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| | Der Antragsteller wendet sich gegen eine sofort vollziehbare arzneimittelrechtliche Anordnung. |
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| | Der Antragsteller ist Inhaber der Erlaubnis für den Betrieb der ...-Apotheke in ..., die u. a. im Rahmen von Heimversorgungsverträgen nach § 12a ApoG die Bewohner von Pflegeheimen mit patientenindividuellen Blistern versorgt. Bei der patientenindividuellen Verblisterung wird auf Einzelanforderung eine maschinelle Neuverpackung von Fertigarzneimitteln für bestimmte Einnahmezeitpunkte des Patienten in einem nicht wieder verwendbaren Behältnis vorgenommen. |
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| | Mit Bescheid vom 25.01.2021 untersagte das Regierungspräsidium Stuttgart dem Antragsteller, Arzneimittel durch ein automatisiertes System für die Abgabe an die Bewohner in den vertraglich zu versorgenden Heimen patientenindividuell neu zu verblistern, ohne dass hierfür ein geeigneter Reinraum der Klasse D für die Arzneimittel-Herstellungstätigkeit im Sinne von § 4 Abs. 14 AMG mit den im EU-GMP-Leitfaden Annex 1 abgefassten Bedingungen betrieben wird (Ziffer 1 Satz 1). Des Weiteren untersagte es dem Antragsteller, die patientenindividuelle Zweitverblisterung durchzuführen, ohne dass für den Verblisterungsautomaten eine belastbare Reinigungsvalidierung auf mögliche schwer zu entfernende Rückstände mit den in Frage kommenden zu verblisternden Arzneimitteln durchgeführt wurde, ohne dass für jeden einzelnen gefertigten Blister und nicht nur für den gesamten Herstellungsvorgang als solchen ein entsprechendes Herstellungsprotokoll generiert wird und ohne dass den Pflegekräften in den Heimen die jederzeit richtigen und aktuellen Informationen zu den verblisterten Arzneimitteln in Form der originären Packungsbeilagen zur Verfügung gestellt werden (Ziffer 1 Satz 2). Zudem wurde die sofortige Vollziehbarkeit angeordnet (Ziffer 2), für den Fall der Zuwiderhandlung ein Zwangsgeld in Höhe von EUR 5.000,- angedroht (Ziffer 3) und für die Verfügung eine Gebühr in Höhe von EUR 600,- festgesetzt (Ziffer 4). |
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| | Gegen die Verfügung hat der Antragsteller am 25.02.2021 beim Verwaltungsgericht Stuttgart Klage erhoben (16 K 929/21) und am 26.02.2021 beantragt, deren aufschiebende Wirkung - unbefristet, hilfsweise befristet bis zum 31.07.2021 - hinsichtlich Ziffer 1 der Verfügung wiederherzustellen und hinsichtlich Ziffer 3 der Verfügung anzuordnen. |
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| | Mit Beschluss vom 24.06.2021 hat das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Ziffer 1 der Untersagungsverfügung wiederhergestellt, soweit darin dem Antragsteller die patientenindividuelle Neuverblisterung untersagt wird, ohne dass hierfür ein geeigneter Reinraum betrieben wird und ohne dass für jeden einzelnen gefertigten Blister und nicht nur für den gesamten Herstellungsvorgang als solchen ein entsprechendes Herstellungsprotokoll generiert wird. Insoweit hat es auch die aufschiebende Wirkung der Klage hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung in Ziffer 3 der Untersagungsverfügung angeordnet. |
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| | Im Übrigen hat das Verwaltungsgericht den Antrag abgelehnt. Hiergegen wendet sich der Antragsteller mit seiner Beschwerde. |
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| | Die Beschwerde richtet sich gegen die Entscheidung des Verwaltungsgerichts, soweit dem Antragsteller darin vorläufiger Rechtsschutz versagt worden ist gegen die Untersagung der patientenindividuellen Zweitverblisterung ohne Durchführung einer belastbaren Reinigungsvalidierung für den Verblisterungsautomaten auf mögliche schwer zu entfernende Rückstände mit den in Frage kommenden zu verblisternden Arzneimitteln (im Folgenden unter 1.) und ohne Zurverfügungstellung der jederzeit richtigen und aktuellen Informationen zu den verblisterten Arzneimitteln in Form der originären Packungsbeilagen an die Pflegekräfte in den Heimen (im Folgenden unter 2.). |
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| | Die gemäß § 146 Abs. 1 VwGO statthafte sowie fristgerecht eingelegte (§ 147 Abs. 1 VwGO) und begründete (§ 146 Abs. 4 Satz 1 und 2 VwGO) Beschwerde des Antragstellers hat keinen Erfolg. Die innerhalb der Beschwerdefrist (§ 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO) dargelegten Gründe, aus denen die Entscheidung des Verwaltungsgerichts in ihrem ablehnenden Teil abzuändern sein soll und auf deren Prüfung sich der Senat nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO zu beschränken hat, ergeben nicht, dass das Verwaltungsgericht den Antrag des Antragstellers insoweit zu Unrecht abgelehnt hat. Der Senat hat daher keinen Anlass, die Interessenabwägung abweichend vom Verwaltungsgericht vorzunehmen und dem privaten Interesse des Antragstellers den Vorrang gegenüber dem öffentlichen Interesse am Sofortvollzug einzuräumen. |
