Auf die Beschwerde der Antragstellerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 11. Februar 2019 - 16 K 11936/18 - mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung geändert.
Dem Antragsgegner wird im Wege der einstweiligen Anordnung vorläufig untersagt, das Ergebnis der amtlichen Kontrolle vom 07.11.2018 betreffend die Betriebsstätte der Antragstellerin in der …, … … auf den Internetseiten des Landratsamts … zu veröffentlichen. Diese Untersagung wird unwirksam, wenn die Antragstellerin nicht bis zum 16.06.2019 ein gerichtliches Hauptsacheverfahren eingeleitet hat oder sich ein anhängig gemachtes Hauptsacheverfahren (durch Zurücknahme oder auf andere Weise) in der Hauptsache ohne Sachentscheidung erledigt.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert des Beschwerdeverfahrens wird auf 5.000,- EUR festgesetzt.
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| | Die Antragstellerin begehrt vorläufigen Rechtschutz gegen eine Veröffentlichung von lebensmittelrechtlichen Verstößen, welche anlässlich einer Betriebskontrolle in ihrer Bäckereibetriebsstätte in B. von Bediensteten des Antragsgegners am 07.11.2018 festgestellt wurden. |
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| | Nachdem eine Nachkontrolle am 09.11.2018 keine Beanstandungen mehr ergeben hatte, kündigte der Antragsgegner an, dass gemäß § 40 Abs. 1a Lebensmittel-, Bedarfsgegenstände- und Futtermittelgesetzbuch eine Veröffentlichung der festgestellten Verstöße einschließlich der Tatsache, dass diese zwischenzeitlich behoben worden seien, im Internet frühestens ab dem 21.12.2018 beabsichtigt sei. Am 20.12.2018 hat die Antragstellerin beim Verwaltungsgericht Stuttgart um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht. Mit Beschluss vom 11.02.2019 hat das Verwaltungsgericht den Antrag der Antragstellerin auf vorläufige Untersagung der Veröffentlichung abgelehnt. Hiergegen richtet sich die Beschwerde der Antragstellerin. |
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| | Die gemäß § 146 Abs. 1 VwGO statthafte sowie fristgerecht eingelegte (§ 147 Abs. 1 VwGO) und begründete (§ 146 Abs. 4 Satz 1 und 2 VwGO) Beschwerde der Antragstellerin ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag der Antragstellerin auf vorläufige Untersagung der Veröffentlichung der Ergebnisse der Betriebskontrolle vom 07.11.2018 zu Unrecht abgelehnt. |
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| | An der Statthaftigkeit des Antrags bestehen keinen Zweifel. Zutreffend ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass es sich bei der Veröffentlichung des Ergebnisses der Kontrolle im Internet nicht um einen Verwaltungsakt im Sinne des § 35 Satz 1 LVwVfG handelt, die Antragstellerin mithin in der Hauptsache einen Unterlassungsanspruch geltend macht, der mit einer Leistungsklage (vgl. § 43 Abs. 2, § 111 und § 113 Abs. 4 VwGO) durchzusetzen ist (vgl. Senatsbeschluss vom 28.01.2013 - 9 S 2423/12 -, juris). |
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| | Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist auch begründet. Die Antragstellerin hat einen Anordnungsgrund (1.) und einen Anordnungsanspruch (2.) glaubhaft gemacht. |
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| | 1. Im vorliegenden Fall besteht die Gefahr, dass im Sinne des § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO durch die Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts der Antragstellerin vereitelt oder wesentlich erschwert wird. Das Verwaltungshandeln durch amtliche Information ist irreversibel, bei Fehlinformationen ändern daran auch spätere Gegendarstellungen, Richtigstellungen oder sonstige Korrekturen nichts, da die faktischen Wirkungen von Information regelmäßig nicht mehr eingefangen und umfassend beseitigt werden können. Eine Verbraucherinformation zu - angeblichen - Rechtsverstößen eines Unternehmens kann für dieses existenzgefährdend oder sogar existenzvernichtend wirken (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 13.09.2010 - 10 S 2/10 -, VBlBW 2011, 72; Senatsbeschluss vom 28.01.2013, a.a.O.). |
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| | 2. Die Antragstellerin hat auch einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. |
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| | Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind die Gerichte bei der Auslegung und Anwendung der gesetzlichen Regelungen des vorläufigen Rechtsschutzes - wie § 123 VwGO - gehalten, der besonderen Bedeutung der betroffenen Grundrechte und den Erfordernissen eines effektiven Rechtsschutzes Rechnung zu tragen. Daraus folgt die Verpflichtung, die Versagung vorläufigen Rechtsschutzes jedenfalls dann auf eine eingehende Prüfung der Sach- und Rechtslage zu stützen, wenn diese Versagung zu schweren und unzumutbaren Nachteilen führt. Dies bedeutet auch, dass die Prüfung der Erfolgs-aussichten in der Hauptsache Fragen des Grundrechtsschutzes einbeziehen muss, wenn dazu Anlass besteht. Dann verlangt Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG beispielsweise, dass sich die Gerichte auch im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes mit berechtigten Zweifeln an der Unionsrechts- und Verfassungsmäßigkeit und damit Gültigkeit von entscheidungserheblichen Normen und ihrer unions- bzw. verfassungskonformen Auslegung und Anwendung auseinandersetzen. Diese Anforderungen belasten die Gerichte nicht unzumutbar, weil ihnen ein anderes Verfahren offensteht, wenn sie - beispielsweise wegen der Kürze der zur Verfügung stehenden Zeit - es für untunlich halten, Rechtsfragen vertiefend zu behandeln. Sie können dann ihre Entscheidung auf der Grundlage einer Folgenabwägung ohne Berücksichtigung der Erfolgsaussichten in der Hauptsache treffen (vgl. zum Ganzen BVerfG, 2. Kammer des Ersten Senats, Beschluss vom 25.07.1996 - 1 BvR 638/96 -, NVwZ 1997, 479, 480, m.w.N.; 1. Kammer des Zweiten Senats, Beschluss vom 17.01.2017 - 2 BvR 2013/16 -, juris, bezogen auf asylrechtliche Eilverfahren). |
