Gründe:

Ein solcher atypischer Einzelfall ist nicht ansatzweise ersichtlich. Während die fünfjährige Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV dem Interesse der Betreiber Rechnung tragen soll, eine Amortisierung der im Vertrauen auf den Fortbestand der Rechtslage in die Spielhalle getätigten Investitionen zu erreichen und dabei einen angemessenen Gewinn zu erwirtschaften, wobei dieser Investitionsschutz bei einem Betreiberwechsel nicht entfallen soll, wirkt dieser dem Bestandsschutz dienende Zweck im Rahmen der Härtefallregelung nur insoweit und solange nach, wie dies erforderlich ist, um ‒ im Einzelfall ‒ unzumutbaren Belastungen Rechnung zu tragen, ohne aber die mit §§ 24 und 25 GlüStV verfolgten Allgemeinwohlinteressen auf Dauer hintanzustellen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10.1.2019 ‒ 4 B 1333/18 ‒, ZfWG 2019, 181 =  juris, Rn. 34 ff., m. w. N.

Nach diesem Regelungszweck kommt es auf städtebauliche oder planungsrechtliche Aspekte nicht an. Sofern bei Härtefallentscheidungen nach §; 29 Abs. 4 Satz 4 Halbsatz 2 GlüStV der Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis gemäß § 33i GewO sowie die Ziele des § 1 GlüStV zu berücksichtigen sind, wird dadurch gerade zum Ausdruck gebracht, dass die für atypische Einzelfälle vorgesehene Berücksichtigung grundrechtlich geschützter Positionen der Spielhallenbetreiber für einen angemessenen Zeitraum über die fünfjährige Übergangsfrist hinaus im Rahmen von Härtefallentscheidungen nur unter Berücksichtigung der Ziele des § 1 GlüStV in Betracht kommt. Dies ändert nichts daran, dass eine Härte einen atypischen Einzelfall voraussetzt, in dem auf Grund des Vertrauens in die frühere Rechtslage für den Betrieb und somit auch für den jeweiligen Betreiber besondere unvermeidbare Belastungen gegeben sind, denen andere Betriebe von Bestandsspielhallen, die nach Ablauf von fünf Jahren geschlossen werden müssen, grundsätzlich nicht ausgesetzt sind. Die Vorstellung des Antragstellers, ein Härtefall sei gegeben bei mit den Zielen des Glücksspielstaatsvertrags vereinbaren Bestandsspielhallen, die nach Ablauf der Übergangsfrist nach § 29 Abs. 4 Satz 2 gegen das Verbot von Mehrfachkonzessionen nach § 25 Abs. 1 und 2 GlüStV verstoßen, findet im Gesetz keinen Niederschlag. Im Gegenteil ging es dem Gesetzgeber maßgeblich darum, nach Ablauf der Übergangsfrist die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung sowie den Jugend- und Spielerschutz (§ 1 GlüStV) im Bereich der Spielhallen insbesondere durch das ‒ nur noch in atypischen Einzelfällen ausnahmsweise mit Blick auf frühere Investitionen vereinzelt zu durchbrechende ‒ Verbot von Mehrfachkonzessionen und die Regelung von Mindestabständen zu erreichen.

Vgl. LT-Drs. 16/17, S. 43.

Er reagierte damit gerade auf das in der Vergangenheit gestiegene Angebot an Spielgeräten in Spielhallen, weshalb der Antragsteller mit seinen Hinweisen auf die konkrete Lage des Bauobjekts ohne städtebauliche Auffälligkeit im Vergleich mit besonders auffälligen Spielhallen im Zentrum der Stadt und die geringe Anzahl von nur zwölf verbliebenen Geldspielgeräten in zwei Spielhallen keine unbillige atypische Härte aufzeigt.

Auch die mit der Neuregelung beabsichtigte Kanalisierung des natürlichen Spieltriebs der Bevölkerung durch ein begrenztes, eine geeignete Alternative zum nicht erlaubten Glücksspiel darstellendes Glücksspielangebot (§ 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV) sollte gerade im Bereich der Spielhallen dadurch geschaffen werden, dass Mehrfachspielhallen verboten und Mindestabstände eingeführt wurden. Es ist keine Frage einer unbilligen Härte, ob der Kanalisierungseffekt durch großzügigere Spielhallenzulassungen besser erfüllt werden könnte. Härten, die der Gesetzgeber bewusst in Kauf genommen hat und die dem Gesetzeszweck entsprechen, können nämlich keinen Härtefall begründen. Davon, dass keine hinreichende Alternative legalen Glücksspiels verbliebe, kann im Übrigen beim Wegfall der Spielhalle 2 mit nur noch vier Geldspielgeräten schon mit Blick auf den dem Antragsteller gestatteten Betrieb der Spielhalle 1 am selben Standort mit acht Geldspielgeräten keine Rede sein, selbst wenn die nächstgelegene Spielhalle etwa 1,7 km entfernt läge und die Spielhallendichte in N.       unterdurchschnittlich sein sollte. Insofern bleibt nach der gesetzlichen Konzeption lediglich Raum für die Eröffnung einer weiteren Spielhalle, die die geltenden Mindestabstände einhält; eine Härte, die die vorübergehende Fortführung einer unzulässig gewordenen Mehrfachspielhalle gebieten könnte, folgt daraus nach den hierfür maßgeblichen rechtlichen Maßstäben keinesfalls.

