Die Beschwerde gegen den Beschluss des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts – 7. Kammer – vom 19. Dezember 2025 wird zurückgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert wird unter Abänderung der Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts für das erstinstanzliche Verfahren auf 5.625,00 € und für das Beschwerdeverfahren auf 5.000,00 € festgesetzt.

Die Beschwerde gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 19. Dezember 2025 ist unbegründet.

A. Das Verwaltungsgericht hat die aufschiebende Wirkung eines noch zu erhebenden Widerspruchs der Antragstellerin gegen die Zwangsgeldandrohung vom 1. Dezember 2025 angeordnet. Im Übrigen hat es den einstweiligen Rechtsschutzantrag abgelehnt.

Der Hauptantrag sei unzulässig. Das Schreiben vom 16. Juni 2025 sei kein Verwaltungsakt, weshalb ein Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO nicht statthaft sei. Die Gewährung vorbeugenden Rechtsschutzes nach § 123 Abs. 1 VwGO komme nicht in Betracht, weil es der Antragstellerin zumutbar sei, den Erlass eines Verwaltungsaktes abzuwarten.

Der Hilfsantrag, ein Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung eines noch zu erhebenden Widerspruchs gegen die Zwangsgeldandrohung, sei begründet, da es an einem Grundverwaltungsakt fehle.

B. Die Beschwerde der Antragstellerin richtet sich gegen die Ablehnung des Hauptantrages. Sie macht geltend, beim Schreiben vom 16. Juni 2025 handele es sich um einen Verwaltungsakt. Mit der Anordnung der Prüfung werde dem Adressaten aufgeben, die Prüfung in dem in der Anordnung näher beschriebenen Umfang zu dulden. Zudem habe der Antragsgegner die elektronischen Daten in maschinell verwertbarer Form für die Vorbereitung der Kontrolle angefordert. Bei diesem Datenzugriffsverlangen handele es sich um eine eigenständige Maßnahme mit Regelungscharakter und Außenwirkung.

C. Die dargelegten Gründe, die allein Gegenstand der Prüfung durch den Senat sind (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), stellen das Ergebnis des angefochtenen Beschlusses, soweit dieser Gegenstand des Beschwerdeverfahrens ist, nicht in Frage.

Der Hauptantrag der Antragstellerin,

1. die Aussetzung der Vollziehung der Prüfungsanordnung des Antragsgegners vom 16. Juni 2025 nebst allen darin enthaltenen Verwaltungsakten anzuordnen,

2. die Aussetzung des Datenzugriffs des Antragsgegners vom 16. Juni 2025 anzuordnen,

ist zwar – anders als vom Verwaltungsgericht angenommen – zulässig (I.), aber unbegründet (II.).

I. Der Hauptantrag ist zulässig.

Der Antrag ist dahingehend auszulegen (§ 122 Abs. 1, § 88 VwGO), dass die Antragstellerin nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO die Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs vom 16. Juli 2025 gegen die Ankündigung einer Prüfung nach § 51 Abs. 2 und 3 des Gesetzes über das Aufspüren von Gewinnen aus schweren Straftaten (Geldwäschegesetz - GwG) vom 16. Juni 2025 begehrt. Der Widerspruch hat nach § 51 Abs. 2 Satz 4 GwG keine aufschiebende Wirkung. Die Prüfungsankündigung des Antragsgegners vom 16. Juni 2025 ist ein Verwaltungsakt (§ 106 Abs. 1 LVwG).

Nach § 106 Abs. 1 LVwG ist ein Verwaltungsakt jede Verfügung, Entscheidung oder andere öffentlich-rechtliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalles auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Der Antragsgegner ist eine Behörde (§ 5 Abs. 1 Satz 1 LVwGn>). Die in dem Schreiben vom 16. Juni 2025 enthaltenen Maßnahmen dienen der Regelung eines Einzelfalles auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts und sind auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet. Eine „Regelung“ liegt vor, wenn die Maßnahme der Behörde darauf gerichtet ist, eine verbindliche Rechtsfolge zu setzen, d.h. wenn Rechte des Betroffenen unmittelbar begründet, geändert, aufgehoben, mit bindender Wirkung festgestellt oder verneint werden (BVerwG, Urteil vom 16. Januar 2007 – 6 C 15.06 –, juris Rn. 22).

