Urteil vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg - 10 S 2023/10

Tenor

Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 13. Juli 2010 - 6 K 180/09 - wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand

Der Kläger begehrt jeweils für das Antragsjahr 2007 Ausgleichsleistungen nach dem Marktentlastungs- und Kulturlandschaftsausgleich (MEKA III), eine Ausgleichszulage Landwirtschaft (AZL) und eine Einheitliche Betriebsprämie.

Der Kläger ist Inhaber eines landwirtschaftlichen Betriebs. Am 03.05.2007 stellte er einen Gemeinsamen Antrag für die oben genannten landwirtschaftlichen Subventionen.

Am 24.07.2007 fand eine Vor-Ort-Kontrolle durch die Amtstierärzte Dr. L. und Dr. K. in Bezug auf die Kälber- und Rinderhaltung des Klägers statt. Im Laufe der Kontrolle kam es zu einer Auseinandersetzung zwischen den Amtstierärzten und dem Kläger. Die Amtstierärzte verließen den Stall und verständigten die Polizei. Gemeinsam mit den Polizisten suchten sie den Stall nochmals auf, setzten die Kontrolle aber nicht fort.

In dem Kontrollbericht hielten die Amtstierärzte Verstöße bezüglich der Bewegungsfreiheit der Tiere und der Fütterung und Tränkung fest, die sie in der Anlage 1 zum Kontrollbericht mit folgenden Stichworten näher beschrieben:

- Rauhfutterangebot ad lib. (2 Kälber)

- Wasser zur freien Verfügung (2 Kälber)

- Verbot der Kälberanbindung beachtet (2 Kälber)

- Haltungseinrichtung nicht sauber im Sinne d. guten landw. Praxis (1 Rind)

Außerdem vermerkten sie in dem Kontrollbericht, eine vollständige Kontrolle sei unmöglich gemacht worden.

Das Landratsamt erließ gegen den Kläger am 26.09.2007 einen Bußgeldbescheid, der bestandskräftig wurde. Unter anderem wurde dem Kläger darin vorgeworden, dass zwei Kälbern weder Heu noch Wasser zur Verfügung gestanden, dass die Liegefläche eines Jungrindes über Tage hinweg nicht ausgemistet worden sei und dass er den Abbruch des Cross Checks erzwungen und damit die tierschutzrechtliche Überprüfung der Tierhaltung nicht geduldet und Auskünfte nicht erteilt habe.

Außerdem wurde gegen den Kläger ein Strafverfahren wegen Widerstands gegen Vollstreckungsbeamte durchgeführt. Im Berufungsverfahren protokollierte das Landgericht Rottweil folgende Aussage des Dr. L.: „Als die Polizei da war, wurde noch einmal die Situation beim Jungrind überprüft. Weil der Mist weg war, habe ich keine Aufnahmen mehr gemacht. Sonst haben wir nichts unternommen, weil wir - im Grunde - fertig waren.“ Das Strafverfahren wurde gemäß § 153a Abs. 2 StPO gegen Zahlung eines Geldbetrags von 300 Euro an eine gemeinnützige Einrichtung vorläufig und nach Erfüllung der Auflage endgültig eingestellt.

Das Landratsamt Tuttlingen lehnte mit Bescheid vom 28.12.2007 den Antrag auf Gewährung einer einheitlichen Betriebsprämie, mit Bescheid vom 17.04.2008 den Antrag auf Gewährung einer Ausgleichszulage Landwirtschaft und mit Bescheid vom 04.06.2008 den Antrag auf Gewährung einer Ausgleichsleistung (MEKA III) ab. Zur Begründung wurde jeweils ausgeführt, die Vor-Ort-Kontrolle zur Überprüfung der anderweitigen Verpflichtungen gemäß Verordnung (EG) Nr. 796/2004 sei nicht gestattet worden. Daher würden die beantragten Zahlungen um 100 % gekürzt. Die Kürzung erfolge nach Art. 23 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004.

Der Kläger legte gegen alle drei Bescheide Widerspruch ein mit der Begründung, die Kontrolle sei beendet gewesen.

Das Regierungspräsidium Freiburg wies die Widersprüche mit Widerspruchsbescheid vom 08.01.2009 zurück. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus, der Kläger habe eine Vor-Ort-Kontrolle im Sinne des Art. 23 Abs. 2 der VO (EG) Nr. 796/2004 unmöglich gemacht, da er verhindert habe, dass die Einhaltung der anderweitigen Verpflichtungen, insbesondere aus dem Bereich Tierschutz/Tierhaltung zuverlässig und vollständig gemäß Art. 23 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004 hätte überprüft werden können. Zum einen habe er die Auskunft auf die Frage nach der Fütterung der Kälber verweigert. Mit dieser Frage hätte überprüft werden sollen, ob der Kläger die detaillierten Anforderungen des Anhangs zur Richtlinie 91/629/EWG einhalte. Zum anderen habe der Kläger auch die Fotodokumentation der vorgefundenen Zustände im Stall verhindert. Nach dem Eintreffen der Polizei sei eine fototechnische Dokumentation nicht mehr möglich gewesen, da zwischenzeitlich die fragliche Stelle ausgemistet worden sei. Die im Prüfbericht festgestellten Verstöße stellten kein abschließendes Prüfergebnis dar, sondern bildeten lediglich den Status der bis zum Abbruch der Kontrolle festgestellten Verstöße ab.

Der Kläger hat am 10.02.2009 beim Verwaltungsgericht Freiburg Klage erhoben.

Das Landratsamt Tuttlingen hat am 05.02.2009 einen Änderungsbescheid zum Bescheid vom 28.12.2007 (betreffend die Einheitliche Betriebsprämie) erlassen. Die Bewilligung wurde jedoch weiterhin aufgrund von Art. 23 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 abgelehnt. Der Kläger hat diesen Bescheid am 23.02.2009 in das Klageverfahren einbezogen.

Der Kläger hat die Klage im Wesentlichen wie folgt begründet: Die Vor-Ort-Kontrolle sei tatsächlich durchgeführt worden. Aus der Anlage 1 zum Protokoll ergäben sich die Feststellungen der Prüfer. Es sei nicht richtig, dass der Kläger die Frage nach der Fütterung der Kälber verweigert habe. Vielmehr habe er auf das Heu verwiesen. Das Landratsamt hätte den Kläger nach Durchführung der Kontrolle auffordern können, etwaige Angaben zu machen. Die Behörde habe jedoch keine weiteren Angaben benötigt. Sie habe alle Informationen gehabt, um das Vorliegen einer Ordnungswidrigkeit zu bejahen und die Höhe der Sanktion im Rahmen der Cross-Compliance-Regelung festzusetzen. Unklar bleibe, gegen welche Cross-Compliance-Regelung der Kläger im Zusammenhang mit der Fotodokumentation verstoßen haben solle. Die Richtlinien, die als andere Verpflichtungen einzuhalten seien, enthielten keine Vorgaben zur Reinigung der Ställe.

Der Kläger hat beantragt,

den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 04.06.2008 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Freiburg vom 08.01.2009 zu verpflichten, dem Kläger die beantragte Ausgleichsleistung nach dem Marktentlastungs- und Kulturlandschaftsausgleich für das Antragsjahr 2007 zu bewilligen und auf den zu bewilligenden Betrag 3 % Zinsen über dem Basiszinssatz ab Klageerhebung zu zahlen,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 17.03.2008 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Freiburg vom 08.01.2009 zu verpflichten, dem Kläger die beantragte Ausgleichszulage Landwirtschaft für das Antragsjahr 2007 zu bewilligen und auf den zu bewilligenden Betrag 3 % Zinsen über dem Basiszinssatz ab Klageerhebung zu zahlen, und
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 28.12.2007, geändert durch Bescheid vom 05.02.2009, in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Freiburg vom 08.01.2009 zu verpflichten, dem Kläger die beantragte Betriebsprämie für das Antragsjahr 2007 zu bewilligen und auf den zu bewilligenden Betrag 0,5 % Zinsen pro Monat ab Klageerhebung zu zahlen.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er hat vorgetragen, die Liste in Anlage 1 des Kontrollberichts sei nicht abschließend. Der Bußgeldbescheid sei auch deswegen ergangen, weil der Abbruch des Cross-Check erzwungen und die tierschutzrechtliche Überprüfung nicht geduldet worden sei. Die Frage nach der Fütterung der Kälber beziehe sich insbesondere auf die Eisenversorgung.