2. Die Schließungsverfügung ist bezogen auf den Betrieb der Spielhalle 2 auch nicht deshalb rechtswidrig, weil der Antragsteller meint, für eine geplante einzelne Spielhalle mit zwölf Spielgeräten auf den Flächen der bisher bestehenden zwei Spielhallen offensichtlich eine glücksspielrechtliche Erlaubnis erhalten zu können. Abgesehen davon, dass sich die Schließungsverfügung nur auf die ohne Erlaubnis betriebene Spielhalle 2 mit ihren verbliebenen vier Geldspielgeräten bezieht, beruft sich der Antragsteller insofern ohne Erfolg darauf, dass in Spielhalle 1 nur acht Spielgeräte stünden und in der streitgegenständlichen unmittelbar benachbarten Spielhalle 2 nur vier; in beiden Spielhallen zusammen seien nur zwölf Geräte vorhanden, wie dies in einer einzigen Spielhalle auch zulässig sei. Sein auf dieser Argumentation beruhendes Vorhaben, beide Spielhallen durch das teilweise Entfernen der Zwischenwand zu verbinden, lässt sich nicht zulässigerweise auf glücksspielrechtlichen Bestandsschutz stützen. Das Abstandserfordernis zu Schulen und Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe nach § 16 Abs. 3 Satz 2 gilt gemäß § 18 Satz 3 AG GlüStV NRW nur für zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes bestehende Spielhallen nicht. Sobald durch Änderungen im räumlichen Bestand die Genehmigungsfrage ‒ hier schon durch die Frage der Einhaltung des Abstands zu Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe ‒ neu aufgeworfen wird, handelt es sich bei den geänderten Spielhallen nicht mehr um „zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes bestehende Spielhallen“.

Aus den Ausführungen des Senats in seinem Urteil vom 16.4.2018 ‒ 4 A 589/17 ‒, juris, Rn. 29, 78, ergibt sich nichts anderes. Diese beziehen sich – ebenso wie die höchstrichterliche Rechtsprechung dazu, dass die fünfjährige Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV spielhallen- und nicht betreiberbezogen ist,

vgl. BVerwG, Urteil vom 5.4.2017 ‒ 8 C 16.16 ‒, ZfWG 2017, 394 = juris, Rn. 42 ff.,

– allein auf die Frage des Anwendungsbereichs der Übergangsvorschrift. Daraus lassen sich jedoch keine Rückschlüsse auf die Beantwortung der Frage ziehen, ob eine in den Anwendungsbereich der Vorschrift fallende Spielhalle nach dem maßgeblichen Stichtag, dem 28.10.2011, wesentlich geändert werden darf, ohne die nur auf den Bestand bezogene landesrechtliche Privilegierung gegenüber der für Neuvorhaben geltenden Rechtslage zu verlieren. Dies lässt sich auch nicht aus der ‒ auf hier nicht erforderliche Auswahlentscheidungen bezogenen ‒ Annahme des Bundesverfassungsgerichts ableiten, die zuständigen Behörden müssten sich eines Verteilmechanismus bedienen, der die bestmögliche Ausschöpfung der bei Beachtung der Mindestabstände verbleibenden Standortkapazität in dem relevanten Gebiet ermögliche.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7.3.2017 ‒ 1 BvR 1314/12 u. a. ‒, BVerfGE 145, 20 = juris, Rn. 185.

Hierbei geht es nur um die Ausschöpfung der nach geltendem Recht verbliebenen Kapazität, zu der die Schaffung einer einheitlichen Spielhalle am Standort der beiden Bestandspielhallen des Antragstellers schon deshalb nicht gehört, weil der durch sie auch einzuhaltende Mindestabstand zu Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe nicht gewahrt werden kann. Ob die Voraussetzungen gegeben sind, unter denen die Behörde nach § 16 Abs. 3 Satz 3 AG GlüStV NRW unter Berücksichtigung der Verhältnisse im Umfeld des jeweiligen Standortes und der Lage des Einzelfalls von der Maßgabe zum Mindestabstand abweichen darf, kann auf sich beruhen. Ein Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis für die von der Schließungsanordnung betroffene Spielhalle 2, bei dessen offensichtlichem Bestehen eine Schließungsverfügung unverhältnismäßig sein könnte, lässt sich hieraus schon deshalb nicht ableiten, weil der Antragsteller eine Abweichung gerade bezogen auf ein hiervon abweichendes neues Vorhaben begehrt, das noch gar nicht besteht und betrieben wird. Aber auch hierauf bezogen steht dem Antragsteller kein Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis unter Abweichung vom Mindestabstandserfordernis zu, weil der Behörde insoweit jedenfalls ein Ermessen eingeräumt wäre, zumal bei einer tatsächlichen Wegstrecke, die nicht einmal das Doppelte des nach der Luftlinie bemessenen Mindestabstands beträgt, kein atypischer Fall vorliegt.

Vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 10.2.2020 – 4 B 1253/18 –, juris, Rn. 33 ff., 40.

Deshalb ist dem Antragsteller zuzumuten, den regulären Abschluss des Erlaubnisverfahrens abzuwarten, bevor er den entsprechenden Betrieb aufnehmen darf.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10.2.2020 – 4 B 1253/18 –, juris, Rn. 9.

Der Antragsteller ist mit seinen nach geltendem Recht ohne Gewährung einer Abweichung unzulässigen Änderungsplanungen auch nicht schutzwürdig. Er hat den Betrieb der Spielhallen erst am 1.1.2016 und damit zu einem Zeitpunkt aufgenommen, als die Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages und des nordrhein-westfälischen Ausführungsgesetzes hierzu bereits seit langem in Kraft waren, so dass er sich bei seiner Investitionsentscheidung hierauf einstellen konnte. Ihm stand es insbesondere frei, das naheliegende Risiko, eine Spielhalle alsbald schließen zu müssen, bereits bei Übernahme der Spielhallen im Rahmen der Vertragsverhandlungen „einzupreisen“. Insoweit lag es auch in seinem eigenen unternehmerischen Risiko, dass er sich trotz der am 1.7.2017 ablaufenden Übergangsfrist dazu entschieden hat, den erst seit dem 1.1.2012 laufenden Mietvertrag für die streitgegenständliche Spielhalle um weitere fünf Jahre zu verlängern.

Vgl. zu einer ähnlichen Fallgestaltung OVG NRW, Beschluss vom 23.12.2019 – 4 B 1038/18 –, juris, Rn. 28.

Ist der ungenehmigte Betrieb der Spielhalle 2 auch unter Berücksichtigung des Beschwerdevorbringens nicht offensichtlich erlaubnisfähig, überwiegt auch das öffentliche Vollziehungsinteresse das rechtlich nicht schutzwürdige Aussetzungsinteresse des Antragstellers. Trotz des umfangreichen Beschwerdevorbringens kann bereits im Verfahren vorläufigen Rechtsschutzes sicher beurteilt werden, dass der Antragsteller den Betrieb einer seiner beiden Spielhallen schon seit langem einzustellen hatte und Gründe für einen weiteren Betrieb ohne Erlaubnis, die er nicht besitzt und die materiell-rechtlich nicht ohne Weiteres erteilt werden kann, nicht vorliegen. In dem gleichwohl beabsichtigten verbotenen Weiterbetrieb entgegen der gesetzlichen Zielrichtung deutlich über die großzügig gewährten Übergangsfristen und Zeiträume für rechtlich erforderliche Klärungen hinaus, liegt ‒ im Interesse des vom Gesetzgeber angestrebten verbesserten Spielerschutzes ‒ die von der Antragsgegnerin zu verhindernde Gefahr.

Danach überwiegt das öffentliche Interesse an der Verhinderung der Betriebsführung gegenüber den rechtlich nicht schutzwürdigen gegenläufigen Interessen des Antragstellers an einer vorläufig weiteren Nutzung. Dies gilt auch unter Berücksichtigung der aktuell für die Zeit nach dem 1.7.2021 angedachten staatsvertraglichen Neuregelung zur Glücksspielregulierung, wonach für am 1.1.2020 bestehende Spielhallen, die in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen stehen, auf gemeinsamen Antrag der Betreiber für bis zu drei Spielhallen je Gebäude oder Gebäudekomplex abweichend vom Verbundverbot eine Erlaubnis in Aussicht gestellt wird, wenn mindestens alle Spielhallen von einer akkreditierten Prüforganisation zertifiziert worden sind und die Zertifizierung in regelmäßigen Abständen mindestens alle zwei Jahre wiederholt wird, die Betreiber über einen aufgrund einer Unterrichtung mit Prüfung erworbenen Sachkundenachweis verfügen und das Personal der Spielhallen besonders geschult wird. Unabhängig von den Unsicherheiten über die noch ausstehende Einigung hierüber unter den Ländern und darüber, ob auch in Nordrhein-Westfalen gegebenenfalls entsprechende Ausführungsbestimmungen tatsächlich in Kraft treten werden, wird sich der Antragsteller hierauf voraussichtlich ohnehin nicht berufen können. Da bei der Auslegung einfachen Rechts innerhalb der Grenzen des methodisch Zulässigen ein Auslegungsergebnis vermieden werden soll, das zu normativen Wertungswidersprüchen führt, und das Betreiben einer Spielhalle ohne die hierfür erforderliche Erlaubnis bußgeldbewährt ist,