Der Prüfungsankündigung vom 16. Juni 2025 kommt – unabhängig von der fehlenden Bescheidform und der fehlenden Rechtsbehelfsbelehrung (vgl. VGH München, Urteil vom 5. November 2007 – 22 BV 06.1281 –, juris Rn. 14) – Regelungscharakter zu, weil diese die mit dem Anspruch auf Verbindlichkeit versehene Feststellung umfasst, dass der Antragsgegner (als Geldwäscheaufsicht) zur Prüfung der Einhaltung der Pflichten der Antragstellerin nach dem Geldwäschegesetz befugt ist. Darüber hinaus wird die Antragstellerin dazu verpflichtet, die Prüfung zu dulden, vorab elektronische Daten in maschinell verwertbarer Form zu übermitteln und für die Kontrolle vor Ort im Einzelnen benannte Unterlagen bereitzuhalten (vgl. zur Verwaltungsaktqualität von Prüfungsankündigungen/-anordnungen der Rechnungshöfe OVG Schleswig, Urteil vom 17. März 2006 – 3 LB 106/03 –, juris Rn. 39; BVerwG, Urteil vom 11. April 1995 – 1 C 34.92 –, juris Rn. 15; VGH München, Urteil vom 23. Juli 1992 – 22 B 91.1708 –, DVBl. 1992, 1606 sowie Urteil vom 5. November 2007 – 22 BV 06.1281 –, juris Rn. 14; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 7. April 2022 – OVG 10 B 5.18 –, juris Rn. 20; VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 12. November – 18 L 1512/20 –, juris; zur Thematik auch VGH Kassel, Beschluss vom 21. November 2000 – 10 TG 2627/99 –, juris Rn. 17 ff. und Fittschen, VerwArch. 1992, 165, 172 ff.; kritisch Hauser, DÖV 2004, 786).

Der Wortlaut des Schreibens vom 16. Juni 2025 lässt nicht an der Verbindlichkeit der Prüfungsankündigung zweifeln. Der avisierte Zeitpunkt für die Prüfung vor Ort wird konkret und einseitig bestimmt („Die Kontrolle vor Ort ist für Mittwoch, den 23.07.2025, Beginn: 09:00 Uhr in den Räumen … in …. vorgesehen.“). Die höfliche Einkleidung des Schreibens („Übermitteln Sie bitte die Daten bis zum 02.07.2025 …“) steht der Annahme eines Regelungscharakters nicht entgegen (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 7. April 2022 – OVG 10 B 5.18 –, juris Rn. 21; U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 35 Rn. 73a).

II. Der Hauptantrag ist unbegründet.

Die Anordnung der aufschiebenden Wirkung eines Widerspruchs hat zu erfolgen, wenn eine Interessenabwägung ergibt, dass das Aussetzungsinteresse des Antragstellers das Vollziehungsinteresse der Antragsgegnerin überwiegt. Im Rahmen dieser Abwägung finden vor allem die Erfolgsaussichten in der Hauptsache bei einer summarischen Prüfung Berücksichtigung. Ist der angegriffene Bescheid offensichtlich rechtswidrig, überwiegt in der Regel das Aussetzungsinteresse, ist sie hingegen offensichtlich rechtmäßig, überwiegt in der Regel das Vollziehungsinteresse. Lässt sich bei der Prüfung im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO weder die Rechtmäßigkeit noch die Rechtswidrigkeit des angefochtenen Bescheides feststellen, bedarf es zur Entscheidung einer weiteren Interessenabwägung. Diese Abwägung zwischen Aussetzungs- und Vollziehungsinteresse erfordert eine Gegenüberstellung der Folgen, die eintreten, wenn die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes versagt würde, das Verfahren in der Hauptsache hingegen Erfolg hätte. Diese Auswirkungen sind zu vergleichen mit den Nachteilen, die entstünden, wenn die aufschiebende Wirkung angeordnet würde, dem Rechtsbehelf in der Hauptsache aber der Erfolg zu versagen wäre (OVG Schleswig, Beschluss vom 2. April 2020 – 3 MB 8/20 –⁠, juris Rn. 24).

Bei einer summarischen Prüfung wird der Widerspruch der Antragstellerin vom 16. Juli 2025 nicht erfolgreich sein.

1. Die Antragstellerin rügt, es liege ein Ermessensausfall vor, da die Anordnung der Prüfung keine fallbezogenen Ermessensüberlegungen enthalte. In den nachfolgenden Schreiben vom 11. August 2025, 15. Oktober 2025 und 12. November 2025 seien keine Ermessenserwägungen nachgeschoben worden. Die Rüge greift nicht durch.

Nach § 51 Abs. 3 Satz 1 GwG können die Aufsichtsbehörden nach § 50 Nr. 3 bis 9 GwG bei den Verpflichteten Prüfungen zur Einhaltung der in diesem Gesetz festgelegten Anforderungen durchführen. Die Prüfungen können ohne besonderen Anlass vor Ort und anderswo erfolgen (§ 51 Abs. 3 Satz 2 GwG).