Das Verwaltungsgericht hat Beweis erhoben durch Vernehmung der beiden Amtstierärzte, des Sohnes des Klägers und eines Polizeibeamten als Zeugen.

Mit Urteil vom 13.07.2010 – 6 K 180/09 – hat das Verwaltungsgericht Karlsruhe die Klage abgewiesen. Es hat folgenden Sachverhalt festgestellt: Die beiden Amtsveterinäre Dr. K. und Dr. L. seien am 24.07.2007 zum Hof des Klägers gefahren, um zu kontrollieren, ob dieser das Verbot, Kälber angebunden zu halten, nunmehr beachtete, nachdem es in der Vergangenheit zu Verstößen hiergegen gekommen sei. Sie hätten festgestellt, dass im Stall zwei Kälber angebunden gewesen seien und zudem nicht genügend Einstreu sowie kein Wasser und Heu gehabt hätten. Dies habe Dr. K. zum Anlass für eine Nachfrage nach der Ernährung der Kälber, auch nach dem Milchaustauscher, genommen, deren Beantwortung der Kläger verweigert habe. Des Weiteren hätten die Veterinäre ein Jungrind festgestellt, dessen Hals eine Verletzung wie durch eine eingewachsene Kette aufgewiesen habe, sowie ein weiteres Jungrind, das in 10 bis 15 cm hohem, dünnflüssigem Kot gestanden habe, dessen Abfließen durch einen Wulst eingetrockneten Mists verhindert worden sei. Während Dr. K. im Stall geblieben sei, habe Dr. L. einen Fotoapparat aus dem im Hofbereich abgestellten Fahrzeug geholt, um die Zustände zu fotografieren. Als er mit dem Fotoapparat den Stall wieder betreten habe, sei die Situation eskaliert und der Kläger habe Dr. L. zur Seite gestoßen, um zu verhindern, dass er die Zustände im Stall fotografiere. Danach habe er die beiden Tierärzte aus dem Stall gedrängt. Diese hätten fluchtartig das Hofgelände verlassen und die Polizei gerufen. Auch als sie nach dem Eintreffen der Polizeistreife wieder auf das Betriebsgelände gekommen seien, sei der Kläger noch so erregt und aggressiv gewesen, dass es nicht möglich gewesen sei, sich mit ihm zu unterhalten. Vielmehr habe er Beleidigungen gegen die Tierärzte, insbesondere Dr. L., geschrien. Als er den Amtsveterinären nach Aufforderung durch die Polizisten den Blick in den Stall ermöglicht habe, sei deutlich geworden, dass er diesen zwischenzeitlich ausgemistet hatte. Angesichts dessen und der hochgradigen Erregung des Klägers sowie der Tatsache, dass Dr. L. immer noch eingeschüchtert gewesen sei, sei die Kontrolle nicht fortgesetzt worden. Aus Sicht der Amtsveterinäre seien noch Fragen zur Ernährung der Kälber offen gewesen. Ferner hätten die Veterinäre eigentlich beabsichtigt, die Zustände im Stall zu dokumentieren. Das Verwaltungsgericht hat weiter ausgeführt, die rechtliche Auswertung ergebe, dass die Kontrolle am 24.07.2007 eine Vor-Ort-Kontrolle im Sinne des Art. 23 Abs. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 gewesen sei. Diese habe die Überprüfung anderweitiger Verpflichtungen i.S.d. Art. 3 und 4 i.V.m. Anhang III der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 (cross-compliance) zum Gegenstand gehabt. Die Fragen nach der Ernährung der Kälber seien im Hinblick auf Nr. 11 des Anhangs zur Richtlinie 91/629/EWG cross-compliance-relevant. Auch die Verunreinigung des Standplatzes eines Jungrindes sei cross-compliance-relevant. Dass der Stall so ungenügend ausgemistet worden sei, dass ein Jungrind in flüssigem Kot gestanden habe, verstoße gegen § 4 Nr. 10 Tierschutz-Nutztierhal-tungsverordnung (TierSchNutztV). Maßgeblich für den Umfang der Grundanforderungen an die Betriebsführung seien gemäß Art. 4 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1782/2003 die im Anhang III aufgeführten Richtlinien in der von den Mitgliedstaaten umgesetzten Fassung. Lediglich bei Gelegenheit der Umsetzung dieser Richtlinie geschaffene Regelungen seien nicht cross-compliance-relevant. Andererseits beschränkten sich die anderweitigen Anforderungen nicht auf den Wortlaut der Richtlinien, sondern umfassten auch deren Sinn und Zweck. Gemäß Art. 288 Abs. 3 AEUV seien Richtlinien hinsichtlich des zu erreichenden Ziels umzusetzen. Dabei sei die vollständige Wirksamkeit der Richtlinie entsprechend ihrer Zielrichtung zu erreichen. Es sei nicht zu beanstanden, wenn die Anforderungen einer Richtlinie noch näher konkretisiert würden, solange das der effektiven Durchsetzung ihres Ziels diene. Das sei hier der Fall. Es sei auf die Nrn. 7 Abs. 2 und 9 des Anhangs zur Richtlinie 98/58/EG zu verweisen. Auch die Dokumentation eventueller Verstöße gehöre zu deren Feststellung i.S.d. Art. 46 VO (EG) 796/2004. Es habe den Amtsveterinären nicht angesonnen werden können, die Kontrolle unter Polizeischutz fortzusetzen. Die Dokumentation des durch Mist verunreinigten Standplatzes sei nach der Beseitigung des Mists nicht mehr möglich gewesen. Eine weitere Befragung des Klägers sei angesichts dessen Stimmungslage offensichtlich nicht erfolgversprechend gewesen. Im Übrigen setze Art. 23 Abs. 2 VO (EG) 796/2004 nicht voraus, dass versucht werde, die Kontrolle mit polizeilichen Mitteln bzw. Mitteln der Verwaltungsvollstreckung durchzusetzen. Der Kläger habe vorsätzlich gehandelt. Das Verwaltungsgericht hat die Berufung zugelassen, da der Rechtsstreit grundsätzliche Fragen zur Anwendung des Art. 23 Abs. 2 VO (EG) 796/2004 aufwerfe.

Der Kläger hat gegen das am 30.07.2010 zugestellte Urteil mit am 24.08.2010 eingegangenem Schriftsatz seines Prozessbevollmächtigten Berufung eingelegt. Die Berufung hat er mit am 29.09.2010 beim Verwaltungsgerichtshof eingegangenen Schriftsatz seines Prozessbevollmächtigten wie folgt begründet: Nach Art. 1 Abs. 1 der Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 könnten Sanktionen bei Unregelmäßigkeiten in Bezug auf das Gemeinschaftsrecht verhängt werden. Nach Abs. 2 dieser Bestimmung sei der Tatbestand der Unregelmäßigkeit bei jedem Verstoß gegen eine Gemeinschaftsbestimmung als Folge einer Handlung oder Unterlassung eines Wirtschaftsteilnehmers gegeben. Verstöße gegen nationales Recht seien keine Unregelmäßigkeit im Sinne dieser Verordnung. Für die Frage, ob eine Sanktion nach Art. 23 Abs. 2 der Verordnung (EG) 796/2004 verhängt werden könne, müsse jeweils geprüft werden, ob sich der Teil der Prüfung, den der Betriebsinhaber unmöglich gemacht haben solle, gerade auf die Einhaltung einer gemeinschaftsrechtlichen Vorschrift beziehe. Im Hinblick auf den Vorwurf, der Kläger habe eine Frage zur Ernährung der Kälber nicht beantwortet, verkenne das Verwaltungsgericht, dass Adressat der Richtlinie 91/629/EWG nicht der Betriebsinhaber, sondern der Mitgliedstaat sei. Aus der Richtlinie ergäben sich keine Verpflichtungen für den Betriebsinhaber, folglich könne dieser auch nicht gegen eine Vorgabe der Richtlinie verstoßen. Mit der Regelung in Art. 4 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 könne nicht das nationale Recht zu Gemeinschaftsrecht gemacht werden. Hierfür würde es an der europarechtlichen Zuständigkeit fehlen. Den Mitgliedstaaten blieben bei der Umsetzung Spielräume. Ein Transferieren des nationalen Rechts in Gemeinschaftsrecht würde dazu führen, dass es völlig unterschiedliche gemeinschaftsrechtliche Regelungen für einzelne Mitgliedstaaten geben würde. Das lasse sich mit der Aufgabe des Gemeinschaftsrechts, eine einheitliche Rechtsordnung für alle Mitgliedstaaten zu schaffen, nicht vereinbaren. Eine derartige Übertragung von nationalen Rechtsvorschriften in das Gemeinschaftsrecht würde gegen den Bestimmtheitsgrundsatz, der auch im Gemeinschaftsrecht gelte, verstoßen. Der Betriebsinhaber müsste zunächst über Art. 4 Abs. 1 in den Anhang III der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 schauen und dann prüfen, ob und inwieweit die einschlägige Richtlinie im nationalen Recht umgesetzt ist. Nationale Regelungen, die über die Vorgaben der Richtlinien hinausgingen, müssten ausgesondert werden, um festzustellen, welcher Teil des nationalen Rechts über Art. 4 Abs. 2 der Verordnung (EG) NR. 1782/2003 zu einer gemeinschaftsrechtlichen Regelung geworden sei. Dies sei vor dem Hintergrund, das die Bestimmung in Nr. 11 des Anhangs der Richtlinie 91/629/EWG auf Allgemeinplätze wie die verhaltensmäßigen und physiologischen Bedürfnisse der Tiere verweise, praktisch unmöglich. Jedenfalls entspreche die gemeinschaftsrechtliche Regelung nicht dem Bestimmtheitsgrundsatz. Der Betriebsinhaber habe im Hinblick auf den Vorwurf einer Ordnungswidrigkeit das Recht, keine Angaben zu machen. Mache er von diesem Recht Gebrauch, würde nach Auffassung des Verwaltungsgerichts hieraus folgen, dass er sämtliche Prämien für das Antragsjahr verliere. Für eine so rigide Vorgehensweise bestehe aus gemeinschaftsrechtlicher Sicht keine Veranlassung. Verweigere der Betriebsinhaber die Auskunft auf eine konkrete Fragestellung, könne die Fachbehörde unterstellen, dass er insoweit gegen nationales Recht verstoßen habe, und einen Bußgeldbescheid erlassen. Gemeinschaftsrechtlich bestehe die Möglichkeit, eine Sanktion für einen Verstoß gegen eine Cross-Compliance-Regelung im Rahmen von 1 % bis 15 % des Prämienumfangs zu verhängen. Eine nicht ausreichende Beantwortung von Fragen stelle kein Unmöglichmachen der gesamten Vor-Ort-Kontrolle dar. Die Verunreinigung des Standplatzes eines Jungrindes habe nach den in Anhang III der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 genannten Regelungen keine Bedeutung. Bereits nach dem Wortlaut der Nrn. 7 Abs. 2, 8 und 9 des Anhangs zu Richtlinie 98/58/EG treffe es nicht zu, dass § 4 Nr. 10 TierSchutzNutztV diese Vorgaben umsetze. Die Prüfer hätten einen Verstoß festgestellt. Damit habe die Vor-Ort-Kontrolle ihren Zweck erfüllt. Die Kontrolle sei bereits zu dem Zeitpunkt abgeschlossen gewesen, zu dem die Prüfer die Polizei gerufen hätten. Die Prüfer hätten lediglich noch den Standplatz eines Jungrindes fotografieren wollen. Dies sei nicht mehr Teil der gemeinschaftsrechtlichen Vor-Ort-Kontrolle.

Der Kläger beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 13. Juli 2010 - 6 K 180/09 - zu ändern und nach den erstinstanzlichen Anträgen zu erkennen.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Zur Begründung verweist er auf die streitgegenständlichen Bescheide, den Widerspruchsbescheid und das erstinstanzliche Urteil. Die Richtlinie 91/629/EWG sowie die Richtlinie 98/58/EG seien durch die TierSchNutztV umgesetzt worden. Der durch das nationale Recht umgesetzte Regelungsgehalt sei für den Betriebsinhaber verpflichtend. Die Anforderungen zum Sauberhalten des Standplatzes ergäben sich aus § 4 Abs. 1 Nr. 10 TierSchNutztV, der eine Umsetzung der Nrn. 7 Abs. 2, 8 und 9 des Anhangs der Richtlinie 98/58/EG darstelle. Die Frage nach der Fütterung der Kälber habe sich auf Nrn. 11 und 13 des Anhangs der Richtlinie 91/629/EWG bezogen, welche mit § 11 Nr. 3, 4, 5, 6 TierSchNutztV in nationales Recht umgesetzt worden sei. Im Bereich des Prämienrechts fänden die umgesetzten Fassungen der Richtlinien außerdem über Art. 4 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1782/2003 unmittelbare Anwendung. Diese Regelungen seien hinreichend bestimmt. Es spiele keine Rolle, dass dabei allgemeine Begriffe, wie z.B. „physiologische und ethologische Bedürfnisse“ verwendet würden, da es zum Wesen einer Norm gehöre, einen abstrakt-generellen Sachverhalt zu beschreiben. Im Übrigen sei der Regelungsgehalt der Richtlinien durch ihre nationale Umsetzung mittels der TierSchNutztV weiter konkretisiert worden. Jeder Antragsteller habe mit den Antragsunterlagen eine detaillierte Broschüre über die einzuhaltenden Anforderungen ausgehändigt bekommen. Damit würden im Übrigen die Informationspflichten gemäß Art. 3 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1782/2003 erfüllt. Dass Tiere nicht in ihrem Kot stehen dürften und eine ordnungsgemäße Fütterung von Kälbern zu den landwirtschaftlichen Grundanforderungen gehöre, entspreche nicht nur dem Regelungsgehalt der einschlägigen Vorschriften, sondern auch dem gesunden Menschenverstand. Die Fotodokumentation sei Teil der gemeinschaftsrechtlichen Vor-Ort-Kontrolle. Die Behörden seien zur Dokumentation ihrer Befunde verpflichtet. Nach Art. 8 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 führten die zuständigen Behörden die amtlichen Kontrollen anhand von dokumentierten Verfahren durch. Gemäß Art. 48 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 sei über jede Vor-Ort-Kontrolle ein Kontrollbericht zu erstellen. Gemäß Art. 46 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 werde die Einhaltung der Anforderungen und Standards gegebenenfalls mit den Mitteln festgestellt, die in den Rechtsvorschriften zu den betreffenden Anforderungen oder Standards vorgesehen seien, in anderen Fällen erfolge die Feststellung mit den von der zuständigen Kontrollbehörde bestimmten geeigneten Mitteln. Dienstanweisungen verpflichteten zur Dokumentation. Außerdem sei die Frage nach der Fütterung der Kälber unbeantwortet geblieben und es habe eine Abschlussbesprechung ausgestanden.

Der Senat hat in der mündlichen Verhandlung Beweis erhoben zu der Frage, welche Feststellungen die beiden Amtstierärzte bei der Vor-Ort-Kontrolle noch hätten treffen wollen, durch uneidliche Vernehmung der Zeugen Dr. K. und Dr. L. Wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf die Niederschrift vom 23.08.2012 verwiesen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die vorliegenden Verwaltungs- und Gerichtsakten verwiesen, insbesondere auf die im Berufungsverfahren gewechselten Schriftsätze der Beteiligten.

Entscheidungsgründe

Die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassene Berufung des Klägers ist auch sonst zulässig; sie ist insbesondere form- und fristgerecht begründet worden (§ 124a Abs. 3 Satz 3 VwGO). Sie ist jedoch nicht begründet. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht die Verpflichtungsklage des Klägers als unbegründet abgewiesen. Die Bescheide des Landratsamtes vom 04.06.2008, 17.03.2008 und 28.12.2007, dieser geändert durch Bescheid vom 05.02.2009, und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 08.01.2009 sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten. Der Kläger hat keinen Anspruch auf die beantragten Beihilfen (vgl. § 113 Abs. 5 VwGO).

Die Gewährung der beantragten Beihilfen ist nach Art. 23 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 ausgeschlossen. Danach werden die betreffenden Beihilfeanträge abgelehnt, falls der Betriebsinhaber oder sein Vertreter die Durchführung einer Vor-Ort-Kontrolle unmöglich macht. Die Vorschrift gilt, wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, nicht nur für die Einheitliche Betriebsprämie, sondern aufgrund der Verweisung in Art. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1975/2006 auch für die Ausgleichszulage Landwirtschaft und für die Ausgleichsleistungen nach MEKA III.

Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union (Urteil vom 16.06.2011 - C-536/09 -) ist der Ausdruck "die Durchführung einer Vor-Ort-Kontrolle unmöglich macht" in Art. 23 Abs. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 ein autonomer Begriff des Unionsrechts, der in allen Mitgliedstaaten einheitlich dahin auszulegen ist, dass davon neben vorsätzlichem Handeln jedes Tun oder Unterlassen erfasst ist, das auf Fahrlässigkeit des Betriebsinhabers oder seines Vertreters zurückgeführt werden kann und zur Folge hatte, dass die Vor-Ort-Kontrolle nicht vollständig durchgeführt werden konnte, wenn dieser Betriebsinhaber oder sein Vertreter nicht alle Maßnahmen getroffen hat, die vernünftigerweise von ihm verlangt werden konnten, um sicherzustellen, dass diese Kontrolle vollständig durchgeführt wird. Nach diesen Maßstäben hat der Kläger die Vor-Ort-Kontrolle unmöglich gemacht.

1. Ein Unmöglichmachen der Vor-Ort-Kontrolle ist nicht schon deshalb ausgeschlossen, weil die Amtstierärzte einzelne Feststellungen treffen konnten. Art. 23 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 setzt nicht voraus, dass die gesamte Vor-Ort-Kontrolle verhindert wird. Es genügt vielmehr, dass ein Teil der Vor-Ort-Kontrolle unmöglich gemacht wird (vgl. EuGH, Urteil vom 16.06.2011 - C-536/09 -, Rn. 28). Es bedarf hier keiner Entscheidung, ob die erheblichen Folgen dieser Vorschrift auch dann ausgelöst werden, wenn nur eine einzelne Feststellung von untergeordneter Bedeutung unmöglich gemacht, etwa eine einzelne Frage nicht beantwortet wird. Denn vorliegend ist jedenfalls bei einer Gesamtbetrachtung der vom Kläger unmöglich gemachten Teile der Vor-Ort-Kontrolle eine etwaige Bagatellgrenze überschritten. Der Kläger hat die Beantwortung von Fragen nach der Ernährung der Kälber verweigert und ein Fotografieren der Zustände im Stall sowohl hinsichtlich des verunreinigten Standplatzes als auch der Verletzung eines Jungrindes verhindert. Er hat damit wesentliche Teile der Kontrolle unmöglich gemacht.

2. Die vom Senat durchgeführte Beweisaufnahme hat zu dessen Überzeugung die Feststellungen des Verwaltungsgerichts, die dieses nach ausführlicher Beweisaufnahme und -würdigung getroffen hat, bestätigt, wonach bei der Vor-Ort-Kontrolle am 27.07.2007 die Frage nach der Ernährung der Kälber unbeantwortet geblieben und die fotografische Dokumentation der Zustände im Stall vom Kläger verhindert worden ist. Die Zeugen haben auch vor dem Senat übereinstimmend, nachvollziehbar und glaubhaft berichtet, dass der Kläger die Beantwortung der Frage nach der Ernährung der Kälber verweigert hat und die fotografische Dokumentation des verunreinigten Standplatzes eines Jungrindes noch ausstand. Der Senat ist darüber hinaus davon überzeugt, dass der Kläger auch eine Dokumentation der Verletzung eines Jungrindes unmöglich gemacht hat. Die Zeugin Dr. K. hat nachvollziehbar und glaubhaft ausgeführt, dass auch bezüglich der Vernarbung eines Jungrindes im Halsbereich, die vermutlich von einer eingewachsenen Kette herrührte, noch eine Dokumentation durchgeführt worden wäre, wenn die Situation nicht so eskaliert wäre. Zwar hat Dr. L. diesen Umstand bei seiner Vernehmung durch den Senat nicht erwähnt. Jedoch hat auch Dr. L. bei seiner Vernehmung durch das Verwaltungsgericht angegeben, er hätte noch in Ruhe überlegen müssen - wenn er Ruhe gehabt hätte -, was er noch dokumentiere, etwa die Nackenverletzung des einen Rindes. Zur Überzeugung des Senats steht daher fest, dass für Dr. L. zwar vordringlich das Fotografieren des verunreinigten Standplatzes war, aber auch die Nackenverletzung noch fotografiert worden wäre, wenn die Situation nicht durch die Aggressivität des Klägers geprägt gewesen wäre. Zu einer anderen Einschätzung führt auch nicht die Aussage des Dr. L. bei seiner Vernehmung durch das Landgericht Rottweil, sie seien im Grunde fertig gewesen. Mit dem Verwaltungsgericht ist auch der Senat der Überzeugung, dass diese Aussage keinen weitergehenden Schluss zulässt, als dass der Zeuge in Anbetracht des aggressiven Verhaltens des Klägers keinen Sinn mehr darin sah, weitere Maßnahmen zu treffen. Eine Fotodokumentation des verunreinigten Standplatzes war nach der Rückkehr mit der Polizei ohnehin nicht mehr möglich, da der Standplatz zwischenzeitlich gereinigt worden war.

3. Zu den Anforderungen, deren Einhaltung im Rahmen der Vor-Ort-Kontrolle überprüft werden können, gehören auch die Grundanforderungen an die Betriebsführung im Bereich Tierschutz.

Gemäß Art. 25 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 überprüfen die Mitgliedstaaten durch Vor-Ort-Kontrollen, ob die Betriebsinhaber ihren Verpflichtungen nach Kapitel 1 dieser Verordnung nachkommen. Zum Kapitel 1 gehört auch Art. 3 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003, wonach ein Betriebsinhaber, der Direktzahlungen bezieht, unter anderem die Grundanforderungen an die Betriebsführung nach Anhang III gemäß dem in diesem Anhang festgelegten Zeitplan einhalten muss. Gemäß Artikel 4 Abs. 1 dieser Verordnung werden die Grundanforderungen an die Betriebsführung gemäß Anhang III in den Rechtsvorschriften der Gemeinschaft unter anderem im Bereich Tierschutz festgelegt. Art. 4 Abs. 2 dieser Verordnung bestimmt, dass die in Anhang III aufgeführten Rechtsvorschriften im Rahmen dieser Verordnung in ihrer jeweils aktuellen Fassung und im Falle von Richtlinien in der von den Mitgliedstaaten umgesetzten Fassung gelten. Nach Nrn. 16 und 18 des Anhangs III der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 sind ab dem 01.01.2007 die Art. 3 und 4 der Richtlinie 91/629/EWG des Rates vom 19.11.1991 über Mindestanforderungen für den Schutz von Kälbern sowie Artikel 4 der Richtlinie 98/58/EG des Rates vom 20.07.1998 über den Schutz landwirtschaftlicher Nutztiere anwendbar. Gemäß Art. 23 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 werden die Vor-Ort-Kontrollen so durchgeführt, dass zuverlässig geprüft werden kann, ob die Voraussetzungen für die Gewährung der Beihilfen und die Anforderungen und Standards für die anderweitigen Verpflichtungen eingehalten werden.

Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, ist auch für die Förderung im Rahmen der Ausgleichszulage Landwirtschaft und MEKA III Voraussetzung, dass diese Grundanforderungen an die Betriebsführung eingehalten werden (vgl. Art. 51 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr, 1698/2005).

4. Anforderungen an die Ernährung der Kälber ergeben sich aus Artikel 4 i.V.m. Nrn. 11 bis 15 des Anhangs der Richtlinie 91/629/EWG in der zum Zeitpunkt der Kontrolle geltenden Fassung. Danach müssen Kälber ihrem Alter, ihrem Gewicht und ihren verhaltensmäßigen und physiologischen Bedürfnissen entsprechend ernährt werden (Nr. 11 Satz 1 des Anhangs der Richtlinie 91/629/EWG). Zu diesem Zweck muss ihre tägliche Futterration u.a. genügend Eisen enthalten, damit ein durchschnittlicher Hämoglobinwert von mindestens 4,5 mmol/l Blut gewährleistet ist (Nr. 11 Satz 2 des Anhangs der Richtlinie 91/629/EWG).

Im nationalen Recht sind diese Vorgaben durch § 11 TierSchNutztV umgesetzt.

a) Entgegen der Auffassung des Klägers erübrigte sich die Frage nach der Ernährung der Kälber nicht dadurch, dass die Amtstierärzte bereits festgestellt hatten, dass den Kälbern im Zeitpunkt der Kontrolle kein Wasser und Heu zur Verfügung stand. Damit war insbesondere noch nicht geklärt, ob die Futterration genügend Eisen enthielt. Auch daraus, dass die Amtstierärzte nach der Kontrolle keine schriftlichen Anfragen zur Ernährung der Kälber durchgeführt haben, ist nicht zu schließen, dass diese Frage bereits geklärt war. Nach den glaubhaften und überzeugenden Ausführungen des Dr. L. in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat haben die Amtstierärzte aufgrund der Vorerfahrungen eine schriftliche Befragung nicht als erfolgversprechend angesehen.

b) Der Kläger kann der Anwendung des Art. 23 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 nicht mit Erfolg entgegenhalten, bezüglich der Frage nach der Ernährung der Kälber stehe ihm ein Auskunftsverweigerungsrecht zu. Auskunftsverweigerungsrechte bestehen im nationalen Recht nach § 16 Abs. 4 TierSchG und § 33 Abs. 4 MOG bezüglich solcher Fragen, deren Beantwortung den Auskunftsverpflichteten der Gefahr strafgerichtlicher Verfolgung oder eines Verfahrens nach dem Gesetz über Ordnungswidrigkeiten aussetzen würde. Eine nicht ordnungsgemäße Ernährung der Kälber kann gemäß § 37 Abs. 1 Nrn. 11 bis 14 TierSchNutzV als Ordnungswidrigkeit geahndet werden. Es besteht jedoch kein „doppeltes Recht“ des Klägers, einerseits die Auskunft zu verweigern, um sich nicht einer Strafverfolgung oder Ahndung wegen einer Ordnungswidrigkeit auszusetzen, und andererseits von der Anwendung des Art. 23 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 ausgenommen zu werden (vgl. in Bezug auf eine Fahrtenbuchauflage: BVerwG, Beschluss vom 11.08.1999 - 3 B 96/99 - juris; Beschluss vom 22.06.1995 - 11 B 7/95 -, juris; Senatsbeschluss vom 30.11.2010 - 10 S 1860/10 -, NJW 2011, 628). Andernfalls würde derjenige im Rahmen des Art. 23 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 schlechter gestellt, der im Zusammenhang mit den anderweitigen Verpflichtungen keinen Ordnungswidrigkeits- oder Straftatbestand verwirklicht und daher kein Auskunftsverweigerungsrecht hat.

Ungeachtet der Frage, ob der verfassungsrechtliche Schutz gegen Selbstbezichtigungen überhaupt den Schutz davor umfasst, eine Ordnungswidrigkeit nicht aufdecken zu müssen (offen gelassen BVerwG, Beschluss vom 11.08.1999 - 3 B 96/99), wird das allgemeine Persönlichkeitsrecht aus Art. 1 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 GG durch die Anwendung des Art. 23 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 jedenfalls nicht verletzt. Das allgemeine Persönlichkeitsrecht schützt nicht vor einer Bestrafung strafbaren Verhaltens, sondern lediglich vor einem rechtlichen Zwang zur Selbstbelastung und einer darauf beruhenden strafrechtlichen Verurteilung. Die Würde des Menschen wird in einem solchen Fall nur verletzt, wenn dessen erzwungene Aussage als Mittel gegen ihn selbst verwendet wird. Entscheidend ist daher, ob eine selbstbelastende Auskunft mit Zwangsmitteln durchsetzbar ist (vgl. zu Vorstehendem insgesamt: BVerfG, Urteil vom 15.10.2004 - 2 BvR 1316/04 -, NJW 2005, 352; BVerwG, Beschluss vo 14.11.1996 - 2 B 16/96 -, juris). Das ist hier nicht der Fall. Die Auskunft kann wegen der nationalen Auskunftsverweigerungsrechte nicht mit Zwangsmitteln durchgesetzt werden. Auch im Unionsrecht sind keine Zwangsmittel zur Durchsetzung der Auskunftserteilung vorgesehen. Andere Motive für eine selbstbelastende Aussage - hier der drohende Verlust der Beihilfen - sind der zwangsweisen Durchsetzung nicht gleichzusetzen (vgl. BVerfG, Urteil vom 15.10.2004, a.a.O. in Bezug auf eine steuerrechtliche Selbstanzeige). Wenn der Kläger Beihilfen in Anspruch nehmen will, muss er auch durch Beantwortung von Fragen die Kontrolle der Anforderungen, die an diese Beihilfen geknüpft sind, ermöglichen.

Auch Unionsrecht führt nicht zu einer anderen Einschätzung. Im Unionsrecht findet sich keine ausdrückliche Regelung über ein Auskunftsverweigerungsrecht bei Vor-Ort-Kontrollen. Ein Auskunftsverweigerungsrecht in begrenztem Umfang hat der Gerichtshof der Europäischen Union bislang - soweit ersichtlich - nur in kartellrechtlichen Verfahren anerkannt (vgl. Urteile vom 20.02.2001 - T-112/98 -, juris; und vom 18.10.1989 - C-374/87 -, Slg. 1989, 3283). Er leitet dies aus dem Grundsatz der Wahrung der Verteidigungsrechte ab. Hieraus folge jedoch kein absolutes Auskunftsverweigerungsrecht, sondern einem Unternehmen könne ein Auskunftsverweigerungsrecht nur insoweit zugestanden werden, als Antworten von ihm verlangt werden, durch die es das Vorliegen einer Zuwiderhandlung eingestehen müsste, für die die Kommission den Nachweis zu erbringen hat. Die Verpflichtung zur Beantwortung rein tatsächlicher Fragen könne den Anspruch auf Wahrung der Verteidigungsrechte oder den Anspruch auf einen fairen Prozess nicht verletzen. Vorliegend geht es nicht um ein Ermittlungsverfahren, das dem Nachweis von Wettbewerbsverstößen dient. Selbst wenn man grundsätzlich von einer Übertragbarkeit dieser Rechtsprechung auf den Bereich der streitgegenständlichen Beihilfen ausginge, wäre ein unionsrechtliches Auskunftsverweigerungsrecht nicht erkennbar. Die Frage nach der Ernährung der Kälber bezog sich auf tatsächliche Vorgänge und nicht um die von dem Kläger verfolgten Ziele und Zwecke.

5. Auch die Verunreinigung des Standplatzes eines Jungrindes betraf die im Rahmen einer Vor-Ort-Kontrolle überprüfbaren Grundanforderungen an die Betriebsführung und nicht ausschließlich nationales Recht. Insoweit ist Art. 4 i.V.m. dem Anhang zur Richtlinie 98/58/EWG maßgebend, da das betroffene Rind aufgrund seines Alters nicht mehr von der Richtlinie 91/629/EWG erfasst war. Zwar enthält Art. 4 i.V.m. dem Anhang zur Richtlinie 98/58/EWG - anders als die nur für Kälber geltende Nr. 9 des Anhangs zur Richtlinie 91/629/EWG - keine ausdrückliche Regelung über die Säuberung des Standplatzes. Bei der Auslegung einer Unionsvorschrift sind jedoch nicht nur ihr Wortlaut, sondern auch ihr Zusammenhang und die Ziele zu berücksichtigen, die mit der Regelung, zu der sie gehört, verfolgt werden (vgl. EuGH, Urteil vom 16.06.2011 – C-536/09-). Ziel der Richtlinie ist es, das Wohlergehen der Tiere zu gewährleisten und sicherzustellen, dass den Tieren keine unnötigen Schmerzen, Leiden oder Schäden zugefügt werden (vgl. Art. 3 der Richtlinie 98/58/EWG). Es versteht sich von selbst, dass das Wohlergehen der Tiere ein Ausmisten des Stalles erfordert. Den Regelungen im Anhang zur Richtlinie 98/58/EWG lässt sich auch hinreichend deutlich entnehmen, dass ein Standplatz eines Jungrindes jedenfalls nicht in dem hier in Rede stehenden Ausmaß verunreinigt sein darf. Nach Nr. 7 des Anhangs darf die der praktischen Erfahrung und wissenschaftlichen Erkenntnissen nach artgerechte Bewegungsfreiheit eines Tieres nicht so eingeschränkt sein, dass dem Tier unnötige Leiden oder Schäden zugefügt werden. Ist ein Tier ständig oder regelmäßig angebunden oder angekettet, oder befindet es sich ständig oder regelmäßig in Haltungssystemen, so muss es über einen Platz verfügen, der der praktischen Erfahrung und wissenschaftlichen Erkenntnissen nach seinen physiologischen und ethologischen Bedürfnissen angemessen ist. Unzulässige Einschränkungen der Bewegungsfreiheit können sich nicht nur durch die baulichen Gegebenheiten, sondern auch durch eine Verunreinigung des Standplatzes in dem vorliegend in Rede stehenden Ausmaß ergeben. Den Bedürfnissen eines Jungrindes entspricht es nicht, über Tage hinweg in angesammeltem flüssigem Kot zu stehen und sich nur in diesen legen zu können. Dass der Richtliniengeber auch die Sauberkeit im Blick hatte, ergibt sich, wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, aus Nr. 8 des Anhangs zur Richtlinie 98/58/EWG, wonach das für den Bau von Unterkünften verwendete Material, mit dem die Tiere in Berührung kommen können, sich gründlich reinigen und desinfizieren lassen muss. Das Ziel der Richtlinie, das Wohlergehen der Tiere zu gewährleisten, kann nur dann erreicht werden, wenn nicht nur durch Verwendung des entsprechenden Materials die Voraussetzungen für eine Reinigung geschaffen werden, sondern die Reinigung auch durchgeführt wird. Bestätigt wird diese Einschätzung durch die Berücksichtigung des systematischen Zusammenhangs. So enthält der Anhang der Richtlinie 98/58/EWG breit gefächerte, teils ausführliche Anforderungen an die Haltung der Tiere. Es liegt fern, dass gerade das Ausmisten des Stalles verzichtbar sein soll. So müssten etwa, wenn die Säuberung des Stalles durch automatische oder mechanische Anlagen erfolgen würde, diese nach Nr. 13 des Anhangs mindestens einmal am Tag inspiziert und Defekte sofort behoben, falls dies nicht möglich ist, entsprechende Maßnahmen getroffen werden, um die Gesundheit und das Wohlergehen der Tiere zu schützen. Es wäre unverständlich und mit dem Sinne und Zweck der Richtlinie nicht vereinbar, wenn ein Ausmisten von Hand nur bei Ausfall von technischen Anlagen, nicht aber dann gefordert wäre, wenn solche Anlagen von vornherein nicht vorhanden sind.

Die nationale Bestimmung des § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 10 TierSchNutztV, welche vorschreibt, dass Haltungseinrichtungen von Nutztieren sauber gehalten, insbesondere Ausscheidungen so oft wie nötig entfernt werden müssen, konkretisiert somit lediglich die im Anhang der Richtlinie 98/58/EWG enthaltenen Anforderungen und begründet keine darüber hinausgehenden, rein nationalen Verpflichtungen.

6. Die Verletzung eines Jungrindes betraf ebenfalls Grundanforderungen an die Betriebsführung, die im Rahmen einer Vor-Ort-Kontrolle überprüft werden können. Nach Art. 4 i.V.m. dem Anhang zur Richtlinie 98/58/EWG sind die Vorrichtungen, mit denen die Tiere angebunden werden, so zu konstruieren und zu warten, dass die Tiere keine Verletzungen durch scharfe Kanten oder Unebenheiten erleiden (Nr. 9 des Anhangs). Auch muss ein Tier unverzüglich ordnungsgemäß versorgt werden, wenn es Anzeichen einer Krankheit oder Verletzung aufweist (Nr. 4).

Umgesetzt sind diese Anforderungen durch § 3 Abs. 2 Nr. 1 und § 4 Abs. 1 Nr. 3 TierSchNutztV.

Die Verletzung eines Jungrindes am Hals, die möglicherweise von einer eingewachsenen Kette herrührte, gab Anlass, die Einhaltung dieser Anforderungen zu überprüfen.

7. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, ist auch die Fotodokumentation der Feststellungen noch Bestandteil der Vor-Ort-Kontrolle. Gemäß Art. 23 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 werden Vor-Ort-Kontrollen so durchgeführt, dass zuverlässig geprüft werden kann, ob u.a. die anderweitigen Verpflichtungen eingehalten sind. Da in den Rechtsvorschriften zu den betreffenden Anforderungen keine Mittel zur Feststellung vorgeschrieben sind, hat die Feststellung gemäß Art. 46 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 mit von der zuständigen Kontrollbehörde bestimmten geeigneten Mitteln zu erfolgen, die eine mindestens gleichwertige Genauigkeit wie die nach den einzelstaatlichen Vorschriften durchgeführten amtlichen Feststellungen gewährleisten müssen. Gemäß Art. 48 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 ist ein Kontrollbericht zu fertigen. Nach dem Erwägungsgrund Nr. 35 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 sollten detaillierte Angaben über die Vor-Ort-Kontrollen in einem Bericht festgehalten werden, um den einzelstaatlichen Behörden sowie gegebenenfalls den zuständigen gemeinschaftlichen Behörden zu ermöglichen, die Einzelheiten der Vor-Ort-Kontrolle nachvollziehen zu können. Danach ist es nicht zu beanstanden, dass die Amtstierärzte hier eine Fotodokumentation durchführen wollten. Den unionsrechtlichen Vorgaben ist keine Beschränkung auf eine schriftliche Beschreibung festgestellter Verstöße zu entnehmen. Eine Fotodokumentation ist ein übliches und zweckmäßiges Mittel, sichtbare Verstöße festzuhalten und so die auch im Erwägungsgrund Nr. 35 geforderte Nachvollziehbarkeit zu gewährleisten. Allein die schriftliche Beschreibung der Mängel in dem Protokoll über die Kontrolle ist nicht gleichermaßen geeignet, die Verstöße zu dokumentieren.

8. Zwar hat der Kläger zur Überzeugung des Senats auch eine sonst übliche Abschlussbesprechung unmöglich gemacht. Diese ist aber nicht Bestandteil der Vor-Ort-Kontrolle im Sinne von Art. 23 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004. Sie ist weder ausdrücklich vorgeschrieben, noch dient sie der Feststellung der Einhaltung der anderweitigen Verpflichtungen oder der sonstigen Beihilfevoraussetzungen. Sie liegt vielmehr im Interesse des Betroffenen, der auf diesem Wege zeitnah über die Feststellungen informiert wird und Gelegenheit zu Rückfragen und Äußerungen erhält. Der Betroffene kann die Abschlussbesprechung ablehnen, ohne schon allein dadurch die Folgen des Art. 23 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 auszulösen.

9. Es kommt nicht darauf an, ob die unterbliebenen Teile der Vor-Ort-Kontrolle hätten im Nachhinein mit Hilfe der Polizei noch durchgeführt werden können. Dies dürfte lediglich in Bezug auf die Dokumentation der Verletzung eines Rindes in Betracht kommen. In Bezug auf den verunreinigten Standplatz war eine Fotodokumentation schon deshalb ausgeschlossen, weil dieser zwischenzeitlich gesäubert worden war. Der Betriebsinhaber ist gehalten, alle Maßnahmen zu treffen, die vernünftigerweise von ihm verlangt werden können, um sicherzustellen, dass die Vor-Ort-Kontrolle vollständig durchgeführt wird (vgl. EuGH, Urteil vom 16.06.2011 - C-536/09 -). Er muss also nicht nur die Durchführung der Kontrolle dulden, sondern aktiv zu ihrer Durchführung beitragen. Dazu gehört auch die Wahrung einer sachlichen Ebene, die es ermöglicht, die Prüfung ohne Inanspruchnahme der Polizei zu vollenden. Bereits durch die Verweigerung der Beantwortung von Fragen und das Hinausdrängen der Amtstierärzte aus dem Stall hat der Kläger die Vor-Ort-Kontrolle abgebrochen und unmöglich gemacht.

10. Die rechtlichen Einwände des Klägers gegen die Heranziehung von Richtlinien greifen nicht durch. Er kann nicht mit Erfolg geltend machen, dass sich Richtlinien nur an die Mitgliedstaaten richten und keine Pflichten des Betriebsinhabers begründen. Durch Art. 3 Abs. 1 i.V.m. Anhang III der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 wird der Betriebsinhaber zur Einhaltung der dort genannten Richtlinien verpflichtet. Die Verordnung gilt unmittelbar in jedem Mitgliedstaat (vgl. Art. 288 AEUV, früher Art. 239 EGV). Durch die Bezugnahme der Verordnung auf bestimmte Richtlinien erlangen diese im Regelungsbereich der Verordnung unmittelbare Geltung gegenüber dem Betriebsinhaber.

a) Diese Verweisungstechnik begegnet im Hinblick auf Vorgaben des nationalen Rechts keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfG, Beschluss vom 01.03.1978 - 1 BvR 786/70, 793/70, 168/71 und 95/73, NJW 1978, 1475; Beschluss vom 29.04.2010 - 2 BvR 871/04, 414/08 -, juris) sind Verweisungen als vielfach übliche und notwendige gesetzestechnische Methode anerkannt, sofern die Verweisungsnorm hinreichend klar erkennen lässt, welche Vorschriften im Einzelnen gelten sollen und wenn die in Bezug genommenen Vorschriften durch eine frühere ordnungsgemäße Veröffentlichung zugänglich sind. Auch dynamische Verweisungen sind nicht schlechthin ausgeschlossen, wenngleich im Einzelfall ein besonders strenger Prüfungsmaßstab geboten sein kann. Bei fehlender Identität der Gesetzgeber bedeutet eine dynamische Verweisung mehr als eine bloße gesetzestechnische Vereinfachung; sie führt zur versteckten Verlagerung von Gesetzgebungsbefugnissen und kann daher Bedenken unter bundesstaatlichen, rechtsstaatlichen und demokratischen Gesichtspunkten ausgesetzt sein (vgl. BVerfG, Beschluss vom 01.03.1978, a.a.O.).

b) Die Verweisung in Art. 3 Abs. 1 i.V.m. Anhang III der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 ist zunächst insoweit unbedenklich, als sie sich auf Richtlinien und damit auf andere von der Europäischen Union erlassene Normen bezieht (vgl. in Bezug auf den Bundesgesetzgeber auch: BVerfG, Beschluss vom 15.07.1969 - 2 BvF 1/64 -, BVerfGE 26, 338). Eine Verlagerung von Gesetzgebungsbefugnissen liegt insoweit nicht vor.

c) Die Verweisung ist aber auch insoweit nicht zu beanstanden, als gemäß Art. 4 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 Richtlinien in der umgesetzten Fassung gelten. Ein Verstoß gegen nationales Recht, das der Umsetzung einer Richtlinie dient, stellt zugleich einen Verstoß gegen die Richtlinienbestimmung dar. Soweit hier nationales Recht in Bezug genommen wird, besteht zwar keine Identität der Gesetzgeber. Jedoch steht der Inhalt der nationalen Regelungen bereits im Wesentlichen fest, da jedenfalls die hier einschlägigen Richtlinien einen hinreichend eng gefassten Rahmen vorgeben. Der Unionsgesetzgeber hat die wesentlichen Entscheidungen selbst getroffen (vgl. in Bezug auf eine Verweisung von Bundes- auf Landesrecht: BVerfG, Beschluss vom 15.07.1969, a.a.O.) Die hier einschlägigen Bestimmungen der Richtlinien sind so konkret gefasst, dass der fachkundige Adressatenkreis schon unmittelbar daraus entnehmen kann, welche Handlungen gefordert sind.

Die vom Kläger geltend gemachte Überschreitung der Kompetenzen der Europäischen Union beim Erlass der hier einschlägigen Vorschriften ist nicht festzustellen. Rechtsakte der Europäischen Organe müssen das Subsidiaritätsprinzip wahren (vgl. Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG; zur Überprüfung der Einhaltung dieser Grenzen: BVerfG, Urteil vom 30.06.2009 - 2 BvE 2/08 u.a.-, BVerfGE 123, 267). Nach dem Subsidiaritätsprinzip wird die Union in den Bereichen, die nicht in ihre ausschließliche Zuständigkeit fallen, nur tätig, sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen von den Mitgliedstaaten weder auf zentraler noch auf regionaler oder lokaler Ebene ausreichend verwirklicht werden können, sondern vielmehr wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen auf Unionsebene besser zu verwirklichen sind (Artikel 5 Abs. 3 Satz 1 EUV). Die Europäische Union hat im Bereich des Landwirtschaftsrechts keine ausschließliche Rechtsetzungskompetenz. Vielmehr gehört dieser Bereich nach Artikel 4 Abs. 2 Buchstabe d AEUV zu der von der Union mit den Mitgliedstaaten geteilten Zuständigkeit, so dass das Subsidiaritätsprinzip hier gilt. Soweit die Richtlinien den Mitgliedstaaten Spielräume bei der Umsetzung belassen, trägt dies dem Subsidiaritätsprinzip Rechnung und überschreitet gerade nicht die Kompetenzen der Europäischen Union.

Die Verweisung ist auch hinreichend bestimmt. Die Richtlinien, die zur Anwendung kommen, sind im Anhang III der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 konkret bezeichnet. Soweit die Richtlinien in der von den Mitgliedstaaten umgesetzten Fassung gelten, kann es zwar eine Vielzahl im Detail unterschiedlicher nationaler Regelungen geben. Für den einzelnen Bürger kommen jedoch nur die Vorschriften seines Landes in Betracht (vgl. in Bezug auf eine Verweisung auf das Recht der Bundesländer: BVerfGE, Beschluss vom 15.07.1969, a.a.O.). Der Kläger muss daher nicht das nationale Recht aller Mitgliedstaaten im Blick haben, sondern lediglich das deutsche Recht.

Der Regelungsinhalt der vorliegend einschlägigen Bestimmungen ist trotz der Verwendung auslegungsbedürftiger Begriffe ebenfalls hinreichend bestimmt. Das rechtsstaatliche Gebot der Gesetzesbestimmtheit zwingt den Gesetzgeber nicht, Regelungstatbestände stets mit genau erfassbaren Maßstäben zu umschreiben. Der Gesetzgeber ist aber gehalten, seine Regelungen so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart des zu ordnenden Lebenssachverhalts mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Bei der Frage, welche Bestimmtheitsanforderungen im Einzelnen erfüllt sein müssen, ist auch die Intensität der Einwirkungen auf die Regelungsadressaten zu berücksichtigen. Die Rechtsadressaten müssen in zumutbarer Weise erkennen können, ob die tatsächlichen Voraussetzungen für die in der Rechtsnorm ausgesprochene Rechtsfolge vorliegen. Dabei reicht es aus, wenn sich dies im Wege der Auslegung der einschlägigen Bestimmung mit Hilfe der anerkannten Auslegungsregeln feststellen lässt (vgl. zu Vorstehendem insgesamt BVerfG, Urteil vom 22.11.2000 - 1 VR 2307/94, 1120/95, 1408/95, 2460/95, 2471/95 -, BVerfGE 102, 254). Die Verwendung von Begriffen wie physiologische und ethologische Bedürfnisse in der Richtlinie 98/58/EWG begegnet daher entgegen der Auffassung des Klägers keinen Bedenken im Hinblick auf den Bestimmtheitsgrundsatz. Die hier einschlägigen Normen richten sich an die Betriebsinhaber und damit an fachkundige Personen, so dass davon ausgegangen werden kann, dass sie aufgrund ihres Fachwissens imstande sind, den Regelungsgehalt zu verstehen (vgl. zum Gesichtspunkt der Fachkenntnis: BVerfG, Beschluss vom 29.04.2010, a.a.O.).

d) Auch ein Verstoß der Verweisung gegen Unionsrecht ist nicht festzustellen.

aa) Der Gerichtshof der Europäischen Union (Urteil vom 16.07.2009 - C-238/07 -, juris) hat es nicht beanstandet, dass im Rahmen von Art. 5 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003, der ebenfalls anderweitige Verpflichtungen der Empfänger von Direktzahlungen betrifft und den Mitgliedstaaten einen gewissen Spielraum bei der konkreten Festsetzung der Anforderungen belässt, regional unterschiedliche Regelungen bestehen. Eine gemeinschaftsrechtswidrige Diskriminierung liege nicht schon dann vor, wenn die betreffenden Stellen unterschiedliche Standards für den guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand im Sinne von Art. 5 und Anhang IV der Verordnung (EG) Nr. 1782/03 erließen. Diese Rechtsprechung ist auf die Umsetzung von Richtlinien, auf die in Art. 3 und 4 i.V.m. dem Anhang III der Verordnung (EG) Nr. 1782/03 Bezug genommen wird, übertragbar.

bb) Durchgreifende Bedenken gegen die Verweisung auf Richtlinien bestehen auch nicht im Hinblick auf Art. 1 der Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95, wonach eine Rahmenregelung für einheitliche Kontrollen sowie für verwaltungsrechtliche Maßnahmen und Sanktionen bei Unregelmäßigkeiten in Bezug auf das Gemeinschaftsrecht getroffen wird (Abs. 1) und der Tatbestand der Unregelmäßigkeit einen Verstoß gegen eine Gemeinschaftsbestimmung voraussetzt (Abs. 2). Da sich aus Art. 3 Abs. 1 i.V.m. Anhang III der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 ausdrücklich ergibt, dass die Betriebsinhaber, die Direktzahlungen erhalten, unter anderem die Artikel 3 und 4 der Richtlinie 91/629/EWG sowie Artikel 4 der Richtlinie 98/58/EG beachten müssen, stellt es eine Unregelmäßigkeit im Sinne von Art. 1 der Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 dar, wenn der Betriebsinhaber diese Bestimmungen der Richtlinien missachtet. Auch aus der Rechtsprechung der Gerichtshofes der Europäischen Union ergibt sich, dass ein Verstoß eines Zuwendungsempfängers gegen eine Richtlinie, zu deren Einhaltung er kraft eines in einer Verordnung enthaltenen Verweises verpflichtet ist, eine Unregelmäßigkeit im Sinne von Art. 1 der Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 ist. Dieser hat in Bezug auf einen Zuschuss nach dem Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) entschieden (Urteil vom 21.12.2011 - C-465/10 -, juris), es stelle eine Unregelmäßigkeit im Sinne von Art. 1 der Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 dar, wenn der Empfänger eines EFRE-Zuschusses bei der Vergabe des Auftrags zur Durchführung der bezuschussten Aktion die Vorschriften der Richtlinie 92/50/EWG missachtet habe. Der Gerichtshof der Europäischen Union legte dabei zu Grunde, dass sich aus Art. 7 Abs. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 ergebe, dass die Strukturfonds nicht zur Finanzierung von Aktionen dienen dürften, die gegen die Richtlinie 92/50/EWG verstießen (vgl. EuGH, Urteil vom 21.12.2011, a.a.O., Rn. 46). Es ist kein Grund dafür ersichtlich, den vorliegenden Fall, in welchem der Zuwendungsempfänger gemäß Art. 3 Abs. 1 i.V.m. Anhang III der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 zur Einhaltung bestimmter Richtlinien verpflichtet ist, anders zu beurteilen.

cc) Ein Verstoß gegen den unionsrechtlichen Grundsatz der Rechtssicherheit ist ebenfalls nicht festzustellen. Der Grundsatz der Rechtssicherheit ist ein grundlegendes Prinzip des Gemeinschaftsrechts, das insbesondere verlangt, dass eine den Betroffenen belastende Regelung klar und deutlich ist, damit er seine Rechte und Pflichten eindeutig erkennen und somit seine Vorkehrungen treffen kann. Eine Sanktion darf, selbst wenn sie keinen strafrechtlichen Charakter besitzt, nur dann verhängt werden, wenn sie auf einer klaren und unzweideutigen Rechtsgrundlage beruht (vgl. EuGH, Urteil vom 18.11.1987 - C-137/85 -, juris). Andererseits ist der Grundsatz der Rechtssicherheit nicht verletzt, wenn die Auslegung einer Norm zwar schwierig ist, jedoch die Schwierigkeiten auf die Komplexität der Materie zurückgehen und die Norm bei sorgfältiger Prüfung den Sinn und die Auswirkungen ihrer Bestimmungen erkennen lässt (vgl. EuGH, Urteil vom 17.07.1997 - C-354/95-, Slg. 1997, I-4559). Nach diesen Maßstäben ist der Grundsatz der Rechtssicherheit hier gewahrt. Die Verweisung in Anhang III der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 bezeichnet konkret die anzuwendenden unionsrechtlichen Normen. Gewisse Schwierigkeiten ergeben sich zwar durch die Verweisung auf die umgesetzte Fassung der Richtlinien. Dies ist jedoch auf die Komplexität der Materie zurückzuführen, welche den Erhalt von Beihilfen im Landwirtschaftsrecht an die Einhaltung vielfältiger anderweitiger Verpflichtungen knüpft. Bei sorgfältiger Prüfung lassen sich aber der Sinn und die Auswirkungen der an die Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und daher fachkundiger Personen gerichteten Bestimmungen erkennen.

11. Der vollständige Ausschluss der Beihilfen verstößt nicht gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Die Verordnung (EG) Nr. 796/2004 bezweckt in Bezug auf die Durchführung der Kontrollen insbesondere die wirksame Überwachung der Einhaltung der Bestimmungen der Beihilferegelungen und den wirksamen Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft durch den Erlass geeigneter Maßnahmen zur Bekämpfung von Unregelmäßigkeiten und Betrug (vgl. die Erwägungsgründe 29 und 55 dieser Verordnung). Daraus folgt, dass die Kontrollen für die Erreichung der mit der Verordnung Nr. 796/2004 auf diese Weise angestrebten Ziele unverzichtbar sind und demnach die Vereitelung ihrer Durchführung erhebliche Folgen, wie die Ablehnung der Beihilfeanträge, nach sich ziehen muss (vgl. EuGH, Urteil vom 16.06.2011 - C-536/09 -). Die bloße Kürzung von Beihilfen ist nicht gleichermaßen geeignet, diese Ziele zu erreichen. Dies gilt auch in Anbetracht des Umstandes, dass der Kläger nur Teile der Kontrolle unmöglich gemacht hat. Er hat die Kontrolle zu keinem Zeitpunkt gefördert, sondern diese durch aggressives und beleidigendes Verhalten zu verhindern versucht. Bei einer Gesamtschau der vom Kläger verhinderten Teile der Kontrolle, d.h. der Fotodokumentation des verunreinigten Standplatzes eines Jungrindes und der Verletzung eines anderen Jungrindes sowie der Nichtbeantwortung der Frage nach der Ernährung der Kälber, erweist sich der vollständige Ausschluss der Beihilfen hier nicht als unverhältnismäßig.

12. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Zulassung der Revision stützt sich auf § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Die Frage der Zulässigkeit einer Verweisung auf die umgesetzte Fassung von Richtlinien hat grundsätzliche Bedeutung.

Beschluss vom 23. August 2012

Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird gemäß §§ 63 Abs. 2, 47 Abs. 1 und 2 sowie 52 Abs. 3 GKG auf 22.151,97 EUR festgesetzt.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Gründe