericht gefundene Auslegung. Schon die Vorgängervorschrift des § 104a Abs. 2 NPersVG mit der die sog. "wirtschaftliche Mitbestimmung" im Zuge des 4. Änderungsgesetzes zum Personalvertretungsgesetz für das Land Niedersachsen vom 20. März 1972 (Nds. GVBl. S. 145) erstmals eingeführt wurde, definierte wirtschaftliche Einrichtungen der öffentlichen Hand im Sinne dieser Vorschrift als kaufmännisch verwaltete Betriebe ohne eigene Rechtspersönlichkeit sowie Körperschaften, Anstalten und Stiftungen öffentlichen Rechts, die überwiegend wirtschaftliche Aufgaben erfüllen. Mit dieser Regelung sollte erreicht werden, dass in den öffentlich-rechtlich organisierten Wirtschaftsbetrieben diejenigen Initiativen, Entscheidungsmotivationen und Überlegungen in den Willensbildungsprozess eingebracht werden, deren Geltendmachung typischerweise von den Vertretern der Arbeitnehmer erwartet werden kann (vgl. LT-Drs. 7/559, S. 24). Diese Betonung des Gleichklangs der Interessen mit denen der Arbeitnehmer in der freien Wirtschaft setzt vergleichbare Interessenkonstellationen voraus, die durch die überwiegend wirtschaftliche Betätigung der betreffenden Einrichtungen hervorgerufen werden. In der Folgezeit hielt der Gesetzgeber an dieser Form der wirtschaftlichen Mitbestimmung gegen kritische Stimmen in Rechtsprechung und Literatur fest und begründete dies damit, dass die betreffenden Einrichtungen als "selbstverwaltete öffentliche Unternehmen erwerbswirtschaftlich tätig werden und sich nach wirtschaftlichen Grundsätzen am Markt gegen Konkurrenz behaupten müssen" (vgl. LT-Drs. 12/4370 S. 197 f. zu § 108 des Gesetzesentwurfs). Dementsprechend hat der Senat in seinem Beschluss vom 18. Dezember 1996 (- 18 L 7469/94 -, juris Rn. 15 f.) festgestellt, dass auch die in der damaligen Neufassung des § 110 des Niedersächsischen Personalvertretungsgesetzes vom 2. März 1994 (Nds. GVBl. S. 95) geregelte wirtschaftliche Mitbestimmung weiterhin nur solche Einrichtungen umfasste, die in erster Linie wirtschaftlichen Zwecken dienen. Dazu gehöre auch die Absicht, Gewinn zu erzielen. Im Hinblick auf fortbestehende verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Zulässigkeit der direkten Beteiligung von Beschäftigtenvertretern an Verwaltungsentscheidungen wurde mit Änderungsgesetz vom 12. November 1997 (Nds. GVBl. 464) die nunmehr geltende Fassung der Definition des Anwendungsbereichs des § 110 NPersVG geschaffen und dabei der Begriff der "wirtschaftlichen Einrichtungen" durch den der "Einrichtungen der öffentlichen Hand mit wirtschaftlicher Zweckbestimmung" ersetzt. Diese Neufassung soll nach dem Willen des Gesetzgebers unter Bezug auf den angeführten Beschluss des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts "verdeutlichen, dass der Regelung des § 110 solche Einrichtungen unterfallen, die in erster Linie wirtschaftlichen Zwecken dienen, mit denen die öffentliche Hand am Wirtschaftsleben teilnimmt und mit denen die Absicht der Gewinnerzielung verfolgt wird. Die Verwaltung nach wirtschaftlichen Gesichtspunkten (z.B. eines kommunalen Krankenhauses) reicht dazu nicht aus." (LT-Drs. 13/2913 S. 37). Aufgrund dieser klaren Positionierung des Gesetzgebers muss die Ausdehnung der wirtschaftlichen Mitbestimmung - im Rahmen des Zulässigen - auch auf öffentliche Einrichtungen, bei denen die Gewinnerzielung nicht im Vordergrund steht, dem Normgeber vorbehalten bleiben und kann nicht im Wege der erweiternden Auslegung erfolgen.