Die Aufsichtsbehörden entscheiden nach pflichtgemäßem Ermessen, ob und welche aufsichtsrechtlichen Maßnahmen sie ergreifen. Die Maßnahmen müssen insbesondere dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz genügen, also geeignet, erforderlich und angemessen sein. Daneben verlangt § 51 Abs. 3 Satz 4 GwG – anknüpfend an den risikobasierten Ansatz aus § 3a Abs. 1 GwG –, dass sich Häufigkeit und Intensität der Prüfungen am Risikoprofil der Verpflichteten im Hinblick auf Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung zu orientieren haben (vgl. OVG Münster, Beschluss vom 17. November 2020 – 4 B 1788/20 –, juris Rn. 5 ff.; Wende in: Zentes/Glaab, Frankfurter Kommentar zum Geldwäschegesetz, 4. Aufl. 2025, § 52 Rn. 18 f.).

Die Prüfungsankündigung vom 16. Juni 2025 lässt zwar die Gesichtspunkte, von denen der Antragsgegner bei der Ausübung seines Ermessens ausgegangen ist, nicht erkennen (vgl. § 109 Abs. 1 Satz 3 LVwG). Der Antragsgegner hat aber während des Widerspruchsverfahrens (das Ausgangsverfahren bildet mit dem Widerspruchsverfahren eine Einheit, vgl. BVerwG, Urteil vom 23. August 2011 – 9 C 2.11 –, juris Rn. 20; Porsch, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht - VwGO, Werkstand: 48. EL Juli 2025, VwGO § 68 Rn. 36) im Schreiben vom 15. Oktober 2025 gegenüber der Antragstellerin ausgeführt, warum er sich zur Prüfung entschlossen hat. Nach der ersten nationalen Risikoanalyse zur Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung werde der Bereich des Kfz-Handels als hoch relevant für den Missbrauch für Geldwäsche eingestuft. Die Antragstellerin handele im größeren Umfang mit gebrauchten Fahrzeugen. Daneben unterhalte sie mehrere Standorte. Es entspreche daher seinem – demjenigen des Antragsgegners – risikobasierten Ansatz, bei der Antragstellerin die Einhaltung der gesetzlichen Vorgaben nach dem Geldwäschegesetz zu kontrollieren.

2. Der Antragsteller macht geltend, es liege eine Zweckverfehlung vor. Die Vielzahl von vorhergehenden Steuerprüfungen dränge zu der Annahme, dass die streitgegenständliche Prüfung nicht oder nicht ausschließlich dem Prüfungszweck nach dem Geldwäschegesetz diene, sondern dem Antragsgegner ermöglichen solle, an Daten zu gelangen, die in steuerlichen Prüfungen nicht erlangt worden seien.

Hiermit zeigt der Antragsteller einen Ermessensmissbrauch, der gegeben ist, wenn die Behörde zweckfremde Motive in ihre Entscheidung einstellt (vgl. Geis, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Werkstand: 7. EL Mai 2025, VwVfG § 40 Rn. 106), nicht auf. Der Antragsteller führt mehrere steuerliche Prüfungen an, die allerdings keinen Zusammenhang zur angekündigten Prüfung des Antragsgegners nach dem Geldwäschegesetz erkennen lassen. Darüber hinaus ist die Geldwäscheaufsicht, die in der Allgemeinen Abteilung des Antragsgegners angesiedelt ist, kein Bestandteil der Steuerverwaltung.

3. Die Antragstellerin bringt vor, das Datenzugriffsverlangen überschreite den gesetzlichen Prüfungszweck und sei unverhältnismäßig, weil das geforderte Datenpaket sämtliche Buchführungs- und Geschäftsdaten ohne jede Eingrenzung auf die relevante Dokumentation nach dem Geldwäschegesetz umfasse. Der Antragsgegner verlange ausdrücklich eine Übermittlung über die dDatabox oder außerhalb der Geschäftsräume, was einen schwerwiegenden Grundrechtseingriff darstelle und erhebliche datenschutzrechtliche Risiken schaffe. Das Vorbringen verhilft der Beschwerde nicht zum Erfolg.

Gemäß § 52 Abs. 1 Satz 1 GwG haben ein Verpflichteter, die Mitglieder seiner Organe und seine Beschäftigten der nach § 50 Nr. 3 bis 9 GwG zuständigen Aufsichtsbehörde sowie den Personen und Einrichtungen, derer sich diese Aufsichtsbehörden zur Durchführung ihrer Aufgaben bedienen, auf Verlangen unentgeltlich Auskunft über alle Geschäftsangelegenheiten und Transaktionen zu erteilen (Nr. 1) und Unterlagen vorzulegen (Nr. 2), die für die Einhaltung der in diesem Gesetz festgelegten Anforderungen von Bedeutung sind. Im Rahmen der Pflicht nach Satz 1 Nr. 2 hat der Verpflichtete der Behörde die vorzulegenden Unterlagen im Original, in Form von Kopien oder in digitaler Form auf elektronischem Wege oder auf einem digitalen Speichermedium zur Verfügung zu stellen (§ 52 Abs. 1 Satz 2 GwG).

Durch den zum 1. Januar 2020 ergänzten § 52 Abs. 1 Satz 2 GwG ist klargestellt, dass mit der Vorlage von Unterlagen im Sinne von § 52 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 GwG nicht nur die Vorlage von Unterlagen am Ort der Aufsichtsbehörde oder beim Verpflichteten gemeint ist, sondern auch das Überlassen der Unterlagen zur Prüfung. „Zur Verfügung stellen“ meint – je nach Verlangen der Behörde – ein Vorlegen oder Übersenden der Unterlagen. Bei einer Beschränkung auf eine Einsichtnahme in die im Besitz des Verpflichteten befindlichen Unterlagen wäre keine umfassende und nachhaltige aufsichtliche Tätigkeit gewährleistet (vgl. BR-Drucks. 352/19, S. 114 f.; Bayer, in: BeckOK GwG, Brian/Pelz, 25. Edition Stand: 1. März 2026, § 52 Rn. 18).

Unter Berücksichtigung dessen überschreitet die Aufforderung des Antragsgegners zur Datenübermittlung nicht den Prüfungszweck oder erweist sich als unverhältnismäßig.

Das Datenübermittlungsverlangen vom 16. Juni 2025 steht im Zusammenhang mit der Aufforderung vom 16. Januar 2025 (Beiakte A, S. 67). Unter dem 16. Januar 2025 hatte der Antragsgegner mitgeteilt, dass Geschäftsvorgänge in dem Zeitraum vom 1. Januar 2023 bis 31. Dezember 2024 geprüft würden. Zur Vorbereitung der Kontrolle vor Ort wurde die Antragstellerin aufgefordert, folgende Unterlagen zu übersenden (jeweils für den betreffenden Prüfungszeitraum):

Daraufhin übersandte die Antragstellerin mit Schreiben vom 20. Februar 2025 (Beiakte A, Bl. 56) für das Kalenderjahr 2023 und 2024 einen EDV-Stick mit ihren Buchführungsdaten.

In Reaktion darauf teilte der Antragsgegner in der Prüfungsankündigung vom 16. Juni 2025 mit, dass der eingereichte USB-Stick mit Daten für 2024 nicht in dem für eine Prüfung geeigneten Format sei. Für die Vorbereitung der Kontrolle würden die elektronischen Daten in maschinell verwertbarer Form benötigt. Auf dem Datenstick seien die Daten als Datensicherung gespeichert und damit für die Prüfsoftware IDEA nicht geeignet. Der Antragstellerin wurde anheimgestellt, die Daten über das von ihr genutzte Buchführungssystem oder die dDataBox von Dataport (einer Datenaustauschplattform) zu übermitteln. Für die Datenübermittlung wurde ihr eine Frist (bis zum 2. Juli 2025) gesetzt. Dies begegnet keinen rechtlichen Bedenken.

Die Unterlagen sind den Aufsichtsbehörden so zur Verfügung zu stellen, dass sie diese einsehen und prüfen können (vgl. Wende in: Zentes/​Glaab, Frankfurter Kommentar zum Geldwäschegesetz, 4. Aufl. 2025, § 52 Rn. 12). Letzteres war im Hinblick auf den übersandten USB-Stick mit Daten für 2024 nicht möglich. Dass im Zuge der Übermittlung die Daten der Antragstellerin nicht hinreichend geschützt wären, hat die Antragstellerin nicht dargelegt. Sie behauptet dies lediglich, ohne sich mit den möglichen Übermittlungswegen (über das eigene Buchführungssystem oder die dDatabox von Dataport) näher auseinanderzusetzen.

Die auf § 52 Abs. 1 Satz 1 GwG gestützte Aufforderung des Antragsgegners, die Finanzbuchhaltung vorzulegen, stellt sich auch unter Berücksichtigung der Grundrechte der Antragstellerin – der Schutz ihrer Daten wird von dem Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung geschützt (vgl. BVerfG, Urteil vom 15. Dezember 1983 – 1 BvR 209/83 u.a. –, juris LS 1 und 2) – nicht als unverhältnismäßig dar.