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| | Rechtsgrundlage der angegriffenen Verfügung ist § 69 Abs. 1 Satz 1 AMG. Danach treffen die zuständigen Behörden die zur Beseitigung festgestellter Verstöße und zur Verhütung künftiger Verstöße notwendigen Anordnungen. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist dabei geklärt, dass zu den Verstößen, die hiernach die zuständigen Behörden zum Eingreifen ermächtigen, neben der Missachtung arzneimittelrechtlicher Vorschriften auch die Verletzung apothekenrechtlicher Bestimmungen gehört (vgl. BVerwG, Urteil vom 23.04.2020 - 3 C 16.18 -, BVerwGE 168, 63, juris Rn. 8; stRspr.; Senatsurteil vom 21.10.2021 - 9 S 527/20 -, juris). |
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| | 1. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, die Untersagung der patientenindividuellen Zweitverblisterung ohne Durchführung einer belastbaren Reinigungsvalidierung für den Verblisterungsautomaten dürfte rechtlich nicht zu beanstanden sein, begegnet auf der Grundlage des Beschwerdevorbringens keinen rechtlichen Bedenken. |
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| | a) Dies gilt zunächst für die Annahme eines Verstoßes des Antragstellers gegen § 34 Abs. 1 Nr. 6 i. V. m. § 2a ApBetrO. |
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| | aa) § 21 Abs. 1 Satz 1 ApoG enthält die Ermächtigung des Bundesministeriums für Gesundheit, durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates eine Apothekenbetriebsordnung zu erlassen, um einen ordnungsgemäßen Betrieb der Apotheken, Zweigapotheken und Krankenhausapotheken zu gewährleisten und um die Qualität der dort herzustellenden und abzugebenden Arzneimittel sicherzustellen. Hierbei sind die von der Weltgesundheitsorganisation aufgestellten Grundregeln für die Herstellung von Arzneimitteln und die Sicherung ihrer Qualität, die Vorschriften des Arzneibuches und die allgemein anerkannten Regeln der pharmazeutischen Wissenschaft zu berücksichtigen (Satz 2). |
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| | Nach der auf dieser Grundlage erlassenen verordnungsrechtlichen Regelung des § 2a Abs. 1 ApBetrO muss der Apothekenleiter ein Qualitätsmanagementsystem entsprechend Art und Umfang der pharmazeutischen Tätigkeiten betreiben, mit dem die betrieblichen Abläufe festgelegt und dokumentiert werden und das gewährleistet, dass die Arzneimittel nach Stand von Wissenschaft und Technik hergestellt, geprüft und gelagert werden und dass Verwechselungen vermieden werden sowie eine ausreichende Beratungsleistung erfolgt. Der Apothekenleiter hat nach § 2a Abs. 2 ApBetrO im Rahmen des Qualitätsmanagementsystems dafür zu sorgen, dass regelmäßig Selbstinspektionen durch pharmazeutisches Personal zur Überprüfung der betrieblichen Abläufe und erforderlichenfalls Korrekturen vorgenommen werden. Darüber hinaus sollte die Apotheke an regelmäßigen Maßnahmen zu externen Qualitätsüberprüfungen teilnehmen. Der Apothekenleiter ist gemäß § 2a Abs. 3 ApBetrO dafür verantwortlich, dass die Überprüfungen und die Selbstinspektionen nach § 2a Abs. 2 ApBetrO sowie die daraufhin erforderlichenfalls ergriffenen Maßnahmen dokumentiert werden. Bei einem patientenindividuellen Stellen oder Verblistern von Arzneimitteln gelten weitergehende Anforderungen an das Qualitätsmanagementsystem, die in § 34 und § 35 enthalten sind (Cyran/Rotta, ApBetrO, Stand: Januar 2020, § 2a Rn. 3). Nach § 34 Abs. 1 Nr. 6 ApBetrO sind im Qualitätsmanagementsystem nach § 2a ApBetrO insbesondere Festlegungen zur Kalibrierung, Qualifizierung, Wartung und Reinigung der Blisterautomaten, soweit verwendet, oder sonstiger kritischer Ausrüstungsgegenstände oder Geräte zu treffen. In § 6 Abs. 1 Satz 2 ApBetrO heißt es, dass Arzneimittel, die in der Apotheke hergestellt werden, nach den anerkannten pharmazeutischen Regeln herzustellen sind. |
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| | bb) Auf dieser Grundlage hat das Verwaltungsgericht angenommen, vor dem Hintergrund des - von der Arbeitsgruppe Arzneimittel-, Apotheken-, Transfusions- und Betäubungsmittelwesen der Landesgesundheitsbehörden (AATB) erstellten und von der Zentralstelle der Länder für Gesundheitsschutz bei Arzneimitteln und Medizinprodukten (ZLG) herausgegebenen - Aide-mémoire 07120201 zur maschinellen patientenindividuellen Verblisterung von Arzneimitteln, das sowohl die Funktionsweise als auch die Anforderungen an die Kalibrierung, Qualifizierung, Wartung und Reinigung gemäß § 34 Abs. 1 Nr. 6 ApBetrO konkretisiere, ohne dabei über die bestehenden gesetzlichen und regulatorischen Vorgaben hinauszugehende Anforderungen zu stellen, sei in der in § 34 Abs. 1 Nr. 6 ApBetrO enthaltenen Pflicht zur Festlegung der Reinigung von Verblisterungsautomaten im Qualitätsmanagement gemäß § 2a ApBetrO auch die Pflicht enthalten, Festlegungen hinsichtlich des Reinigungsverfahrens der verwendeten Verblisterungsautomaten bezüglich eines jeden zu verblisternden Arzneimittels zu treffen und dieses Reinigungsverfahren jeweils im Wege einer Validierung hinsichtlich etwaiger schwer zu entfernender Rückstände zu bewerten und zu dokumentieren. Dies trage maßgeblich dazu bei, gesundheitsrechtlich relevante Beeinträchtigungen der Funktion von Verblisterungsautomaten - beispielsweise eine nicht ausreichende, gegebenenfalls auch konstruktionsbedingte, mangelhafte Reinigung der Verblisterungsautomaten - aufzudecken und im Sinne des Gesundheitsschutzes reagieren zu können. Hierdurch werde die Gefahr einer Kreuzkontamination durch etwaige in dem Verblisterungsautomaten befindliche Rückstände auf ein Minimum reduziert. Solche Festlegungen habe der Antragsteller unstreitig nicht getroffen, sodass er gegen § 34 Abs. 1 Nr. 6 ApBetrO verstoßen haben dürfte. |
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| | cc) Die hiergegen gerichteten Angriffe der Beschwerde bleiben ohne Erfolg. |
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| | Soweit der Antragsteller auf seine erstinstanzliche Antragsbegründung verweist bzw. sein dortiges Vorbringen wiederholt, fehlt es bereits an der gemäß § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO erforderlichen Auseinandersetzung mit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts. Die Beschwerdebegründung muss erkennen lassen, aus welchen rechtlichen und tatsächlichen Gründen der Ausgangsbeschluss unrichtig sein soll und geändert werden muss. Dies erfordert eine Prüfung, Sichtung und rechtliche Durchdringung des Streitstoffes und damit eine sachliche Auseinandersetzung mit den Gründen des angefochtenen Beschlusses. Der Beschwerdeführer muss nicht nur die Punkte bezeichnen, in denen der Beschluss angegriffen werden soll, sondern auch angeben, aus welchen Gründen er die angefochtene Entscheidung in diesem Punkt für unrichtig hält. Hierfür reicht eine bloße Wiederholung des erstinstanzlichen Vorbringens ohne Eingehen auf die jeweils tragenden Erwägungen des Verwaltungsgerichts nicht aus (vgl. hierzu Senatsbeschlüsse vom 18.02.2020 - 9 S 3375/19 - und vom 08.11.2004 - 9 S 1536/04 -, NVwZ-RR 2006, 74 ff.). Ungeachtet dessen liegt der - auf der ersten Stufe des ersichtlich gestaffelten Beschwerdevorbringens erfolgte - Vortrag, bei der Vorgabe der belastbaren Reinigungsvalidierung handele es sich um eine „Idee des Antragsgegners, die aus einem rechtsfreien Raum komme“, bereits vor dem Hintergrund der obigen Ausführungen zum rechtlichen Maßstab und insbesondere zu den Pflichten des Apothekenleiters, ein Qualitätsmanagementsystem zu betreiben (§ 2a Abs. 1 ApBetrO) und in dessen Rahmen Festlegungen zur Reinigung von Verblisterungsautomaten zu treffen (§ 34 Abs. 1 Nr. 6 ApBetrO), neben der Sache. |
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| | Der Antragsteller wendet ferner ein, selbstverständlich werde von seiner Seite für jedes Arzneimittel, das im Rahmen der patientenindividuellen Verblisterung eingesetzt werde, vor der ersten Verblisterung geprüft, ob dieses Präparat blisterfähig sei. Exemplarisch würden für zwei Arzneimittel entsprechende Dokumente vorgelegt (Anlage 21). Auch habe bereits der Hersteller ein Dokument zur Reinigung des Blisterautomaten mitgeliefert (Anlage 22), das sich sehr detailliert mit sämtlichen Reinigungsvorgaben beschäftige, die im Zusammenhang mit dem Einsatz der Blistermaschine einzuhalten seien. Diese Unterlagen seien durch ihn geprüft und als Mindeststandard in sein QMS übernommen worden. Er nutze eine zum Zweck der patientenindividuellen Zweitverblisterung zugelassene Anlage, halte die insoweit vorgegebenen Hygienevorschriften ein und prüfe für jedes einzelne Arzneimittel dessen Blistertauglichkeit - mehr verlange § 34 Abs. 1 Nr. 6 ApBetrO i. V. m. dem Aide-mémoire nicht. Insbesondere ergebe sich daraus nicht die Forderung nach einer Reinigungsvalidierung. Der Begriff der Reinigungsvalidierung stamme aus dem Bereich GMP, die jedoch im Bereich der patientenindividuellen Verblisterung durch eine Apotheke im Rahmen des § 13 Abs. 2 AMG keine Anwendung finde. |
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| | Mit diesen Ausführungen verkennt der Antragsteller die rechtlichen Vorgaben zur Qualitätssicherung und nimmt vor allem Inhalt und Bedeutung des Aide-mémoire 07120201 nicht hinreichend in den Blick. |
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| | Ungeachtet der Frage, ob bzw. inwieweit der EG-GMP-Leitfaden zur Guten Herstellungspraxis im vorliegenden Zusammenhang Anwendung findet, wird das Erfordernis, die Eignung der festgelegten Reinigungsverfahren für jedes verblisterte Arzneimittel im Rahmen einer Reinigungsvalidierung zu bewerten und zu dokumentieren, im Aide-mémoire 07120201 ausdrücklich benannt (Hervorhebung nur hier). Auch werden die diesbezüglichen Anforderungen - wie bereits in der angegriffenen Verfügung dargelegt - dort konkret und detailliert beschrieben (S. 9 unter 4.; vgl. auch die Darstellung der Reinigungsvalidierung in der Beschwerdeerwiderung). Dass diese Anforderungen, für deren Beachtung der Apothekenleiter verantwortlich ist, allein mit der Prüfung der Blistertauglichkeit der Arzneimittel (vgl. die Formblätter in der Anlage 21 zur Beschwerdebegründung) und der Vorlage eines vom Hersteller erstellten Dokuments zur Reinigung des Blisterautomaten (Anlage 22 zur Beschwerdebegründung) nicht erfüllt werden können, bedarf keiner weiteren Erläuterung. Nichts anderes gilt für die pauschale Aussage des Antragstellers, er halte die insoweit vorgegebenen Hygienevorschriften ein. |
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| | Soweit die Beschwerde dem Aide-mémoire nur eine eingeschränkte Aussagekraft beimisst, verkennt sie dessen rechtliche Bedeutung. |
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| | Wie dargelegt, hat der Apothekenleiter nach § 2a Abs. 1 ApBetrO ein Qualitätsmanagementsystem entsprechend Art und Umfang der pharmazeutischen Tätigkeiten zu betreiben, mit dem die betrieblichen Abläufe festgelegt und dokumentiert werden und das gewährleistet, dass die Arzneimittel nach Stand von Wissenschaft und Technik hergestellt werden. Wesentliche Grundlage des Qualitätsmanagements ist die schriftliche Festlegung der qualitätsbestimmenden Vorgänge und der Nachweise ihrer Einhaltung (vgl. BR-Drs. 61/12, S. 46). Im Falle eines patientenindividuellen Verblisterns von Arzneimitteln sind nach § 34 Abs. 1 Nr. 6 ApBetrO im Qualitätsmanagementsystem nach § 2a ApBetrO auch Festlegungen u.a. zur Reinigung der Blisterautomaten zu treffen. Für den Senat ist es nicht ernstlich zweifelhaft, dass bei der Ausfüllung der unbestimmten Rechtsbegriffe des „Qualitätsmanagementsystems“ und der „Festlegungen zur Reinigung des Blisterautomaten“ bzw. der erforderlichen Konkretisierung der diesbezüglichen Anforderungen das genannte Aide-mémoire heranzuziehen ist. Damit dürfte es auch Ausdruck der anerkannten pharmazeutischen Regeln (vgl. § 21 Abs. 1 Satz 2 ApoG, § 6 Abs. 1 Satz 2 ApBetrO) sein. |
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| | Auch wenn den Bestimmungen des Aide-mémoire selbst nicht die Qualität von Rechtsnormen zukommt, sprechen für diese Auslegung zunächst die Grund-sätze, die dem Aide-mémoire selbst zugrunde liegen. In seinem Vorwort heißt es: |
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| | „Bei dem Aide-mémoire handelt es sich um einen Katalog von Vorgaben, Fragen und Empfehlungen. Es dient der Harmonisierung bei der Vorbereitung, Durchführung und Nachbereitung einer Inspektion. Dieses Aide-mémoire stellt keine Anforderungen, die über die bestehenden gesetzlichen und regulatorischen Vorgaben hinausgehen. Auch andere als die in dem Aide-mémoire beschriebenen Methoden können geeignet sein, die Vorgaben zu verwirklichen. Dieses Aide-mémoire ist eine länderabgestimmte Auslegung der Anforderungen an das maschinelle patientenindividuelle Verblistern von zugelassenen Fertigarzneimitteln. |
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| | Grundsätzlich gelten für Betriebe mit Herstellungserlaubnis gem. § 13 Arzneimittelgesetz (AMG) die Anforderungen der Arzneimittel- und Wirkstoffherstellungsverordnung (AMWHV) und des EG-Leitfadens der Guten Herstellungspraxis (EG-GMP). Für Apotheken ohne Herstellungserlaubnis gilt die Apothekenbetriebsordnung (ApBetrO). Gem. § 6 ApBetrO sind Arzneimittel nach den anerkannten pharmazeutischen Regeln herzustellen und zu prüfen. Auch im Fall der patientenindividuellen Verblisterung im Rahmen des üblichen Apothekenbetriebs ist aus Patientenschutzgründen die Einhaltung des Stands von Wissenschaft und Technik unabdingbar. Der Stand von Wissenschaft und Technik orientiert sich auch hier gemäß Europäischem Arzneibuch in Verbindung mit § 55 AMG am EG-GMP-Leitfaden zur Guten Herstellungspraxis.“ |
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| | Der Charakter des Aide-mémoire als „länderabgestimmte Auslegung der Anforderungen an das maschinelle patientenindividuelle Verblistern von zugelassenen Fertigarzneimitteln“, mit der insbesondere die im Qualitätsmanagementsystem nach § 2a ApBetrO zu treffenden Festlegungen zur Reinigung der Blisterautomaten nach § 34 Abs. 1 Nr. 6 ApBetrO konkretisiert werden, ergibt sich vor allem aber aus der Entstehungsgeschichte des § 34 ApBetrO. In der diesbezüglichen Begründung heißt es (vgl. BR-Drs. 61/12, S. 6): |
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| | „Die Vorschrift orientiert sich für die Verblisterung an den kürzlich in Österreich in Kraft getretenen Regelungen (Neuverblisterungsverordnung, Bundesgesetzblatt für die Republik Österreich vom 27. Dezember 2010, die auch für öffentliche Apotheken in Österreich Anwendung finden), sowie an einem Aide-mémoire („Maschinelles patientenindividuelles Verblistern von Arzneimitteln“), das in die Verfahrensvorschriften der Länder zur Harmonisierung eingebunden ist und eine länderabgestimmte Auslegung der diesbezüglichen Anforderungen ist.“ (Hervorhebung nur hier) |
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| | Hiermit hat der Verordnungsgeber deutlich zu erkennen gegeben, dass die - ihm bekannten - Detailregelungen des Aide-mémoire seiner Auffassung nach den durch die verordnungsrechtlichen Regelungen gebildeten Rahmen ausfüllen. Gerade auch durch die Bezugnahme auf die „diesbezüglichen Anforderungen“ wird somit ausdrücklich klargestellt, dass das Aide-mémoire insbesondere auch der fachlichen Konkretisierung der Pflicht aus § 34 Abs. 1 Nr. 6 ApBetrO dient. Dies wird auch im Schrifttum anerkannt (vgl. Cyran/Rotta, a.a.O., Rn. 91, 117; die Pflicht zur Validierung des Reinigungsverfahrens im Hinblick auf Blisterautomaten findet sich auch in § 16 Abs. 4 der in der Verordnungsbegründung in Bezug genommenen österreichischen Neuverblisterungsverordnung, vgl. Bundesgesetzblatt für die Republik Österreich vom 27.12.2010). |
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| | Vor diesem Hintergrund bleiben die Einwendungen des Antragstellers ohne Erfolg. Dies gilt zunächst für die unter Verkennung der Darlegungslast aufgestellte Behauptung, der Antragsgegner habe sich schlicht mit dem System der Reinigung und Hygiene nicht auseinandergesetzt. Soweit der Antragsteller dem Aide-mémoire im Ganzen lediglich empfehlenden Charakter beimisst, lässt er unberücksichtigt, dass es klar zwischen „Vorgaben, Fragen und bloßen Empfehlungen“ unterscheidet. Bei den hier gegenständlichen, unter 4. beschriebenen Anforderungen einer Reinigungsvalidierung handelt es sich indes ersichtlich um vom Apotheker selbst zwingend zu beachtende Vorgaben (vgl. die Formulierung „ist zu bewerten und zu dokumentieren“), wie sich auch aus dem Verhältnis zu der an anderer Stelle gewählten Formulierung bloßer Soll-Pflichten ergibt. Was die Geltung des EU-GMP-Leitfadens anbelangt, bemerkt der Senat, dass das Verwaltungsgericht entgegen der Darstellung in der Beschwerde lediglich eine unmittelbare Anwendbarkeit abgelehnt hat, da der Antragsteller für die patientenindividuelle Verblisterung keiner Herstellungserlaubnis gemäß § 13 Abs. 1 AMG bedarf und damit weder unter Art. 46 f) RL 2001/83/EG noch § 3 Abs. 2 AMVVHV fällt (vgl. Cyran/Rotta, a.a.O., § 6 Rn. 16). Eine Heranziehung des EU-GMP-Leitfadens als Auslegungshilfe, wie sie auch im Vorwort des Aide-mémoire angesprochen ist, hat es indes ausdrücklich für möglich gehalten (für die Möglichkeit der Anwendung des EU-GMP-Leitfadens im Einzelfall nach Maßgabe des § 6 Abs. 1 Satz 2 ApBetrO auch Cyran/Rotta, a.a.O., § 6 Rn. 16). |
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| | Soweit der Antragsteller erstmals mit Schriftsatz vom 25.10.2021 und damit nach Ablauf der Beschwerdebegründungsfrist (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO) der Sache nach einräumt, einer Pflicht zur Reinigungsvalidierung zu unterliegen, nach wie vor aber den Begriff der qualifizierten Reinigungsvalidierung (Hervorhebung nur hier) im gegenständlichen Kontext einer erlaubnisfreien Herstellung durch den Apotheker für verfehlt hält, kann er damit schon aus prozessualen Gründen nicht gehört werden. Doch auch unabhängig davon zeigt er auch mit diesem Vorbringen nicht substantiiert und schlüssig auf, dass und wie die detaillierten Anforderungen des Aide-mémoire zur Reinigungsvalidierung in seiner Apotheke erfüllt werden. |
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| | Wie dargelegt, ist in der in § 34 Abs. 1 Nr. 6 ApBetrO enthaltenen Pflicht zur Festlegung der Reinigung von Verblisterungsautomaten im Qualitätsmanagementsystem gem. § 2a ApBetrO auch die Pflicht enthalten, Festlegungen hinsichtlich des Reinigungsverfahrens der verwendeten Verblisterungsautomaten bezüglich eines jeden zu verblisternden Arzneimittels zu treffen und dieses Reinigungsverfahren jeweils im Wege einer Validierung hinsichtlich etwaiger schwer zu entfernender Rückstände zu bewerten und zu dokumentieren. Die Erfüllung dieser Vorgaben wird auch mit dem - zum Teil unsubstantiierten - Vorbringen zum Vorliegen eines Hygieneplans, zum Prüfverfahren mittels eines Tablet Friability Testers, zu den insoweit für alle verblisterten Arzneimittel vorliegenden Ergebnissen und zum Vorliegen von Prüfungen für die eingesetzten Blisterautomaten (vgl. das vorgelegte Gutachten zur Gefahr von Kreuzkontaminationen im Blisterautomaten, Anlage 28) nicht dargetan. Der Antragsgegner hat hierzu ausgeführt, dass sämtliche festzulegenden Details des Reinigungsverfahrens, also wo, wie, wann, durch wen oder wie oft gereinigt werde, erst dann aussagekräftig seien, wenn zuvor in einer Reinigungsvalidierung unter Verwendung der tatsächlich später für den Patientengebrauch zu verblisternden Arzneimittel im konkreten Blistergerät des Antragstellers innerhalb des vor Ort verfügbaren Reinraums mit wiederum spezifischen Bedingungen (Temperatur, Luftfeuchte, Luftführung, Luftverwirbelungen, Staubabsaugungen, hydrostatischen Effekten usw.) der wissenschaftliche Beweis für eine tatsächlich rückstandsfreie Reinigung erbracht worden sei. Die Parameter für das jeweils erforderliche Reinigungsverfahren seien also stets das Resultat einer Reinigungsvalidierung und könnten diese nicht ersetzen. Die Reinigungsvalidierung (Prozessvalidierung) sei analog etwaigen erforderlichen Gerätequalifizierungen oder Kalibrierungen immer vor Ort und den dort vorherrschenden fassbaren Bedingungen durchzuführen. Der Bezug auf reine Literaturdaten könne niemals gleichwertig zu einer gründlichen Reinigungsvalidierung sein, da an jedem Ort der Welt andere Bedingungen vorherrschten. Auch könnten im Vorfeld durchgeführte Abriebuntersuchungen an ausgewählten Tabletten im sog. Tablet Friability Tester (standardisiertes Tablettenabriebprüfgerät) zwar einen guten Hinweis auf etwaige Verunreinigungen im Blistergerät geben und die spätere Entscheidung für oder gegen eine Zweitverblisterung erleichtern. Die tatsächliche Verschmutzung im Gerät und die darauffolgende mechanische Entfernbarkeit der Stäube und Ablagerungen lasse sich nur im Rahmen einer Reinigungsvalidierung selbst feststellen. Diese nachvollziehbaren Erwägungen werden mit der Beschwerde nicht erschüttert. Dies gilt auch für die nicht näher belegte Behauptung, keine andere Aufsichtsbehörde in Deutschland stelle derartige Anforderungen an das patientenindividuelle Verblistern von Arzneimitteln wie das Regierungspräsidium Stuttgart. Auf welche Weise mit der Erstellung eines - in § 34 Abs. 1 Nr. 9 ApBetrO geregelten - Hygieneplans die Voraussetzungen des § 34 Abs. 1 Nr. 6 ApBetrO erfüllt werden sollen, erschließt sich dem Senat nicht. |
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| | Auch die Ausführungen des Antragstellers in dem - ebenfalls nach Ablauf der Beschwerdebegründungsfrist eingereichten - Schriftsatz vom 07.02.2022 führen zu keiner anderen Beurteilung. Mit Blick darauf, dass der Schriftsatz des Antragsgegners vom 31.01.2022 von Frau L. unterzeichnet ist, die unstreitig über die Befähigung zum Richteramt verfügt, fehlt dem Vortrag zur mangelnden Postulationsfähigkeit des Antragsgegners bereits die nötige Substanz. Entsprechendes gilt für die durch nichts belegte Behauptung, Herr Dr. L. verfüge nicht über die im vorliegenden Zusammenhang erforderliche Qualifikation. Ohne Erfolg bleibt auch der - erstmalige - Vortrag des Antragstellers, er arbeite mit dem Zentrallaboratorium Deutscher Apotheker (ZL) zusammen, er nehme erfolgreich an dem von diesem angebotenen Hygienemonitoring teil und aus der erfolgreichen Absolvierung dieses Hygienemonitorings ergebe sich, dass die Anforderungen des Aide-mémoire in der Praxis erfüllt würden. Dies gilt schon deshalb, weil weder Belege für die Zusammenarbeit mit dem ZL noch für die (erfolgreiche) Teilnahme am sog. ZL-Hygienemonitoring vorgelegt werden (Prüfberichte, Ergebnisprotokolle, Zertifikate). Bei der vorgelegten Anlage 29 handelt es sich um eine abstrakte Erläuterung der im Rahmen des ZL-Hygienemonitoring 2020 maßgeblichen Prüfkriterien. Ein konkreter Bezug zur Apotheke des Antragstellers ist nicht ersichtlich. Unabhängig davon ist auch weder dargetan noch sonst erkennbar, dass mit einer Teilnahme am ZL-Hygienemonitoring zugleich auch die hier gegenständliche Forderung nach einer Reinigungsvalidierung für den Verblisterungsautomaten erfüllt wäre. |
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| | b) Die Ausübung des dem Antragsgegner in § 69 Abs. 1 Satz 1 AMG eingeräumten Ermessens hat das Verwaltungsgericht unbeanstandet gelassen und insbesondere dargelegt, dass die Entscheidung insoweit den Anforderungen des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit genüge (BA S. 19). Substantiierte Einwendungen hiergegen werden mit der Beschwerde nicht erhoben. |
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| | 2. Auch die in Ziffer 1 Satz 2 der angefochtenen Verfügung enthaltene Untersagung der Durchführung der patientenindividuellen Zweitverblisterung für Bewohner von Pflegeheimen, ohne dass den Pflegekräften in den Heimen die jederzeit richtigen und aktuellen Informationen zu den verblisterten Arzneimitteln in Form der originären Packungsbeilagen zur Verfügung gestellt werden, dürfte rechtmäßig sein. |
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| | Gemäß § 34 Abs. 4 Satz 2 ApBetrO sind dem neu verpackten Arzneimittel die Packungsbeilagen der enthaltenen Fertigarzneimittel gemäß § 11 Abs. 7 AMG beizufügen. Nach § 11 Abs. 7 Satz 1 AMG dürfen aus Fertigarzneimitteln entnommene Teilmengen, die zur Anwendung bei Menschen bestimmt sind, nur zusammen mit einer Ausfertigung der für das Fertigarzneimittel vorgeschriebenen Packungsbeilage abgegeben werden. Abweichend hiervon müssen bei der im Rahmen einer Dauermedikation erfolgenden regelmäßigen Abgabe von aus Fertigarzneimitteln entnommenen Teilmengen in neuen, patientenindividuell zusammengestellten Blistern Ausfertigungen der für die jeweiligen Fertigarzneimittel vorgeschriebenen Packungsbeilagen erst dann erneut beigefügt werden, wenn sich diese gegenüber den zuletzt beigefügten geändert haben (§ 11 Abs. 7 Satz 3 AMG). |
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| | a) Auf dieser Grundlage hat das Verwaltungsgericht angenommen, der Antragsteller sei vorliegend verpflichtet, den infolge der patientenindividuellen Verblisterung neu verpackten Arzneimitteln bei der Abgabe an den Patienten für alle darin enthaltenen Fertigarzneimittel Packungsbeilagen beizufügen. Im Falle der Dauermedikation bei sogenannten Wochenblistern bzw. Multidose-Blistern, die nach dem Vorbringen des Antragstellers einen gewichtigen Teil seiner patientenindividuellen Verblisterung im Wege der Heimversorgung darstellten, genüge hingegen die einmalige Beifügung bei der erstmaligen Abgabe der Blister, solange sich die Beipackzettel und die Medikation nicht veränderten. |
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| | Die von dem Antragsteller vorgetragene Vorgehensweise, wonach eine Abgabe der Packungsbeilagen der in dem neu verpackten Arzneimittel enthaltenen Fertigarzneimittel nicht erfolge, sondern vielmehr auf die Website „beipackzettel.de" verwiesen werde, sei mit den Anforderungen des § 34 Abs. 4 Satz 2 ApBetrO i. V. m. § 11 Abs. 7 Satz 1 und 3 AMG voraussichtlich nicht in Einklang zu bringen. Denn das Informieren und das Beraten über Arzneimittel und deren Wirkung stelle eine herausragende Aufgabe des Apothekers dar, zu der ausweislich der allgemeinen apothekenrechtlichen Bestimmung des § 20 Abs. 1 ApBetrO nur ein bestimmter, enger Personenkreis - der Apotheker und, nach schriftlicher oder elektronischer Festlegung des Apothekenleiters, andere Angehörige des pharmazeutischen Personals der Apotheke - befugt sei, ohne dass eine Delegation dieser Aufgaben an sonstige Dritte vorgesehen sei. Unabhängig davon sei vorliegend zu berücksichtigen, dass allein der Verweis auf die Angaben der Website „beipackzettel.de" auch deshalb nicht ausreichen dürfte, da die dort vorhandene Datenbank nicht - wie von § 34 Abs. 4 Satz 2 ApBetrO i. V. m. § 11 Abs. 7 Satz 1 und 3 AMG gefordert - die in den Packungsbeilagen der enthaltenen Fertigarzneimittel vorhandenen Informationen wiedergebe. Denn ausweislich der von dem Betreiber der Website zur Verfügung gestellten Informationen handele es sich bei der sog. ... Datenbank um einen neuartigen Onlineservice, der Patienten und Konsumenten bei der Beurteilung von Arzneimittelrisiken eine besondere Hilfestellung gebe und bei der Einnahme von Arzneimitteln lediglich unterstützen solle. In der Datenbank würden Arzneimittelinformationen zum Gebrauch in transparenter und laienverständlicher Art dargestellt. Vor diesem Hintergrund dürften die dort abrufbaren Informationen allenfalls eine die Packungsbeilage i. S. d. § 11 AMG nicht ersetzende Hilfestellung für die Verwendung von Arzneimitteln darstellen. Dies decke sich wiederum mit den Angaben des Betreibers im Rahmen seines auf der Website veröffentlichten Haftungsausschlusses, wonach bei Fragen zu den angezeigten Informationen der Datenbank zusätzlich die Packungsbeilage gelesen werden sollte und das fehlende Auffinden von Ergebnissen nicht mit einer risikolosen Einnahme eines Arzneimittels gleichzusetzen sei. Zudem werde von dem Betreiber darauf hingewiesen, dass wirkstoffbezogene Informationen von den speziellen Angaben in der Packungsbeilage eines Fertigarzneimittels abweichen könnten, was ebenfalls dafür spreche, dass die dort angezeigten Informationen die Informationen der Packungsbeilage des jeweiligen Arzneimittels lediglich ergänzen, nicht aber ersetzen sollen und ersetzen könnten. |
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| | b) Mit dem pauschalen Vorbringen, soweit dies habe geprüft werden können, entsprächen die Informationen in der Datenbank denen, die die pharmazeutischen Unternehmer auch in die Packungsbeilage für den Patienten übernähmen, und die Informationen, die zur Unterrichtung des Heimpersonales benötigt würden, seien auf der Datenbank „beipackzettel.de“ erhältlich, stellt die Beschwerde die detaillierte und nachvollziehbare Begründung des Verwaltungsgerichts nicht ernsthaft in Frage. Dies gilt umso mehr, als sich nach der Darstellung des Antragsgegners in stichprobenartigen Überprüfungen gezeigt habe, dass Informationen entweder überhaupt nicht, unvollständig oder falsch wiedergegeben würden und damit nicht den Informationen der Packungsbeilage entsprächen. Die Webseite erhebe selbst auch nicht den Anspruch, die Informationen der Packungsbeilage vollständig wiederzugeben und als Ersatz für die Packungsbeilage zu dienen. Substanzhaltige Einwände gegen diese Darstellung hat der Antragsteller nicht erhoben. |
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| | Zu keiner anderen Beurteilung führt der weitere Vortrag, der Vertreter des Antragsgegners, Herr Sch., habe sich bei einer Begehung der Apotheke am 21.12.2015 mit der vom Antragsteller praktizierten Verfahrensweise einverstanden erklärt, wodurch „dieses Vorgehen am 21. Dezember 2015 von Seiten des Antragsgegners etabliert“ worden sei. Nach der Einlassung des Antragsgegners ist eine Zusage, dass der Verweis auf die Webseite „beipackzettel.de" in diesem Zusammenhang ausreichend wäre, von Herrn Pharmaziedirektor Sch. nicht gegeben worden. Dessen ungeachtet dürfte der Bindungswirkung einer etwaigen Erklärung schon § 38 Abs. 1 LVwVfG entgegenstehen. |
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| | 3. Schließlich begegnet auch die Annahme des Verwaltungsgerichts, neben der voraussichtlichen Erfolgslosigkeit des Rechtsbehelfsverfahrens sei ein besonderes Vollzugsinteresse für den Zeitraum bis zur Bestandskraft der gegenständlichen Verfügung gegeben, auf der Grundlage des Beschwerdevorbringens keinen rechtlichen Bedenken. |
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| | Das Verwaltungsgericht hat ausgeführt, die von einer fehlenden Reinigungsvalidierung der Verblisterungsautomaten hinsichtlich schwer zu entfernender Rückstände ausgehende Gefährdung der Arzneimittelsicherheit durch nicht auszuschließende Kreuzkontaminationen bei der Durchführung der Verblisterung und die von einer nicht ordnungsgemäßen Aufklärung der Patienten von den verwendeten Arzneimitteln ausgehende Gefährdung des Gesundheitsschutzes reichten aus, um ein sofortiges Einschreiten zu rechtfertigen. Dass hierbei bislang keine konkrete Gefährdung der Patienten eingetreten sei, sondern lediglich eine abstrakte Gefährdungslage vorliege, stehe dem - angesichts der Erheblichkeit der Gefahren, die von Arzneimitteln ausgehen könnten - nicht entgegen. Überdies verschaffe sich der Antragsteller durch die fehlende Reinigungsvalidierung und die fehlende Einhaltung seiner Aufklärungspflichten hinsichtlich der von ihm verwendeten Arzneimittel einen Wettbewerbsvorteil, der unter dem Aspekt der Vermeidung einer negativen Vorbildwirkung nicht hingenommen werden könne. |
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| | Diese nachvollziehbaren Erwägungen werden mit dem Beschwerdevorbringen nicht in Frage gestellt. Der Vortrag des Antragstellers lässt insbesondere jede substantiierte Auseinandersetzung mit der angefochtenen Entscheidung vermissen und entspricht schon nicht den Darlegungsvoraussetzungen des § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO. Das pauschale Vorbringen, „tatsächlich würden die entsprechenden hygienischen Maßnahmen vor- und eingehalten“ und es sei nicht dargelegt und nicht erkennbar, dass die vorgenommenen (Reinigungs-) Maßnahmen so unzureichend seien, dass hierdurch Gesundheitsgefahren bestünden, ist nicht geeignet, die Risikoeinschätzung des Verwaltungsgerichts und die darauf gestützte Annahme eines besonderen öffentlichen Vollzugsinteresses zu erschüttern. Entsprechendes gilt für den Vortrag, dem Sofortvollzug stehe der Umstand entgegen, dass der Antragsgegner in der Vergangenheit die Informationspraxis über „beipackzettel.de“ gebilligt habe. Dessen ungeachtet enthält die Begründung des Verwaltungsgerichts hinreichende und mit der Beschwerde nicht erschütterte Anhaltspunkte für die begründete Annahme gesundheitlicher Risiken bereits im Zeitraum bis zur Bestandskraft der Verfügung. Unterstrichen wird dies durch das vom Antragsteller vorgelegte Papier des Zentrallaboratoriums der Deutschen Apotheker zum Hygienemonitoring, in dem unter 4.2 [Blisterautomat/Tray] darauf hingewiesen wird, dass Geräte und Materialien, die unmittelbar am Prozess des Verblisterns beteiligt seien, produktberührend sein könnten oder sich in großer Nähe zum offenen Produkt befänden und somit einen vergleichbar großen Einfluss auf die mikrobiologische Qualität wie das Personal hätten. Hier sei sicherlich mit der größten Gefahr von Kreuzkontaminationen und Verschleppungen zu rechnen. |
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| | Die Festsetzung des Streitwerts für das Beschwerdeverfahren beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG und Nr. 25.2 und Nr. 1.5 Satz 1 der Empfehlungen des Streitwertkatalogs 2013. |
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