(3)Sinn und Zweck der wirtschaftlichen Mitbestimmung gebieten ebenfalls keine andere Betrachtungsweise. Diese soll den besonderen Interessenlagen der Beschäftigten in Unternehmen Rechnung tragen, die dem Wettbewerb ausgesetzt sind. Fehlt ein solcher Wettbewerb (weitgehend), so besteht kein Anlass, die Mitarbeiter einer solchen Einrichtung, die nicht in erster Linie wirtschaftliche Zwecke verfolgt, dennoch ein Recht auf wirtschaftliche Mitbestimmung einzuräumen.

Es besteht auch kein nachvollziehbarer Grund dafür, im Hinblick auf die Verfolgung wirtschaftlicher Zwecke bei Eigenbetrieben geringere Anforderungen zu stellen, als bei Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts.

(4)§ 110 NPersVG folgt zudem nicht der Regelungssystematik des § 136 NKomVG. Die Begriffe des "Unternehmens" und der "wirtschaftlichen Betätigung" im Sinne dieser Vorschrift sind nicht gleichzusetzen mit dem Anwendungsbereich des § 110 NPersVG (vgl. dazu Dembowski/Ladwig/Sellmann, NPersVG, § 110 Rn. 2 (Stand: November 2016)). Entscheidend ist insoweit nicht die formale Verfasstheit in der Rechtsform des Eigenbetriebs, sondern die überwiegende wirtschaftliche Betätigung der Einrichtung. Nicht jeder Eigenbetrieb eröffnet daher die wirtschaftliche Mitbestimmung nach § 110 NPersVG (so allerdings Wefelmeier in KVR Nds., § 140 NKomVG Rn. 17 (Stand: Dezember 2024); a.A. Freese, in: Blum u.a., NKomVG, 6. Aufl. 2022, § 140 Rn. 7). Die abweichende Betrachtungsweise ist durch die unterschiedliche Zielrichtung der Vorschriften gerechtfertigt. Während die wirtschaftliche Mitbestimmung den Schutz der Beschäftigten zum Gegenstand hat, soll § 136 NKomVG die Konkurrenz der öffentlichen Hand gegenüber Privatunternehmen begrenzen.

Etwaige Unterschiede bei der wirtschaftlichen Mitbestimmung aufgrund einer öffentlich-rechtlichen bzw. privatrechtlichen Ausgestaltung des jeweiligen Unternehmens sind systemimmanent. Auch die betriebliche Mitbestimmung folgt in privaten Betrieben bzw. öffentlichen Dienststellen keineswegs identischen Regeln.

b) Den so definierten Anforderungen des § 110 NPersVG an einen Betrieb, der überwiegend wirtschaftliche Aufgaben erfüllt, entspricht der hier zu beurteilende EB 85 nicht. Diese Frage ist quantitativ zu beurteilen (vgl. Süllow/Weichbrodt, NPersVG, § 110 Rn. 5 (Stand: Oktober 2024)).

Nach § 2 Abs. 1 seiner Betriebssatzung nimmt der EB 85 für die Stadt L. die Aufgaben des Gebäudemanagements, des Einkaufs und der Logistik wahr. Dies umfasst die Optimierung der Prozesse der Immobilienwirtschaft während des gesamten Betriebszyklus. Dazu gehören Planung, Neubau, Sanierung, Unterhaltung und Bewirtschaftung aller Gebäude einschließlich der dazugehörenden Betriebstechnik, allgemeine Serviceleistungen, Hausmeisterdienste, Gebäudereinigung und zentraler Einkauf. Nach § 2 Abs. 3 der Betriebssatzung kann der Betrieb seinen Betriebszweck fördernde und ihn wirtschaftlich berührende Hilfs- und Nebengeschäfte betreiben.

Der Eigenbetrieb dient danach primär der kommunalen Eigenbedarfsdeckung und Daseinsvorsorge. Die Tätigkeit des EB 85 umfasst im Schwerpunkt die Bereitstellung der Immobilien zur Erfüllung der öffentlichen Aufgaben der Stadt L.. Er verwaltet die kommunalen Gebäude. Eine Wahrnehmung überwiegend wirtschaftlicher Aufgaben kann darin nicht gesehen werden. Bei der mit seiner Tätigkeit verbundenen Vermietung der Immobilien an die Stadt berechnet der Eigenbetrieb lediglich die sog. Kostenmiete. Er steht insoweit nicht im Wettbewerb mit privaten Unternehmen und ist daher auch kein Marktteilnehmer. Die Kostenmiete berechnet sich vielmehr nach den in der Geschäftsordnung zur Kosten- und Leistungsrechnung der Stadt L. niedergelegten Grundsätzen.