Die Aufforderung ist zur Erreichung des legitimen Zwecks – der Verhinderung und Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung (vgl. § 3a Abs. 1 Satz 1 GwG) – geeignet und erforderlich. Der Antragsgegner hat hierzu (erstinstanzlich) ausgeführt, dass nur anhand der gesamten Buchführungsunterlagen mögliche meldepflichtige Transaktionen nicht nur in bar, sondern auch in unbarer Weise überprüft werden könnten. Es sei nicht ausreichend, lediglich ein Kassen- oder Bankkonto anzufordern, weil die Prüfungserfahrung im Kfz-Handel gezeigt habe, dass Transaktionen häufig unter anderen Konten bzw. Bezeichnungen gebucht würden (Antragserwiderung vom 12. Dezember 2025, S. 2).

Die Verpflichtung der Antragstellerin, die Finanzbuchhaltung in elektronischer Form vorzulegen, erweist sich auch als angemessen (verhältnismäßig im engeren Sinne). Der Eingriff in die Rechte der Antragstellerin ist zwar nicht unerheblich, da die Finanzbuchhaltung alle Geschäftsvorfälle des Unternehmens erfasst, die einen Zahlungsstrom auslösen. In einer Güterabwägung muss das Interesse der Antragstellerin, ihre Finanzbuchhaltung in elektronischer Form nicht vorlegen zu wollen, aber hinter dem wichtigen öffentlichen Interesse, Geldwäsche (§ 261 StGB) und Terrorismusfinanzierung zu verhindern und zu bekämpfen, zurückstehen.

Das von der Antragstellerin angeführte Urteil des Bundesfinanzhofs – VIII R 24/18 – (juris) beschäftigt sich nicht mit der Pflicht zur Vorlage von Unterlagen nach § 52 Abs. 1 GwG, sondern den Befugnissen der Finanzbehörde gegenüber einem Steuerpflichtigen im Rahmen einer Außenprüfung nach § 147 Abs. 6 AO.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht für das Beschwerdeverfahren auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 2 GKG. Anlass für eine Halbierung des Auffangwertes im Rahmen eines Verfahrens auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes besteht nicht. Eine Festsetzung des Streitwerts gemäß § 52 Abs. 2 GKG ist keiner weiteren Differenzierung zugänglich und schließt es aus, den Auffangwert als fiktiven Streitwert im Einzelfall zu erhöhen oder herabzusetzen (vgl. OVG Schleswig; Beschluss vom 3. November 2025 – 6 MB 31/25 –, juris e="">Rn. 65</span>; Beschluss vom 14. Oktober 2021 – 4 MB 49/21pan> –, juris Rn. 34; Beschluss vom 24. August 2021 – 4 O 17/21</span> –, juris Rn. 6).

Die Änderung der erstinstanzlichen Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG. Für die Zuständigkeit des Rechtsmittelgerichts reicht es aus, dass das Verfahren wegen eines Teils der Hauptsache in der Rechtsmittelinstanz anhängig geworden ist (vgl. VGH München, Beschluss vom 17. Juni 2021 – 23 ZB 20.522 –, juris Rn. 29; VGH Mannheim, Beschluss vom 26. Mai 2020 – 11 S 2543/19 –, juris Rn. 6; VGH Kassel, Beschluss vom 13. August 1986 – 3 TH 2033/86 –, juris Rn. 16). Neben dem Auffangwert nach § 52 Abs. 2 GKG (5.000,00 €) sind im Hinblick auf die – insoweit auch streitgegenständliche – Zwangsgeldandrohung vom 1. Dezember 2025 (in Höhe von 2.500,00 €) weitere 625,00 € (1/4 von 2.500,00 €) anzusetzen. Nach Nr. 1.7.1 Satz 1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der am 21. Februar 2025 beschlossenen Änderungen (Streitwertkatalog) entspricht in selbständigen Vollstreckungsverfahren der Streitwert der Höhe des festgesetzten Zwangsgeldes. Bei der Androhung von Zwangsmitteln ist nach Nr. 1.7.1 Satz 2 des Streitwertkatalogs die Hälfte des sich nach Satz 1 ergebenden Betrags festzusetzen. Der hieraus für das Hauptsacheverfahren resultierende Wert in Höhe von 1.250,00 € ist nach Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs für das vorläufige Rechtsschutzverfahren zu halbieren.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).