Urteil vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg - 13 S 1555/20

Tenor

Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 28. November 2018 - 6 K 4229/15 - teilweise geändert. Die Beklagte wird verpflichtet, für die Durchführung des mit Bescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 17.01.2014 genehmigten operationellen Programms für das Durchführungsjahr 2014 weitere förderfähige Kosten in Höhe von 15.404,54 EUR festzusetzen und eine weitere finanzielle Beihilfe in Höhe von 7.702,27 EUR zu gewähren. Der Auszahlungsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 06.10.2015 in der Fassung des Änderungsbescheids des Regierungspräsidiums Freiburg vom 29.08.2016 wird aufgehoben, soweit er dem entgegensteht und eine über den Betrag von 80.921,21 EUR festgesetzte Geldbuße festgesetzt wird. Im Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt 9/10, der Beklagte 1/10 der Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Klägerin, eine eingetragene Genossenschaft und amtlich anerkannte Erzeugerorganisation für Gemüse im Sinne der VO (EG) Nr. 1234/2007, begehrt eine weitere finanzielle Beihilfe aus Mitteln des Europäischen Garantiefonds für im Rahmen eines genehmigten operationellen Programms getätigte Ausgaben und wendet sich gegen eine festgesetzte Geldbuße.

Am 12.09.2013 stellte die Klägerin einen Antrag auf Genehmigung eines operationellen Programms nach der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte im Sektor Obst und Gemüse gemäß Artikel 103g Abs. 1 VO (EG) Nr.1234/2007 für den Zeitraum 2014 bis 2018. Gegenstand des Antrags waren eine Vielzahl von Maßnahmen, unter anderem auch die Maßnahmen „Sortimentsanpassung und Ausdehnung der Produktion“ (Maßnahme 2.1), „Investitionen zum Schutz der Qualität während der Produktion“ (Maßnahme 3.1) und „Qualitätssicherung, Zertifizierungen und Rückstandsmonitoring“ (Maßnahme 3.2).

Mit Bescheid vom 17.01.2014 genehmigte das Regierungspräsidium Freiburg mit Ausnahme der Maßnahme 7.5 die Maßnahmen wie beantragt (Ziffer I. 1 und 2). In Ziffer II. 3 des Bescheids wurde der beihilfefähige Anteil des Betriebsfonds des operationellen Programms für das Jahr 2014 mit 5.379.591,-- EUR beziffert und in Ziffer I. 4 wurde die voraussichtliche Beihilfe im Jahr 2014 auf 2.658.242,-- EUR festgesetzt.

Am 13.02.2015 legte die Klägerin dem Regierungspräsidium Freiburg den Schlussverwendungsnachweis und Auszahlungsantrag vom 12.02.2015 für das Durchführungsjahr 2014 vor. Sie gab hierin an, es seien förderfähige Ausgaben in Höhe von 4.412.653,89 EUR entstanden, und beantragte eine Schlusszahlung in Höhe von 2.206.326,94 EUR. Unter anderem machte die Klägerin Ausgaben in Höhe von 2.161.870,-- EUR für die Maßnahme 2.1, 1.468.872,-- EUR für die Maßnahme 3.1 und 318.963,82 EUR für die Maßnahme 3.2 geltend.

Mit Schreiben vom 18.09.2015 übersandte das Regierungspräsidium Freiburg der Klägerin eine „Aufstellung der abweichend vom Antrag genehmigungsfähigen Ausgaben“, der sich unter anderem entnehmen ließ, dass bestimmte für die Maßnahmen 2.1, 3.1 und 3.2 geltend gemachte Ausgaben einzelner Erzeuger deswegen nicht berücksichtigungsfähig seien, weil es sich um im Jahr 2013 fertiggestellte Anlagen bzw. erbrachte Leistungen gehandelt habe, deren Abrechnung im Rahmen des Schlussverwendungsnachweises für das Jahr 2013 hätte beantragt werden müssen, und weil teilweise die geltend gemachten Ausgaben nicht hinreichend belegt seien. Hierzu machte die Klägerin mit Schreiben vom 25.09.2015 unter anderem geltend: Mit einzelnen Kürzungen bei den Maßnahmen 2.1 betreffend die neuen Kernobstanlagen und 3.1 betreffend die Hagelschutznetzanlagen sei sie nicht einverstanden. Hier sei eine differenzierte Betrachtung geboten. Bei der Erstellung der Kernobstanlagen würden die Bäume zwar im Zeitraum Oktober bis Dezember geliefert, die Kernobstanlagen würden aber überwiegend erst mit dem Ausrichten der Bäume und dem Anbinden an das Traggerüst bzw. an den Einzelpfahl im nächsten Frühjahr fertiggestellt. Auch die Hagelschutzanlagen würden in mehreren Abschnitten erstellt. Dass die Rechnungen zu den Zertifizierungen (Maßnahme 3.2) erst im Jahr 2014 hätten eingereicht werden können, sei von ihr nicht zu vertreten, da das Verfahren von dem Audit bis zur Rechnungsstellung einen längeren Zeitraum in Anspruch genommen habe. Hinsichtlich des Erzeugers mit der Mitgliedsnummer ... sei die Vorlage eines Rechnungsduplikats zulässig, nachdem die Originalrechnung verlorengegangen sei. In einer dem Schreiben vom 25.09.2015 beigefügten Anlage ist aufgeführt, dass hinsichtlich der Maßnahme 2.1 die Kürzungen bei den Erzeugern mit den Mitgliedsnummern ..., ..., ..., ... und ... und hinsichtlich der Maßnahme 3.1 die Kürzungen bei den Erzeugern mit den Mitgliedsnummern ..., ..., ... und ... akzeptiert würden.

In dem die Prüfung des Schlussverwendungsnachweises abschließenden Aktenvermerk des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 06.10.2015 ist hinsichtlich der Maßnahme 2.1 unter anderem vermerkt, dass diese im Jahr 2014 die Neupflanzung von Kernobstanlagen (Äpfel und Birnen) für die Produktion von Tafelobst umfasst habe. Da die Fertigstellung der Kernobstanlagen bei den Erzeugern mit den Mitgliedsnummern ..., ..., ..., ..., ..., ... und ... nach den von ihnen vorgelegten Rechnungen ganz oder zum Teil bereits im Jahr 2013 erfolgt sei und die Leistung damit nicht dem Durchführungsjahr 2014 zugerechnet werden könne, seien die hierfür beantragten Kosten abzulehnen. Zu der Maßnahme 3.1 heißt es unter anderem: Die Maßnahme habe im Jahr 2014 auch die Installation von Hagelschutznetzen umfasst. Da diese bei den Erzeugern mit den Mitgliedsnummern ..., ..., ..., ..., ... und ... ganz oder zum Teil im Jahr 2013 erfolgt sei, sei diese ebenfalls nicht abrechnungsfähig. Bei den Erzeugern mit den Mitgliedsnummern ..., ..., ... und ... führten fehlende Rechnungen oder Zahlungsnachweise zu Kürzungen. Für die Maßnahme 3.2 wird unter anderem ausgeführt, dass fünf der vorgelegten Rechnungen Leistungen aus dem Jahr 2013 auswiesen und die Kosten damit nicht zuwendungsfähig seien.

Mit Auszahlungsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 06.10.2015 wurden unter anderem für die Durchführung des mit Bescheid vom 17.01.2014 genehmigten operationellen Programms für das Jahr 2014 förderfähige Kosten in Höhe von 4.235.201,51 EUR festgesetzt (Ziffer I. 1), wurde für den Zahlungsantrag zur Jahrestranche 2014 eine Geldbuße in Höhe von 88.726,19 EUR festgesetzt (Ziffer I. 2) und der Klägerin aus Mitteln des Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft eine finanzielle Beihilfe in Höhe von 2.117.600,75 EUR gewährt, die abzüglich der Geldbuße ausbezahlt wird (Ziffer I. 3). Hinsichtlich der Begründung der gegenüber den beantragten Kosten vorgenommenen Kürzungen wird auf die dem Bescheid als Anlage beigefügte „Übersicht der abweichend vom Antrag genehmigten Ausgaben mit Begründung“ verwiesen.

Mit Änderungsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 29.08.2016 wurde der Bescheid vom 06.10.2015 dahingehend geändert, dass die förderfähigen Kosten in Maßnahme 6.2 (Beratung und Weiterbildung) erhöht wurden, der Bescheid vom 06.10.2015 im Übrigen aber unberührt bleibt (Ziffer I. 1). Demgemäß wurden die förderfähigen Kosten für das Jahr 2014 in Höhe von 4.235.406,92 EUR (Ziffer I. 2), die Geldbuße auf 88.623,48 EUR (Ziffer I. 3) und der Betrag der finanziellen Beihilfe in einer Höhe von 2.117.703,46 EUR neu festgesetzt (Ziffer I. 4).

Die Klägerin hat bereits am 26.10.2015 Klage erhoben, mit der sie sich gegen Kürzungen der zuwendungsfähigen Kosten für die Maßnahme 2.1 in Höhe von 46.239,40 EUR (Kürzungen bei den Erzeugern mit den Mitgliedsnummern ..., ..., ..., ..., ..., ... und ... ), für die Maßnahme 3.1 in Höhe von 79.657,69 EUR (Kürzungen bei den Erzeugern mit den Mitgliedsnummern ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ... und ... ) und für die Maßnahme 3.2 in Höhe von 5.778,00 EUR (Kürzungen bei der lfd.-Nr. Buchführung ... und 1316) wendet und beantragt hat, den Beklagten zu verpflichten, aufgrund ihres Antrags vom 12.02.2015 für das Jahr 2014 förderfähige Kosten in Höhe von 4.367.082,-- EUR festzusetzen, eine finanzielle Beihilfe in Höhe von 2.183.541,-- EUR zu gewähren, und den Auszahlungsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 06.10.2015 in der Fassung des Änderungsbescheids vom 29.08.2016 insoweit aufzuheben, als er dem entgegensteht und soweit darin eine Geldbuße in Höhe von 88.623,48 EUR verhängt wird. Zur Begründung hat sie im Wesentlichen ausgeführt: Hinsichtlich der Maßnahmen 2.1 und 3.2 seien bislang immer auch Materialien und Anlagen gefördert worden, die im Jahr vor dem Förderjahr gekauft oder installiert worden seien. Die Nichtberücksichtigung der Rechnungen der Erzeuger mit den Mitgliedsnummern ..., ..., ..., ... und ... sowie ... und ... habe sie im Schreiben vom 25.09.2015 zunächst nur deswegen akzeptiert, weil sie der Argumentation des Regierungspräsidiums Freiburg gefolgt sei, um andere Vorgänge, die ebenfalls zur Streichung gestanden hätten, zu retten und weil die Anhörungsfrist sehr kurz gewesen sei. Bezüglich des Erzeugers mit der Mitgliedsnummer ... bestehe bei der Maßnahme 3.1 entgegen der Ansicht des Regierungspräsidiums Freiburg nicht die Gefahr einer Doppelabrechnung, da das Duplikat der Rechnung und der Originalkontoauszug als Zahlungsnachweis vorgelegen hätten. Bei der Maßnahme 3.2 sei für die laufenden Nummern der Buchführung ... und ... nicht berücksichtigt worden, dass sie die Rechnungen nicht früher habe zahlen können und die abgerechneten Leistungen nicht mit den Audits beendet gewesen seien. Insgesamt gelte: Aus Artikel 67 Abs. 1 DVO (EU) Nr. 543/2011, der auf die Ausgaben der Erzeugerorganisation abstelle, könne nicht die Schlussfolgerung gezogen werden, dass die Zurechnung der bewilligungsfähigen Ausgaben zum Durchführungsjahr die Fertigstellung der Anlage in diesem Jahr voraussetze. Für die Förderung sei vielmehr entscheidend, dass und ob die Ausgaben der Erzeugerorganisation im Rahmen des operationellen Programms jeweils in dem Jahr getätigt worden seien, für das die Förderung beantragt worden sei. Der Beklagte habe seine Verwaltungspraxis, die an diesen Maßstäben ausgerichtet gewesen sei, geändert. Dies dürfe aber im Hinblick auf den darauf begründeten Vertrauenstatbestand nur behutsam und vor allem nur mit Wirkung für die Zukunft geschehen. Weder im Erlass des Ministeriums vom 03.02.2014 und im Ergebnisprotokoll der Besprechung des Beklagten mit den Erzeugerorganisationen vom 29.04.2014 noch im Auszahlungsbescheid für das Jahr 2013 und dem Genehmigungsbescheid vom 17.01.2014 werde auf das Problem der Zuordnung zum Förderjahr hingewiesen. In ihren Zuschussbedingungen sei ausgeführt worden, dass Hagelschutznetzanlagen in dem Jahr der Installation der Hagelnetze und Kernobstanlagen in dem Jahr der Pflanzung gefördert würden und bereits im Vorjahr (vor dem genannten Förderjahr) installierte bzw. gepflanzte Anlagen dem Förderjahr zugerechnet werden dürften. Diese Zuschussbedingungen hätten dem Regierungspräsidium Freiburg vorgelegen, ohne dass es zu Nachfragen oder Beanstandungen gekommen sei. Da die berechtigten Kürzungen die 3 %-Grenze für die Auferlegung einer Sanktion nach Artikel 117 Abs. 3 DVO (EU) Nr. 543/2011 unterschritten, hätte auch eine Geldbuße nicht ausgesprochen werden dürfen. Im Übrigen sei sie wegen des geschaffenen Vertrauenstatbestands für die Überschreitung des förderfähigen Betrags mit ihrem Antrag nicht verantwortlich und verstoße die 3 %-Regelung gegen Artikel 49 Abs. 3 GrCh.