Allerdings sind nach Angaben der Antragsteller von den ca. 400 Gebäuden des Eigenbetriebs ca. 50 Gebäude/Wohneinheiten sowie ca. 25 - 30 Garagen zum ortsüblichen Mietzins fremdvermietet. Insoweit nimmt der Eigenbetrieb durchaus mit Gewinnerzielungsabsicht am Wirtschaftsleben teil. Dem steht auch nicht entgegen, dass mit den Immobilien zeitweise wegen Sanierungsbedürftigkeit möglicherweise nur ein vergleichsweise geringer Mietzins zu erzielen war, denn auch diese Miete wäre eine marktübliche. Von den im Jahr 2023 erwirtschafteten Erträgen von insgesamt 52.782.337,00 EUR machten nach Angaben der Beteiligten (Blatt 148R f. und 152 der Gerichtsakte) die Erträge für externe Miet- und Pachtverhältnisse in Höhe von 754.319,98 EUR aber nur einen Anteil von 1,4291% aus. Das lässt eine "überwiegend" wirtschaftliche Betätigung des EB 85 im Sinne des § 110 Abs. 1 Halbsatz 2 NPersVG nicht einmal ansatzweise erkennen. Es bedarf daher keiner Entscheidung mehr, ob und ggf. in welchem Umfang die von den Beteiligten angegebene günstige Vermietung einzelner Liegenschaften an gemeinnützige Träger einer Gewinnerzielungsabsicht ebenfalls entgegensteht.

Die übrigen Einnahmen des EB 85 führen zu keinem anderen Ergebnis. Bei der Vermietung von Dachflächen zur Betrieb von Photovoltaik- und Sendeanlagen sowie bei der gelegentlichen Vermietung öffentlicher Gebäude für kulturelle und sportliche Veranstaltungen handelt es sich erkennbar um Hilfs- und Nebengeschäfte im Sinne des § 2 Abs. 3 der Betriebssatzung, die die (wirtschaftliche) Betätigung des Eigenbetriebs nicht prägen. Es handelte sich in den Jahren 2021 und 2022 lediglich um einen Betrag von insgesamt 47.893,54 EUR bzw. 46.540,98 EUR. Aus der Vermietung der im Eigentum des EB 85 stehenden Schulen und Aulen erzielt dieser keinerlei Erträge.

Die Vermietung dieser Räumlichkeiten erfolgt durch andere städtische Bereiche. Für die Nutzung der Turnhallen durch Vereine zahlt die städtische Tochtergesellschaft "Q. GmbH" an den EB 85 ein jährliches Nutzungsentgelt, das sich im Jahr 2024 auf 30.709,34 EUR belief.

Dieses Ergebnis gilt auch ungeachtet der in den Jahren 2021, 2022 und 2023 im Bereich der Vermietung an die Stadt L. erzielten erheblichen Jahresüberschüsse. Dabei handelt es sich um in der mündlichen Anhörung näher erläuterte Sondereffekte (nicht erwartete Einführung der Energiepreisbremse, geringere Flüchtlingszahl, Entschädigungszahlung nach Rückfall eines Erbbaurechts), die keine Gewinnerzielungsabsicht erkennen und die mangelnde Teilnahme am Markt und Wirtschaftsleben in diesem Geschäftsbereich von vorneherein unberührt lassen.

2. Einer Kostenentscheidung bedarf es nicht. Gerichtskosten werden nach § 83 Abs. 2 NPersVG in Verbindung mit §§ 80 Abs. 1, 2a Abs. 1 ArbGG, § 2 Abs. 2 GKG nicht erhoben. Außergerichtliche Kosten der Verfahrensbeteiligten werden nicht erstattet (vgl. § 83 Abs. 2 NPersVG in Verbindung mit § 12a ArbGG).

3. Die Rechtsbeschwerde ist mangels Vorliegens der Voraussetzungen nach § 83 Abs. 2 NPersVG in Verbindung mit §§ 92 Abs. 1 Sätze 1 und 2, 72 Abs. 2 ArbGG nicht zuzulassen.