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| | Ausgehend davon ergibt sich der Anordnungsanspruch der Antragstellerin aufgrund einer Folgenabwägung. Mit der streitgegenständlichen Veröffentlichung im Internet wird ohne Zweifel in Grundrechte der Antragstellerin eingegriffen, die auch vor Beeinträchtigungen durch schlichtes Verwaltungshandeln (Verwaltungsrealakt) schützen (vgl. BVerwG, Urteil vom 25.01.2012 - 6 C 9.11 -, BVerwGE 141, 329 m.w.N.). Betroffen ist insoweit die Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG); das Recht auf informationelle Selbstbestimmung tritt hinter Art. 12 Abs. 1 GG zurück, weil der Schutz von Unternehmen im Wettbewerb hier von der sachlich spezielleren Grundrechtsnorm des Art. 12 Abs. 1 GG vollständig erfasst wird (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 21.03.2018 - 1 BvF 1/13 -, juris, und vom 26.06.2002 - 1 BvR 558/91 und 1 BvR 1428/91 -, BVerfGE 105, 252 m.w.N.). Bei einer Versagung vorläufigen Rechtsschutzes gegen die geplante Veröffentlichung müsste die Antragstellerin mit Blick auf ihre Berufsfreiheit schwerwiegende und ggf. existenzielle Nachteile befürchten. Von der deshalb grundsätzlich bereits im Eilverfahren gebotenen eingehenden tatsächlichen und rechtlichen Prüfung, ob ihr der in der Hauptsache geltend zu machende Unterlassungsanspruch zusteht, nimmt der Senat indes Abstand (vgl. bereits Senatsbeschluss vom 28.01.2013, a.a.O.). Denn diese Prüfung wirft auch nach Ergehen des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts vom 21.03.2018 (a.a.O.) sowohl im Hinblick auf die der Veröffentlichung zugrundeliegende Befugnisnorm des § 40 Abs. 1a Nr. 3 (vormals Nr. 2) des Lebensmittel-, Bedarfsgegenstände- und Futtermittelgesetzbuchs in der Fassung von Artikel 1 Nr. 1c des Ersten Gesetzes zur Änderung des Lebens- und Futtermittelgesetzbuchs vom 30.04.2019 (BGBl. I, S. 498 - LFGB -) als auch hinsichtlich einzelner, vom Antragsgegner zur Begründung eines nicht nur unerheblichen Verstoßes im Sinne des § 40 Abs. 1a Nr. 3 LFGB gegen sonstige Vorschriften im Anwendungsbereich des LFGB herangezogenen Normen zahlreiche, zum Teil komplexe und in Rechtsprechung und Literatur kontrovers beurteilte Rechtsfragen auf, die einer vertiefenden Prüfung im Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben müssen (a)). Die danach angezeigte Abwägung der gegenläufigen Interessen im Einzelfall fällt zu Lasten des Antragsgegners aus (b)). |
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| | a) Der geltend gemachte Unterlassungsanspruch findet seine Rechtsgrundlage in der Berufsfreiheit der Antragstellerin (vgl. BVerwG, Urteil vom 25.01.2012, a.a.O.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 24.11.2006 - 1 S 2321/05 -, VBlBW 2007, 340; Senatsbeschluss vom 28.01.2013, a.a.O.). Der Anspruch setzt voraus, dass sich die Veröffentlichung als rechtswidriger Eingriff in dieses Grundrecht darstellt (vgl. BVerwG, Urteil vom 25.01.2012, a.a.O.). Als den Eingriff rechtfertigende Befugnisnorm kommt allein § 40 Abs. 1a Nr. 3 LFGB in Betracht, worauf der Antragsgegner die Veröffentlichung auch ausdrücklich stützt. |
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| | Die Frage, ob auch nach Ergehen des Urteils des Gerichtshofs der Europäischen Union vom 11.04.2013 (Rs. C-636/11 - Berger -, juris, zu § 40 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 LFGB) weiterhin Zweifel an der Vereinbarkeit von § 40 Abs. 1a Nr. 3 LFGB mit europäischem Sekundärrecht, insbesondere mit Art. 10 Verordnung (EG) Nr. 178/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28.01.2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit (ABl. L 31 vom 01.02.2002, S. 1 - Verordnung (EG) Nr. 178/2002 -) sowie mit Art. 7 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29.04.2004 über amtliche Kontrollen zur Überprüfung der Einhaltung des Lebensmittel- und Futtermittelrechts sowie der Bestimmungen über Tiergesundheit und Tierschutz (ABl. L 165 vom 30.04.2004, S. 1 - Verordnung (EG) Nr. 882/2004 -) bestehen, wird von den Beteiligten nicht aufgeworfen und bedarf vorliegend keiner Entscheidung (offengelassen durch BVerfG, Beschluss vom 21.03.2018, a.a.O.; vgl. zum Meinungsstand vor Ergehen des Urteils des EuGH vom 11.04.2013, a.a.O., Senatsbeschluss vom 28.01.2013, a.a.O.; s. zu danach geäußerten Bedenken Wollenschläger, EuZW 2013, 419; Soravia/Popa, LMuR 2013, 120; VG Oldenburg, Beschluss vom 18.01.2019 - 7 B 4420/18 -, juris). Denn entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts dürfte derzeit bereits offen sein, ob die tatbestandlichen Voraussetzungen für die angekündigte Information der Öffentlichkeit nach § 40 Abs. 1a Nr. 3 LFGB im Fall der Antragstellerin überhaupt gegeben sind (zur Bedeutung der tatbestandlichen Voraussetzungen vor dem Hintergrund des zwingenden Charakters der Norm vgl. BVerfG, Beschluss vom 21.03.2018, a.a.O., und Senatsbeschluss vom 28.01.2013, a.a.O.). |
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| | Nach § 40 Abs. 1a Nr. 3 LFGB informiert die zuständige Behörde die Öffentlichkeit unverzüglich unter Nennung der Bezeichnung des Lebensmittels oder Futtermittels sowie unter Nennung des Lebensmittel- oder Futtermittelunternehmens, unter dessen Namen oder Firma das Lebensmittel oder Futtermittel hergestellt oder behandelt oder in den Verkehr gelangt ist, wenn der durch Tatsachen, im Falle von Proben nach § 39 Abs. 1 Satz 2 auf der Grundlage von mindestens zwei Untersuchungen durch eine Stelle nach Art. 12 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004, hinreichend begründete Verdacht besteht, dass [...] gegen sonstige Vorschriften im Anwendungsbereich dieses Gesetzes, die dem Schutz der Verbraucherinnen und Verbraucher vor Gesundheitsgefährdungen oder vor Täuschung oder der Einhaltung hygienischer Anforderungen dienen, in nicht nur unerheblichem Ausmaß oder wiederholt verstoßen worden ist und die Verhängung eines Bußgeldes von mindestens 350,- EUR zu erwarten ist. |
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| | Nach der Begründung des Gesetzentwurfs soll die Regelung vor allem eine hinreichende Grundlage für eigenverantwortliche Konsumentscheidungen der Verbraucher schaffen (vgl. BT-Drs. 17/7374, S. 2). Daneben wird die Funktion des § 40 Abs. 1a LFGB hervorgehoben, zur Einhaltung der Bestimmungen des Lebensmittel- und Futtermittelrechts beizutragen. Der drohende Nachteil der Informationsverbreitung soll das einzelne Unternehmen dazu veranlassen, den Betrieb im Einklang mit den lebensmittel- oder futtermittelrechtlichen Vorschriften zu betreiben (vgl. BT-Drs. 17/12299, S. 7). Das dient letztlich der Durchsetzung des allgemeinen Zwecks des Gesetzes, Gesundheitsgefahren vorzubeugen und abzuwehren und die Verbraucher vor Täuschung zu schützen (vgl. § 1 Abs. 1 LFGB) (BVerfG, Beschluss vom 21.03.2018, a.a.O.). |
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| | aa) Zwar vermag der Senat der Auffassung der Antragstellerin nicht zu folgen, soweit diese bemängelt, die geplante Veröffentlichung werde den gesetzlichen Anforderungen, wonach die Information der Öffentlichkeit unter Nennung der Bezeichnung des (jeweiligen) Lebensmittels zu erfolgen habe, nicht gerecht. Wie das Verwaltungsgericht geht auch der Senat davon aus, dass die mit Schriftsatz des Antragsgegners vom 16.01.2019 korrigierte Produktbezeichnung im Veröffentlichungstext - „Backwaren“ statt „Teigwaren“ - einen hinreichend bestimmten Produktbezug aufweist. |
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| | Auch derartige Sammelbezeichnungen können den Anforderungen an einen konkreten Lebensmittelbezug dann genügen, wenn eine konkretere Bezeichnung der betroffenen Produkte nur eingeschränkt möglich und sinnvoll erscheint (vgl. VG Freiburg, Beschluss vom 30.04.2019 - 4 K 168/19 -, juris; VG Oldenburg, Beschluss vom 18.01.2019, a.a.O.; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 15.01.2019 - 13 B 1587/18 -, juris). Die Genauigkeit der Bezeichnung des Lebensmittels richtet sich nach dem jeweiligen Verstoß und ist ausgehend von diesem zu bestimmen. Dementsprechend muss die Veröffentlichung keine vollständige Aufzählung aller betroffenen Lebensmittel beinhalten, sondern vor allem aus der Sicht des Normzwecks - Gesundheits- und Verbraucherschutz - hinsichtlich der genannten Lebensmittel zutreffend sein. Dabei hat die Bezeichnung aufgrund der erheblichen Wirkungen einer Veröffentlichung schonend für den Betroffenen und damit so genau wie möglich zu erfolgen, um dem Eindruck vorzubeugen, es seien Lebensmittel betroffen, bei denen das gar nicht der Fall ist. Eine Spezifizierung hat gegebenenfalls inhaltlich (Produktart), räumlich oder auch zeitlich zu erfolgen (Produktchargen, die zu einem bestimmten Zeitpunkt hergestellt wurden) (VG Freiburg, Beschluss vom 30.04.2019, a.a.O.). |
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| | Vorliegend sind in der geplanten Veröffentlichung die „Backwaren“ zwar nicht näher nach Herstellungsdatum, Produktart oder Charge spezifiziert. Indes ergibt sich bei Lebensmitteln wie „Backwaren“, die wie im Fall der Antragstellerin frisch und nicht als vakuumierte oder tiefgekühlte Produkte vertrieben werden, ohnehin, dass sie in unmittelbarer zeitlicher Nähe zum festgestellten Verstoß hergestellt worden und damit aufgrund der kurzen Haltbarkeit zum Verzehr bestimmt sind, sodass sich schon daraus eine Bestimmbarkeit ergibt. Aufgrund des durch den Beseitigungsvermerk in der Veröffentlichung eingeschränkten zeitlichen Rahmens von wenigen Tagen ist für den Verbraucher offensichtlich, dass die bezeichneten Lebensmittel nur in diesem von den entsprechenden Verstößen betroffen gewesen sein können, sodass sie sich auch hinreichend zeitlich eingrenzen lassen (vgl. auch VG Freiburg, Beschluss vom 30.04.2019, a.a.O.). |
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| | Weiter hat das Verwaltungsgericht zutreffend angenommen, dass die in der Veröffentlichung geplante Benennung der von den Verstößen betroffenen Maschinen der Antragstellerin zusätzlich dazu beiträgt, die betroffenen Backwaren näher einzugrenzen und damit dem Erfordernis der Verbreitung richtiger Informationen zur Erreichung des gesetzlichen Informationszwecks (vgl. BVerfG, Beschluss vom 21.03.2018, a.a.O.) Rechnung trägt. Auch wenn nach den unbestrittenen Ausführungen der Antragstellerin im Beschwerdeverfahren nicht sämtliches von ihr vertriebenes Laugengebäck und nicht alle Plunderteilchen und Brötchen in den betroffenen Maschinen bzw. dem bemängelten Gärraum der kontrollierten Betriebsstätte hergestellt werden, dürfte dies der Veröffentlichung in der geplanten Form nicht entgegenstehen. Hierfür spricht nicht zuletzt, dass die konkrete Ausgestaltung des Produktionsprozesses und die Auswahl der eingesetzten Maschinen an unterschiedlichen Produktionsstandorten allein der Antragstellerin obliegen. Die Behörde hat diesbezüglich keinen Einblick in die Produktionsabläufe, so dass eine nähere Konkretisierung faktisch ausscheidet und auch verfassungsrechtlich nicht geboten sein dürfte. Die gleichen Erwägungen gelten hinsichtlich der näheren Umschreibung von Verschmutzungen als „braune, schmierige Ablagerungen“. Soweit die Antragstellerin diesbezüglich vorträgt, die Veröffentlichung sei unnötig negativ und tendenziös, weil diese Beschreibung es der Phantasie ermögliche, darunter nicht nur Kakaoerzeugnisse zu verstehen, sondern auch Fäkalien, ist dem entgegenzuhalten, dass derartige Assoziationen von Verbrauchern schon deshalb nicht zu erwarten sind, weil in einem Fall derartiger Verschmutzungen konkrete Gesundheitsgefahren für die betroffenen Lebensmittel zu befürchten wären und der durchschnittliche Verbraucher zu Recht eine diese konkreten Gefahren deutlich benennende Produktwarnung von Seiten der Behörde erwarten würde. |
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| | Soweit die Antragstellerin in diesem Zusammenhang schließlich ausführt, dass nur vereinzelte, punktuelle Reinigungsmängel festgestellt worden seien und dass derartige Mängel der Betriebshygiene nicht zu veröffentlichen seien, soweit wie hier eine Zuordnung zu einem bestimmten Lebensmittel nicht möglich sei, vermag sie ebenfalls nicht durchzudringen. Mit dem Verwaltungsgericht geht auch der Senat nach Aktenlage zunächst davon aus, dass es sich bei den anlässlich der Betriebskontrolle festgestellten Mängeln um solche an zahlreichen verschiedenen Geräten in unterschiedlichen Räumen der Betriebsstätte handelte. Informationen über derartige Hygienemängel - mögen sie auch nicht flächendeckend festgestellt worden sein - können grundsätzlich auch dann erfolgen, wenn Lebensmittel zwar nicht unmittelbar unter Verwendung von ersichtlich hygienisch mangelhaften Gerätschaften und Arbeitsplatten bearbeitet wurden, sondern lediglich das Umfeld des Verarbeitungsprozesses nicht den hygienischen Anforderungen entspricht. Denn bei Lebensmitteln, die in einem solchen Umfeld hergestellt werden, kann je nach der Art des festgestellten Hygieneverstoßes ein deutlich erhöhtes Risiko für eine nachteilige Beeinflussung (§ 2 Abs. 1 Nr. 1, § 3 Satz 1 der Lebensmittelhygieneverordnung - LMHV -), etwa durch die Kontamination mit Schimmelpilzsporen oder Mikroorganismen über die Raumluft, bestehen. Daher setzt eine Information über solche Hygienemängel nicht voraus, dass eine nachteilige Beeinflussung bestimmter Lebensmittel nachgewiesen worden ist und nur diese in der Veröffentlichung benannt werden (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 13.02.2013 - 6 B 10035/13 -, juris; Bayerischer VGH, Beschluss vom 18.03.2013 - 9 CE 13.80 -, juris; Hessischer VGH, Beschluss vom 08.02.2019 - 8 B 2575/18 -, juris jedenfalls hinsichtlich lebensmittelherstellender Unternehmen; s. a. Boch, LFGB, 7. Online-Aufl. 2018, § 40 Rn. 34; a.A. Hessischer VGH, Beschluss vom 23.04.2013 - 8 B 28/13 -, juris; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 24.04.2013 - 13 B 215/13 -, juris). Im Übrigen hat die Antragstellerin nicht substantiiert dargelegt und ist auch nach Aktenlage nicht erkennbar, dass und wenn ja welche bestimmten einzelnen Produkte von den vom Antragsgegner benannten Hygienemängeln nicht betroffen gewesen sein sollen (vgl. OVG Niedersachsen, Beschluss vom 01.02.2019 - 13 ME 27/19 -, juris). |
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| | bb) Entgegen der Auffassung der Antragstellerin führt auch der Umstand, dass sie nach eigener Darstellung aus der drohenden Veröffentlichung gelernt habe und umgehend eine umfangreiche Überarbeitung ihrer Eigenkontrollen und Reinigungspläne angegangen sei, für sich genommen nicht zu einer Unverhältnismäßigkeit des Eingriffs in ihre Berufsfreiheit. Selbst wenn die nachrangig mit § 40 Abs. 1a Nr. 3 LFGB verfolgte erzieherische Wirkung für das betroffene Unternehmen (vgl. BT-Drs. 17/12299, S. 7; BVerfG, Beschluss vom 21.03.2018, a.a.O.) im Fall der Antragstellerin bereits weitgehend eingetreten sein sollte, sind Konsumentscheidungen der Verbraucher, für die die Veröffentlichung eine Entscheidungsgrundlage liefern soll, anders als in der von der Antragstellerin zitierten Entscheidung des OVG Nordrhein-Westfalen (Beschluss vom 15.01.2019, a.a.O.), hier wegen der fehlenden Saisonbindung der betroffenen Produkte auch im Veröffentlichungszeitraum noch zu erwarten. Zudem steht allein ein mehrmonatiger zeitlicher Abstand zwischen zugrundeliegender Kontrolle und Veröffentlichung der jeweils festgestellten Mängel sowie deren Behebung einer Relevanz für mögliche Konsumentscheidungen der Verbraucher jedenfalls dann auch unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten nicht entgegen, wenn die zeitliche Verzögerung wie im Fall der Antragstellerin maßgeblich auf der Zurückstellung der Veröffentlichung seitens der Behörde während eines laufenden gerichtlichen Eilverfahrens beruht. Andernfalls müssten Veröffentlichungen auch nach rechtskräftigem erfolglosem Abschluss eines Eilverfahrens regelmäßig unterbleiben, was § 40 Abs. 1a Nr. 3 LFGB weitgehend seines Anwendungsbereichs berauben würde und mit Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung nicht in Einklang stünde. |
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| | Im Übrigen ist den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts entsprechend (vgl. BVerfG, Beschluss vom 21.03.2018, a.a.O.) nunmehr in § 40 Abs. 4a LFGB eine zeitliche Begrenzung der Veröffentlichung dergestalt vorgesehen, dass die Information nach § 40 Abs. 1a LFGB einschließlich zusätzlicher Informationen über eine Beseitigung der der Veröffentlichung zugrundeliegenden Mängel im Sinne des § 40 Abs. 4 Satz 2 LFGB sechs Monate nach der Veröffentlichung zu entfernen ist (vgl. Art. 1 Nr. 3 des Ersten Gesetzes zur Änderung des Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuchs vom 24.04.2019, BGBl. I, S. 498). |
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| | cc) Jedoch bestehen Bedenken gegen die Vereinbarkeit der in der geplanten Veröffentlichung als Rechtsgrundlage benannten Vorschrift des § 11 Abs. 2 Nr. 1 LFGB mit Unionsrecht. |
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| | Nach § 11 Abs. 2 Nr. 1 LFGB ist es verboten, andere als dem Verbot des Artikels 14 Abs. 1 i.V.m. Abs. 2 b) der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 unterliegende Lebensmittel, die für den Verzehr durch den Menschen ungeeignet sind, in den Verkehr zu bringen. Gegen die Vereinbarkeit der Vorschrift mit Unionsrecht sind vor allem im Schrifttum mit Blick auf Artikel 14 Abs. 1 i.V.m. Abs. 2 b) der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 sowie auf Art. 7 Abs. 1 a) der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25.10.2011 betreffend die Information der Verbraucher über Lebensmittel (ABl. L 304 vom 22.11.2011, S. 18 - Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 -) Einwände erhoben worden. |
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| | Nach Artikel 14 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 dürfen Lebensmittel, die nicht sicher sind, nicht in den Verkehr gebracht werden. Nach Art. 14 Abs. 2 b) der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 gelten Lebensmittel dann als nicht sicher, wenn davon auszugehen ist, dass sie für den Verzehr durch den Menschen ungeeignet sind. |
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| | Art. 7 Abs. 1 a) der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 wiederum bestimmt, dass Informationen über Lebensmittel nicht irreführend sein dürfen, insbesondere in Bezug auf die Eigenschaften des Lebensmittels, insbesondere in Bezug auf Art, Identität, Eigenschaften, Zusammensetzung, Menge, Haltbarkeit, Ursprungsland oder Herkunftsort und Methode der Herstellung oder Erzeugung. |
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| | Vor dem Hintergrund dieser unionsrechtlichen Regelungen stellt sich die Frage, ob dem nationalen Gesetzgeber hier überhaupt noch eine Regelungskompetenz verbleibt. Nach einer von Rathke (in: Zipfel/Rathke, Lebensmittelrecht, Stand November 2018, § 11 Rn. 17, 34 ff.) vertretenen Auffassung erfasst Artikel 14 Abs. 1 i.V.m. Abs. 2 b) der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 nicht nur - wie vom Verwaltungsgericht zugrunde gelegt - solche Lebensmittel, die aufgrund stofflicher Veränderungen oder Beeinträchtigungen für den Verzehr ungeeignet sind. Vielmehr soll sich der Anwendungsbereich der Norm auch auf solche Lebensmittel erstrecken, die ohne äußerlich erkennbare Veränderung Ekel oder Widerwillen bei einem normal empfindenden Verbraucher auslösen würden, wenn er von bestimmten Herstellungs- oder Behandlungsverfahren Kenntnis hätte (vgl. auch VG Augsburg, Urteil vom 27.07.2011 - Au 1 K 11.717 -, juris; VG Regensburg, Urteil vom 24.10.2013 - RO 5 K 12.619 -, juris; VG Ansbach, Urteil vom 29.01.2016 - AN 14 K 15.01438 -, juris; VG München, Beschluss vom 06.04.2016 - M 18 S 16.793 -, juris). Zur Begründung wird auf den Wortlaut des Art. 14 Abs. 2 b) der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 hingewiesen, der sich mit demjenigen des § 4 Nr. 2 LMG a.F., der Vorläufervorschrift von § 11 Abs. 2 Nr. 1 LFGB, decke. Hierzu habe der Bundesgerichtshof entschieden, dass ein Lebensmittel verdorben und für die menschliche Ernährung ungeeignet sei, wenn es infolge körperlicher Einwirkung beim Verbraucher Ekel erregen würde, falls dieser von der Einwirkung Kenntnis hätte. Artikel 14 Abs. 2 b) der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 enthalte mithin sinngemäß die gleiche Formulierung, die der Bundesgerichtshof zu § 4 Nr. 2 LMG a.F. verwendet habe. Danach könne nicht unterstellt werden, dass der Anwendungsbereich von Artikel 14 Abs. 2 b) der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 enger sei als der so erläuterte Anwendungsbereich des § 4 Nr. 2 LMG a.F. und damit auch des § 11 Abs. 2 Nr. 1 LFGB. Zudem würden unabhängig davon die Fälle, auf die sich § 11 Abs. 2 Nr. 1 LFGB beziehe, durch Art. 7 Abs. 1 a) der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 erfasst. Die Irreführung bestehe dabei darin, dass das zur äußeren Aufmachung gehörende Aussehen des Lebensmittels den Verbraucher veranlasse anzunehmen, es sei entsprechend den üblichen Anforderungen hergestellt, obgleich das insbesondere bei Verstößen gegen hygienerechtliche Vorschriften bei der Herstellung nicht der Fall sei. Dies habe zur Folge, dass § 11 Abs. 2 Nr. 1 LFGB gegen das Normwiederholungsverbot des Artikels 288 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (- AEUV -) verstoße und nicht mehr anwendbar sei (vgl. auch Meisterernst, in: Zipfel/Rathke, a.a.O., Art. 38 LMIV, Rn. 6 ff.; zum Normwiederholungsverbot vgl. Streinz, EUV/AEUV, 3. Aufl. 2018, Art. 288 AUEV Rn. 43). |
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| | Nach der Gegenmeinung erfasst Artikel 14 Abs. 1 i.V.m. Abs. 2 b) der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 nur solche Lebensmittel, die aufgrund stofflicher Veränderungen oder Beeinträchtigungen für den Verzehr ungeeignet sind. Damit würden von § 11 Abs. 2 Nr. 1 LFGB Fälle erfasst, in denen ein Lebensmittel ohne äußerlich erkennbare Veränderung Ekel oder Widerwillen bei einem Verbraucher auslösen könnte, würde er von bestimmten Herstellungs- oder Behandlungsverfahren oder der betrieblichen Hygiene Kenntnis erlangen, sofern ein objektiver Anknüpfungspunkt für das Empfinden von Ekel oder Widerwillen vorhanden sei (vgl. Meyer, in: Meyer/Streinz, LFGB, BasisVO, HCVO, 2. Aufl. 2012, § 11 LFGB Rn. 126 f.; Boch, a.a.O., § 11 Rn. 42 ff., 48; ders., ZLR 2014, 236; Rohnfelder/Freytag, in: Erbs/Kohlhaas, Strafrechtliche Nebengesetze, Stand Januar 2019, § 11 LFGB Rn. 39 ff.; in diese Richtung wohl auch Schlussanträge des Generalanwalts im Vorabentscheidungsverfahren C-347/17 vom 29.11.2018, juris Fn. 18). |
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| | Die danach strittige Frage der Vereinbarkeit von § 11 Abs. 2 Nr. 1 LFGB mit Unionsrecht kann vorliegend auch nicht deshalb dahingestellt bleiben, weil die Veröffentlichung ungeachtet der anderslautenden behördlichen Formulierung auf Verstöße der Antragstellerin gegen Artikel 14 Abs. 1 i.V.m. Abs. 2 b) der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 gestützt werden könnte (vgl. zu einem derartigen Auswechseln der Rechtsgrundlage Senatsurteil vom 16.06.2014 - 9 S 1273/13 -, juris). |
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| | Zwar ist entgegen der Auffassung der Antragstellerin davon auszugehen, dass Verstöße gegen Artikel 14 Abs. 1 i.V.m. Abs. 2 b) der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 von der Veröffentlichungspflicht des § 40 Abs. 1a Nr. 3 LFGB erfasst werden, die Verordnung (EG) Nr. 178/2002 mithin eine sonstige Vorschrift im Anwendungsbereich des LFGB ist (vgl. Rathke, in: Zipfel/Rathke, a.a.O., § 40 Rn. 67, § 39 Rn. 13, §1 Rn. 16 ff. und 37). Auch sind die vom Antragsgegner dokumentierten Verstöße angesichts der Zahl der Mängel an verschiedenen Geräten und in unterschiedlichen Räumen einerseits und des großen betroffenen Verbraucherkreises andererseits (vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 21.03.2018, a.a.O.) als nicht nur unerheblich anzusehen. Jedoch obliegt zum einen die konkrete Formulierung einer Veröffentlichung nach § 40 Abs. 1a LFGB allein der zuständigen Behörde, so dass Veränderungen am Veröffentlichungstext - insbesondere da es dort an einer ausführlichen Begründung zu dem jeweils bemängelten Verstoß fehlt - nicht ohne Weiteres mit dem Austausch der Rechtsgrundlage für einen bereits ergangenen und begründeten Verwaltungsakt gleichzusetzen sind. Zum anderen hat der Antragsgegner vorliegend die Erwartung eines Bußgelds von mindestens 350,- EUR u.a. konkret auf Verstöße gegen die an § 11 Abs. 2 Nr. 1 LFGB anknüpfende Bußgeldvorschrift des § 60 Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. § 59 Abs. 1 Nr. 8 LFGB gestützt. Verstöße gegen Artikel 14 Abs. 1 i.V.m. Abs. 2 b) der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 werden bußgeldrechtlich jedoch nach § 60 Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. § 59 Abs. 2 Nr. 1a a) LFGB geahndet. Nach § 46 Abs. 1 des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten (- OwiG -) i.V.m. § 265 Abs. 1 der Strafprozeßordnung (- StPO -) kann aber während des gesamten Bußgeldverfahrens keine Ahndung aufgrund eines anderen Ordnungswidrigkeitentatbestands als des zunächst zugrunde gelegten erfolgen, ohne dass ein entsprechender Hinweis an den Betroffenen ergeht und ihm Gelegenheit zur Verteidigung gegeben worden ist (vgl. Bücherl, in: BeckOK OWIG, Stand 15.03.2019 -, § 46 Rn. 6; Kammergericht Berlin, Beschluss vom 13.04.2016 - 3 Ws (B) 140/16, 3 Ws (B) 140/16 - 162 Ss 30/16 -, juris). Dieser Umstand ist aller Voraussicht nach auch im Rahmen der Prognose über die bevorstehende Verhängung eines Bußgelds im Rahmen von § 40 Abs. 1a Nr. 3 LFGB zu berücksichtigen (s. zur Bußgelderwartung auch sogleich unter 2. a) dd)). |
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| | dd) Unabhängig hiervon ist nach Aktenlage derzeit aus Sicht des Senats offen, ob im vorliegenden Fall wie vom Antragsgegner und dem Verwaltungsgericht angenommen ein der Antragstellerin zuzurechnendes Bußgeld von mindestens 350,- EUR zu erwarten ist. |
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| | Da in dem Zeitpunkt, in dem die Information der Öffentlichkeit veranlasst ist, ein Bußgeld noch nicht verhängt sein kann, stellt § 40 Abs. 1a Nr. 3 LFGB auf die Höhe des Bußgeldes ab, die zu erwarten ist. Bei der Bemessung des Bußgeldes steht der Behörde ein Ermessen zu, dessen Ausübung jedoch gerichtlich nachprüfbar ist. Die Schwelle der zu erwartenden Bußgeldhöhe von mindestens 350,- EUR ist dabei verfassungsrechtlich hinreichend bestimmt und zusammen mit dem kumulativ geforderten Verstoß von nicht nur unerheblichem Ausmaß geeignet, um Bagatellfälle im Sinne einer verfassungskonformen Anwendung der Norm mit Blick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zuverlässig ausschließen zu können (vgl. BVerfG, Beschluss vom 21.03.2018, a.a.O.). Die Erwartung einer entsprechenden Bußgeldverhängung kann zudem bereits bei der jeweiligen Überwachungsbehörde und nicht erst bei der Bußgeldstelle bestehen (vgl. Rathke, in: Zipfel/Rathke, a.a.O., § 40 Rn. 74). |
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| | In Ermangelung eines einschlägigen Bußgeldkataloges (vgl. zu den Forderungen des Bundesrats für eine Vollzugsvereinheitlichung BR-Drs. 789/12; 151/13; 369/18; 124/19; vgl. auch bereits Senatsbeschluss vom 28.01.2013, a.a.O., juris Rn. 22) hängt die Höhe der Geldbuße neben den festgestellten Mängeln, die den objektiven Tatbestand erfüllen, von subjektiven Merkmalen wie Vorsatz, Häufigkeit der Verstöße, Erstmaligkeit der Verstöße, Einsichtsfähigkeit und weiteren Kriterien ab. Zwischen den einzelnen Behörden dürften erhebliche Unterschiede hinsichtlich der Festsetzung eines Bußgelds bestehen (vgl. Senatsbeschluss vom 28.01.2013, a.a.O.; VG Freiburg, Beschluss vom 30.04.2019, a.a.O. m.w.N.). Die Annahme einer entsprechenden Bußgelderwartung bedarf einer hinreichend verlässlichen Grundlage. Als Anhaltspunkte können dem Gericht entsprechende Ausführungen der jeweiligen Behörde, wie im konkreten Fall verfahren werden soll, ein - auch noch nicht rechtskräftiger - Bußgeldbescheid oder eine entsprechende Verwaltungspraxis dienen (vgl. VG Freiburg, Beschluss vom 30.04.2019, a.a.O.). |
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| | (1) Entgegen der Auffassung der Antragstellerin dürfte einer ihr zuzurechnenden Bußgelderwartung von mindestens 350,- EUR vorliegend allerdings noch nicht entgegenstehen, dass der Antragsgegner gegen die konkret mit der Bedienung und Reinigung der betroffenen Maschinen und Räume befassten Mitarbeiter der Antragstellerin keine Bußgelder, sondern jeweils lediglich Verwarnungsgelder im Sinne des § 56 OWiG verhängt hat. Zwar sind Verwarnungsgelder nach dieser Vorschrift lediglich bei „geringfügigen Ordnungswidrigkeiten“ zu verhängen. Die Antragstellerin übersieht in diesem Zusammenhang jedoch, dass die in Bezug auf den Geschäftsführer B. M., den weiteren mit eigenverantwortlicher Bereichsleitung beauftragten R.M. und den Backstubenleiter D. prognostizierten Bußgelder nicht allein an Verstöße gegen die konkret vom Antragsgegner als verletzt gesehenen Verbotsnormen, sondern vielmehr maßgeblich an eine Verletzung der Aufsichtspflicht in Betrieben und Unternehmen nach § 130 Abs. 1 OWiG anknüpfen. Ein Verstoß gegen die Aufsichtspflicht, in deren Folge es zu mehrfachen, wenn auch jeweils für sich genommen geringfügigen Ordnungswidrigkeiten gekommen ist, dürfte aus Sicht des Senats jedoch abhängig vom jeweiligen Einzelfall durchaus als über die Schwelle der Geringfügigkeit hinausgehend eingestuft werden können. |
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| | (2) Das Veterinäramt des Antragsgegners hat seine Erwartung, es werde ein der Antragstellerin zurechenbares Bußgeld von mindestens 350,- EUR verhängt werden, erstmals mit einem in den Schriftsätzen vom 16.01.2019 und vom 05.04.2019 aufgelisteten „Bußgeldvorschlag“ betreffend den Geschäftsführer B.M., den weiteren mit eigenverantwortlicher Bereichsleitung beauftragten R.M. und den Backstubenleiter D. näher begründet. Unabhängig davon, dass die Vorschläge hinsichtlich der jeweils vorgesehenen einzelnen Bußgelder nicht ohne weiteres nachvollziehbar erscheinen, bestehen hinsichtlich der auf Verstöße gegen § 11 Abs. 2 Nr. 1 LFGB gestützten Bußgeldvorschläge, wie dargelegt, bereits Zweifel an der Vereinbarkeit der Verbotsnorm mit Unionsrecht. Da ein Austausch der herangezogenen Verbotsnorm bzw. korrespondierenden Bußgeldvorschrift jedenfalls derzeit nicht in Betracht kommt (s.o. unter 2.a) cc)), können die hierauf bezogenen, vom Antragsgegner in den Schriftsätzen vom 16.01.2019 und vom 05.04.2019 prognostizierten Bußgelder betreffend den Geschäftsführer B.M. in Höhe von fünfmal 200,- EUR (insgesamt 1.000,- EUR) bzw. betreffend den weiteren mit eigenverantwortlicher Bereichsleitung beauftragten R.M. und den Backstubenleiter D. in Höhe von jeweils viermal 150,- EUR und einmal 100,- EUR (insgesamt jeweils 700,- EUR) (verschmutzter Mixstab, verschmutzte Plunderüberzugsmaschine, Gärraum, verschmutzter Transportgärraum, verschmutzte und beschädigte Eisprühmaschine) der Bußgelderwartung im Sinne des § 40 Abs. 1a Nr. 3 LFGB im maßgeblichen Entscheidungszeitpunkt nicht zugrunde gelegt werden. Berücksichtigt man die verbleibenden, vom Antragsgegner auf Verstöße gegen Artikel 4 Abs. 2 der Verordnung (EG) 852/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29.04.2004 über Lebensmittelhygiene (ABl. L 139 vom 30.04.2004, S. 1 - Verordnung (EG) 852/2004 -) i.V.m. Anhang II, Kapitel V Nr. 1a) bzw. gegen Artikel 14 Abs. 1 i.V.m. Abs. 2 b) der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 gestützten Bußgeldvorschläge (jeweils 100,- EUR wegen verschmutzter Laugenmaschine und jeweils 200,- EUR wegen verschmutzter und beschädigter Brötchenanlage), so verbleiben diese - unabhängig von zum Teil auch hiergegen bestehenden rechtlichen Bedenken (s. sogleich unter 2.a) dd) (3)) - auch insgesamt jeweils unter einem Betrag von mindestens 350,- EUR. Vor diesem Hintergrund bedarf es vorliegend keiner abschließenden Entscheidung, ob im Rahmen der Bußgeldprognose nach § 40 Abs. 1a Nr. 3 LFGB die Addierung einzelner, für sich genommen jeweils unter dem Betrag von 350,- EUR verbleibender Bußgelderwartungen bezogen auf einen einzelnen Beschuldigten jedenfalls bei Vorliegen von Tateinheit im Sinne des § 19 OwiG zulässig ist (dagegen VG Freiburg, Beschluss vom 30.04.2019, a.a.O.). |
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| | Eine Kumulierung aller prognostizierten, hiernach für die im Ordnungswidrigkeitenverfahren Beschuldigten noch verbleibenden Bußgelderwartungen, die vorliegend mit einer Gesamthöhe von 900,- EUR (dreimal je 100,- EUR wegen verschmutzter Laugenmaschine und dreimal je 200,- EUR wegen verschmutzter und beschädigter Brötchenanlage) den maßgeblichen Schwellenwert nach § 40 Abs. 1a Nr. 3 LFGB überschreiten würden, dürfte nach vorläufiger Auffassung des Senats vor dem Hintergrund, dass der Schwelle der zu erwartenden Bußgeldhöhe von mindestens 350,- EUR zusammen mit dem erforderlichen Verstoß von nicht nur unerheblichem Ausmaß maßgebliche Bedeutung für die verfassungskonforme Anwendung der Vorschrift zukommt (vgl. bereits oben unter 2. a) dd)), indes nicht zulässig sein. |
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| | (3) Hinzu kommt, dass aus Sicht des Senats derzeit Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der vom Antragsgegner herangezogenen Bußgeldvorschrift des § 60 Abs. 4 Nr. 2a) LFGB bestehen. |
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| | Nach § 60 Abs. 4 Nr. 2 a) LFGB handelt ordnungswidrig, wer vorsätzlich oder fahrlässig einer anderen als in § 60 Abs. 3 LFGB genannten unmittelbar geltenden Vorschrift in Rechtsakten der Europäischen Gemeinschaft, der Europäischen Union oder der Europäischen Atomgemeinschaft zuwiderhandelt, die inhaltlich einer Regelung entspricht, zu der die in § 60 Abs. 2 Nr. 26 a) LFGB genannten Vorschriften ermächtigen, soweit eine Rechtsverordnung nach § 62 Abs. 1 Nr. 2 a) LFGB für einen bestimmten Tatbestand auf diese Bußgeldvorschrift verweist. Nach § 62 Abs. 1 Nr. 2 a) LFGB wird das Bundesministerium ermächtigt, soweit dies zur Durchsetzung der Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft, der Europäischen Union oder der Europäischen Atomgemeinschaft erforderlich ist, durch Rechtsverordnung ohne Zustimmung des Bundesrates die Tatbestände zu bezeichnen, die als Ordnungswidrigkeit nach § 60 Abs. 4 Nr. 1 a) oder Nr. 2 a) LFGB geahndet werden können. Die hiernach erlassene Verordnung zur Durchsetzung lebensmittelrechtlicher Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft in der Fassung der Bekanntmachung vom 09.05.2017 (BGBl. 2017 I S. 1170 und 2018 I S. 1389, Lebensmittelrechtliche Straf- und Bußgeldverordnung - LMRStV -) bestimmt wiederum in § 2 Satz 1 Nr. 5, dass ordnungswidrig im Sinne des § 60 Abs. 4 Nr. 2 a) LFGB handelt, wer gegen die Verordnung (EG) Nr. 852/2004 verstößt, indem er vorsätzlich oder fahrlässig entgegen Artikel 4 Abs. 2 in Verbindung mit Anhang II Kapitel V Nr. 1 a) Gegenstände, Armaturen oder Ausrüstungen, mit denen Lebensmittel in Berührung kommen, nicht oder nicht richtig reinigt. |
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| | § 60 Abs. 4 Nr. 2 a) LFGB gehört damit zu den sog. Blankettvorschriften. Diese zeichnen sich dadurch aus, dass der Gesetzgeber die Beschreibung des Straf- oder Ordnungswidrigkeitentatbestandes durch die Verweisung auf eine Ergänzung im selben Gesetz oder in anderen - auch künftigen - Gesetzen oder Rechtsverordnungen ersetzt, die nicht notwendig von derselben rechtsetzenden Instanz erlassen werden müssen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 25.07.1962 - 2 BvL 4/62 -, juris). Die Verwendung dieser Gesetzgebungstechnik ist verfassungsrechtlich unbedenklich, sofern die Blankettvorschrift hinreichend klar erkennen lässt, worauf sich die Verweisung bezieht (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 25.07.1962, a.a.O.; vom 15.03.1978 - 2 BvR 927/76 -, juris; vom 27.03.1979 - 2 BvL 7/78 -, juris und vom 06.05.1987 - 2 BvL 11/85 -, juris). Dazu gehört, dass die Blankettvorschrift die Regelungen, die zu ihrer Ausfüllung in Betracht kommen und die dann durch sie bewehrt werden, sowie deren möglichen Inhalt und Gegenstand genügend deutlich bezeichnet und abgrenzt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 07.05.1968 - 2 BvR 702/65 -, juris). Das gilt auch für Blankettvorschriften, die Zuwiderhandlungen gegen bestimmte Verbote oder Gebote eines unmittelbar anwendbaren Rechtsakts der Europäischen Union bewehren und zu diesem Zweck auf das Unionsrecht verweisen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 21.09.2016 - 2 BvL 1/15 -, juris). |
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| | Dem in Art. 103 Abs. 2 GG verankerten Bestimmtheitsgebot genügen Blankettvorschriften nur dann, wenn sich die möglichen Fälle der Strafbarkeit bzw. Ordnungswidrigkeit (vgl. zu Letzterem BVerfG, Beschluss vom 29.11.1989 - 2 BvR 1491/87, 2 BvR 1492/87 -, juris, st. Rspr.; Remmert, in: Maunz/Dürig, GG, Stand November 2018, Art. 103 Abs. 2 Rn. 56) schon aufgrund des Gesetzes voraussehen lassen, die Voraussetzungen der Strafbarkeit bzw. Ordnungswidrigkeit und die Art der Strafe bzw. die Höhe der Geldbuße also bereits entweder in der Blankettvorschrift selbst oder in einem in Bezug genommenen Gesetz hinreichend deutlich umschrieben sind (vgl. BVerfG, Urteil vom 03.07.1962 - 2 BvR 15/62 -, juris; Beschlüsse vom 07.05.1968, a.a.O., vom 08.05.1974 - 2 BvR 636/72 -, juris, vom 06.05.1987, a.a.O., vom 22.06.1988 - 2 BvR 234/87, 2 BvR 1154/86, juris und vom 21.09.2016, a.a.O.). Zudem müssen neben der Blankettvorschrift auch die sie ausfüllenden Vorschriften die sich aus Art. 103 Abs. 2 GG ergebenden Anforderungen erfüllen (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 07.05.1968, a.a.O., vom 08.05.1974, a.a.O., vom 06.05.1987, a.a.O. und vom 21.09.2016, a.a.O.). |
|
| | Legt die Blankettvorschrift nicht vollständig selbst oder durch Verweis auf ein anderes Gesetz fest, welches Verhalten durch sie bewehrt werden soll, sondern erfolgt dies erst durch eine nationale Rechtsverordnung, auf die verwiesen wird, müssen daher nach Art. 103 Abs. 2 GG und - soweit Freiheitsstrafe angedroht wird - in Verbindung mit Art. 104 Abs. 1 Satz 1 GG die Voraussetzungen der Strafbarkeit und die Art der Strafe für den Bürger schon aufgrund des Gesetzes und nicht erst aufgrund der hierauf gestützten Rechtsverordnung vorhersehbar sein (vgl. BVerfG, Urteil vom 03.07.1962, a.a.O.; Beschlüsse vom 25.07.1962, a.a.O., vom 06.05.1987, a.a.O. und vom 22.06.1988, a.a.O., st. Rspr.). Um den Grundsatz der Gewaltenteilung zu wahren, darf dem Verordnungsgeber lediglich die Konkretisierung des Straftat- bzw. Ordnungswidrigkeitentatbestandes eingeräumt werden, nicht aber die Entscheidung darüber, welches Verhalten als Straftat oder Ordnungswidrigkeit geahndet werden soll (vgl. bereits BVerfG, Urteil vom 03.07.1962, a.a.O.; Beschlüsse vom 25.07.1962, a.a.O., vom 03.05.1967 - 2 BvR 134/63 -, juris, vom 07.05.1968; vom 06.05.1987, a.a.O. und vom 22.06.1988, a.a.O.). Diese Anforderungen lassen sich sinngemäß auf den Fall übertragen, dass Blankettvorschriften auf das Unionsrecht verweisen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 21.09.2016, a.a.O.). |
|
| | Der Senat geht davon aus, dass § 60 Abs. 4 Nr. 2 a) LFGB diesen Maßstäben aller Voraussicht nach nicht gerecht werden dürfte. Die Vorschrift regelt in Verbindung mit § 60 Abs. 5 Nr. 3 LFGB zwar die Bußgeldandrohung ihrer Höhe nach, skizziert den Ordnungswidrigkeitentatbestand aber lediglich als Zuwiderhandlung gegen eine andere als in § 60 Abs. 3 LFGB genannte unmittelbar geltende Vorschrift in Rechtsakten der Europäischen Gemeinschaft, der Europäischen Union oder der Europäischen Atomgemeinschaft, die inhaltlich einer Regelung entspricht, zu der die in § 60 Abs. 2 Nr. 26 a) LFGB genannten Vorschriften ermächtigen. Die genaue Beschreibung des Ordnungswidrigkeitentatbestands wird letztlich durch den Verweis auf die nach § 62 Abs. 1 Nr. 2 a) LFGB ergangene Lebensmittelrechtliche Straf- und Bußgeldverordnung ersetzt. Anstatt selbst oder durch Verweis auf ein anderes Gesetz festzulegen, welches Verhalten mit Strafe bewehrt werden soll, überlässt § 60 Abs. 4 Nr. 2 a) LFGB es dem (zuständigen) Bundesministerium, soweit dies zur Durchsetzung der Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft, der Europäischen Union oder der Europäischen Atomgemeinschaft erforderlich ist, durch Rechtsverordnung nach § 62 Abs. 1 Nr. 2 a) LFGB die Tatbestände zu bezeichnen, die als Ordnungswidrigkeit nach § 60 Abs. 4 Nr. 2 a) LFGB zu ahnden sind. Da mithin der Verordnungsgeber darüber entscheidet, welches Verhalten ordnungswidrig sein soll, lassen sich die möglichen Fälle der Ordnungswidrigkeit nicht schon aufgrund des Gesetzes, sondern erst aufgrund der auf Basis von § 62 Abs. 1 Nr. 2 a) LFGB ergangenen Lebensmittelrechtlichen Straf- und Bußgeldverordnung voraussehen (vgl. zur Problematik insgesamt auch Domeier, in: Zipfel/Rathke, a.a.O., § 60 LFGB Rn. 125; Dannecker, in: Zipfel/Rathke, a.a.O., Vorb. §§ 58 LFGB Rn. 56 ff.; vgl. auch Rohnfelder/Freytag, in: Erbs/Kohlhaas, a.a.O., § 58 LFGB Rn. 10a). |
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| | Ausgehend hiervon bestehen im maßgeblichen Entscheidungszeitpunkt damit auch erhebliche Zweifel daran, ob die vom Antragsgegner auf Grundlage von § 60 Abs. 4 Nr. 2 a) LFGB i.V.m. § 2 Satz 1 Nr. 5 LMRStV prognostizierten, der Antragstellerin zuzurechnenden Bußgelder betreffend den Geschäftsführer B.M., den weiteren mit eigenverantwortlicher Bereichsleitung beauftragten R.M. und den Backstubenleiter D. in Höhe von jeweils 100,- EUR der Bußgelderwartung im Sinne des § 40 Abs. 1a Nr. 3 LFGB zugrunde gelegt werden können. |
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| | (4) Vor diesem Hintergrund bedarf es keiner Entscheidung darüber, ob hinsichtlich der dem Geschäftsführer B.M., dem weiteren mit eigenverantwortlicher Bereichsleitung beauftragten R.M. und dem Backstubenleiter D. der Antragstellerin vorgeworfenen Taten bereits eine den dargestellten Anforderungen des § 40 Abs. 1a Nr. 3 LFGB genügende Sachverhaltsaufklärung stattgefunden hat und inwiefern tatsächlich wie in der geplanten Veröffentlichung aufgeführt auch eine Beschädigung der Laugenmaschine vorlag. |
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| | b) Die danach gebotene Abwägung der im vorliegenden Fall berührten Interessen unter Berücksichtigung der Folgen, die sich voraussichtlich an die Gewährung oder Versagung des beantragten vorläufigen Rechtsschutzes knüpfen würden, führt zum Überwiegen des Interesses der Antragstellerin an einer Untersagung der Veröffentlichung. |
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| | Von Bedeutung ist dabei nach der Ansicht des Senats, dass im Falle der Veröffentlichung wegen deren Prangerwirkung die Gefahr einer erheblichen und irreparablen Verletzung der Grundrechte der Antragstellerin besteht (vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 21.03.2018, a.a.O., Rn. 34). Insoweit ist neben dem Aspekt der Beeinträchtigung ihres Rechts auf Schutz ihrer personen- und betriebsbezogenen Daten dem Gesichtspunkt der Gefährdung ihrer wirtschaftlichen Existenz maßgebliche Bedeutung beizumessen. Der Senat geht dabei davon aus, dass bei einer Einstellung des Ergebnisses der Kontrolle in das Internet das Risiko besteht, dass die Antragstellerin in einem Umfang Einkommensverluste erleidet, dass von einer unzumutbaren, selbst bei einem Erfolg einer Klage im Hauptsacheverfahren nicht mehr rückgängig zu machenden Beeinträchtigung ihrer grundrechtlichen Belange ausgegangen werden muss. Hinzu kommt, dass der Antragsgegner aufgrund einer Nachkontrolle vom 09.11.2018 in der Veröffentlichung selbst davon ausgeht, dass die festgestellten Mängel beseitigt sind, und dass er nicht substantiiert in Frage gestellt hat, dass im Betrieb der Antragstellerin die Hygienevorschriften mittlerweile eingehalten werden. Vor diesem Hintergrund ist nicht erkennbar, dass eine Veröffentlichung zum Schutz des Verbrauchers vor Gesundheitsgefahren erforderlich ist. Im Übrigen steht dem Antragsgegner ungeachtet der Bestimmung des § 40 Abs. 1a Nr. 3 LFGB das vorhandene Instrumentarium des Lebensmittelrechts zur Durchsetzung lebensmittel- und hygienerechtlicher Anforderungen zur Verfügung (vgl. insbesondere § 39 Abs. 2 LFGB). Weder dem Transparenzinteresse des Verbrauchers als Marktteilnehmer an der Veröffentlichung abgeschlossener Rechtsverstöße noch der generalpräventiven Wirkung der Veröffentlichung nach § 40 Abs. 1a Nr. 3 LFGB kommt angesichts der Gefahren für die wirtschaftliche Existenz der Antragstellerin ein Gewicht zu, das die Veröffentlichung bis zur Klärung des gegenständlichen Anspruchs in einem Hauptsacheverfahren rechtfertigen könnte. |
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| | Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 2 GKG. In Anlehnung an die Empfehlung in Nr. 25.2 und Nr. 1.5 Satz 2 des Streitwertkatalogs 2013 hat der Senat den Auffangwert angesetzt und von einer Reduzierung des Betrags im Eilverfahren abgesehen. |
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