Der Beklagte ist der Klage entgegengetreten und hat geltend gemacht: Da sich der Auszahlungsantrag auf das operationelle Programm ab dem Jahr 2014 beziehe und somit eine Rechtsgrundlage für Aufwendungen im Jahr 2013 fehle, komme eine Förderung von Maßnahmen aus dem Jahr 2013 nicht in Betracht. Artikel 69 Abs. 2 Buchstabe d DVO (EU) Nr. 543/2011 beziehe sich auf Ausgaben im Rahmen des operationellen Programms. Mit dem operationellen Programm sei aber das laufende und nicht ein abgelaufenes Programm gemeint. Selbst wenn die Maßnahmen im Zeitraum des genehmigten operationellen Programms umgesetzt worden wären, könnten nur Leistungen im jeweiligen Durchführungsjahr berücksichtigt werden. Aus Artikel 67 DVO (EU) Nr. 543/2011 ergebe sich, dass im Rahmen des Schlussverwendungsnachweises für das Jahr 2014 nur solche Ausgaben bewilligungsfähig seien, die dem Durchführungsjahr 2014 zugerechnet werden könnten, im Durchführungsjahr 2014 tatsächlich geleistet und dem Betriebsfonds der Erzeugerorganisation entnommen worden seien. Artikel 69 Abs. 1 DVO (EU) Nr. 543/2011, nach dem die Anträge auf Zahlung einer Beihilfe bis zum 15. Februar des Folgejahres einzureichen seien, führe dazu, Anträge auf Auszahlung für Ausgaben im Jahr 2013 im streitgegenständlichen Zeitraum abzulehnen. Die Zurechnung zum Durchführungsjahr 2014 sei nur möglich, wenn zumindest die Fertigstellung im Durchführungsjahr 2014 erfolgt sei. Streitgegenständlich seien Anlagen, die zu spät, nämlich nach dem Jahr der Fertigstellung und zudem aus einem vorhergehenden operationellen Programm zur Abrechnung gebracht worden seien. Die Förderbedingungen, die sich die Klägerin selbst gegeben habe, gäben nicht wieder, was nach den Verordnungsvorgaben tatsächlich förderfähig sei. Da die Originalrechnung des Erzeugers mit der Mitgliedsnummer ... gefehlt habe, seien die beantragten Kosten abgelehnt worden. Die Rechnung habe nicht für eine weitere mögliche Beantragung entwertet und damit eine Doppelförderung nicht ausgeschlossen werden können. Hinsichtlich der Maßnahme 3.2 sei nicht nachvollziehbar, warum die Leistungen für Dezember 2013 erst im März oder April des Folgejahres in Rechnung gestellt worden seien. Da es hier um das erste Durchführungsjahr eines Anfang 2014 genehmigten operationellen Programms gehe, könne sich die Klägerin nicht auf eine frühere Verwaltungspraxis berufen. Zudem habe sich lediglich die Prüfpraxis geändert. Dies basiere auf einem Ministeriumserlass vom 03.02.2014, aufgrund dessen sich eine 100%ige Kontrolle der Erzeugerprojekte im Gegensatz zu der früheren stichprobenartigen Prüfung etabliert habe. Der Erlass sei in einer Besprechung mit allen Erzeugerorganisationen am 29.04.2014 ausführlich erläutert worden. Die Klägerin könne keinen Vertrauensschutz daraus ableiten, dass sich die Prüfung der Anträge verdichtet habe und daher Maßnahmen beanstandet worden seien, die früher nicht aufgefallen seien. Darüber hinaus könne eine vermeintlich abweichende Verwaltungspraxis wegen der eindeutigen Regelung in Artikel 69 Abs. 1 DVO (EU) Nr. 543/2011 kein Vertrauen bei der Klägerin erzeugen. Die ausgesprochene Geldbuße sei nicht zu beanstanden. Die Klägerin habe nicht nachgewiesen, dass sie die Einbeziehung des gekürzten Betrags nicht zu verantworten habe. Die 3 %-Regelung des Artikel 117 Abs. 3 DVO (EU) Nr. 543/2011 sei verhältnismäßig. Es verstoße nicht gegen die Gestaltungsmacht eines Subventionsgebers, wenn bei außerordentlich hohen Subventionssätzen, hier von 50 %, der Sache nach eine hohe Richtigkeit verlangt werde und fehlerhafte Anträge relativ früh finanziell sanktioniert würden.

Mit Urteil vom 28.11.2018 hat das Verwaltungsgericht Sigmaringen die Klage abgewiesen. Die Kürzungen hinsichtlich der Maßnahmen 2.1, 3.1 und 3.2 seien - soweit sie zwischen den Beteiligten im Streit stünden - rechtmäßig erfolgt. Auch die Geldbuße sei zu Recht festgesetzt worden. Die Klägerin sei nicht berechtigt gewesen, mit ihrem Antrag vom 12.02.2015 für das Durchführungsjahr 2014 Ausgaben geltend zu machen, die bereits im Jahr 2013 getätigt worden seien. Nach Artikel 67 Abs. 1, Artikel 69 Abs. 1 und 2 Buchstabe d DVO (EU) Nr. 543/2011 könne sich der streitgegenständliche Antrag nur auf im Rahmen des operationellen Programms getätigte Ausgaben ab dem Jahr 2014 beziehen. Der Beklagte habe zu Recht diejenigen Kosten als nicht förderfähig eingestuft, die laut Antrag oder Rechnung im Jahr 2013 angefallen oder für Maßnahmen geltend gemacht worden seien, die bereits im Jahr 2013 fertiggestellt worden seien. Bei der Maßnahme 2.1 könne für die Erzeuger mit den Mitgliedsnummern ... und ... bei einer (Teil)Lieferung im Frühjahr 2013 und Rechnungsstellung am 31.01. und 11.04.2013 ein Zusammenhang mit der Fertigstellung im Jahr 2014 nicht mehr gesehen werden. Bezüglich der Erzeuger mit den Mitgliedsnummern ..., ..., ..., ... seien die Kürzungen durch die Klägerin im Anhörungsverfahren nicht beanstanden worden. Laut Antrag und Rechnungen seien diese Maßnahmen zudem im Jahr 2013 durchgeführt worden. Für den Erzeuger mit der Mitgliedsnummer ... gelte, dass die Kürzung im Anhörungsverfahren akzeptiert worden sei und für die streitgegenständliche Teilfläche keine Rechnung vorgelegen habe. Hinsichtlich der Maßnahme 3.1 seien bei den Erzeugern mit den Mitgliedsnummern ..., ..., ... und ... die Maßnahmen laut Antrag und Rechnungen im Jahr 2013 durchgeführt und von der Klägerin im Anhörungsverfahren auch akzeptiert worden. Bezüglich des Erzeugers mit der Mitgliedsnummer ... sei der Beklagte zu Recht davon ausgegangen, dass die Hagelschutzanlage bereits im Jahr 2013 fertiggestellt worden sei. Auch wenn die Querverspannung erst Ende April 2014 erfolgt sei und dazu diene, die Hagellast besser zu tragen, sei ein zeitlicher Zusammenhang mit dem Auflegen des Netzes am 25.06.2013 nicht mehr gegeben. In dem dazwischenliegenden Zeitraum komme es üblicherweise zu Hagelereignissen. Der Umstand, dass die bereits im Frühjahr 2013 errichtete Hagelschutzanlage mängelbehaftet gewesen sei, rechtfertige es hinsichtlich des Erzeugers mit der Mitgliedsnummer ... nicht, eine Fertigstellung nach Behebung der Mängel im Frühjahr 2014 anzunehmen. Nach Artikel 69 Abs. 3 DVO (EU) Nr. 543/2011 habe insoweit die Möglichkeit bestanden, weitere notwendige Ausgaben noch für das Durchführungsjahr 2013 abzurechnen. Bezüglich des Erzeugers mit der Mitgliedsnummer ... gehe es um eine Teilfläche von 1,01 ha, für die die Installation der Hagelnetze bereits im Jahr 2013 erfolgt sei. Für den Erzeuger mit der Mitgliedsnummer ... x sei eine Förderung zu Recht abgelehnt worden, da eine Originalrechnung nicht vorgelegt worden sei. Das vorgelegte Duplikat der Rechnung sei kein vergleichbarer Nachweis nach Artikel 105 Abs. 3 DVO (EU) Nr. 543/2011, da dadurch nicht sichergestellt sei, dass das Dokument nur einmal vorhanden sei. Für den Erzeuger mit der Mitgliedsnummer ... seien keine Fehler bei den Kürzungen ersichtlich. Bei den Kürzungen hinsichtlich der Maßnahme 3.2 seien ebenfalls keine Rechtsfehler erkennbar. Es sei möglich gewesen, die diesbezüglichen Leistungen im Jahr 2013 und 2014 getrennt abzurechnen. Ein zusätzlicher Aufwand im Jahr 2014 für den Abschluss des Audits rechtfertige es auch im Hinblick auf Artikel 69 Abs. 3 DVO (EU) Nr. 543/2011 nicht, die Kosten für die Maßnahmen der Qualitätssicherung im Jahr 2013 für das Folgejahr als förderfähig anzusehen. Die Klägerin könne dem Beklagten auch nicht entgegenhalten, dass eine bisherige Verwaltungspraxis, nämlich die Förderung im Vorjahr getätigter Ausgaben, der Nichtanerkennung der beantragten Beihilfe entgegenstehe. Im Subventionsrecht gelte der Grundsatz, dass ein Subventionsempfänger stets mit dem künftigen teilweisen oder gar völligen Wegfall der Subventionen rechnen müsse. Niemand habe einen Anspruch darauf, ebenso fehlerhaft wie in der Vergangenheit behandelt zu werden. Im Übrigen habe dem Regierungspräsidium Freiburg im Hinblick auf den Auszahlungsbescheid kein Ermessen zugestanden und sei es ein sachlicher Grund zur Änderung einer Verwaltungspraxis, wenn rechtswidriges Handeln abgestellt werde. Abgesehen davon habe durch den Erlass des Genehmigungsbescheids vom 17.01.2014 für ein neues operationelles Programm ein sachlicher Grund bestanden, die Anforderungen an die Beihilfefähigkeit an den in ihm geregelten Maßgaben zu orientieren. Die Verhängung der Geldbuße sei demgemäß ebenfalls rechtmäßig. Ein Verstoß des Artikel 117 Abs. 3 DVO (EU) Nr. 543/2011 gegen die Europäische Grundrechtscharta und insbesondere gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz sei nicht ersichtlich. Es werde hier ein Fördersatz von 50 % gewährt. Durch die 3 %-Regelung werde die Geldbuße ins Verhältnis zu der beantragten Beihilfe gesetzt. Die Klägerin könne nicht mit Erfolg geltend machen, sie sei im Sinne des Artikel 117 Abs. 3 Unterabs. 2 DVO (EU) Nr. 543/2011 nicht verantwortlich für die Einbeziehung des nicht förderfähigen Betrags in ihren Antrag. Sie habe nicht darauf vertrauen dürfen, dass sie - wie ggf. in den Jahren zuvor - unbeanstandet Rechnungen aus dem Vorjahr für das nachfolgende Durchführungsjahr insbesondere nach dem Beginn des neu genehmigten operationellen Programms 2014 bis 2018 einreichen könne. Der Wortlaut des Artikel 69 Abs. 2 Buchstabe d DVO (EU) Nr. 543/2011 sei insoweit eindeutig.

Auf den Antrag der Klägerin hat der erkennende Gerichtshof mit Beschluss vom 14.05.2020 - 10 S 1212/19 - die Berufung zugelassen. Innerhalb der verlängerten Berufungsbegründungsfrist hat die Klägerin die Berufung unter Bezugnahme auf ihr Vorbringen im Zulassungsverfahren begründet. Dort hat sie im Wesentlichen geltend gemacht: Aus Artikel 67 Abs. 1, Artikel 69 Abs. 1 und 2 DVO (EU) Nr. 543/2011 lasse sich mit der für die Versagung der Förderung erforderlichen Eindeutigkeit weder entnehmen, dass nur solche Ausgaben bewilligungsfähig seien, die sich auf Maßnahmen bezögen, die im Durchführungsjahr abgeschlossen worden seien, noch, dass dementsprechend die im Jahr zuvor abgeschlossenen oder fertiggestellten Maßnahmen nicht förderfähig seien. Diese Vorschriften gäben zudem für die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Einschränkung nichts her, dass sich der Förderantrag vom 12.02.2015 nur auf Ausgaben beziehen könne, die im Rahmen des mit Bescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 17.01.2014 genehmigten operationellen Programms ab dem Jahr 2014 getätigt worden seien. Im Hinblick auf eine abweichende Verwaltungspraxis des Regierungspräsidiums Freiburg in den Vorjahren könne jeder Subventionsempfänger als Mindestmaß an Vertrauensschutz beanspruchen, davor geschützt zu sein, im Nachhinein, nämlich nach der Anmeldung einer jahrelang gewährten Subvention oder Förderung, auf die er sich mit seinen Investitionen eingerichtet habe, mit einem Wechsel der Subventionspraxis konfrontiert zu werden. Eine Kenntnis oder grobfahrlässige Unkenntnis von einer hier auch nur zu unterstellenden Rechtswidrigkeit der bisherigen Förderpraxis sei bei ihr nicht gegeben. Angesichts der bisherigen Verwaltungspraxis des Beklagten sei sie nicht im Sinne des Artikel 117 Abs. 3 Unterabs. 2 DVO (EU) Nr. 543/2011 dafür verantwortlich, dass der beantragte Förderantrag den von der Behörde als förderfähig anerkannten Betrag um mehr als 3 % überschreite. Ergänzend hat die Klägerin weiter ausgeführt: Artikel 69 Abs. 2 Buchstabe d DVO (EU) Nr. 543/2011 stelle auf die „Ausgaben“ bei der Erzeugerorganisation ab, zu denen auch der Ausgleich der Rechnungen ihrer Mitglieder für die geförderten Maßnahmen unabhängig von dem Anfall der entsprechenden Kosten bei den Mitgliedern gehöre. Das sei wohl auch der Grund dafür gewesen, dass jahrelang die Kosten für die hier streitigen Maßnahmen antragsgemäß gefördert worden seien und dass sich das Landwirtschaftsministerium erst im Oktober 2018 veranlasst gesehen habe, in einer Verwaltungsvorschrift detaillierte Regelungen zur periodengerechten Abgrenzung von Ausgaben vorzusehen. Artikel 69 Abs. 3 DVO (EU) Nr. 543/2011 gebiete - anders als der Beklagte meine - keine einschränkende Auslegung des Absatz 2 Buchstabe d, denn es gehe nicht um geplante, jedoch nicht im Durchführungsjahr des operationellen Programms getätigte Ausgaben, sondern um tatsächlich im Durchführungsjahr des operationellen Programms getätigte Ausgaben für im Vorjahr durchgeführte Maßnahmen. Soweit der Beklagte auf den Zeitpunkt der Ausgabe durch die Mitglieder der Erzeugerorganisationen abstelle, werde dies weder durch den Wortlaut des Artikel 69 Abs. 2 Buchstabe d DVO (EU) Nr. 543/2011, der sich auf die Beihilfeanträge der Erzeugerorganisationen beziehe, noch durch Artikel 105 Abs. 3 DVO (EU) Nr. 543/2011 belegt. Hinsichtlich der Geldbuße könne ihr nicht die Überschreitung des zur Förderung beantragten Betrages um mehr als 3 % angelastet werden, weil sie bei der Antragstellung im Hinblick auf die bisherige Förderpraxis und deren Überprüfung durch das Regierungspräsidium Freiburg davon habe ausgehen dürfen, dass auch Ausgaben der Erzeugerorganisation für von ihren Mitgliedern im Vorjahr durchgeführte Maßnahmen und Aktionen förderfähig seien, und weil sie keine Veranlassung gehabt habe anzunehmen, dass diese Praxis mit den einschlägigen Vorgaben des Unionsrechts nicht in Übereinstimmung stehe. Soweit auf den Beginn des durch den Bescheid vom 17.01.2014 für den Zeitraum 2014 bis 2018 genehmigten operationellen Programms und dementsprechend darauf abgestellt werde, dass im Jahr 2014 nicht Ausgaben für im letzten Jahr des vorangegangenen operationellen Programms durchgeführte Maßnahmen und Aktionen zur Förderung beantragt werden könnten, sei dies formalistisch und könne ihr die Berufung auf die Entlastungsbestimmung des Artikel 117 Abs. 3 Unterabs. 2 DVO (EU) Nr. 543/2011 nicht verwehren. An der Sach- und Rechtslage habe sich, was die Förderung der hier streitigen Maßnahmen angehe, im Vergleich zum operationellen Programm 2009 bis 2013 durch den Beginn des neuen operationellen Programms 2014 bis 2018 nichts geändert. Geändert habe sich vielmehr lediglich die Lesart der Regelung des Artikel 69 Abs. 2 Buchstabe d DVO (EU) Nr. 543/2011 durch das Regierungspräsidium Freiburg, die für sie aber nicht absehbar gewesen sei. Die Voraussetzungen des Artikel 60 Abs. 5 DVO (EU) Nr. 543/2011 für eine Übertragung auf ein nachfolgendes operationelles Programm seien bei den Investitionen für Neupflanzungen und Hagelschutzanlagen erfüllt.

Die Klägerin beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 28.11.2018 - 6 K 4229/15 - zu ändern und den Beklagten zu verpflichten, aufgrund ihres Antrags vom 12.02.2015 für das Jahr 2014 weitere förderfähige Kosten in Höhe von 131.675,09 EUR festzusetzen und eine weitere finanzielle Beihilfe in Höhe von 65.837,54 EUR zu gewähren und den Auszahlungsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 06.10.2015 in der Fassung des Änderungsbescheids des Regierungspräsidiums Freiburg vom 29.08.2106 insoweit aufzuheben, als er dem entgegensteht und darin eine Geldbuße in Höhe von 88.623,48 EUR festgesetzt wurde.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er verteidigt das angefochtene Urteil, nimmt Bezug auf seine Ausführungen im erstinstanzlichen Verfahren sowie im Berufungszulassungsverfahren und führt darüber hinaus aus: Es fehle schon an einer ein Vertrauen begründenden Behördenpraxis in der Vergangenheit. Jedes operationelle Programm sei einzeln auszulegen und zu beurteilen. Es sei früher mit geringerer Prüfdichte geprüft worden. Die erhöhte Prüfdichte sei jedoch rechtzeitig kommuniziert worden. Es sei nicht erkennbar, an welcher Stelle ein Beurteilungsspielraum bestanden habe, den er nunmehr abweichend ausgeübt habe. Selbst wenn er rechtswidrig gehandelt habe, könne die Klägerin hieraus keinen Vertrauensschutz ableiten. Die periodengerechte Zuordnung und Abrechnung sei kein Selbstzweck, da die Beihilfen jährlich begrenzt seien. Die Obergrenze für das Jahr 2013 habe die Klägerin weitgehend ausgeschöpft. Eine Zuordnung von Maßnahmen aus dem Jahr 2013 zu dem Jahr 2014 weiche die europarechtlich zwingend vorgegebene Begrenzung auf. Eine Übertragung der streitgegenständlichen Ausgaben auf das operationelle Programm für die Jahre 2014 bis 2018 nach Artikel 60 Abs. 5 DVO (EU) Nr. 543/2011 habe nicht stattgefunden. Weder habe die Klägerin einen entsprechenden Antrag gestellt, der nach Artikel 64 DVO (EU) Nr. 543/2011 genehmigt worden sei, noch lägen gerechtfertigte wirtschaftliche Gründe im Sinne des Artikel 60 Abs. 5 DVO (EU) Nr. 543/2011 vor.

Dem Senat liegen die Akten des Beklagten sowie die Akten des Verwaltungsgerichts Freiburg vor. Hierauf sowie auf die gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen wird wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

I. Die Berufung ist nach Zulassung durch den erkennenden Gerichtshof statthaft und auch im Übrigen zulässig. Sie genügt den inhaltlichen Mindestanforderungen des § 124a Abs. 6 Satz 3 i. V. m. Abs. 3 Satz 4 VwGO. Sie enthält einen innerhalb der verlängerten Berufungsbegründungsfrist gestellten Antrag und mit dem Verweis auf die Begründung des Antrags auf Zulassung der Berufung eine hinreichende Berufungsbegründung (vgl. Urteil des Senats vom 02.02.2022 - 13 S 1553/20 - juris Rn. 33; OVG Hamburg, Urteil vom 21.09.2018 - 4 Bf 232/18.A - juris Rn. 22).

II. Die Berufung ist nur teilweise begründet. Das Verwaltungsgericht hat die zulässige Klage zu Recht abgewiesen, soweit diese die Kürzungen bei den Maßnahmen 2.1 und 3.2 sowie hinsichtlich der Maßnahme 3.1 die Kürzungen bei den Erzeugern mit den Mitgliedsnummern ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ... und ... sowie die mit diesen Kürzungen verbundene Geldbuße betrifft. Insoweit hat die Klägerin keinen Anspruch auf die Festsetzung weiterer förderfähiger Kosten und die Gewährung einer entsprechend erhöhten Beihilfe. Lediglich bei der Maßnahme 3.1 hat die Klägerin hinsichtlich des Erzeugers mit der Mitgliedsnummer ... einen Anspruch auf Festsetzung weiterer förderfähiger Kosten in Höhe von 15.404,54 EUR und auf Gewährung einer um 7.702,27 EUR erhöhten Beihilfe. Bezüglich dieses Betrages erweist sich dementsprechend auch die festgesetzte Geldbuße als rechtswidrig (§ 113 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 Satz 1 VwGO).

1. Die teilweise Ablehnung der Anerkennung der Förderfähigkeit der von der Klägerin mit am 13.02.2015 dem Regierungspräsidium Freiburg vorgelegten Schlussverwendungsnachweis und Auszahlungsantrag für das Durchführungsjahr 2014 geltend gemachten Ausgaben für die Maßnahmen 2.1, 3.1 mit Ausnahme der Kürzung bei dem Erzeuger mit der Mitgliedsnummer ... sowie für die Maßnahme 3.2 und die Ablehnung der Bewilligung der dafür beantragten Beihilfe sind rechtmäßig.

a. Die Rechtsgrundlagen für die Förderfähigkeit der geltend gemachten Aufwendungen und für die Bewilligung der begehrten Beihilfe ergeben sich aus der Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 des Rates vom 22.10.2007 über eine gemeinsame Organisation der Agrarmärkte und mit Sondervorschriften für bestimmte landwirtschaftliche Erzeugnisse. Diese wurde durch Verordnung (EG) Nr. 361/2008 geändert, die insbesondere Regelungen für Obst und Gemüse eingeführt hat. Aufgehoben wurde sie durch Verordnung (EU) Nr. 1308/2013. Deren Artikel 231 Abs. 2 bestimmt, dass alle Mehrjahresprogramme, die vor dem 01.01.2014 angenommen wurden, auch nach dem Inkrafttreten dieser Verordnung bis zum Auslaufen der jeweiligen Programme weiter den betreffenden Bestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 unterliegen. Die Genehmigung des hier in Rede stehenden operationellen Programms erfolgte mit Bescheid vom 17.01.2014 auf der Grundlage der Verordnung (EG) Nr. 1234/2007. Für diesen Fall einschlägig ist die Delegierte Verordnung (EU) Nr. 499/2014 zur Ergänzung der Verordnung (EU) Nr. 1308/2013 und Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 durch Änderung der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 543/2011. Nach deren Artikel 2 (Übergangsbestimmungen) gilt ein operationelles Programm als gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 genehmigt, wenn ein Mitgliedstaat dieses operationelle Programm gemäß Artikel 64 Abs. 2 Unterabs. 3 DVO (EU) Nr. 543/2011 vor dem 20.01.2014 genehmigt hat. Es gelten daher die Vorschriften der Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 (eingefügt durch Verordnung (EG) Nr. 361/2008). Ergänzende Regelungen zur Auszahlung der Beihilfe finden sich in der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 543/2011 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 für die Sektoren Obst und Gemüse.

Die Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 sieht die Schaffung von Erzeugerorganisationen in den Artikeln 103b, 122 bis 125o und 176 ausdrücklich vor und bestimmt die Aufgaben, die diese erfüllen können. Durch diese freiwilligen Organisationsformen soll das zersplitterte Angebot an Agrarprodukten konzentriert und ein Gegengewicht zu der Marktmacht der Abnehmer gebildet werden (vgl. VG Mainz, Urteil vom 22.08.2019 - 1 K 141/18.MZ - juris Rn. 47). Bei der Klägerin handelt es sich um eine staatlich anerkannte Erzeugerorganisation für Obst und Gemüse, die aus einem eingerichteten Betriebsfond Beihilfen zwecks Finanzierung von Maßnahmen und Aktionen (zur Begrifflichkeit vgl. Artikel 19 Abs. 1 Buchstaben g und h DVO (EU) Nr. 543/2011) auf Grundlage eines genehmigten operationellen Programms erhält. Erzeugerorganisationen, die ihren Mitgliedern gemeinsame Regeln für die Produktion oder für den Absatz landwirtschaftlicher Erzeugnisse auferlegen, verfolgen das Ziel, die Produktion an die Bedürfnisse des Marktes anzupassen sowie das landwirtschaftliche Angebot zusammenzufassen und dadurch die Marktstellung der landwirtschaftlichen Erzeuger gegenüber ihren Abnehmern zu stärken (vgl. VG Mainz a. a. O. Rn. 46).

Zu den in den Artikeln 38 bis 44 AEUV vorgesehenen Steuerungsmitteln der Gemeinsamen Agrarpolitik der Europäischen Union gehört die gemeinsame Organisation der Agrarmärkte nach der Verordnung (EU) Nr. 1308/2013 bzw. der Verordnung (EG) Nr. 1234/2007. Nach Artikel 103d Abs. 1 VO (EG) Nr. 1234/2007 ist die finanzielle Unterstützung der Union für Erzeugerorganisationen gleich der Höhe der tatsächlich entrichteten Finanzbeiträge gemäß Artikel 103b Abs. 1 Buchstabe a dieser Verordnung, diese beträgt aber höchstens 50 % der tatsächlichen Ausgaben. Gemäß Artikel 103b Abs. 1 Satz 1 VO (EG) Nr. 1234/2007 können die Erzeugerorganisationen im Sektor Obst und Gemüse und/oder ihre Vereinigungen einen Betriebsfond einrichten. Nach dessen Satz 2 wird dieser aus Finanzbeiträgen der Mitglieder der Erzeugerorganisationen und/oder der Erzeugerorganisation selbst oder der Vereinigungen von Erzeugerorganisationen durch die Mitglieder dieser Vereinigungen finanziert. Ferner erfolgt eine finanzielle Unterstützung der Union, die den Erzeugerorganisationen oder ihren Vereinigungen gewährt werden kann, wenn diese Vereinigungen ein operationelles Programm oder Teilprogramm vorstellen, verwalten und umsetzen. Dabei gelten die Bedingungen, die die Kommission mittels Durchführungsakten nach Artikel 103h der VO (EG) Nr. 1234/2007 erlässt. Die Betriebsfonds dienen ausschließlich der Finanzierung der operationellen Programme, die den Mitgliedstaaten vorgelegt und von ihnen genehmigt worden sind (Artikel 103b Abs. 2 VO (EG) Nr. 1234/2007). Umgesetzt wurde dieser Grundsatz der finanziellen Solidarität durch die Errichtung des Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL). Die mehrjährigen Programme werden unter maßgeblicher Einbindung der Mitgliedstaaten verwaltet. Gemäß Artikel 103f Abs. 2 VO (EG) Nr. 1234/2007 muss jeder Mitgliedstaat eine nationale Strategie für nachhaltige operationelle Programme auf dem Obst- und Gemüsemarkt ausarbeiten. Dies ist in der Bundesrepublik durch die Nationale Strategie für nachhaltige operationelle Programme der Erzeugerorganisationen für Obst und Gemüse in Deutschland 2014 bis 2018 des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz zu dem hier maßgeblichen Stand vom 10.09.2013 geschehen (https://www.lallf.de/fileadmin/media/PDF/Foerderung/EO_Obst_und_Gemuese/Nationale_Strategie_Obst-Gemuese.pdf, abgerufen am 14.07.2022).

b. Dies zugrunde gelegt folgt zunächst kein weitergehender Anspruch der Klägerin auf Gewährung von Zuwendungen aus den Grundsätzen des Vertrauensschutzes. Ein solcher Anspruch ergibt sich nicht aus dem Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung im Hinblick auf eine von der Klägerin geltend gemachte ständige Verwaltungspraxis des Beklagten in der Vergangenheit. Die Voraussetzungen für die Anwendung dieser Grundsätze liegen hier nicht vor. Dem Beklagten kann keine rechtlich erhebliche Vertrauensschutzverletzung der Klägerin vorgehalten werden. Der erkennende Senat hat in seinem rechtskräftigen und den Beteiligten bekannten Urteil vom 02.02.2022 (a. a. O. Rn. 40 ff.) hierzu ausgeführt:

Die Tatsache allein, dass die Klägerin in den vorausgehenden Jahren durchgehend aufgrund genehmigter anderer operationeller Programme Zuschüsse auf der Grundlage der Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 erhalten hat, begründet im vorliegenden Fall kein schutzwürdiges Vertrauen auf eine Weitergewährung dieser Zuwendungen in unveränderter Höhe. Vielmehr ist die öffentliche Hand berechtigt, ein durch Verwaltungsvorschriften festgelegtes Förderprogramm ohne Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz gemäß Art. 3 Abs. 1 GG aus willkürfreien, d. h. sachlichen Gründen zu ändern (vgl. BVerwG, Urteil vom 08.04.1997 - 3 C 6.95 - juris Rn. 27; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 12.06.1990 - 10 S 3081/89 - juris Rn. 14 f.). Allgemein gilt, dass ein etwaiger Vertrauensschutz durch eine Änderung der Subventionspraxis in der Regel nicht verletzt sein wird, da es bereits am notwendigen Vertrauenstatbestand fehlt. Wer einmal eine Subvention erhalten hat, kann nicht berechtigter Weise erwarten, dass diese auch in der Zukunft regelmäßig weitergeleistet wird (vgl. BVerwG, Urteile vom 17.07.2009 - 5 C 25.08 - juris Rn. 47 und vom 11.05.2006 - 5 C 10.05 - juris Rn. 57; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 14.05.2009 - 12 A 292/09 - juris Rn. 13 ff.). Auch das Bundesverfassungsgericht hält unabhängig von der Natur ihrer Rechtsgrundlage das Vertrauen in den zeitlich unbegrenzten Fortbestand einer Subvention nicht für schutzwürdig (vgl. BVerfG, Beschluss vom 08.06.1988 - 2 BvL 9/85 - BVerfGE 78, 249 <285>). Vielmehr muss ein Subventionsempfänger grundsätzlich damit rechnen, dass bei Eintritt wesentlicher Änderungen der allgemeinen Rahmenbedingungen die Subventionen ganz eingestellt oder gekürzt werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 08.04.1997 a. a. O. Rn. 27).

Diese Grundsätze gelten gerade auch im Bereich der unionsrechtlich determinierten und von der Europäischen Union kofinanzierten Agrarförderung, da es in diesem Bereich in der Vergangenheit immer wieder zu Änderungen aufgrund veränderter wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Verhältnisse gekommen ist. Auf einem Rechtsgebiet mit derart bewegter Entwicklung kann der Einzelne nur eingeschränkt auf das unveränderte Fortbestehen einer ihm günstigen Rechtslage vertrauen. Hinzu kommt, dass dem Staat bei der Agrarförderung zur Verwirklichung seiner Ziele ein weites Gestaltungsermessen zukommt, das nicht nur berechtigt, Leistungen zu gewähren, sondern die Leistungsgewährung auch wieder einzustellen; sein Handeln ist deshalb nur in einem weniger strengen Sinne als die Eingriffsverwaltung an den im Rechtsstaatsprinzip verankerten Geboten von Vertrauensschutz und Verhältnismäßigkeit zu messen. Auch ist die Verwaltung zur Gegensteuerung von Fehlentwicklungen im Weg der Änderung stets befugt; im Fall zwischenzeitlich erkannter Rechtsverstöße der bisherigen Förderungspraxis ist sie sogar regelmäßig verpflichtet, eine Änderung ihrer Vorgehensweise herbeizuführen (vgl. BVerwG, Urteil vom 08.04.1997 a. a. O. Rn. 25).

[…] Gemessen hieran folgt kein Anspruch der Klägerin auf Gewährung weitergehender Zuwendungen allein aus der Tatsache, dass ihr in der Vergangenheit eine Förderung auf der Grundlage der vorausgehenden operationellen Programme bewilligt worden ist. Die Klägerin konnte kein schutzwürdiges Vertrauen dahingehend entwickeln, dass der Beklagte seine Förderpraxis in der gleichen Weise wie in der Vergangenheit aufrechterhält. Ein entsprechendes schutzwürdiges Vertrauen konnte die Klägerin bereits vor dem Hintergrund nicht betätigen, dass es sich bei dem in Rede stehenden Antragsjahr 2014 um das erste des neuen, mit Bescheid vom 10.12.2013 genehmigten operationellen Programms handelt. Einem programmübergreifenden Vertrauensschutz steht der Grundsatz der zeitabschnittsweisen Förderung der Erzeugerorganisationen entgegen. Nach Art. 103g Abs. 6 der VO (EG) Nr. 1234/2007 ist das operationelle Programm und seine Finanzierung auf mindestens drei und höchstens fünf Jahre angelegt. Bereits diese Konzeption der operationellen Programme und deren zeitliche Befristung erhellt, dass die Förderung der Erzeugerorganisationen lediglich zeitabschnittsweise erfolgt. Die Erzeugerorganisationen teilen während des laufenden operationellen Programms nach Art. 103g Abs. 2 VO (EG) Nr. 1234/2007 dem Mitgliedstaat den voraussichtlichen Betrag des Betriebsfonds für jedes Jahr mit und fügen dazu geeignete Nachweise bei, die sich auf die Voranschläge des operationellen Programms stützen; ferner teilen sie die prognostizierten Ausgaben des laufenden Jahres der zuständigen Subventionsbehörde mit. Die zeitabschnittsweise Ausgestaltung des Zuwendungsverfahrens gemäß Art. 103g der VO (EG) Nr. 1234/2007 ermöglicht der Bewilligungsbehörde eine engmaschige Überprüfung der geplanten Ausgaben auf ihre Übereinstimmung mit dem genehmigten operationellen Programm und der zugrundeliegenden nationalen Strategie, die die Behörde gegebenenfalls in die Lage versetzt, etwaigen Fehlentwicklungen der Förderpraxis und der Mittelverwendung entgegenzuwirken. Diese Ausgestaltung des Bewilligungsverfahrens steht der Anerkennung eines über den Zeitraum eines einzelnen operationellen Programms hinausgehenden Vertrauensschutzes entgegen.

Gegenteiliges kann der von der Klägerin herangezogenen instanzgerichtlichen Rechtsprechung (vgl. etwa OVG Saarland, Urteil vom 04.06.2012 - 3 A 33/12 - juris und VG Frankfurt, Urteil vom 10.07.2013 - 5 K 1929/13.F - juris) nicht entnommen werden. Diese Entscheidungen verhalten sich schwerpunktmäßig zu den Anforderungen des allgemeinen Gleichheitssatzes hinsichtlich der Betätigung des Vergabeermessens bei rechtlich nicht determinierten Subventionsentscheidungen. Danach gebietet es der allgemeine Gleichheitssatz dem Subventionsgeber, ein gleichheitsgerechtes Verteilungsprogramm zu erstellen und begründet dieser zu Gunsten jedes Zuwendungsbewerbers einen Anspruch darauf, nach einem aufgestellten Verteilungsprogramm behandelt zu werden (vgl. OVG Saarland, Urteil vom 04.06.2012 a. a. O. Rn. 52). Die zitierten Entscheidungen beschäftigen sich deshalb primär mit der Frage, ob einem Subventionsbewerber ein Anspruch auf Gleichbehandlung gegenüber anderen begünstigten Zuwendungsempfängern zusteht. Vorliegend steht indes die Problematik inmitten, ob sich die Klägerin gegenüber einer von ihr geltend gemachten Änderung der Förderungspraxis auf Vertrauensschutz bzw. auf eine Selbstbindung der Verwaltung dahingehend berufen kann, dass diese ihre bisherige Praxis nicht ändert. Hinsichtlich dieser Frage lässt sich den von der Klägerin herangezogenen Entscheidungen nichts entnehmen, was zu den oben dargestellten Grundsätzen im Widerspruch stünde. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, ob sich das hier relevante, im Jahr 2013 genehmigte operationelle Programm der Klägerin von den vorausgegangenen Programmen inhaltlich unterscheidet. Allein die oben dargestellte zeitliche Begrenzung der operationellen Programme und die zeitabschnittsweise ausgestaltete Förderung steht der Annahme eines programmübergreifenden Vertrauensschutzes entgegen. Der europäische Normgeber hat die Förderung der Erzeugerorganisationen nicht als Dauerzuwendungsverhältnis ausgestaltet, sondern sieht lediglich die Subventionierung einzelner operationeller Programme vor, die wiederum detailliert zu beschreibende und zu genehmigende Einzelaktionen bzw. Maßnahmen enthalten.

Im Übrigen steht hier keine rechtlich nicht determinierte Subventionsentscheidung im Ermessensweg in Rede. Zu prüfen ist allein, ob die von der Klägerin unter dem 13.02.2015 beantragten Zuwendungen für das Jahr 2014 mit dem operationellen Programm übereinstimmen, welches das Regierungspräsidium am 10.12.2013 genehmigt hat. Dem Beklagten war hier bei seiner Entscheidung über die Förderung kein Ermessen eröffnet und ihm stand auch kein Beurteilungsspielraum zu, vielmehr hatte er allein zu prüfen, ob sich die Ausgaben im Rahmen der erteilten bestandskräftigen Genehmigung und der dieser beigefügten Nebenbestimmungen halten. Diese Entscheidung unterliegt der uneingeschränkten gerichtlichen Nachprüfung, sodass für eine Selbstbindung eines etwaigen Verwaltungsermessens auf der Grundlage von Art. 3 Abs. 1 GG kein Raum besteht. Vorliegend hat das beklagte Land entgegen der Annahme der Klägerin nicht seine Förderpraxis geändert, sondern lediglich die Kontrolldichte bei der Überprüfung der vorgelegten Verwendungsnachweise erhöht und diese einer tiefergehenden Überprüfung auf ihre Übereinstimmung mit dem genehmigten operationellen Programm unterzogen. Bei dieser Überprüfung hat der Beklagte mit dem gegenständlichen Bescheid Aufwendungen nicht anerkannt, die er bei den vorhergehenden operationellen Programmen nicht beanstandet hat, wobei sich nach dem Vortrag der Klägerin im Vergleich zu den vorausgegangenen Programmen keine Änderungen ergeben haben, Inhalte bzw. Prozesse der genehmigten Maßnahmen identisch waren und die Ausgaben den anerkannten Kosten der Vorjahre entsprochen haben. Dies allein reicht jedoch nicht aus, um einen Anspruch auf Anerkennung der nicht förderfähigen Kosten zu bejahen. Denn eine Selbstbindung der Verwaltung kann sich nur innerhalb einer rechtmäßigen Verwaltungspraxis entwickeln (vgl. BVerwG, Beschluss vom 22.05.2008 - 5 B 36.08 - juris Rn. 4). Normativer Anknüpfungspunkt der Rechtsfigur einer Selbstbindung der Verwaltung ist der allgemeine Gleichheitssatz, der grundsätzlich keine „Gleichheit im Unrecht“ gewährleistet. Anderenfalls könnte die gemäß Art. 20 Abs. 3 GG an Gesetz und Recht gebundene Verwaltung durch eine abweichende Verwaltungspraxis, unabhängig davon, ob dies bewusst oder unbewusst, beabsichtigt oder unbeabsichtigt erfolgt, dafür sorgen, dass nicht mehr der Wille des Normgebers für die Bewältigung rechtlicher Konflikte maßgeblich ist, sondern die Verwaltungspraxis. Der Konflikt zwischen Art. 20 Abs. 3 und Art. 3 Abs. 1 GG muss daher grundsätzlich zu Gunsten der Gesetzesbindung der Verwaltung gelöst werden (vgl. hierzu VG Mainz, Urteil vom 22.08.2019 a. a. O. Rn. 86). Die rechtswidrige Bewilligungspraxis kann nicht Grundlage eines Förderanspruchs sein, da aus Art. 3 Abs. 1 GG kein „Fehlerwiederholungsanspruch“ folgt (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.07.2009 a. a. O. Rn. 24).

Auch aus unionsrechtlichen Vorgaben folgt kein weitergehender Vertrauensschutz der Klägerin. Zwar kann sich nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs jede Person auf den Grundsatz des Schutzes des rechtmäßigen Vertrauens berufen, bei der ein Gemeinschaftsorgan begründete Erwartungen geweckt hat. Darüber hinaus kann niemand eine Verletzung dieses Grundsatzes geltend machen, dem die Verwaltung keine konkreten Zusicherungen gegeben hat. Ist ferner ein umsichtiger und besonnener Wirtschaftsteilnehmer in der Lage, den Erlass einer Maßnahme, die seine Interessen berühren kann, vorherzusehen, so kann er sich nach ständiger Rechtsprechung der Unionsgerichte im Fall ihres Erlasses nicht auf diesen Grundsatz berufen. Darüber hinaus sind die Wirtschaftsteilnehmer nicht berechtigt, auf die Beibehaltung einer bestehenden Situation zu vertrauen, die die Gemeinschaftsorgane im Rahmen ihres Ermessens ändern können, und zwar insbesondere auf einem Gebiet wie der gemeinsamen Marktorganisationen, deren Zweck eine ständige Anpassung an die Veränderungen der wirtschaftlichen Lage mit sich bringt (vgl. zusammenfassend EuG, Urteil vom 22.04.2015 - T-290/12 - juris Rn. 54 ff.). Dem lässt sich entnehmen, dass die europäischen Gerichte im Bereich der gemeinsamen Marktorganisationen der Begründung von Vertrauensschutz restriktiv gegenüberstehen und insbesondere keinen programmübergreifenden Vertrauensschutz zubilligen, sofern die bewilligende Stelle dem betroffenen Wirtschaftsteilnehmer keine ausdrückliche entgegenstehende Zusicherung gegeben hat.

An diesen Grundsätzen hält der Senat weiter fest. Die Klägerin konnte hier ebenfalls schon deswegen kein schutzwürdiges Vertrauen betätigen, weil es sich bei dem im Rede stehenden Antragsjahr um das erste des neuen, mit Bescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 17.01.2014 genehmigten operationellen Programms handelt und einem programmübergreifenden Vertrauensschutz der Grundsatz der zeitabschnittsweisen Förderung der Erzeugerorganisationen entgegensteht. Unabhängig davon, ob das Regierungspräsidium in der Vergangenheit bei anderen operationellen Programmen gegebenenfalls mangels hinreichender Kontrolldichte entsprechende Aufwendungen anerkannt hat, ist hier allein maßgeblich, ob die von der Klägerin beantragten Zuwendungen für das Jahr 2014 mit dem operationellen Programm übereinstimmen, das das Regierungspräsidium mit bestandskräftigem Bescheid vom 17.01.2014 genehmigt hat. Der Bevollmächtigte der Klägerin hat in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat insoweit erklärt, dass er die Klage - dementsprechend - nicht weiter auf Grundsätze des Vertrauensschutzes stütze (vgl. insoweit auch die Schriftsätze des Bevollmächtigten der Klägerin vom 13.04. und vom 18.05.2022).

c. Die von dem Regierungspräsidium Freiburg in dem angegriffenen Bescheid vom 06.10.2015 in der Fassung des Änderungsbescheids des Regierungspräsidiums Freiburg vom 29.08.2106 vorgenommenen Kürzungen der von der Klägerin mit dem Schlussverwendungsnachweis geltend gemachten Ausgaben sind mit Ausnahme der Abzüge in Höhe von 15.404,54 EUR für die Maßnahme 3.1 beim Erzeuger mit der Mitgliedsnummer ... nicht zu beanstanden.

aa. Wie bereits ausgeführt (vgl. auch Urteil des Senats vom 02.02.2022 a. a. O. Rn. 42) erfolgt die Förderung von Erzeugerorganisationen auf Grundlage der VO (EG) Nr. 1234/2007 zeitabschnittsweise auf Grundlage des jeweils genehmigten operationellen Programms. Nach Artikel 103b Abs. 1 VO Nr. 1234/2007 können Erzeugerorganisationen im Sektor Obst und Gemüse einen Betriebsfonds einrichten, der von den Finanzbeiträgen der Mitglieder oder der Erzeugerorganisationen selbst und von einer finanziellen Beihilfe der Gemeinschaft, die Erzeugerorganisationen gewährt werden kann, finanziert wird. Die Betriebsfonds dienen nach Artikel 103b Abs. 2 VO (EG) Nr. 1234/2007 dabei ausschließlich zur Finanzierung der von den Mitgliedstaaten gemäß Artikel 103g genehmigten operationellen Programme. Gleiches bestimmt Artikel 32 Abs. 2 VO (EU) Nr. 1308/2013 als Nachfolgeregelung zum Artikel 103b Abs. 1 VO (EG) Nr. 1234/2007. In Artikel 32 Abs. 2 VO (EU) Nr. 1308/2013 wird zudem der auch der der Bestimmung des Artikel 103b Abs. 2 VO (EG) Nr. 1234/2007 zu Grunde liegende Rechtsgedanke verdeutlicht, dass die finanzielle Unterstützung der Union nur in Bezug auf ein operationelles Programm („wenn diese Vereinigungen ein operationelles Programm oder Teilprogramm vorstellen, verwalten und umsetzen“) erfolgt (vgl. auch Urteil des Senats vom 02.02.2022 a. a. O. Rn. 37). Der Bezug der Gewährung von Beihilfen zu einem genehmigten operationellen Programm wird durch weitere Vorschriften hergestellt bzw. vorausgesetzt. So bestimmt Artikel 103g Abs. 4 VO (EG) Nr. 1234/2007, dass die Zahlung der finanziellen Beihilfe der Gemeinschaft nach Maßgabe der für die Maßnahmen des operationellen Programms getätigten Ausgaben erfolgt. Artikel 103d Abs. 3 VO (EG) Nr.1234/2007 spricht hinsichtlich der Höhe der finanziellen Beihilfe der Gemeinschaft davon, dass auf Antrag der Erzeugerorganisation der nach Absatz 1 geltende Prozentsatz von 50 % des Betrages der tatsächlichen Ausgaben auf Antrag der Erzeugerorganisation für ein operationelles Programm unter bestimmten Voraussetzungen erhöht werden kann. Artikel 103g Abs. 2 VO (EG) Nr. 1234/2007 legt fest, dass die Erzeugerorganisationen dem Mitgliedstaat den voraussichtlichen Betrag des Betriebsfonds für jedes Jahr mitteilen und dazu geeignete Nachweise beifügen, die sich auf die Voranschläge des operationellen Programms stützen. Nach Absatz 6 dieser Vorschrift ist das operationelle Programm und seine Finanzierung durch die Erzeuger und die Erzeugerorganisationen einerseits und aus Gemeinschaftsmitteln andererseits auf mindestens drei und höchstens fünf Jahre angelegt. Die auf Artikel 103h VO (EG) Nr. 1234/2007 gestützte DVO (EU) Nr. 543/2011 geht ebenfalls davon aus, dass Beihilfen auf Grundlage der VO (EG) 1234/2007 für die Sektoren Obst und Gemüse und Verarbeitungserzeugnisse aus Obst und Gemüse nur in Bezug auf das jeweils genehmigte operationelle Programm geleistet werden. Bereits im Hinblick auf den Referenzzeitraum zur Bestimmung der Obergrenze der finanziellen Beihilfe gemäß Artikel 103d Abs. 2 VO (EG) Nr. 1234/2007 nimmt Artikel 51 DVO (EU) Nr. 543/2011 die Laufzeit und den Zeitpunkt der Genehmigung des jeweils maßgeblichen operationellen Programms in Bezug (Absatz 3 Unterabsatz 2, Absatz 7 Unterabsätze 2 und 3). Die voraussichtliche Höhe des Betriebsfonds wird auf Grundlage der operationellen Programme und des Werts der vermarkteten Erzeugung berechnet (Artikel 54 Abs. 2 DVO (EU) Nr. 543/2011). Nach Artikel 60 Abs. 2 Satz 1 DVO (EU) Nr. 543/2011 sind die beihilfefähigen Ausgaben im Rahmen der operationellen Programme auf die entstandenen Kosten beschränkt. Auch das in der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 543/2011 näher geregelte Verfahren zur Stellung der Beihilfeanträge ist auf das jeweilige (genehmigte) operationelle Programm bezogen. So reichen die Erzeugerorganisationen die Anträge auf Zahlung einer Beihilfe oder ihres Restbetrages bei der zuständigen Behörde des Mitgliedstaats für jedes operationelle Programm bis zum 15. Februar des Jahres ein, das auf das Jahr folgt, auf das sich die Anträge beziehen (Art. 69 Abs. 1 DVO (EU) Nr. 543/2011) und sind den Beihilfeanträgen Belege über die im Rahmen des operationellen Programms getätigten Ausgaben hinzuzufügen (Art. 69 Abs. 2 Buchstabe d DVO (EU) Nr. 543/2011). Die Regelungen über Voraus- und Teilzahlungen stellen auf das jeweilige operationelle Programm ab (Artikel 71 Abs. 1 und 2 Unterabs. 2, Abs. 5 Unterabs. 1, Artikel 72 Sätze 1 und 3 DVO (EU) Nr. 543/2011). Aus all diesen Regelungen ergibt sich für den Senat eindeutig, dass auf Grundlage des Artikel 69 DVO (EU) Nr. 543/2011 beantragte Beihilfen nur für Maßnahmen und Aktionen bewilligt werden können, die dem (jeweils) geltenden und genehmigten operationellen Programm zugeordnet werden können. Ausnahmen hiervon sind nur in den Fällen des Artikel 60 Abs. 5 und des Artikel 74 DVO (EU) Nr. 543/2011 möglich. Nach Artikel 60 Abs. 5 DVO (EU) Nr. 543/2011 können Investitionen (einschließlich im Rahmen von Leasing-Verträgen), deren Amortisationsdauer die Laufzeit des operationellen Programms überschreitet, aus gerechtfertigten wirtschaftlichen Gründen, insbesondere wenn die steuerliche Abschreibungsdauer mehr als fünf Jahre beträgt, auf ein nachfolgendes Programm übertragen werden. Nach Artikel 74 DVO (EU) Nr. 543/2011 können Kredite zur Finanzierung von Krisenpräventions- und -managementmaßnahmen nach Artikel 103c Abs. 2 Unterabs. 3 VO (EG) Nr. 1234/2007, deren Abschreibungsdauer die Laufzeit des operationellen Programms überschreitet, aus gerechtfertigten wirtschaftlichen Gründen auf ein nachfolgendes operationelles Programm übertragen werden.

Den dargestellten rechtlichen Anforderungen entsprechend hat die Klägerin mit ihrem Schlussverwendungsnachweis und Auszahlungsantrag für das Durchführungsjahr 2014 vom 12.02.2015 die Festsetzung der Beihilfe auf der Grundlage des gültigen operationellen Programms beantragt und hierzu wörtlich unter Ziffern 3 (Antrag auf Auszahlung) und 3.1 (Festsetzung der Beihilfe) ausgeführt:

Im Verwendungsnachweis werden die im Rahmen des gültigen operationellen Programms getätigten Ausgaben geltend gemacht. Das operationelle Programm wurde mit Bescheid für das Durchführungsjahr 2014 vom 17.01.2014 genehmigt.

Mithin können auf Grundlage des Antrags nur die Ausgaben für Maßnahmen und Aktionen beihilfefähig sein, die dem mit Bescheid vom 17.01.2014 genehmigten operationellen Programm für den Zeitraum 2014 bis 2018 zugeordnet werden können. Ausgaben, die ihren Grund in Maßnahmen haben, die dem vorangegangenen operationellen Programm zuzuordnen sind, sind demgemäß nicht beihilfefähig, es sei denn sie sind gemäß Artikel 60 Abs. 5 DVO (EU) Nr. 543/2011 als Investitionen oder gemäß Artikel 74 DVO (EU) Nr. 543/2011 als Kredite zur Finanzierung von Krisenpräventions- und -managementmaßnahmen (Artikel 103c Abs. 2 Unterabs. 3 VO (EG) Nr. 1234/2007) aus gerechtfertigten wirtschaftlichen Gründen auf ein nachfolgendes Programm übertragen worden.

Entgegen der Ansicht der Klägerin ist maßgeblich für die Zuordnung zu dem jeweiligen operationellen Programm nicht der Zeitpunkt, in dem die Erzeugerorganisation die jeweiligen Ausgaben ihrer einzelnen Mitglieder für die entsprechenden Maßnahmen und Aktionen ausgeglichen hat. Für den Fall, dass bereits unter der Geltung des vorhergehenden operationellen Programms mit der Ausführung solcher Maßnahmen und Aktionen begonnen wurde, diese fertiggestellt und den einzelnen Mitgliedern der Erzeugerorganisation von den beauftragten Lieferanten oder Unternehmern in Rechnung gestellt wurden, ergibt sich dies - wie zu den Grundsätzen des Vertrauensschutzes bereits ausführlich dargelegt - schon daraus, dass nicht ohne Weiteres davon ausgegangen werden kann, dass bestimmte Maßnahmen und Aktionen des vorhergehenden operationellen Programms auch zwangsläufig für das neue operationelle Programm beantragt oder genehmigt werden. Die mehrjährigen operationellen Programme werden unter maßgeblicher Einbindung der Mitgliedstaaten verwaltet, die jeweils gemäß Artikel 103f Abs. 2 VO (EG) Nr. 1234/2007 eine nationale Strategie für nachhaltige operationelle Programme auf dem Obst- und Gemüsemarkt auszuarbeiten haben. Gemäß Ziffern 3.2.1.1, 3.2.2.1 und 3.2.2.2 der hier einschlägigen nationalen Strategie für nachhaltige operationelle Programme der Erzeugerorganisationen für Obst und Gemüse in Deutschland 2014 bis 2018 des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz in der hier maßgeblichen Fassung vom 10.09.2013 (a. a. O.) können im Rahmen des Erwerbs von Anlagegütern die Neupflanzung von Dauerkulturen zur Sortenanpassung und zur Ausweitung der Produktion, die Einrichtung von Hagelschutzanlagen und Audit-/Zertifizierungskosten für Qualitätssicherungssysteme gefördert werden. Die Bestimmung der Förderfähigkeit von Maßnahmen und die damit verbundene Gewährung von Beihilfen im Rahmen einer gemeinsamen Agrarpolitik (GAP), die insbesondere eine gemeinsame Organisation der Agrarmärkte (GMO) umfasst, wie der hier in Rede stehenden Maßnahmen, beruhen damit nicht allein auf dem normativen Regelungsregime der Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 und der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 543/2011, sondern werden durch die jeweilige nationale Strategie konkretisiert. Dementsprechend bestimmt Artikel 64 Abs. 1 Buchstabe a DVO (EU) Nr. 543/2011, dass die zuständige Behörde des Mitgliedstaats als eine Entscheidungsmöglichkeit die Beträge des Betriebsfonds und das operationelle Programm genehmigt, wenn sie die Voraussetzungen der VO (EG) Nr. 1234/2007 und des Titels III Kapitel II der Durchführungsverordnung erfüllen, die auch die Vorgaben der nationalen Strategie in Artikel 55 umfassen. Insoweit ist in Ziffer 1 der genannten Nationalen Strategie vom 10.09.2013 ausgeführt, dass die operationellen Programme der Erzeugerorganisationen nach den Bestimmungen der nationalen Strategie auszurichten sind. Damit liegt der Genehmigung des operationellen Programms mit der nationalen Strategie für nachhaltige operationelle Programme ein im Gestaltungsermessen des jeweiligen Mitgliedstaats stehendes Förderprogramm (vgl. Urteil des Senats a. a. O. juris Rn. 40 f.; vgl. zum Ermessen bei der Umsetzung operationeller Programme auch: EuG, Beschluss vom 15.03.2004 - T-139/02 - juris Rn. 62 ff., 70) zugrunde, auf Grund dessen die Erzeugerorganisation nicht ohne Weiteres davon ausgehen kann, dass Maßnahmen und Aktionen des vorhergehenden operationellen Programms auch in einem darauffolgenden operationellen Programm genehmigt werden. Ist aber eine unter der Geltung des vorangegangenen operationellen Programms durchgeführte und bei den einzelnen Erzeugern vom Leistungserbringer abgerechnete Maßnahme oder Aktion unter der Geltung des neuen operationellen Programms nicht mehr förderfähig, kann die Zuordnung zu dem neuen operationellen Programm nicht dadurch hergestellt werden, dass die Erzeugerorganisation die Kosten für diese Maßnahme oder Aktion gegenüber ihren einzelnen Erzeugern erst unter der Geltungsdauer dieses Programms abrechnet. Dies muss genauso gelten, wenn Maßnahmen und Aktionen sowohl unter dem vorangegangenen wie auch unter dem aktuellen operationellen Programm förderfähig sind. Lediglich in Artikel 60 Abs. 5 und Artikel 74 DVO (EU) Nr. 543/2011 sind enge Voraussetzungen definiert, in denen (ausnahmsweise) förderfähige Ausgaben, nämlich Investitionen und Kredite, deren Amortisations- bzw. Abschreibungsdauer die Laufzeit des operationellen Programms überschreitet, auf ein nachfolgendes operationelles Programm übertragen werden können. Liegen diese Voraussetzungen nicht vor, ist die Erzeugerorganisation gehalten, Kosten für unter der Geltung des vorangegangenen operationellen Programms durchgeführte Maßnahmen - für im letzten Durchführungsjahr des operationellen Programms noch nicht abgeschlossene Maßnahmen gegebenenfalls unter Beanspruchung der Erleichterungen des Artikel 69 Abs. 3 DVO (EU) Nr. 543/2011 - unter der Geltung dieses operationellen Programms abzurechnen.

bb. In diesem Sinne können die hier zwischen den Beteiligten streitigen Maßnahmen und Aktionen nicht dem mit Bescheid vom 17.01.2014 genehmigten operationellen Programm zugeordnet werden. Teilweise sind die geleisteten Zahlungen (zudem) entgegen dem Erfordernis aus Artikel 105 Abs. 3 Satz 1 DVO (EU) Nr. 543/2011 nicht durch Rechnungen oder Zahlungsnachweise belegt.

(1). Für die Maßnahme 2.1 (Sortimentsanpassung und Ausdehnung der Produktion, Aktion Erstellung von Obstanlagen [hier: Kernobstanlagen] durch die Erzeuger) gilt im Einzelnen:

(a). Hinsichtlich des Erzeugers mit der Mitgliedsnummer ... beabsichtigte das Regierungspräsidium Freiburg zunächst, die mit der entsprechenden Kostenaufstellung vom 15.05.2014 beanspruchten Kosten in Höhe von 14.236,-- EUR insgesamt nicht zu berücksichtigen (vgl. Anlage zum Schreiben an die Klägerin vom 18.09.2015), legte dann aber im Hinblick auf den von der Klägerin mit Schreiben vom 25.09.2015 geltend gemachten Umstand, dass die Kernobstanlage Gala Schnico erst im Februar 2014 gesetzt worden sei und die entsprechenden Kosten abgrenzungsfähig seien, die Kosten für die Kernobstanlage Gala Schnico (5.520,-- EUR für 1.200 Bäume und 1.032,00,-- EUR für 1.200 Akazienpfähle), nicht aber die weiteren Kosten für die Pflanzung der Sorte Red Jonaprince in Höhe von 7.684,-- EUR der Subventionsbewilligung zugrunde. Die Nichtberücksichtigung der Kosten für die Pflanzung der Bäume Red Jonaprince ist nicht zu beanstanden, da die Pflanzung und die Rechnungsstellung (Rechnungen der ... ... xx vom 21.01.2013 und der Klägerin vom 21.02.2013) im Jahr 2013 erfolgten und diese Maßnahmen damit nicht dem operationellen Programm für die Jahre 2014 bis 2018 zugeordnet werden können. Dementsprechend hatte die Klägerin im Verwaltungsverfahren mit Schreiben vom 25.09.2015 lediglich bemängelt, dass die Kosten für die Kernobstanlage Gala Schnico unberücksichtigt geblieben seien, den vorgenommenen Abzug für die Pflanzung der Sorte Red Jonaprince aber nicht in Abrede gestellt.

(b). Bei dem Erzeuger mit der Mitgliedsnummer ... hielt das Regierungspräsidium Freiburg von der Antragssumme in Höhe von 15.522,80 EUR nur Kosten in Höhe von 9.584,00 EUR für berücksichtigungsfähig und brachte insoweit Kosten in Höhe von 5.938,80 EUR in Abzug. Die für berücksichtigungsfähig gehaltenen Kosten beziehen sich auf den Kauf von 1.880 Bäumen der Sorte Red Prince, die der Erzeuger nach Lieferung im Dezember 2013 erst im März 2014 gepflanzt hat, und einer entsprechenden Anzahl von Akazienpfählen. Die weiteren von der Antragssumme von 15.522,80 EUR umfassten Kosten betreffen Bäume der gleichen Apfelsorte. Diese wurden aber bereits - was zwischen den Beteiligten unstreitig ist - im Jahr 2013 gepflanzt und stehen damit ebenfalls nicht in einem Bezug zum operationellen Programm für die Jahre 2014 bis 2018. Wie bereits das Verwaltungsgericht in dem angegriffenen Urteil zutreffend ausgeführt hat, kommt allein auf Grund des Umstands, dass ein Teil der Bäume erst im Jahr 2014 gepflanzt wurde, eine Berücksichtigung der bereits im Jahr 2013 gepflanzten Bäume und gelieferten Akazienpfähle, für die Rechnungen der ... ... ... ... ... ... ... ... vom 11.04.2013 und der Klägerin vom 21.09.2012 ausgestellt wurden, für das hier streitgegenständliche operationelle Programm für die Jahre 2014 bis 2018 auch dann nicht in Betracht, wenn es sich bei der Apfelbäumen der Sorte Red Prince um eine komplette und zusammenhängende Anlage handeln sollte.

(c). In Bezug auf die von den Erzeugern mit den Mitgliedsnummern ..., ..., ..., ... und ... geltend gemachten Ausgaben beziehen sich die von dem Regierungspräsidium Freiburg vorgenommenen Kürzungen sämtlich auf Maßnahmen, die im Jahr 2013 durchgeführt wurden und damit ebenfalls nicht dem mit Bescheid vom 17.01.2014 genehmigten operationellen Programm für die Jahre 2014 bis 2018 zugeordnet werden können. Insoweit hatte die Klägerin bereits auf die Anhörung durch die Beklagte mit Schreiben vom 25.09.2015 die entsprechenden angekündigten Kürzungen „akzeptiert.“ Für den Erzeuger mit der Mitgliedsnummer ... kommt hinzu, dass Artikel 105 Abs. 3 DVO (EU) Nr. 543/2011 vorsieht, dass die im Rahmen des operationellen Programms geleisteten Zahlungen durch Rechnungen und Zahlungsnachweise wie Bankauszüge zu belegen sind, aber hier - was zwischen den Beteiligten unstreitig ist - eine entsprechende Rechnung schon nicht vorgelegt wurde. Auch aus diesem Grund sind für dieses Mitglied der Erzeugerorganisation die insoweit geltend gemachten Kosten nicht berücksichtigungsfähig.

(2). Hinsichtlich der Maßnahme 3.1 (Investitionen zum Schutz der Qualität während der Produktion, Aktion Erstellen und Modernisieren von Hagelschutzanlagen) gilt im Einzelnen:

(a). Der Erzeuger mit der Mitgliedsnummer ... hat bezüglich der vom Regierungspräsidium Freiburg für nicht erstattungsfähig gehaltenen Ausgaben in Höhe von 4.337,34 EUR (betreffend die Flurstücke ... ... ..., ... ... und ... ..., ... ... ... ) in dem mit der Klägerin geschlossenen „Vertrag über die Förderung der Installation von Hagelnetzen mit Gerüst im Jahr 2014“ als Installationsjahr das Jahr 2013 angegeben. Die diesbezüglichen Rechnungen datieren aus dem Frühjahr 2013 oder bereits aus dem Jahr 2012 (Rechnungen der ... ... ... ... ... ... vom 14.12.2012 und vom 15.02.2013 mit der Leistungsbezeichnung „Hagelnetzpfosten eingebaut, Anker geliefert und eingebaut“ mit Leistungsdatum 10.11.2012 bzw. 12.02.2013“; Rechnungen der Klägerin vom 14.12.2012 und 05.04.2013 über entsprechende Materiallieferungen mit Lieferdaten 06.11.2012 und 11.01.2013). Weitere Kosten für die Installation der Hagelschutzanlage hat der Erzeuger nicht abgerechnet oder geltend gemacht. Eine Zurechnung für das operationelle Programm 2014 bis 2018 scheidet damit aus.

(b). Entsprechendes gilt für den Erzeuger mit der Mitgliedsnummer ... . Die von ihm geltend gemachten Ausgaben betreffen Leistungen aus dem Jahr 2013, die mit Rechnungen aus den Monaten April bis Juni 2013 abgerechnet wurden. Dementsprechend hatte die Klägerin im Verwaltungsverfahren mit Schreiben vom 25.09.2015 „akzeptiert“, dass das Regierungspräsidium Freiburg diese Kosten bei der Zuwendungsentscheidung nicht berücksichtigt.

(c). Von den geltend gemachten Ausgaben des Erzeugers mit der Mitgliedsnummer ... in Höhe von 28.195,16 EUR hat das Regierungspräsidium Freiburg die Position Netze („Maße 3,8, Menge 1.011,00“) in Höhe von 272,97 EUR abgezogen, für die der Erzeuger eine Rechnung der Klägerin vom 29.04.2011 vorgelegt hat. Die weiteren Abzüge betreffen Ausgaben in Höhe von 3.267,99 EUR für die Lieferung von Hagelnetzstangen mit den „Maßen 7*8 und 9*9“ sowie von 40 Hagelnetz-Ankern und beruhen darauf, dass insoweit keine Rechnungen vorgelegt wurden (vgl. Artikel 105 Abs. 3 DVO (EU) Nr. 543/2011). Die Abzüge sind demgemäß nicht zu beanstanden. Dementsprechend hatte die Klägerin mit Schreiben vom 25.09.2015 die von dem Regierungspräsidium Freiburg insoweit angekündigten Kürzungen „akzeptiert“.

(d). Der von dem Regierungspräsidium Freiburg vorgenommene Anzug beim Erzeuger mit der Mitgliedsnummer ... beruht darauf, dass für die Rechnung des ... ... ... ... x vom 22.06.2014 in Höhe von 1.577,-- EUR entgegen der Verpflichtung aus Artikel 105 Abs. 3 DVO (EU) Nr. 543/2011 kein Zahlungsnachweis vorgelegt wurde, und ist damit ebenfalls nicht zu beanstanden. Die Klägerin hatte diese Kürzung mit Schreiben vom 25.09.2015 ebenfalls „akzeptiert“.

(e). Bei den von dem Erzeuger mit der Mitgliedsnummer ... für die Erstellung der Hagelschutzanlagen auf dem Flurstück-Nummer ... ( ... ..., ... ) geltend gemachten Ausgaben fehlt ebenfalls der Bezug zum operationellen Programm für die Jahre 2014 bis 2018. Der Rechnung der ... ... ... ... vom 08.07.2013 lässt sich entnehmen, dass das betreffende Hagelschutznetz bereits am 25.06.2013 aufgezogen war. Soweit der Erzeuger geltend macht, die Fertigstellung sei erst mit dem Anbringen der Querverspannung Ende April 2014 erfolgt, führt dies schon deswegen zu keinem anderen Ergebnis, weil die Querverspannung nicht mehr mit zusätzlichen berücksichtigungsfähigen Kosten für die Erzeuger selbst verbunden ist, da sie nach den Angaben der Beteiligten in der Berufungsverhandlung regelmäßig durch die Erzeuger selbst vorgenommen wird. Insoweit hat die Klägerin das Vorliegen eines Falls nach Artikel 69 Abs. 3 DVO (EU) Nr. 543/2011 ebenso wenig nachgewiesen wie den Umstand, dass das Anbringen der Querverspannung mit zusätzlichen geplanten, aber noch nicht getätigten Ausgaben im Sinne dieser Regelung verbunden war. In der mündlichen Verhandlung vor dem Senat führte der Bevollmächtigte des Beklagten in diesem Zusammenhang für den Senat nachvollziehbar aus, dass die Hagelschutzanlage durch das Aufspannen des Netzes bereits genutzt wird und insoweit kein Zusammenhang mit der Installation des Netzes mehr besteht.

(f). Entsprechendes gilt für die nicht berücksichtigten Ausgaben des Erzeugers mit der Mitgliedsnummer ... . Hier hat das Regierungspräsidium Freiburg lediglich die für die Hagelschutzanlage betreffend die Sorte Gala angefallenen Kosten als berücksichtigungsfähig angesehen. Zwar sind insoweit die Kosten für die Beschaffung des Materials bereits im Jahr 2013 angefallen, jedoch wurden die Hagelschutznetze erst am 28.03.2014 angebracht, wie sich aus der Rechnung des ... ... ... vom 21.04.2014 ergibt. Dass diese Rechnung nur die Sorte Gala betrifft, folgt aus einer Zusammenschau des Schreibens des Erzeugers - ohne Datum - (Blatt 394 des Ordners Kostennachweise und Belege 375 - 561), der Größe der Fläche (0,4 ha laut Rechnung vom 21.04.2014, 0,419 ha laut behördlicher Kontrolle (Blatt 225 des Ordners Zuschussbescheide 375 - 561) sowie des Schreibens der Klägerin vom 25.09.2015 und den dazu eingereichten Mitteilungen des Erzeugers (Blatt 441, 443 des Hefters Schlussverwendungsnachweis Heft 1). Die Netze für die Apfelbäume der Sorten Red Prince, Comeo und Jonagold wurden bereits am 24.04.2013 (vgl. Rechnung des ... ... ... vom 27.06.2013) angebracht. Soweit für die Hagelschutznetze für die Sorten Red Prince, Comeo und Jonagold Abzüge vorgenommen wurden, sind diese damit ebenfalls nicht zu beanstanden.

(g). Die Installation der Hagelschutznetze auf einer Fläche von 0,89 ha auf den Grundstücken mit den Flurstücknummern ... ... ... ... ... der Gemarkung ... ... ..., deren vom Regierungspräsidium Freiburg für nicht berücksichtigungsfähig gehaltenen Aufwendungen den Erzeuger mit der Mitgliedsnummer ... betrafen, erfolgte - was zwischen den Beteiligten unstreitig ist - im Jahr 2013. Soweit der Erzeuger geltend macht, dass das in diesem Jahr angebrachte Hagelschutznetz mängelbehaftet gewesen und eine Mängelbeseitigung erst im Jahr 2014 erfolgt sei, hat das Verwaltungsgericht zutreffend darauf abgestellt, dass die Ausgaben aus dem Jahr 2013 für die Installation der Hagelschutzanlage für das Durchführungsjahr 2013 im vorangegangenen operationellen Programm hätten beansprucht werden müssen. Auf die diesbezüglichen Ausführungen im erstinstanzlichen Urteil kann insoweit verwiesen werden (§ 130b Satz 2 VwGO). Da die Gewährleistung nicht den Förderanspruch berührt, können die für das Jahr 2013 angefallenen Aufwendungen für die Installation der Anlage nicht dem nachfolgenden operationellen Programm für die Jahre 2014 bis 2018 zugeordnet werden.

(h). Die hinsichtlich des Erzeugers mit der Mitgliedsnummer ... vom Regierungspräsidium Freiburg vorgenommenen Abzüge erweisen sich ebenfalls als rechtmäßig. Sie betreffen einen fehlenden Zahlungsnachweis für die Rechnung des ... ... ... vom 13.05.2014 und Transportkosten in Höhe von 90,-- EUR für eine Fahrt am 24.05.2013, die bereits für das Durchführungsjahr 2013 abgerechnete Materialkosten betraf (vgl. Rechnung ... ... ... ... ... ... ... vom 01.06.2013). Die Abzüge wurden im Verwaltungsverfahren von der Klägerin „akzeptiert“ und auch im gerichtlichen Verfahren nicht weiter ausdrücklich bemängelt.

(i). Schließlich sind die beim Erzeuger mit der Mitgliedsnummer ... vom Regierungspräsidium Freiburg vorgenommenen Abzüge nicht zu beanstanden, da sie Teilflächen (Flurstücke ... und ..., ..., ... ... ... ... x) betreffen, für die die Hagelschutzanlagen nicht unter der Geltung des operationellen Programms für die Jahre 2014 bis 2018 installiert wurden. So gab die Klägerin in der Anlage zum Schreiben vom 25.09.2015 an, dass die Anlage „tatsächlich weitgehend in 2013 fertiggestellt worden“ sei und im Jahr 2014 nur noch „Ergänzungen und Nacharbeiten“ erledigt worden seien. Insoweit hatte die Klägerin die Schreiben vom 25.09.2015 im Verwaltungsverfahren die Abzüge ebenfalls „akzeptiert“.

(3). Die von dem Beklagten vorgenommenen Abzüge bei der Maßnahme 3.2 in Höhe von insgesamt 5.778,-- EUR betreffend die Rechnungen Nrn. ... ... vom 31.12.2013/27.03.2014 (Buchungs-Nummer der Klägerin ... ) und ... ... vom 15.05.2014 (Buchungsnummer der Klägerin ... ) sind nicht zu bemängeln. Nach dem mit Bescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 17.01.2014 genehmigten operationellen Programm für den Zeitraum 2014 bis 2018 umfasst die Maßnahme 3.2 die Durchführung eines umfassenden Qualitätsmanagements einschließlich Zertifizierungen, Qualitätskontrollen und Rückstands- und Hygienemonitoring. Die Zertifizierung der Erzeugerbetriebe wird durch Mitarbeiter der Erzeugerorganisation vorbereitet und operativ begleitet. Die Zertifizierung wird durch die ... ... ... ... ... ... ... ... unterstützt, die als Bündler für das sog. QS-Gap System auftritt. Aus der Beschreibung dieser Maßnahme wird deutlich, dass das umfassende Qualitätsmanagement eine laufende Angelegenheit über den gesamten Zeitraum des operationellen Programms ist, die durch die Erteilung bzw. durch den Ablauf von erteilten Zertifikaten keine Zäsur erfährt. Dementsprechend sind hier hinsichtlich der für das Qualitätsmanagement erbrachten Leistungen nur diejenigen Ausgaben berücksichtigungsfähig, die im Rahmen des operationellen Programms 2014 bis 2018 erbracht wurden. Im Jahr 2013 erbrachte Leistungen müssen daher außer Betracht bleiben. So liegt es bei den den streitgegenständlichen Rechnungen (Buchungsnummern ... und ... ) zugrundeliegenden Leistungen, die im Dezember 2013 erbracht wurden. Zutreffend hat das Verwaltungsgericht insoweit ausgeführt, dass eine getrennte Abrechnung der Leistungen, die im Jahr 2013 erbracht worden sind, und des weiteren Aufwands im Jahr 2014 möglich gewesen sei und ein zusätzlicher Aufwand im Jahr 2014 für den Abschluss des Audits es nicht rechtfertige, die Kosten für die Maßnahmen der Qualitätssicherung im Jahr 2013 für das Folgejahr und damit im ersten Jahr des neuen operationellen Programms als förderfähig anzuerkennen. Auf die diesbezüglichen Ausführungen des Verwaltungsgerichts - auch zur Anwendbarkeit des Artikel 69 Abs. 3 DVO (EU) Nr. 543/2011 - wird verwiesen (§ 130b Satz 2 VwGO). Im Übrigen hat die Klägerin nicht hinreichend belegen können, dass es der ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... als sog. Bündler in der Praxis nicht möglich gewesen sein sollte, die Rechnung für am Jahresende 2013 erbrachte Leistungen nicht bis zum Stichtag des Artikel 69 Abs. 1 DVO (EU) Nr. 543/2011 (15.02.2014) - gegebenenfalls auf entsprechende Aufforderung der Klägerin - vorzulegen. Vielmehr zeigen die im Folgejahr erstellte Rechnung Nr. ... ... vom 31.12.2014/12.01.2015 für im Dezember 2014 erbrachte Leistungen und die von den Beteiligten in der Berufungsverhandlung dargestellten Abrechnungsmodalitäten für die folgenden Jahre, dass die Erstellung entsprechender Rechnungen über einen Jahreswechsel der ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... durchaus möglich ist.

cc. Für die im Streit stehenden, vom Regierungspräsidium Freiburg nicht berücksichtigten Ausgaben kann sich die Klägerin auch nicht auf Artikel 60 Abs. 5 DVO (EU) Nr. 543/2011 berufen. Nach dieser Vorschrift können Investitionen (einschließlich im Rahmen von Leasing-Verträgen), deren Amortisationsdauer die Laufzeit des operationellen Programms überschreitet, aus gerechtfertigten wirtschaftlichen Gründen, insbesondere wenn die steuerliche Abschreibungsdauer mehr als fünf Jahre beträgt, auf ein nachfolgendes operationelles Programm übertragen werden. Hier fehlt es bereits an der Übertragung auf das mit Bescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 17.01.2014 genehmigte operationelle Programm für die Jahre 2014 bis 2018. Eine solche Übertragung setzt die Genehmigung der zuständigen Behörde des Mitgliedstaates gemäß Artikel 64 Abs. 1 Buchstabe a DVO (EU) Nr. 543/2011 im Rahmen der Prüfung des beantragten operationellen Programms voraus. Gemäß dieser Regelung genehmigt die nationale Behörde die Beträge des Betriebsfonds und das operationale Programm, wenn sie die Voraussetzungen der Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 und des Titels III Kapitel II der Durchführungsverordnung, zu dem auch Artikel 60 Abs. 5 DVO (EU) Nr. 543/2011 gehört, erfüllen. Eine solche Genehmigung ist hier nicht erteilt worden, nachdem bereits die Übertragung auf das operationelle Programm für die Jahre 2014 bis 2018 von der Klägerin nicht beantragt wurde (vgl. Anlage BB1 zum Schriftsatz des Beklagten vom 01.07.2022, Blatt 443 der Berufungsakte). Aus dem Umstand, dass die finanziellen Mittel für das jeweilige operationelle Programm gedeckelt sind (vgl. Artikel 103d VO (EG) Nr. 1234/2007), folgt zudem, dass im Rahmen der Deckelung auch die in das neue operationelle Programm zu übertragenden Beträge zu beziffern sind, was hier ebenfalls nicht geschehen ist.

2. Hinsichtlich der Maßnahme 3.1 sind bei dem Erzeuger mit der Mitgliedsnummer ... die Nichtberücksichtigung der nur als Duplikat vorgelegten Rechnung der Klägerin vom 23.04.2014 mit der Nummer ... und der dementsprechend vorgenommene Abzug der förderfähigen Kosten in Höhe von 15.404,54 EUR sowie die Nichtbewilligung einer Beihilfe in Höhe von 50 % dieses Betrages (7.702,27 EUR) rechtswidrig. Die Klägerin hat für die Durchführung des mit Bescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 17.01.2014 genehmigten operationellen Programms für das Durchführungsjahr 2014 einen Anspruch auf die Festsetzung weiterer förderfähiger Kosten in Höhe von 15.404,54 EUR und auf Gewährung einer finanziellen Beihilfe in Höhe von 7.702,27 EUR.

Artikel 105 Abs. 3 DVO (EU) Nr. 543/2011 bestimmt, dass die im Rahmen des operationellen Programms geleisteten Zahlungen durch Rechnungen und Zahlungsnachweise wie Bankauszüge zu belegen sind. Ist dies nicht möglich, sind die Zahlungen durch gleichwertige Unterlagen zu belegen. Diese Vorschrift erfordert im hier gegebenen konkreten Fall nicht, dass die auf Grund der Rechnung der Klägerin vom 23.04.2021 durch den Erzeuger mit der Mitgliedsnummer ... geleisteten Zahlungen durch eine Originalrechnung nachzuweisen sind. Artikel 105 Abs. 3 DVO (EU) Nr. 543/2011 verlangt seinem Wortlaut nach nicht schlechterdings, dass Originalbelege vorgelegt werden müssen. Er sieht auch nicht vor, dass die prüfende Behörde die (Original-)Rechnung mit einem Vermerk zu versehen hat, damit diese nicht für einen weiteren Antrag verwendet werden kann (vgl. zu diesem Erfordernis in Artikel 7 Abs. 3 der Achten Richtlinie 79/1072/EWG des Rates vom 06.12.1979 zur Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Umsatzsteuern - Verfahren zur Erstattung der Mehrwertsteuer an nicht im Inland ansässige Steuerpflichtige: EuGH, Urteil vom 11.06.1998 - C-361/96 - juris Rn. 24 f.). Auch Sinn und Zweck des in Artikel 105 Abs. 3 DVO (EU) Nr. 543/2011 statuierten Vorlageerfordernisses gebieten nicht zwingend die Vorlage einer Originalrechnung. Als Urkunde soll die Rechnung den Beweis dafür erbringen, dass die geltend gemachte Leistung, für die eine EU-Beihilfe gezahlt werden soll, auch tatsächlich erbracht worden ist (zur Beweisfunktion vgl. auch die englische Fassung, die hinsichtlich der gleichwertigen Zahlungsnachweise von „documents of equivalent probative value“ spricht). Daran bestehen hier aber keine durchgreifenden Zweifel. Insbesondere existieren keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass der Erzeuger eine Kopie vorgelegt hat, die nicht mit dem Original übereinstimmt. Dies wird auch nicht von dem Beklagten geltend gemacht. Vielmehr hat der Kläger erkennbar ein Duplikat vorgelegt, so dass ihm Täuschungsabsichten nicht unterstellt werden können. Zudem handelt es sich um eine Rechnung, deren Duplikat die Klägerin selbst ausgestellt und die sie geprüft hat, bevor sie dem Erzeuger den entsprechenden Zuschuss aus dem Betriebsfonds bewilligt hat. Soweit der Beklagte in der Praxis Originalrechnungen stempelt und damit kenntlich macht, dass diese Rechnung oder in ihr enthaltene bestimmte Positionen nicht mehr dem Förderantrag für ein anderes Durchführungsjahr zugrundegelegt werden können, handelt es sich um eine Erleichterung im Verwaltungsverfahren, die es dem Beklagten erlaubt, ohne weitere Recherchen festzustellen, ob für die in der Rechnung geltend gemachten Aufwendungen bereits Zuschussanträge gestellt worden sind. Eine solche Gefahr einer doppelten oder weiteren Antragstellung besteht hier aber nicht. Zum einen handelt es sich - worauf die Klägerin zu Recht hinweist - um eine Rechnung aus dem Jahr 2014, die im ersten Durchführungsjahr (2014) des neuen operationellen Programms für die Jahre 2014 bis 2018 vorgelegt wurde. Eine frühere Einreichung war damit nicht möglich. Eine spätere (zweite) Einreichung kann durch Vergleich des vorgelegten Duplikats der Rechnung mit der dann eingereichten Rechnung kontrolliert und damit eine mögliche Doppelbewilligung ausgeschlossen werden. Hinsichtlich der hier insoweit streitgegenständlichen Hagelschutznetze dürfte eine weitere Vorlage für das darauffolgende Durchführungsjahr des operationellen Programms auch nicht zu erwarten sein, da nach der vorgelegten Rechnung des ... ... ... xx vom 25.06.2014 die Hagelschutznetze bereits am 15.05.2014 abgerollt wurden und damit die Maßnahme dem Durchführungsjahr 2014 zuzurechnen ist. Zum anderen ist für die vorgelegte Rechnung auch nicht ersichtlich, warum für Dritte - insbesondere zum Ausschluss weiterer Inanspruchnahme von Fördermitteln - durch einen behördlichen Vermerk auf der Originalrechnung kenntlich gemacht werden müsste, dass die Rechnung für eine Förderantragstellung im Rahmen des operationellen Programms für Obst und Gemüse verwendet wurde (vgl. zu diesem Aspekt: VG Dresden, Urteil vom 22.01.2008 - 12 K 1661/04 - juris Rn. 43). Nach den Angaben der Vertreter der Beteiligten in der Berufungsverhandlung kommt für die betroffenen Hagelschutzanlagen gegebenenfalls auch eine Förderung nach den Agrarinvestitionsförderprogramm in Betracht, doch ist eine solche Doppelförderung für den Erzeuger im konkreten Fall ausgeschlossen. Vor diesem Hintergrund hat das Interesse des Beklagten an der von ihm geübten Praxis der Verwaltungsvereinfachung jedenfalls dann zurückzustehen, wenn der Erzeuger - wie hier (vgl. die Erklärung der Klägerin in dem Anhang zum Schreiben vom 25.09.2015) - nicht (mehr) in der Lage ist, die Originalrechnung einzureichen (vgl. auch VG Minden, Urteil vom 17.08.2006 - 9 K 2972/05 - juris Rn. 33). Hierfür spricht auch, dass es nach den weiteren Erklärungen der Beteiligtenvertreter in der mündlichen Verhandlung der erste und bislang einzige Fall gewesen ist, dass ein Erzeuger nicht die Originalrechnung, sondern ein Duplikat vorgelegt hat. Der entsprechende Zahlungsnachweis ist durch den Aufdruck auf dem Duplikat der Rechnung „Zahlung: Bankeinzug Mandatsreferenznummer: ... am 26.05.2014“ in der erforderlichen Form (Artikel 105 Abs. 3 Satz 1 und 2 DVO (EU) Nr. 543/2011) ebenfalls erbracht.

3. Die von dem Regierungspräsidium Freiburg in Ziffer I 2. des Auszahlungsbescheids vom 06.10.2015 in der Fassung von Ziffer I. 3 des Änderungsbescheids vom 29.08.2016 festgesetzte Geldbuße in Höhe von 88.623,48 EUR ist nur in Höhe von 80.921,21 EUR nicht zu beanstanden.

Gemäß Artikel 117 Abs. 3 DVO (EU) Nr. 543/2011 wird eine Geldbuße verhängt, wenn der gemäß Absatz 2 Buchstabe a ermittelte Betrag (der dem Begünstigten ausschließlich auf Grundlage des Antrags zu zahlende Betrag) den gemäß Absatz 2 Buchstabe b ermittelten Betrag (der dem Begünstigten nach Prüfung der Förderfähigkeit des Antrags zu zahlende Betrag) um mehr als 3 % übersteigt.

a. Soweit die festgesetzte Geldbuße den Betrag von 80.921,21 EUR (um 7.702,27 EUR) überschreitet, erweist sie sich als rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, weil die Voraussetzungen des Artikel 117 Abs. 3 Satz 1 DVO (EU) Nr. 543/2011 nicht gegeben sind. Der Beklagte hat - wie oben ausgeführt - hinsichtlich der Maßnahme 3.1 bei dem Erzeuger mit der Mitgliedsnummer ... zu Unrecht einen Betrag in Höhe von 7.702,27 EUR nicht als Beihilfe bewilligt und diesen bei der Berechnung der Geldbuße berücksichtigt.

b. Im Übrigen (in Höhe von 80.921,21 EUR) erweist sich die Geldbuße als rechtmäßig (vgl. zu einer insoweit ähnlichen Konstellation Urteil des Senats a. a. O. Rn. 97).

aa. Insoweit sind die Voraussetzungen des Art. 117 Abs. 3 Satz 1 DVO (EU) Nr. 543/2011 erfüllt. Die inhaltlichen Einwendungen der Klägerin gegen die Bestimmung der förderfähigen Maßnahmen greifen insoweit - wie bereits dargelegt - nicht durch und der zu Unrecht beantragte Beihilfebetrag übersteigt den zu zahlenden Betrag mit 3,668 % um mehr als 3 %.

bb. Die Klägerin kann sich nicht auf Artikel 117 Abs. 3 Unterabs. 2 DVO (EU) Nr. 543/2011 berufen, nach dem keine Geldbuße verhängt wird, wenn die Erzeugerorganisation nachweisen kann, dass sie für die Einbeziehung des nicht förderfähigen Betrages nicht verantwortlich ist. Insbesondere kann die Klägerin, wie oben ausgeführt, Vertrauensschutzaspekte nicht geltend machen. Weitere Gesichtspunkte, die dafür streiten, dass die Klägerin für die Einbeziehung des nicht förderfähigen Betrages nicht verantwortlich ist, hat diese nicht nachgewiesen. Den Erzeugerorganisationen, die im Subventionsverfahren als eine Art Scharnier zwischen den einzelnen Erzeugern und dem Subventionsbehörden fungieren, und in dieser Funktion auch zur Erstellung und Vorlage der operationellen Programme zur Genehmigung (Artikel 63 DVO (EU) Nr. 543/2011) sowie zur Einreichung der Anträge auf Zahlung einer Beihilfe (Artikel 69 DVO (EU) Nr. 543/2011) berufen sind, ist eine erhebliche Mitverantwortung für die ordnungsgemäße Abwicklung des Beihilfeverfahrens auferlegt. Im Hinblick auf die Vielzahl der Anträge und einem wirksamen Schutz der finanziellen Interessen der Union wird von ihnen insbesondere verlangt, dass sie aktiv an der konkreten Durchführung des Verfahrens mitwirken und Verantwortung für die Richtigkeit der von ihnen zur Auszahlung beantragten Beträge übernehmen (vgl. EuGH, Urteile vom 28.11.2002 - C-417/00 - juris Rn. 45 und vom 16.05.2002 - C-63/00 - juris Rn. 34 und 37; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 01.06.2010 - 20 A 2705/08 - juris Rn. 55). Daher ist von der Klägerin zu verlangen, dass sie für jedes Antragsjahr sorgfältig prüft, ob die Voraussetzungen für die Bewilligung der geltend gemachten Beihilfe vorliegen. Unter Berücksichtigung dieser hohen Anforderungen kann die Klägerin hier nicht von der Verantwortlichkeit für die Einbeziehung der nicht förderfähigen Beträge freigestellt werden.

Fälle höherer Gewalt oder eines Rechtsirrtums des Beklagten, der für die fehlerhafte Antragstellung der Klägerin (mit)ursächlich war (vgl. dazu OVG Nordrhein-Westfalen, a.a.O. Rn. 57 f.), sind nicht gegeben. Insbesondere kann die Klägerin aus dem Umstand, dass - wie sie vorträgt - ihre Zuwendungsrichtlinien dem Beklagten vorgelegen hätten und er diese nicht beanstandet habe, mangels eines sich hieraus ergebenden Vertrauensschutzes nichts für sich herleiten. Vielmehr liegt es nach den obigen Ausführungen auf der Hand, dass mit dem Beginn und unter der Geltung eines neuen operationellen Programms Aufwendungen für Maßnahmen, die noch dem vorangegangen operationellen Programm zuzuordnen sind, nicht zu berücksichtigen sind. Insoweit hat die Klägerin in ihrem Auszahlungsantrag - wenn auch formularmäßig - angegeben, dass die im Rahmen des gültigen operationellen Programms getätigten Ausgaben geltend gemacht werden und das operationelle Programm mit Bescheid für das Durchführungsjahr 2014 vom 17.01.2014 genehmigt wurde. Vor diesem Hintergrund bestand für die Klägerin hinsichtlich der Ausgaben für Maßnahmen, die den Jahren 2013 oder früher und damit dem vorangegangenen operationellen Programm zuzuordnen sind und bei denen für sie – etwa auch im Hinblick auf ihre eigenen Zuschussbedingungen und eine andere (Prüf-)Praxis des Beklagten in den vorangegangen Förderjahren - gegebenenfalls Unklarheiten bestanden, ob sie (ausnahmsweise) dem neuen operationellen Programm für die Jahre 2014 bis 2018 zugeordnet werden können, die sich aus dem für sie geltenden hohen Sorgfaltsmaßstab resultierende Obliegenheit, sich bei dem Beklagten zu erkundigen, ob diese unter der Geltung des neuen operationellen Programms zuwendungsfähig sind. Dies gilt auch deswegen, weil der Beklagte mit Erlass vom 03.02.2014 den Erzeugergemeinschaften für Obst und Gemüse, darunter die Klägerin, erkennbar eine Änderung der Prüfpraxis und in Erläuterung dieses Schreibens bei einer Besprechung mit Vertretern aller Erzeugerorganisationen am 29.04.2014 eine „100%ige Kontrolle der Erzeugerprojekte auf Rechnung der Erzeuger“ angekündigt hat. Dabei hat er darauf aufmerksam gemacht, dass im Rahmen der Verwaltungskontrolle der Aktionen in den Erzeugerbetrieben für jeden Einzelfall die Höhe der förderfähigen Ausgaben von der zuständigen Stelle, dem Regierungspräsidium Freiburg, anhand eines eigenständigen und unabhängigen Prüfvorgangs festgestellt wird. Nach den Angaben des Vertreters des Beklagten in der Berufungsverhandlung sei dabei zudem auch darauf hingewiesen worden, dass eine periodengerechte Abrechnung wichtig sei.

cc. Letztlich vermag der Senat nicht zu erkennen, dass die Verhängung der Geldbuße für die Klägerin unverhältnismäßig ist.

(1). Soweit die Klägerin geltend macht, dass eine bloß 3%ige Abweichung des beantragten Förderbetrages von dem dem Begünstigten nach Prüfung der Förderfähigkeit des Antrags zu zahlenden Betrag mit Artikel 49 Abs. 3, Artikel 51 Abs. 1 Satz 1 GrCh unvereinbar sei, übersieht sie, dass es sich bei der auferlegten Geldbuße um eine präventive Sanktion handelt, die nicht in den Anwendungsbereich des Artikel 49 Abs. 3 GrCh fällt (zur Anwendung des Artikel 49 Abs. 3 GrCh nur auf repressive Sanktionen vgl. Jarass, GrCh, 3. Aufl., Artikel 49 Rn. 7, Artikel 48 Rn. 4 - 6). Nach der Rechtsprechung des EuGH besitzen in Regelungen der gemeinsamen Agrarpolitik vorgeschriebene Sanktionen keinen strafrechtlichen Charakter (Urteil vom 05.06.2012 - C-489/10 - juris Rn. 28 ff. m.w.N.). Sie dienen vielmehr der Bekämpfung der Unregelmäßigkeiten, die im Rahmen der landwirtschaftlichen Beihilfen begangen werden und die durch die von ihnen verursachte erhebliche Belastung des Unionshaushalts die Maßnahmen beeinträchtigen können, die auf diesem Gebiet ergriffen werden, um die Märkte zu stabilisieren, die Lebenshaltung der Landwirte zu stützen und für die Belieferung der Verbraucher zu angemessenen Preise Sorge zu tragen. Die für die Festsetzung der Sanktion einschlägigen Vorschriften richten sich allein an die Wirtschaftsteilnehmer, hier die Erzeugerorganisationen, die sich aus freien Stücken dafür entschieden haben, eine Beihilferegelung im Bereich der Landwirtschaft in Anspruch zu nehmen. Da sichergestellt sein soll, dass eine Beihilfe nur rechtmäßig in Anspruch genommen wird, ist die Sanktion, die bei Nichtbeachtung der Beihilferegelungen verhängt wird, eine spezifische Handhabe für die Verwaltung, die Bestandteil der Beihilferegelung ist und dazu dient, die ordnungsgemäße Verwaltung der öffentlichen Mittel der Union sicherzustellen (EuGH, Urteil vom 05.06.2012 a. a. O., juris Rn. 30). Es ist nichts dafür ersichtlich, dass die in Artikel 117 Abs. 3 DVO (EU) Nr. 543/2011 vorgesehene Geldbuße anders zu beurteilen wäre. Diese Geldbuße kann nur gegen Erzeugerorganisationen, die Beihilfen nach der mit der Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 eingeführten Beihilferegelung beantragt haben, verhängt werden, wenn der dem Begünstigten ausschließlich auf Grundlage des Antrags zu zahlende Betrag den dem Begünstigten nach Prüfung der Förderfähigkeit des Antrags zu zahlenden Betrag um mehr als 3 % übersteigt. Auch vor dem Hintergrund, dass eine lückenlose Kontrolle und Prüfung der beantragten Leistungen nicht immer sichergestellt sein wird, soll diese Regelung Erzeugerorganisationen dazu anhalten, nur die Auszahlung solcher Beträge zu beantragen, die nach der Genehmigung des operationellen Programms auch förderfähig sind. Sie dient damit als Verwaltungssanktion vornehmlich dem Zweck, die ordnungsgemäße Verwaltung und Vergabe öffentlicher Mittel der Union zu gewährleisten, und hat damit keinen Strafcharakter.

(2). In Anbetracht dieses Zwecks genügt die Geldbuße auch dem Verhältnismäßigkeitsprinzip als allgemeinem Rechtsgrundsatz der Union (vgl. dazu etwa: EuG, Urteil vom 27.02.2014 - T-256/11 - juris Rn. 205; Mayer in Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, Band I, nach Artikel 6 AEUV Rn. 403 m.w.N.). Insbesondere überschreitet sie nicht die Grenzen dessen, was für die Erreichung des verfolgten Ziels angemessen und erforderlich ist. Was die gerichtliche Kontrolle dieses Grundsatzes angeht, kann aufgrund des weiten Ermessens, über das der Unionsgesetzgeber im Bereich der Gemeinsamen Agrarpolitik verfügt, die Rechtmäßigkeit einer in diesem Bereich erlassenen Maßnahme nur dann beeinträchtigt sein, wenn diese zur Erreichung des Ziels offensichtlich ungeeignet ist (EuGH, Urteil vom 12.07.2001 - C-189/01 -, juris Rn. 81 m.w.N.). Hiervon kann angesichts des bereits dargelegten (präventiven) Zwecks der Geldbuße in Artikel 117 Abs. 3 DVO (EU) Nr. 543/2011, sicherzustellen, dass Erzeugerorganisationen nur die Auszahlung von Beträgen für förderfähige Leistungen beantragen, keine Rede sein. Vor dem Hintergrund, dass Artikel 117 Abs. 3 Satz 2 DVO (EU) Nr. 543/2011 bei fehlender Verantwortlichkeit der Erzeugerorganisation für die Einbeziehung des nicht förderfähigen Betrags eine Geldstrafe ausschließt, diese nur jenseits einer Bagatellgrenze von drei Prozent verhängt wird und das (genehmigte) operationelle Programm klare Vorgaben zu den genehmigten Maßnahmen macht, bestehen auch keine Zweifel an der Angemessenheit der in Artikel 117 Abs. 3 DVO (EU) Nr. 543/2011 vorgesehenen und hier konkret ausgesprochenen Geldbuße. Insbesondere fällt es in das weite, vom Senat nicht näher zu kontrollierende Gestaltungsermessen des unionsrechtlichen Verordnungsgebers, ab welcher Grenze er nicht mehr davon ausgeht, dass die Geltendmachung eines überhöhten Betrages seinen Bagatellcharakter verliert. Hier ist es - worauf der Beklagte zu Recht hinweist - nicht zu beanstanden, dass der Verordnungsgeber bei einem hohen Subventionssatz von 50 % eine hohe Richtigkeit der eingereichten Subventionsanträge erwartet und fehlerhafte Anträge relativ früh sanktioniert. Auch im konkreten Fall, in dem bei dem von der Klägerin zur Zahlung geltend gemachten in Höhe von 2.206.326,94 EUR die 3 %-Grenze bei 66.189,80 EUR liegt, kann nicht davon ausgegangen werden, dass diese zu niedrig bemessen wäre.

III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

B e s c h l u s s
vom 14. Juli 2022

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird nach § 63 Abs. 2 Satz 1, § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG auf 154.461,02 EUR festgesetzt.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe