Urteil vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg - 6 S 1269/18

Tenor

Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 26. April 2018 - 9 K 4546/16 - wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Der Kläger wendet sich gegen eine Verfügung des Beklagten, mit der dieser ihm die Vermittlung von Sportwetten im Wege der Rechtsnachfolge untersagt hat.

Der Kläger vermittelt in den Geschäftsräumen am ..., ..., seit dem 28.06.2016 Sportwetten. Hierzu schloss er unter dem 13.06.2016 einen zum 01.07.2016 beginnenden (Unter-)Mietvertrag für Gewerberäume (Mietzweck: „Wettbüro“) mit der ... auf unbestimmte Zeit ab. Die Sportwettvermittlung befindet sich im 2. Obergeschoss. Im Erdgeschoss neben dem Treppenaufgang zu den Räumen des Klägers befindet sich die Spielhalle „...“ und im 1. Obergeschoss finden sich zwei weitere Spielhallen („...I“ und „...“). Die Spielhallen verfügen über bis zum 30.06.2021 gültige Spielhallenerlaubnisse.

Zuvor erfolgte seit dem 12.06.2015 die Vermittlung von Sportwetten in den oben genannten Räumlichkeiten durch die zur Untervermietung berechtigte .... Diese meldete rückwirkend zum 09.05.2016 ihr Gewerbe ab, nachdem das Regierungspräsidium Karlsruhe (im Folgenden: Regierungspräsidium) dieser mit Bescheid vom 18.04.2016 die Vermittlung von Sportwetten wegen Verstoßes gegen das in § 21 Abs. 2 GlüStV normierte Trennungsgebot untersagt hat.

Vom 10.05.2016 bis zum 27.06.2016 vermittelte in den oben genannten Räumlichkeiten sodann die ... Sportwetten. Mit Bescheid vom 23.06.2016 untersagte das Regierungspräsidium auch der ..., in dem Gebäude ..., ..., Sportwetten zu vermitteln oder derartige Tätigkeiten zu unterstützen (Ziffer 1 Satz 1). Die zur Vermittlung von Sportwetten vorgehaltenen Geräte seien dauerhaft aus den öffentlich zugänglichen Räumen zu entfernen (Ziffer 1 Satz 2). Die untersagten Tätigkeiten seien unverzüglich und dauerhaft einzustellen (Ziffer 2 Satz 1). Die Einstellung der Tätigkeiten sei dem Regierungspräsidium schriftlich mitzuteilen (Ziffer 2 Satz 2). Für den Fall, dass die ... ihren Verpflichtungen aus den Ziffern 1 und 2 des Bescheids binnen zwei Wochen nach Zustellung des Bescheids nicht nachkomme, werde ihr ein Zwangsgeld in Höhe von 10.000,-- EUR angedroht (Ziffer 3). Da in dem Gebäude, in dem die ... Sportwetten vermittle, auch eine Spielhalle ansässig sei, liege ein Verstoß gegen § 21 Abs. 2 GlüStV vor. Die Untersagung sei möglich, weil die Sportwettvermittlung generell verboten und eine Erlaubnisfähigkeit nicht gegeben sei.

Daraufhin meldete die ... das Gewerbe rückwirkend zum 27.06.2016 ab.

Mit Bescheid vom 15.11.2016 „machte“ das Regierungspräsidium dem Kläger die gegen die ... ergangene Untersagungsverfügung vom 23.06.2016 „als Rechtsnachfolger der ... bekannt“ (Ziffer 1 Satz 1), stellte fest, den Kläger träfen als Rechtsnachfolger die vollziehbaren, objekt- und betriebsbezogenen Verpflichtungen aus Ziffer 1 und 2 des Bescheids vom 23.06.2016 (Ziffer 1 Satz 2), und drohte ein Zwangsgeld in Höhe von 10.000,-- EUR für den Fall an, dass der Kläger der Verpflichtung aus Ziffer 1 nicht binnen zwei Wochen nachkomme (Ziffer 2 Satz 1). Die Mitteilung über die Einstellung der Tätigkeiten müsse dem Regierungspräsidium innerhalb dieser Frist zugehen (Ziffer 2 Satz 2). Zur Begründung führte das Regierungspräsidium aus, da der Kläger den Betrieb der Sportwettvermittlung von der ... im Wege der Einzelrechtsnachfolge übernommen habe, sehe man davon ab, gegen ihn eine weitere Untersagung zu verfügen. Andernfalls ließen sich die gesetzlichen Anforderungen des Rechtsstaats nicht wirksam durchsetzen, wenn trotz vollziehbarer Verbotsverfügung und laufendem Gerichtsverfahren ein Betreiber durch einen möglicherweise nur vorgeschobenen Betreiberwechsel sich seinen Pflichten entziehen könne. Nach den Feststellungen der Gewerbebehörde der Stadt ... seien alle Gerätschaften und das Personal vollständig vom Kläger übernommen worden. Damit sei offensichtlich, dass eine Betriebsübernahme stattgefunden habe. Anknüpfungspunkt des Bescheids bleibe der betriebsbezogene Verstoß gegen das Trennungsgebot nach § 21 Abs. 2 GlüStV.

Der Kläger hat gegen den Bescheid vom 15.11.2016 am 06.12.2016 beim Verwaltungsgericht Freiburg Klage erhoben (9 K 4546/16) und einen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gestellt (7 K 4547/16). Diesen hat das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 29.06.2017 abgelehnt.

Auf die Beschwerde des Klägers hat der erkennende Senat mit Beschluss vom 18.12.2017 (6 S 1734/17) den Beschluss des Verwaltungsgerichts geändert und festgestellt, die beim Verwaltungsgericht erhobene Klage gegen Ziffer 1 Satz 2 des Bescheids des Regierungspräsidiums vom 15.11.2016 habe aufschiebende Wirkung. Des Weiteren hat er die aufschiebende Wirkung der Klage hinsichtlich Ziffer 2 Satz 1 des Bescheids vom 15.11.2016 angeordnet. Zur Begründung hat der Senat unter anderem ausgeführt, bei der Feststellung der Rechtsnachfolge dürfte es sich nicht um eine Anordnung im Sinne des § 9 Abs. 1 GlüStV handeln, sodass § 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV, der den Wegfall der aufschiebenden Wirkung von Widerspruch und Klage gegen Anordnungen im Sinne des § 9 Abs. 1 GlüStV vorsehe, nicht anwendbar sein dürfte. Da der Beklagte nicht von der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen Ziffer 1 Satz 2 des Bescheids vom 15.11.2016 auszugehen scheine, sei deren aufschiebende Wirkung festzustellen. Ziffer 1 Satz 1 des Bescheids gehe über einen bloßen Hinweis ohne Regelungswirkung nicht hinaus.

In der Folge hat das Regierungspräsidium mit Anordnung vom 17.01.2018 die sofortige Vollziehung von Ziffer 1 Satz 2 des Bescheids vom 15.11.2016 angeordnet (Ziffer 1) und dem Kläger eine Frist zur Einstellung der Sportwettvermittlung von einer Woche nach Zustellung der Anordnung gesetzt (Ziffer 2). Vollstreckungsmaßnahmen sind seitens des Beklagten bisher nicht erfolgt.

Der Kläger hat zur Begründung seiner auf Aufhebung des Bescheids des Regierungspräsidiums vom 15.11.2016 (mit Ausnahme von Ziffer 1 Satz 1) sowie auf Aufhebung von Ziffer 2 der Anordnung des Regierungspräsidiums vom 17.01.2018 gerichteten Klage im Wesentlichen geltend gemacht, es sei nicht ausreichend, ihm den gegenüber der ... ergangenen Bescheid lediglich bekannt zu machen. Der Bescheid könne während des Bestehens des unionsrechtswidrigen Monopols nicht auf § 9 Abs. 1 Satz 2 und 3 Nr. 3 GlüStV i. V. m. mit der vermeintlich fehlenden Erlaubnisfähigkeit gestützt werden. Eine Objektbezogenheit der Untersagung sei zu verneinen. Im Übrigen verstoße die Untersagung der Vermittlung von Sportwetten gegen Art. 12 GG sowie Art. 49, 56 AEUV. Da der Veranstalter im europäischen Ausland seinen Sitz habe, liege ein grenzüberschreitender Bezug vor.

Der Beklagte ist der Klage entgegengetreten. Er hält den angegriffenen Bescheid vom 15.11.2016 für rechtmäßig.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 26.04.2018 und der Begründung abgewiesen, der Bescheid vom 15.11.2016 sei rechtmäßig und verletze den Kläger nicht in seinen Rechten. Der Kläger sei - jedenfalls als Inhaber der tatsächlichen Gewalt - Rechtsnachfolger der .... Die Untersagung der Vermittlung von Sportwetten stelle eine übergangsfähige Polizeipflicht dar. Ungeachtet personaler Elemente werde hiermit der öffentlich-rechtliche Status einer Sache geregelt. Die Umstände, die zu einer Untersagung geführt hätten, knüpften nicht an der Person des Betreibers, sondern am Betrieb bzw. an dessen Lage in Bezug auf Spielhallen und Spielbanken an. Der vorliegende Fall zeige das praktische Bedürfnis, nicht gegen jeden neuen Betreiber eine Untersagungsverfügung erlassen zu müssen. Das vom Kläger beschriebene Franchise-System, wonach alle Betreiber unter dem Logo „...“ tätig würden, ändere nichts an der Rechtsnachfolge, da auch in solchen Konstellationen die einzelnen Betriebe durch Rechtsnachfolge übernommen werden könnten.

Die auf § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüAndStV gestützte Untersagungsverfügung gegen die Rechtsvorgängerin des Klägers sei rechtmäßig. Die Wettvermittlungsstelle verstoße gegen § 21 Abs. 2 GlüStV (bzw. § 20 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5a LGIüG), weil sich in dem Gebäude B. Straße 1 Spielhallen befänden. Das Trennungsgebot des § 21 Abs. 2 GlüStV genüge den Anforderungen des Art. 12 Abs. 1 GG an eine verfassungsrechtliche Rechtfertigung einer objektiven Berufszugangsvoraussetzung. Ein Verstoß gegen die Art. 3 Abs. 1, Art. 14 GG liege nicht vor. Eine sachlich nicht zu rechtfertigende Ungleichbehandlung gegenüber der Vermittlung von Pferdewetten sowie Spielbanken und Spielhallen bzw. Gaststätten, in denen Geldspielgeräte aufgestellt seien, sei zu verneinen. Dass sich § 21 Abs. 2 GlüStV dem Wortlaut nach nur an Sportwettvermittler und nicht an Sportwettveranstalter richte, führe bei verfassungskonformer Auslegung nicht zu einer Ungleichbehandlung. Das Trennungsgebot sei mit europäischem Unionsrecht vereinbar. Es sei im Übrigen kein grenzüberschreitender Sachverhalt ersichtlich. Ungeachtet dessen seien Eingriffe in die Grundfreiheiten aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt. Auch im Hinblick auf das unionsrechtliche Kohärenzgebot bestünden keine Bedenken. Aus einer etwaigen Unionsrechtswidrigkeit der Erlaubnispflicht folge nicht die Unionsrechtswidrigkeit weiterer materiell-rechtlicher Anforderungen, die - wie das Trennungsgebot - unabhängig von einem möglicherweise faktisch fortbestehenden Sportwettenmonopol an die Sportwettvermittlung gestellt würden. Der Bescheid sei auch nicht unbestimmt. Im Übrigen befinde sich die Sportwettvermittlung in einem „Gebäude“, in dem zugleich eine Spielhalle betrieben werde. Dass sich die Sportwettvermittlung im 2. Obergeschoss des Gebäudes befinde, falle ebenso wenig ins Gewicht wie der Umstand, dass der direkte Wechsel zwischen den Lokalitäten nicht möglich sei. Die Distanz könne innerhalb von Sekunden und infolge der vorhandenen Überdachung ohne Unannehmlichkeiten überwunden werden. Ermessensfehler lägen nicht vor. Insbesondere habe der Beklagte dargelegt, seit 2013 gegen alle bekanntwerdenden Fälle der vorliegenden Art vorzugehen. Ob die den Spielhallen erteilten Erlaubnisse rechtswidrig seien, sei unerheblich.

Gegen das am 29.05.2018 zugestellte Urteil hat der Kläger am 05.06.2018 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt. Zu deren Begründung hat er im Wesentlichen vorgetragen, nach § 21 Abs. 2 GlüStV beziehe sich das Trennungsgebot ausschließlich auf die „Vermittlung“, nicht aber auf die „Veranstaltung“ von Sportwetten. Die Auslegung des Verwaltungsgerichts verstoße gegen die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Soweit die den Spielhallen erteilten Erlaubnisse noch nicht bestandskräftig seien, bestehe die Möglichkeit, dass die Spielhallen demnächst geschlossen werden müssten. Dieser Gesichtspunkt sei bei der Frage der Verhältnismäßigkeit der Untersagungsverfügung relevant. Das Trennungsgebot sei mit höherrangigem Recht unvereinbar, weil es in ungerechtfertigter Weise in Art. 12, 14 GG bzw. die Dienst- und Niederlassungsfreiheit eingreife. Insbesondere sei bis heute nicht in ausreichender Form wissenschaftlich basiert nachgewiesen, dass das Trennungsgebot geeignet sei, die gesetzgeberischen Ziele umzusetzen. Zudem fehle es an Übergangsfristen, Befreiungsmöglichkeiten und Härtefallregelungen. Die Tatsache, dass das im gleichen Gebäude(komplex) bestehende Angebot von Spielbanken anderen Erlaubnisvoraussetzungen unterliege, führe nicht zu einer begrenzten Spielsuchtgefährdung. Innerhalb einer Spielbank fänden sich weit geringere Einschränkungen hinsichtlich der Anzahl der aufgestellten Spielgeräte oder des Ablaufs des angebotenen Spiels pro Gerät. Die Suchtgefahr sei hier am größten. Das Trennungsgebot müsse daher erst recht gelten für das Verhältnis Spielhalle zu Spielbank innerhalb eines Gebäudes bzw. Gebäudekomplexes. Der Glücksspielstaatsvertrag und die Ausführungsgesetze der Länder stellten keine verfassungskonformen und kohärenten Regelungen des Glücksspielbereiches gemäß der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs dar. Die glücksspielrechtlichen Ziele würden durch den Vollzugsverzicht im Online-Bereich konterkariert.

Ungeachtet dessen sei der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts zu widersprechen, wonach jeder Betreiberwechsel mit einer Rechtsnachfolge einhergehe, soweit eine Untersagung nicht ausschließlich auf in der Person des Betreibers liegende Gründe gestützt werde. In Bezug auf die Frage der Rechtsnachfolge müsse schon wegen des damit verbundenen Eingriffs in Grundrechte ein restriktiver Maßstab gelten. Ein „praktisches Bedürfnis“ für eine Rechtsnachfolge reiche nicht aus. Problematisch sei die Annahme einer Rechtsnachfolge zudem dann, wenn der Vorbetreiber zwar Rechtsmittel gegen eine Untersagungsverfügung einlege, diese aber aus persönlichen oder wirtschaftlichen Gründen nicht fortführe. Im Übrigen habe der neue Gewerbetreibende in der Regel keine Informationen über zuvor ausgesprochene Untersagungsverfügungen. Es sei zweifelhaft, ob diesem ein Auskunftsrecht gegenüber der zuständigen Behörde zukomme. Abgesehen davon setze der Übergang verwaltungsrechtlicher Pflichten eine zivilrechtliche Rechtsnachfolge voraus. Soweit das Bundesverwaltungsgericht bei Stilllegungsverfügungen von einer Rechtsnachfolge ausgehe, begründe es dies mit einer Sachbezogenheit oder „Dinglichkeit“ des Verwaltungsakts. Damit werde eine Rechtsfolge indes lediglich behauptet, nicht aber begründet. Dessen ungeachtet sei eine „Dinglichkeit“ im vorliegenden Fall zu verneinen. Die Vermittlungstätigkeit habe keinen Einfluss auf den Zustand der Sache. Erst die individuellen, jederzeit änderbaren Nutzungen auf dem Grundstück seien hierfür von Bedeutung.

Der Kläger beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 26. April 2018 - 9 K 4546/16 - zu ändern und den Bescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 15.11.2016 mit Ausnahme von Ziffer 1 Satz 1 und dessen Anordnung vom 17.01.2018 hinsichtlich Ziffer 2 der Verfügung mit Wirkung ex nunc aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Der Beklagte trägt im Wesentlichen vor, die Bevorzugung von Spielhallen gegenüber Sportwettvermittlungsstellen sei gerechtfertigt. Das Trennungsgebot sei verhältnismäßig, da es keine geeignete, mildere Maßnahme zum Schutz der Spieler gebe. Im Übrigen verfolge man ein landeseinheitliches Vollzugskonzept bei der Untersagung von Sportwetten. Der Kläger habe den Betrieb der untersagten Sportwettvermittlung von der ... mit allen sächlichen Einrichtungen und mit dem Personal übernommen. Es sei daher ausreichend gewesen, ihm den Bescheid gegen die ... bekannt zu machen. Die Schließungspflicht sei wie andere sich auf eine Sache beziehenden Polizeipflichten rechtsnachfolgefähig.

Dem Senat liegen die Akte des Regierungspräsidiums Karlsruhe (1 Band), die Akten des Verwaltungsgerichts (9 K 4546/16 sowie 7 K 4547/16) und die Prozessakte des Senats zum Verfahren 6 S 1734/17 vor. Hierauf und auf die zwischen den Beteiligten im Berufungsverfahren gewechselten Schriftsätze wird wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die Berufung des Klägers ist nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthaft und auch im Übrigen zulässig. Sie ist jedoch unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Anfechtungsklage zu Recht abgewiesen. Der angefochtene Bescheid vom 15.11.2016 und die Anordnung vom 17.01.2018 des Beklagten sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

1. Die Anfechtungsklage gegen die Feststellung der Rechtsnachfolge durch den Kläger in Ziffer 1 Satz 2 der Verfügung des Beklagten vom 15.11.2016 ist zulässig. Die Klage ist jedoch unbegründet. Der Kläger ist Rechtsnachfolger der ....

Der Beklagte ist auf der Grundlage des § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV (in der Fassung des Art. 1 des Ersten Staatsvertrages zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 15.12.2011, GBl. 2012, S. 385 ff.) berechtigt, die Rechtsnachfolge des Klägers in die sich aus den Ziffern 1 und 2 der Verfügung gegen die ... vom 23.06.2016 ergebenden objekt- und betriebsbezogenen Verpflichtungen festzustellen. Die Verpflichtungen aus der Verfügung vom 23.06.2016 sind im vorgenannten Umfang übergangsfähig. Darüber hinaus liegt auch in tatsächlicher Hinsicht ein Anknüpfungspunkt („Übergangstatbestand“) für deren Übergang auf den Kläger vor, der die Erstreckung der Wirksamkeit der Verfügung auf den Kläger erlaubt (vgl. zu Übergangsfähigkeit und -tatbestand allgemein Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 20. Aufl. 2019, § 43 Rn. 13; s. auch OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 27.02.2013 - 13 A 2661/11 -, juris Rn. 34; Urteil vom 10.07.2018 - 9 A 50/16 -, juris Rn. 67).

Soweit sich der Senat im zwischen den Beteiligten ergangenen Beschluss vom 18.12.2017 (6 S 1734/17) im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nach summarischer Prüfung dahingehend geäußert hat, „[b]ei der Feststellung der Rechtsnachfolge dürfte es sich nicht um eine Anordnung im Sinne des § 9 Abs. 1 GlüStV handeln“, hält er hieran nach abschließender Prüfung der Sach- und Rechtslage sowie des Vortrags der Beteiligten im Berufungsverfahren nicht mehr fest.

Mit § 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV hat der Gesetzgeber der Glücksspielaufsicht die Aufgabe übertragen, die Erfüllung der nach diesem Staatsvertrag bestehenden oder auf Grund dieses Staatsvertrages begründeten öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen zu überwachen sowie darauf hinzuwirken, dass unerlaubtes Glücksspiel und die Werbung hierfür unterbleiben. Die zuständige Behörde des jeweiligen Landes - hier nach § 47 Abs. 1 Satz 1 LGlüG das Regierungspräsidium Karlsruhe - kann nach § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen. Die Generalklausel des § 9 Abs. 1 Satz 2 wird dabei durch die Regelbeispiele („insbesondere“) in § 9 Abs. 1 Satz 3 GlüStV ergänzt und verdeutlicht (vgl. LT-Drs. 15/1570, S. 79).

Unschädlich ist, dass der Gesetzgeber der zuständigen Behörde in § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV nicht explizit die Möglichkeit der Feststellung der Rechtsnachfolge in eine glücksspielrechtliche Verpflichtung zuerkannt hat. Das Ziel des feststellenden Verwaltungsaktes und dessen Rechtswirkung, dass der Kläger als Rechtsnachfolger der ... die an diese gerichtete Untersagungsverfügung zu befolgen hat (dazu siehe unten), fallen letztlich identisch aus, nämlich das Verbot, am Betriebsort ... in ... ein Wettbüro zu betreiben. Dieser Regelungsausspruch bildet ein minus zur ursprünglichen Untersagungsverfügung, denn zum einen wird das ausgesprochene Verbot auf einen anderen Adressaten, den Kläger als Rechtsnachfolger, erstreckt und enthält zum anderen lediglich eine Feststellung statt einer rechtlichen Gestaltung. Während das Verbot an die ... die Untersagung konstitutiv begründete, stellt die Verfügung an den Kläger allein fest, dass die Pflicht infolge ihrer Sachbezogenheit auf den Kläger übergegangen ist, wiederholt also nur, was sich bereits aus dem Charakter eines dinglichen Verwaltungsakts ex lege ergibt (dazu siehe unten).

Der Kläger ist Rechtsnachfolger der ....

Die der ... in Ziffer 1 des Bescheids vom 23.06.2016 auferlegte Untersagung der Vermittlung von Sportwetten oder der Unterstützung derartiger Tätigkeiten in dem Gebäude ..., ..., sowie die Verpflichtung zum dauerhaften Entfernen der zur Vermittlung von Sportwetten vorgehaltenen Geräte aus den öffentlich zugänglichen Räumen und die unverzügliche und dauerhafte Einstellung der untersagten Tätigkeiten sind übergangsfähig, weil es sich um die Befolgung betriebsbedingter und nicht personenbezogener Verpflichtungen handelt.

Eine Nachfolge in das materielle Recht kommt nur dann in Betracht, wenn keine persönlichen Rechte oder Pflichten des Adressaten des Verwaltungsaktes in Rede stehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.03.2006 - 7 C 3.05 -, juris Rn. 27; Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 20. Aufl. 2019, § 13 Rn. 59; Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 13 Rn. 50). Persönlich ist eine Rechtsbeziehung, wenn sie sich nicht von der Person des Trägers lösen lässt und sich in diesem persönlichen Bezug erschöpft (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.03.2006 - 7 C 3.05 -, juris Rn. 27), ein Wechsel des Zuordnungssubjekts mithin ausgeschlossen ist (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 27.02.2013 - 13 A 2661/11 -, juris 36). Persönlich sind Rechte und Pflichten mit anderen Worten, wenn es für ihre materielle Rechtfertigung auf individuelle Merkmale oder Eigenschaften ihres Trägers ankommt. Dass ein Verwaltungsakt stets notwendig an eine Person adressiert werden muss und insoweit immer personenbezogen ist, reicht für die Annahme einer Persönlichkeit von Rechten und Pflichten nicht aus (vgl. Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 20. Aufl. 2019, § 13 Rn. 59).

Die Abgrenzung im Einzelfall - und damit die Beantwortung der Frage, ob eine Rechtsnachfolge bejaht werden kann - richtet sich danach, in welchem Maß die Pflicht oder das Recht durch das materielle Recht sachlich oder persönlich bestimmt wird. Je stärker die sachbestimmten Bezüge sind, d.h. sich der Regelungsgehalt auf eine Sache bezieht, desto eher ist eine Übertragbarkeit zu bejahen (vgl. Ziekow, VwVfG, 3. Aufl. 2013, § 35 Rn. 13), während umgekehrt umso eher von einer fehlenden Rechtsnachfolge auszugehen ist, je mehr personale Elemente im Vordergrund stehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 29.04.2015 - 6 C 39.13 -, juris Rn. 17; Urteil vom 18.09.1981 - 8 C 72.80 -, juris Rn. 32). Dingliche Verwaltungsakte regeln nicht primär das Verhalten von Personen, sondern die Rechte, die eine Person an einer Sache haben kann, und die Pflichten, die einer Person im Hinblick auf eine Sache obliegen. Jeder jeweilige Inhaber der vom dinglichen Verwaltungsakt erfassten Sache ist Betroffener im Sinne des § 41 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 LVwVfG. Betroffen ist der gesamte Kreis von Personen, dem an der Sache Rechte oder Pflichten zukommen. Unter den Begriff des dinglichen Verwaltungsakts fallen auch alle Verwaltungsakte, die zwar konkret die Rechte und Pflichten einer bestimmten Person, z.B. des Eigentümers oder Besitzers, für eine konkrete Sache bestimmen, nach den gesetzlichen Vorgaben jedoch ohne Ansehen der Person des Verfügungsbefugten, insbesondere ohne Zuverlässigkeitsprüfungen, sondern nur wegen der Sache, vor allem wegen ihrer Eigenschaften oder ihrer Belegenheit, ergehen (vgl. Stelkens, in: ders./Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 35 Rn. 259).

Die Übergangsfähigkeit einer ähnlich strukturierten baurechtlichen Nutzungsuntersagung wird wegen ihres Charakters als dinglicher Verwaltungsakt in der Rechtsprechung bejaht (vgl. HmbOVG, Urteil vom 14.12.1995 - Bf II 16/94 -, juris Rn. 25 ff.; HessVGH, Beschluss vom 01.12.2014 - 3 B 1633/14 -, juris Rn. 16; vgl. darüber hinaus auch OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 09.03.1979 - XI A 963/78 -, NJW 1980, 415 [415]; Beschluss vom 18.12.2013 - 7 B 1143/13 -, juris Rn. 4; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 02.07.2002 - 2 L 307/01 -, juris Rn. 10; VG Berlin, Urteil vom 06.04.1979 - 13 A 236.78 -, juris Rn. 14; VG Düsseldorf, Urteil vom 14.01.2011 - 25 K 2745/10 -, juris Rn. 29; für die Übergangsfähigkeit in die bestandskräftige Untersagung, über eine bestimmte Domain Glücksspiel zu veranstalten, VG Hannover, Urteil vom 15.08.2016 - 10 A 2173/16 -, juris Rn. 39. Siehe zudem Guckelberger, VerwArch. 1999, 499 [526] mit Nachweisen zu früheren, im Gegensatz dazu den persönlichen Charakter einer Nutzungsuntersagung bejahenden Stimmen in der Literatur).

Es müssen somit Übergangsfähigkeit und Übergangstatbestand vorliegen.

Die betriebsbezogenen Pflichten aus dem der ... gegenüber erlassenen Bescheid sind übergangsfähig. Die Ziffern 1 und 2 des Bescheids des Beklagten vom 23.06.2016 an die Rechtsvorgängerin des Klägers, die ..., enthielten dingliche Verwaltungsakte. Denn mit diesem Bescheid wird die Nutzung der Räumlichkeiten „...“ zum Zwecke der Vermittlung von Sportwetten dauerhaft untersagt. Es stand nicht eine allgemeine, umfassende Erlaubnis zum Betrieb einer Wettvermittlung in Rede, die z. B. nach § 20 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 und 2 LGlüG auch die persönlichen Verhältnisse des Erlaubnisinhabers in die rechtliche Subsumtion einbeziehen müsste, sondern allein die Untersagung des Weiterbetriebs der räumlich konkretisierten Wettvermittlungsstelle. Die Untersagung wurde nicht auf personenbezogene Aspekte gestützt, sondern fand ihre Rechtsgrundlage in § 21 Abs. 2 GlüStV und § 20 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5a LGlüG, wonach in einem Gebäude oder Gebäudekomplex, in dem sich bereits eine Spielhalle befindet, keine weiteren Sportwetten vermittelt werden dürfen. Der insoweit wortgleiche § 21 Abs. 2 GlüStV knüpft ausschließlich an die konkrete örtliche Situation an. Diese bleibt von einem Wechsel ihres Betreibers unberührt, ist also von dessen Person losgelöst. Denn der im vorliegenden Fall bestehende Konflikt kann nur durch eine betreiberunabhängige Aufgabe der Nutzung beseitigt werden, nicht aber durch einen ohne Auswirkung auf die Nutzung eintretenden Wechsel in der Person des Betreibers. Der zur Untersagung führende Umstand haftet an der Örtlichkeit, nicht an der Person.

Der Einwand des Klägers, die Vermittlungstätigkeit sei nicht sachbezogen, überzeugt nicht. Zwar muss in den Räumlichkeiten eine Wettvermittlungsstelle von einer Person betrieben werden, um die Konfliktlage entstehen zu lassen. Dieser Umstand lässt den dominierenden Ortsbezug indes nicht entfallen und gibt der Nutzungsuntersagung nicht den Charakter einer persönlichen Verpflichtung. Ebenso ist - anders als der Kläger meint - ohne Belang, ob derjenige, der eine untersagte gewerbliche Nutzung fortführt, von dem zur Rechtsnachfolge führenden dinglichen Verwaltungsakt bereits Kenntnis erlangt hat.

Die weitere Voraussetzung einer Rechtsnachfolge - das Vorhandensein eines Übergangstatbestands - liegt ebenfalls vor. In die zunächst die ... treffenden öffentlich-rechtlichen Pflichten aus Ziffer 1 und 2 des Bescheids des Beklagten vom 23.06.2016 ist der Kläger im Wege der Einzelrechtsnachfolge eingetreten. Dies ist bei dinglichen Verwaltungsakten auch ohne ausdrückliche gesetzliche Regelung (vgl. Reimer, DVBl. 2011, 201 [206]; HessVGH, Beschluss vom 17.06.1997 - 14 TG 2673/95 -, juris Rn. 17) möglich (vgl. Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 13 Rn. 50 f.; Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 20. Aufl. 2019, § 13 Rn. 63), weil das Verbot eine sachbezogene Regelung betrifft, bei der es ohne Relevanz ist, welche Person die dort untersagte Tätigkeit ausübt. Allein die Belegenheit der Räume verbietet wegen der Nähe zu einer bereits vorhandenen Spielstätte das Führen einer Wettvermittlungsstelle. Der Kläger betreibt in den identischen Räumen wie die ... in unmittelbarer zeitlicher Nachfolge die Wettvermittlungsstelle. Er benutzt also die im Verbotsbescheid an die ... als für dieses Gewerbe unzulässig bezeichneten Räume in derselben Weise wie jene und erfüllt damit ebenfalls den Untersagungstatbestand selbst.

Dazu hat das Bundesverwaltungsgericht betont, es könne keinem Zweifel unterliegen, dass es nicht nur für die Praxis der Verwaltungsbehörden, sondern auch für die Verwirklichung des Rechtsstaats unbefriedigend sei, wenn rechtmäßige und sogar durch mehrere Gerichtsinstanzen als rechtmäßig bestätigte Beseitigungsanordnungen nur deshalb nicht durchgesetzt werden dürften, weil ein Eigentumswechsel stattgefunden habe. Das könne zur Folge haben, dass die Verwirklichung des Rechts praktisch auf Dauer verhindert werde (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.01.1971 - IV C 62.66 -, juris Rn. 19; ebenso HessVGH, Beschluss vom 17.06.1997 - 14 TG 2673/95 -, juris Rn. 17 m.w.N. Einen Übergangstatbestand ebenfalls nicht fordernd OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 26.07.1983 - 8 A 62/83 -, NVwZ 1985, 431 [431 f.]).

Dieser Rechtsprechung hat sich mit gleicher Argumentation der erkennende Gerichtshof für Anordnungen zur Beseitigung baurechtswidriger Zustände angeschlossen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 14.05.1976 - III 741/75 -, NJW 1977, 861; Urteil vom 23.01.1979 - III 3228/78 -, BauR 1979, 232 [233]). Der Senat sieht das gleiche praktische Bedürfnis, die Verwirklichung des Rechts nicht durch zivilrechtliche Konstrukte zu vereiteln, bei dinglichen Verwaltungsakten wie der vorliegenden Nutzungsuntersagung. Im vorliegenden Fall ist trotz mehrmaliger Untersagung der Vermittlung von Sportwetten durch das Regierungspräsidium in einem Zeitraum von nicht einmal eineinhalb Jahren seit der ursprünglichen Aufnahme der untersagten Nutzung durch die ... ohne zeitliche Verzögerung taggenau die Sportwettvermittlung durch den Kläger sowie die vorherigen Betreiber fortgeführt worden. In dem von der ..., der ... sowie dem Kläger wiederholt und inhaltlich einheitlich geäußerten Willen, die Vermittlung von Sportwetten in den Räumlichkeiten ..., fortzuführen, manifestiert sich ihre Bereitschaft, den Ausfall eines Gliedes in der Kette im Bedarfsfall zu kompensieren und das Verbot zu umgehen. Dabei gelang es der ... innerhalb weniger Wochen, im Falle des Klägers sogar innerhalb weniger Tage, einen neuen Anschlussbetreiber für die Wettvermittlungsstelle zu finden. Dieses hohe Maß an gewollter Kontinuität belegt, dass das Regierungspräsidium seinen Auftrag zur Erreichung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrags - wenn überhaupt - ohne Rückgriff auf den bereits erlassenen Verbotsakt nur mit erheblichen zeitlichen Verzögerungen erfüllen könnte.

Dem steht nicht entgegen, dass der Kläger nicht rechtsgeschäftlich, etwa durch ein Unterpachtverhältnis, mit der ... verbunden ist. Diese Tatsache hat der Kläger gegenüber dem Senat auf Nachfrage bekundet und mit einem mit der ... geschlossenen „(Unter-)Mietvertrag für Gewerberaum“ belegt. Für die Rechtsnachfolge in einen dinglichen Verwaltungsakt ist es unerheblich, ob zwischen Vorgänger und Nachfolger individuelle Rechtsbeziehungen bestehen, denn sie ergibt sich bereits aus dem Besitz und der Benutzung der Sache in identischer Weise durch beide Beteiligte. Der Rechtsprechung des Thüringer Oberverwaltungsgerichts (vgl. Beschluss vom 20.12.2013 - 1 EO 312/13 -, juris Rn. 14 f.; s. auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 01.09.1987 - 3 S 1860/87 -, VBlBW 1988, 110 [111]), dass der Adressat einer dinglichen Verfügung, der nur Nutzer, nicht aber Eigentümer eines Grundstücks ist, nicht Rechtsnachfolger werden könne, da er als Mieter seine Rechtsposition vom Eigentümer, nicht aber vom früheren Nutzer ableite, folgt der Senat nicht, denn das individuelle zivilrechtliche Rechtsverhältnis bleibt beim Übergang der allein sachbezogenen Pflicht aus einem dinglichen Verwaltungsakt ohne Belang und berührt nicht die öffentlich-rechtliche Rechtsbeziehung zwischen der Behörde und dem Betroffenen. Da die Sachbezogenheit der Pflicht für den Übergang genügt, ist es für eine Rechtsnachfolge nicht mehr erforderlich, dass der Rechtsnachfolger seine Stellung durch ein schuldrechtliches Rechtsgeschäft oder eine erbrechtliche Gesamtrechtsnachfolge von dem ehemals durch die Verfügung Betroffenen ableitet. Entscheidend und ausreichend ist vielmehr, dass er die Herrschaft über dieselbe Sache übernimmt und deren untersagte Nutzung in identischer Weise fortführt (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 16.05.2019 - OVG 2 S 19.19 -, juris Rn. 3, zu § 58 Abs. 2 BauO Bln). Anknüpfungspunkt für das behördliche Einschreiten ist allein die tatsächliche Sachherrschaft (vgl. auch OVG Lüneburg, Beschluss vom 25.03.2013 - 11 ME 34/13 -, juris Rn. 8). Auf eine eventuelle, zusätzlich dahinterstehende zivilrechtliche Verbundenheit der Beteiligten untereinander kommt es nicht an (ähnlich Guckelberger, VerwArch. 1999, 499 [517]). Andernfalls könnte die behördliche Aufgabenwahrnehmung von entsprechenden zivilrechtlichen Vereinbarungen, die ohne Beteiligung der Behörde zustande kommen, durchkreuzt werden, obwohl Vorgänger und Nachfolger die Sache in gleicher Weise gesetzwidrig nutzen.

Auch die Einwendungen des Klägers gegen die Rechtmäßigkeit der gegenüber der ... erlassenen Untersagungsverfügung des Beklagten vom 23.06.2016 greifen nicht durch. Der Senat nimmt zur Vermeidung von Wiederholungen Bezug auf seine diesbezüglichen Ausführungen in dem dem Beklagten sowie dem Prozessbevollmächtigten des Klägers bekannten Urteil des Senats vom heutigen Tag im Verfahren 6 S 1412/18.

Die Zwangsgeldandrohung unter Ziff. 2 des streitgegenständlichen Bescheids vom 15.11.2016 lässt sich ebenfalls rechtlich nicht beanstanden. Sie beruht rechtsfehlerfrei auf den §§ 18, 19 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 1, 20, 23 LVwVG. Die Höhe des Zwangsgeldes ist angemessen. Dies gilt auch für die mit der Anordnung (Ziffer 2) vom 17.01.2018 verbundene und hier angefochtene Frist für die Einstellung der Sportwettvermittlung innerhalb einer Woche ab Zustellung der Verfügung. Der Senat nimmt auf die zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts Bezug (§ 130b Satz 2 VwGO).

II.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

III.

Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Beschluss vom 4. Juli 2019

Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird gemäß §§ 63 Abs. 2, 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 GKG auf 15.000, -- EUR festgesetzt.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe