Urteil vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg - 2 S 2591/10

Tenor

Die Berufung der Kläger gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 8. Juni 2010 - 11 K 1674/09 - wird zurückgewiesen.

Die Kläger tragen die Kosten des Berufungsverfahrens jeweils zur Hälfte.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

 
1 
Die Kläger wenden sich gegen ihre Heranziehung zu Erschließungsbeiträgen.
2 
Die Kläger sind Eigentümer des gewerblich genutzten Grundstücks Flst. Nr. ... auf der Gemarkung der Beklagten, das nach Südosten an die ...-...-...-... grenzt. Die Beklagte ließ auf der Grundlage einer Planung zur Erschließung des auf der gegenüberliegenden Seite der Straße befindlichen Konversionsgeländes „Am Froschbächle“ aus dem Jahre 2000 den nördlichen Teil der ...-...-... - einschließlich zweier von der Straße abzweigender Stichstraßen, die ebenfalls an das Grundstück der Kläger angrenzen und Gegenstand eigenständiger, hier nicht angegriffener Beitragsbescheide sind - als Erschließungsanlage herstellen. Die Schlussrechnung für die Herstellung der Erschließungsanlagen ging bei der Beklagten im Jahre 2003 ein.
3 
Mit Bescheid vom 19.11.2007 zog die Beklagte die Kläger für ihr Grundstück zu einem Erschließungsbeitrag in Höhe von 43.881,39 EUR für die erstmalige endgültige Herstellung der Erschließungsanlage ...-...-... ... heran. Nach Abzug der bereits geleisteten Vorauszahlung von 8.610,90 EUR verblieb danach eine Restschuld von 35.270,49 EUR. Dagegen erhoben die Kläger am 03.12.2007 Widerspruch.
4 
Mit Schreiben vom 23.06.2008 teilte die Beklagte den Klägern unter Bezugnahme auf ihren Widerspruch mit, sie habe eine Neuberechnung des Erschließungsbeitrags vorgenommen; im Bescheid heißt es weiter wörtlich: „Wir nehmen deshalb hiermit unsere Beitragsbescheide vom 09.11.2007 zurück und überlassen ihnen beiliegend drei neue Bescheide unter Berücksichtigung des Eckgrundstücksfaktors von jeweils 25 %. Ihr Widerspruch vom 03.12.2007 ist damit erledigt“. Ebenfalls unter dem 23.06.2008 erließ die Beklagte für die ...-...-... ... und die beiden Stichstraßen neue Beitragsbescheide. Der Erschließungsbeitrag für die hier streitgegenständliche Anlage beträgt danach 34.523,56 EUR und die von den Klägern im Hinblick auf die Vorausleistung zu zahlende Restschuld 25.912,66 EUR. Das Schreiben der Beklagten vom 23.06.2008 und der Beitragsbescheid vom gleichen Tag wurden den Klägern jeweils in einem Briefumschlag übersandt.
5 
Den von den Klägern gegen den Erschließungsbeitragsbescheid vom 23.06.2008 erhobenen Widerspruch wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 25.06.2009 als unbegründet zurück.
6 
Am 22.07.2009 haben die Kläger beim Verwaltungsgericht Karlsruhe Klage erhoben und zur Begründung im Wesentlichen vorgetragen, die Erschließungsanlage sei nach 1960 und damit unter Geltung des Bundesbaugesetzes erstmalig endgültig hergestellt worden und deshalb nicht mehr abrechnungsfähig.
7 
Die Beklagte ist der Klage entgegengetreten und hat wie folgt erwidert: Zwar hätten im Jahre 1969 im streitgegenständlichen Straßenbereich schon Ausbaumaßnahmen stattgefunden. Diese könnten jedoch nicht als endgültige Herstellung angesehen werden. In der Straße habe sich keine Kanalisation befunden, auch habe es weder einen Gehweg noch Straßenbeleuchtung oder Straßenentwässerung gegeben. Die Straße habe auch weder von der Breite noch der Tragfähigkeit her dem Standard einer Erschließungsstraße in einem Gewerbegebiet entsprochen.
8 
Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Urteil vom 08.06.2010 abgewiesen und hierzu im Wesentlichen ausgeführt: Die streitgegenständliche Beitragsschuld sei nicht verjährt. Die Verjährungsfrist beginne mit dem Ablauf des Kalenderjahres zu laufen, in dem die sachliche Erschließungsbeitragspflicht entstanden sei. Diese entstehe wiederum mit der endgültigen Herstellung der Erschließungsanlage. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei die endgültige Herstellung einer Erschließungsanlage grundsätzlich in dem Zeitpunkt anzunehmen, in dem die letzte Unternehmerrechnung für die Herstellungsmaßnahmen eingehe. Danach habe die vierjährige Verjährungsfrist (§ 3 Abs. 1 Nr. 4 c) KAG i.V.m. § 169 Abs. 2 Satz 1 AO) mit dem Ablauf des Kalenderjahres 2003 zu laufen begonnen. Die Verjährungsfrist habe gleichwohl noch nicht mit dem Ablauf des Jahres 2007 geendet, weil bereits am 19.11.2007 ein Erschließungsbeitragsbescheid gegenüber den Klägern ergangen sei und ihr Widerspruch gegen diesen Bescheid zu einer Ablaufhemmung geführt habe. Nach § 3 Abs. 1 Nr. 4 c) KAG i.V.m.  § 171 Abs. 3 a Satz 1 AO laufe die Festsetzungsfrist im Falle der Anfechtung des Beitragsbescheids mit Widerspruch oder Klage so lange noch nicht ab, wie über die Rechtsbehelfe nicht unanfechtbar entschieden sei. Mit dem Schreiben vom 23.06.2008, in dem die Rücknahme des Beitragsbescheids vom 19.11.2007 erklärt und mit dem zugleich der neue Bescheid übermittelt worden sei, sei ein das Widerspruchsverfahren erledigendes Ereignis herbeigeführt worden. Bei Erlass des neuen Bescheids vom 23.06.2008 sei unter diesen Umständen über den Widerspruch gegen den ursprünglichen Bescheid vom 19.11.2007 noch nicht unanfechtbar entschieden gewesen. Denn die gleichzeitig mit dem Erlass des Beitragsbescheids vom 23.06.2008 erklärte Rücknahme könne nicht als Rücknahme mit Rückwirkung verstanden werden. Das Schreiben vom 23.06.2008 in Verbindung mit dem neuen Bescheid sei vielmehr einer reinen Abänderung des alten Bescheids nahegekommen oder könne sogar als eine Abänderung ohne Rücknahme im rechtstechnischen Sinne verstanden werden.
9 
Die abgerechnete Baumaßnahme stelle auch die erstmalige Herstellung der Erschließungsanlage ...-...-... ... dar. Die früheren Baumaßnahmen - insbesondere auch die des Jahres 1969 - könnten nicht als endgültige Herstellung angesehen werden, weil im hier streitigen nördlichen Teil der Straße jedenfalls eine Straßenentwässerung nicht vorhanden gewesen sei.
10 
Zur Begründung der vom Senat mit Beschluss vom 11.11.2010 zugelassenen Berufung machen die Kläger geltend: Der Beitragsanspruch der Beklagten sei verjährt. Zwar sei der ursprüngliche Erschließungsbeitragsbescheid vom 19.11.2007 noch innerhalb der vierjährigen Verjährungsfrist erlassen worden. Die Beklagte habe den Bescheid aber unter dem 23.06.2008 wieder aufgehoben. Das Widerspruchsverfahren sei damit beendet gewesen. Der Erlass des hier streitgegenständlichen Zweitbescheids vom 23.06.2008 sei danach erst erfolgt, als der Anspruch bereits verjährt gewesen sei. Die Behörde habe hier einen Fehler gemacht, indem sie den ursprünglichen Verwaltungsakt zurückgenommen habe, anstatt eine Abhilfeentscheidung zu treffen und den Erschließungsbeitrag im Rahmen dieser Abhilfeentscheidung zu reduzieren.
11 
Zu Unrecht habe das Verwaltungsgericht auch das Merkmal der endgültigen Herstellung beim Ausbau im Jahre 1969 im Hinblick auf die fehlende Straßenentwässerung verneint. Das Froschbächle habe sowohl der Entwässerung der damaligen französischen Kasernen an der ...-...-... als auch der Entwässerung der Straße gedient.
12 
Die Kläger beantragen,
13 
das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 8. Juni 2010    - 11 K 1674/09 - zu ändern und den Erschließungsbeitragsbescheid der Beklagten vom 23.06.2008 und den dazu ergangenen Widerspruchsbescheid vom 25.06.2009 aufzuheben.
14 
Die Beklagte beantragt,
15 
die Berufung zurückzuweisen.
16 
Sie trägt im Wesentlichen vor: Verjährung sei nicht eingetreten. Die Aufhebung und der Neuerlass des Erschließungsbeitragsbescheids am 23.06.2008 datierten nicht nur vom selben Tag, sondern seien den Klägern auch jeweils zusammen in einem Briefumschlag übersandt worden. Dementsprechend sei das Verwaltungsverfahren nicht beendet gewesen, weshalb die Verjährungsfrist weiterhin gehemmt sei.
17 
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die dem Senat vorliegenden Akten sowie die Schriftsätze der Beteiligten verwiesen.

Entscheidungsgründe

 
18 
Die Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die zulässige Anfechtungsklage gegen den Erschließungsbeitragsbescheid der Beklagten vom 23.06.2008 und den hierzu ergangenen Widerspruchsbescheid vom 25.06.2009 zu Recht abgewiesen. Denn diese Bescheide sind rechtmäßig und verletzen die Kläger nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
19 
1. Im vorliegenden Fall finden noch die Vorschriften des Baugesetzbuches - und nicht die §§ 33 ff. KAG - Anwendung, weil die Beitragsschuld für das hier zu beurteilende Grundstück vor dem 01.10.2005 entstanden ist und der Erschließungsbeitrag - wie ausgeführt wird - noch erhoben werden kann (vgl. § 49 Abs. 7 KAG). Rechtsgrundlage des angefochtenen Erschließungsbeitragsbescheids sind deshalb die §§ 127 ff. BauGB in Verbindung mit der Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten vom 06.10.1999. Bedenken gegen die Rechtsgültigkeit dieser Satzung drängen sich dem Senat nicht auf, auch die Kläger haben insoweit keine Einwendungen erhoben.
20 
Ohne Erfolg berufen sich die Kläger darauf, dass die hier zu beurteilende Anbaustraße bereits auf Grundlage des im Jahre 1969 vorgenommenen Ausbaus erschließungsbeitragsrechtlich erstmalig endgültig hergestellt worden sei. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. etwa Urteil vom 10.10.1995 - 8 C 13.94 - DVBl. 1996, 379) ist eine Anbaustraße erstmalig endgültig hergestellt, wenn sie (von der Berechenbarkeit des Aufwands abgesehen) erstmals die nach dem satzungsmäßigen Teileinrichtungsprogramm und nach dem (formlosen) Bauprogramm erforderlichen Teileinrichtungen aufweist und wenn diese dem satzungsmäßigen technischen Ausbauprogramm entsprechen. Vor dem Hintergrund dieser Rechtsprechung hat das Verwaltungsgericht angenommen, dass der von der Beklagten zugestandene Ausbau der Straße nicht zu deren endgültiger Herstellung geführt habe, da zum einen die Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten vom 14.06.1961 in ihrem § 7 Abs. 1 als Merkmal der endgültigen Herstellung u.a. eine Straßenentwässerung vorgesehen und zum anderen die in der Satzung vorgesehene Straßenentwässerung in der Erschließungsanlage ...-...-... ... (bis zum hier zu beurteilenden Ausbau im Jahre 2002) gefehlt habe. Diese Ausführungen sind rechtlich nicht zu beanstanden.
21 
Die Kläger berufen sich in diesem Zusammenhang darauf, dass die ...-...-... im Rahmen des Ausbaus im Jahre 1969 mit einer gewissen Neigung in östlicher Richtung hergestellt worden sei, damit das auf der Straße anfallende Wasser in den daneben liegenden Froschgraben „natürlich“ hätte abfließen können. Ob die Straße tatsächlich mit einem Gefälle ausgebaut wurde, lässt sich den dem Senat vorliegenden Lichtbildern nicht mit Sicherheit entnehmen; die Frage bedarf aber jedenfalls deshalb keiner endgültigen Beantwortung, weil ein solches Straßengefälle nicht geeignet ist, das Vorhandensein der Teileinrichtung Entwässerung zu begründen. Für eine ordnungsgemäße Straßenentwässerung i.S. der Satzung der Beklagten genügt es nicht, wenn die Erschließungsanlage keine eigenen oder nur unzureichende Entwässerungseinrichtungen aufweist, so dass das anfallende Straßenoberflächenwasser dem Gefälle folgend in das freie Gelände abfließt bzw. in einen Entwässerungsgraben gelangt (so bereits VGH Bad.-Württ., Urteil vom 27.05.1982 - 2 S 1254/81 - VBlBW 1983, 274; OVG NRW, Urteil vom 12.02.1998 - 3 A 176/93 - Juris; vgl. auch Reif, Arbeitsmappe Erschließungsbeitrag nach dem BauGB, Rn. 4.7.3.1.3).
22 
2. Die Beitragsforderung der Beklagten ist hiervon ausgehend nicht verjährt. Die Forderungsverjährung, d.h. die Verjährung des Anspruchs der Beklagten auf Geltendmachung des streitgegenständlichen Erschließungsbeitrags für das gewerblich genutzte Grundstück Flst. Nr. ... der Kläger tritt gemäß den über § 3 Abs. 1 Nr. 4 c) KAG entsprechend anwendbaren Vorschriften der §§ 169 Abs. 2, 170 Abs. 1 AO nach Ablauf von vier Jahren seit Ende des Kalenderjahres ein, in dem die Beitragsforderung entstanden ist. Die Frist begann unstreitig mit dem Ablauf des Kalenderjahres 2003 zu laufen und wäre deshalb bei normalem Verlauf am 31.12.2007 abgelaufen gewesen. Der Ablauf dieser Frist ist jedoch gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 4 c) KAG i.V.m. § 171 Abs. 3 a Satz 1 AO bis zum rechtskräftigen Abschluss des vorliegenden Verfahrens gehemmt.
23 
Wird ein Beitragsbescheid mit einem Widerspruch oder einer Klage angefochten, so läuft die Festsetzungsfrist nicht ab, bevor über den Anfechtungsantrag unanfechtbar entscheiden worden, d.h. der Widerspruchsbescheid bestandskräftig geworden ist (§ 171 Abs. 3 a Satz 1 1. Hs. AO). Der den Ablauf der Festsetzungsfrist hemmende Bescheid muss allerdings nicht nur rechtzeitig ergangen sein, d.h. er muss gemäß § 169 Abs. 1 Satz 3 AO (spätestens) vor Ablauf der Festsetzungsfrist den Bereich der zuständigen Behörde verlassen haben. Darüber hinaus muss der Bescheid wirksam werden und bis zur Fristwahrung auch wirksam bleiben. Wird er (vorher) mit Wirkung für die Vergangenheit aufgehoben, kann er nicht mehr auf die Festsetzungsverjährung einwirken. Der Erlass eines neuen Bescheids ist von diesem Zeitpunkt an ausgeschlossen. Ihm steht die Verjährung aber dann nicht entgegen, wenn gleichzeitig mit dem Erlass die Aufhebung mit Wirkung für die Zukunft erfolgt. Hebt also die Behörde während eines Widerspruchs- oder eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens den angefochtenen Bescheid - unter gleichzeitigem Erlass eines neuen Bescheids wegen des betreffenden Anspruchs - mit Wirkung für die Zukunft auf, so steht dem ein etwaiger Ablauf der regulären Festsetzungsfrist nicht entgegen. Denn der neue Bescheid ist noch innerhalb der nach § 171 Abs. 3 a Satz 1 AO gehemmten Festsetzungsfrist ergangen (so im Ergebnis zutreffend Rüsken in: Klein, Abgabenordnung, 10. Aufl., RdNr. 33 a; a.A. wohl BFH, Beschluss vom 10.05.2002 - VII B 244/01 - BFH/NV 2002, 1125).
24 
Danach hat der vor Ablauf der Festsetzungsfrist erlassene ursprüngliche Beitragsbescheid der Beklagten vom 19.11.2007 und der (nahtlos) daran anknüpfende Beitragsbescheid der Beklagten vom 23.06.2008 zur Ablaufhemmung geführt. Im Einzelnen:
25 
a) Der Senat hat zunächst erwogen, das Schreiben der Beklagten vom 23.06.2008, mit dem unter anderem die ursprüngliche Beitragserhebung vom 19.11.2007 in Höhe von 43.881,39 EUR zurückgenommen wurde, und die Neufestsetzung des Beitrags vom gleichen Tag in Höhe von 34.523,56 EUR als bloße Abänderung des ursprünglichen Beitragsbescheids und damit als im Rahmen des Widerspruchsverfahrens erfolgte Teilabhilfe zu bewerten. Bei einer solchen Reduzierung des - innerhalb der Festsetzungsfrist ergangenen - ursprünglichen Beitragsbescheids wäre dieser weiterhin wirksam und würde  - unproblematisch - den Ablauf der Verjährungsfrist hemmen. Eine entsprechende Auslegung der behördlichen Schreiben vom 23.06.2008 als Teilabhilfe ist hier jedoch nicht möglich.
26 
Abhilfe ist die (teilweise) Aufhebung des Verwaltungsakts als Antwort auf den Widerspruch. Rücknahme eines Verwaltungsakts erfolgt hingegen außerhalb des Vorverfahrens, führt aber zu dessen Erledigung. Vor diesem Hintergrund steht der Behörde nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 28.04.2009 - 2 A 8.08 - NJW 2009, 2968) ein Wahlrecht zu. Dieses Wahlrecht hat die Beklagte ohne jeden vernünftigen Zweifel dahingehend ausgeübt, dass sie den ursprünglichen Beitragsbescheid zurückgenommen und einen neuen Bescheid über einen verminderten Erschließungsbeitrag erlassen hat. Dies ergibt sich zum einen aus dem Wortlaut des Schreibens vom 23.06.2008 und zum anderen aus der Gestaltung des Beitragsbescheids vom gleichen Tag; dieser Bescheid knüpft mit keinem Wort an den ursprünglichen Erschließungsbeitragsbescheid an, vielmehr entspricht er in vollem Umfang einem Bescheid, mit dem erstmals für das betreffende Grundstück der Erschließungsbeitrag festgesetzt wird.
27 
b) Hat die Beklagte danach den ursprünglichen Erschließungsbeitragsbescheid vom 19.11.2007 in vollem Umfang zurückgenommen (§ 3 Abs. 1 Nr. 3 b) KAG i.V.m. § 130 AO), kommt es entscheidend darauf an, ob die Aufhebung mit Wirkung für die Vergangenheit oder die Zukunft erfolgt ist. Nach § 130 Abs. 1 AO kann der Verwaltungsakt mit Wirkung für die Vergangenheit (ex tunc-Wirkung) oder die Zukunft (ex-nunc-Wirkung) zurückgenommen werden. Damit stellt die Vorschrift die Bestimmung der Rücknahme in zeitlicher Hinsicht in das Ermessen der Behörde. Denkbar ist auch eine Kombination dahingehend, dass Teile eines Bescheids mit Rückwirkung und Teile nur für die Zukunft aufgehoben werden. Eine solche Konstellation ist hier gegeben.
28 
Die Beklagte hat auf Grundlage ihres Schreibens vom 23.06.2008 der  Sache nach den festgesetzten Erschließungsbeitrag - im Hinblick auf eine Eckgrundstücksermäßigung einer nach ihrer Ansicht zusätzlich zu berücksichtigenden Erschließungsanlage - reduziert. Der ursprüngliche Erschließungsbeitrag betrug 43.881,39 EUR, im neuen Bescheid vom 23.06.2008 wurden 34.523,56 EUR und damit ein um 9.357,83 EUR reduzierter Beitrag festgesetzt. Bezüglich dieser Summe hat die Beklagte den ursprünglichen Beitragsbescheid mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen, weil sie bei der ursprünglichen Beitragsfestsetzung nach ihrer Auffassung von einem unvollständigen Sachverhalt ausgegangen war und deshalb die entsprechende (erhöhte) Beitragsfestsetzung von Anfang an rechtswidrig war. Soweit die Beklagte darüber hinaus im Schreiben vom 23.06.2008 den ursprünglichen Beitragsbescheid auch hinsichtlich der Beitragsforderung in Höhe von 34.523,56 EUR aufgehoben und unter gleichem Datum den Beitrag neu auf diesen Betrag festgesetzt hat, erfolgte die Rücknahme dagegen nur mit Wirkung für die Zukunft. Da die Rücknahme und die Neufestsetzung den Klägern - in einem Briefumschlag - gleichzeitig bekannt gemacht wurden, besteht die Wirkung der Ablaufhemmung durchgängig unverändert fort, d.h. die Festsetzungsfrist ist bislang nicht abgelaufen.
29 
aa) Maßgebend hierfür sind die folgenden Überlegungen: Bei der Auslegung der Erklärungen vom 23.06.2008 kommt es nicht darauf an, was die Behörde mit ihnen gewollt hat oder wie ein außenstehender Dritter den materiellen Gehalt der Erklärungen verstehen würde. Die Erklärungen sind vielmehr - wie allgemein im Rechtsverkehr bei empfangsbedürftigen Willenserklärungen - bei entsprechender Anwendung des § 133 BGB nach dem objektiven Verständnishorizont des Empfängers auszulegen. Entscheidend ist damit, wie der Inhaltsadressat selbst nach den ihm bekannten Umständen den materiellen Gehalt der Erklärung (hier: der Bescheide) unter Berücksichtigung von Treu und Glauben verstehen musste (vgl. zum Ganzen VGH Bad.-Württ., Urteil vom 28.04.2010 - 2 S 2312/09 - juris sowie BVerwG, Urteil vom 18.04.1997 - 8 C 43.95 - BVerwGE 104, 301; BGH, Urteil vom 09.02.2006 - IX ZR 141/04 - NJW-RR 2006, 1096; BFH, Urteil vom 27.11.1996 - IX R 20/95 - BFHE 183, 348). Maßgebender Zeitpunkt ist der Zugang des Bescheids (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 28.04.2010, aaO).
30 
bb) Die Kläger konnten unter Anlegung dieses Maßstabs nicht davon ausgehen, dass die Aufhebung des gesamten Beitragsbescheids mit Wirkung für die Vergangenheit erfolgt und deshalb Verjährung der Beitragsforderung eingetreten ist. Zwar lässt sich dem Wortlaut der behördlichen Erklärungen vom 23.06.2008 insoweit keine eindeutige Aussage entnehmen. Darin hat die Beklagte lediglich die Rücknahme ausgesprochen, ohne dies in zeitlicher Hinsicht näher zu erläutern. Der Grundsatz der interessengerechten Auslegung spricht jedoch ganz entscheidend für eine teilweise Rücknahme der ursprünglichen Beitragsfestsetzung mit Wirkung für die Zukunft. Zu den allgemein anerkannten Auslegungsregeln gehört der Grundsatz einer nach beiden Seiten hin interessengerechten Auslegung (vgl. beispielsweise BGH, Urteil vom 29.03.2000 - II X ZR 297/98 - WM 2000, 1290). Im Zweifel ist deshalb gewollt, was vernünftig ist und der wohlverstandenen Interessenlage entspricht (BGH, Urteil vom 12.07.2001 - IX ZR 358/00 - NJW 2001, 3327). Nur auf der Grundlage der getroffenen Auslegung hat der von der Beklagten unter dem 23.06.2008 neu erlassene Beitragsbescheid überhaupt einen rechtserheblichen Inhalt. Denn bei einer Rücknahme des ursprünglichen Beitragsbescheids vom 19.11.2007 mit Wirkung für die Vergangenheit in vollem Umfang wäre dieser unanfechtbar i.S.d. § 171 Abs. 3 a Satz 1 AO geworden. Damit hätte dieser mit seiner vollständigen Aufhebung seine Wirksamkeit und damit auch seine Eignung als verjährungshemmende Maßnahme verloren. Bei Erlass des neuen Beitragsbescheids am 23.06.2008 wäre die in ihrem Ablauf als nicht gehemmt anzusehende Festsetzungsfrist bereits abgelaufen, so dass der Bescheid von vornherein rechtswidrig gewesen wäre. Vor diesem Hintergrund ist bei mehreren an sich möglichen Auslegungen derjenigen der Vorzug zu geben, bei welcher der behördlichen Erklärung bzw. dem behördlichen Bescheid eine rechtliche Bedeutung zukommt, wenn diese(r) sich ansonsten als sinnlos erweisen würde (vgl. zur Auslegung von Willenserklärungen: BGH, Urteil vom 07.03.2005 - II ZR 194/03 - NJW 2005, 2619).
31 
In diesem Sinne mussten auch die Kläger die behördliche Erklärungen unter Berücksichtigung von Treu und Glauben verstehen. Weder nach der Vorgeschichte noch den Begleitumständen bei der Bekanntgabe der behördlichen Erklärungen vom 23.06.2008 konnten die Kläger davon ausgehen, sie würden wegen der Beitragsschuld überhaupt nicht mehr in Anspruch genommen werden. Das Rücknahmeschreiben und der neue Beitragsbescheid datierten vom gleichen Tag und wurden den Klägern im gleichen Briefumschlag bekannt gemacht. Bei einer Gesamtschau der behördlichen Erklärungen stand im Zeitpunkt des Zugangs außer Frage, dass die Beklagte im Hinblick auf den Widerspruch der Kläger die Festsetzung des Erschließungsbeitrags nicht vollständig aufheben, sondern den Beitrag lediglich reduzieren wollte. Dementsprechend konnten auch die Kläger nicht von der rechtlichen Sinnlosigkeit der behördlichen Erklärungen ausgehen.
32 
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 159 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 100 Abs. 1 ZPO.
33 
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
34 
Beschluss vom 5. Mai 2011
35 
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 34.523,56 EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 3 GKG).
36 
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

 
18 
Die Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die zulässige Anfechtungsklage gegen den Erschließungsbeitragsbescheid der Beklagten vom 23.06.2008 und den hierzu ergangenen Widerspruchsbescheid vom 25.06.2009 zu Recht abgewiesen. Denn diese Bescheide sind rechtmäßig und verletzen die Kläger nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
19 
1. Im vorliegenden Fall finden noch die Vorschriften des Baugesetzbuches - und nicht die §§ 33 ff. KAG - Anwendung, weil die Beitragsschuld für das hier zu beurteilende Grundstück vor dem 01.10.2005 entstanden ist und der Erschließungsbeitrag - wie ausgeführt wird - noch erhoben werden kann (vgl. § 49 Abs. 7 KAG). Rechtsgrundlage des angefochtenen Erschließungsbeitragsbescheids sind deshalb die §§ 127 ff. BauGB in Verbindung mit der Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten vom 06.10.1999. Bedenken gegen die Rechtsgültigkeit dieser Satzung drängen sich dem Senat nicht auf, auch die Kläger haben insoweit keine Einwendungen erhoben.
20 
Ohne Erfolg berufen sich die Kläger darauf, dass die hier zu beurteilende Anbaustraße bereits auf Grundlage des im Jahre 1969 vorgenommenen Ausbaus erschließungsbeitragsrechtlich erstmalig endgültig hergestellt worden sei. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. etwa Urteil vom 10.10.1995 - 8 C 13.94 - DVBl. 1996, 379) ist eine Anbaustraße erstmalig endgültig hergestellt, wenn sie (von der Berechenbarkeit des Aufwands abgesehen) erstmals die nach dem satzungsmäßigen Teileinrichtungsprogramm und nach dem (formlosen) Bauprogramm erforderlichen Teileinrichtungen aufweist und wenn diese dem satzungsmäßigen technischen Ausbauprogramm entsprechen. Vor dem Hintergrund dieser Rechtsprechung hat das Verwaltungsgericht angenommen, dass der von der Beklagten zugestandene Ausbau der Straße nicht zu deren endgültiger Herstellung geführt habe, da zum einen die Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten vom 14.06.1961 in ihrem § 7 Abs. 1 als Merkmal der endgültigen Herstellung u.a. eine Straßenentwässerung vorgesehen und zum anderen die in der Satzung vorgesehene Straßenentwässerung in der Erschließungsanlage ...-...-... ... (bis zum hier zu beurteilenden Ausbau im Jahre 2002) gefehlt habe. Diese Ausführungen sind rechtlich nicht zu beanstanden.
21 
Die Kläger berufen sich in diesem Zusammenhang darauf, dass die ...-...-... im Rahmen des Ausbaus im Jahre 1969 mit einer gewissen Neigung in östlicher Richtung hergestellt worden sei, damit das auf der Straße anfallende Wasser in den daneben liegenden Froschgraben „natürlich“ hätte abfließen können. Ob die Straße tatsächlich mit einem Gefälle ausgebaut wurde, lässt sich den dem Senat vorliegenden Lichtbildern nicht mit Sicherheit entnehmen; die Frage bedarf aber jedenfalls deshalb keiner endgültigen Beantwortung, weil ein solches Straßengefälle nicht geeignet ist, das Vorhandensein der Teileinrichtung Entwässerung zu begründen. Für eine ordnungsgemäße Straßenentwässerung i.S. der Satzung der Beklagten genügt es nicht, wenn die Erschließungsanlage keine eigenen oder nur unzureichende Entwässerungseinrichtungen aufweist, so dass das anfallende Straßenoberflächenwasser dem Gefälle folgend in das freie Gelände abfließt bzw. in einen Entwässerungsgraben gelangt (so bereits VGH Bad.-Württ., Urteil vom 27.05.1982 - 2 S 1254/81 - VBlBW 1983, 274; OVG NRW, Urteil vom 12.02.1998 - 3 A 176/93 - Juris; vgl. auch Reif, Arbeitsmappe Erschließungsbeitrag nach dem BauGB, Rn. 4.7.3.1.3).
22 
2. Die Beitragsforderung der Beklagten ist hiervon ausgehend nicht verjährt. Die Forderungsverjährung, d.h. die Verjährung des Anspruchs der Beklagten auf Geltendmachung des streitgegenständlichen Erschließungsbeitrags für das gewerblich genutzte Grundstück Flst. Nr. ... der Kläger tritt gemäß den über § 3 Abs. 1 Nr. 4 c) KAG entsprechend anwendbaren Vorschriften der §§ 169 Abs. 2, 170 Abs. 1 AO nach Ablauf von vier Jahren seit Ende des Kalenderjahres ein, in dem die Beitragsforderung entstanden ist. Die Frist begann unstreitig mit dem Ablauf des Kalenderjahres 2003 zu laufen und wäre deshalb bei normalem Verlauf am 31.12.2007 abgelaufen gewesen. Der Ablauf dieser Frist ist jedoch gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 4 c) KAG i.V.m. § 171 Abs. 3 a Satz 1 AO bis zum rechtskräftigen Abschluss des vorliegenden Verfahrens gehemmt.
23 
Wird ein Beitragsbescheid mit einem Widerspruch oder einer Klage angefochten, so läuft die Festsetzungsfrist nicht ab, bevor über den Anfechtungsantrag unanfechtbar entscheiden worden, d.h. der Widerspruchsbescheid bestandskräftig geworden ist (§ 171 Abs. 3 a Satz 1 1. Hs. AO). Der den Ablauf der Festsetzungsfrist hemmende Bescheid muss allerdings nicht nur rechtzeitig ergangen sein, d.h. er muss gemäß § 169 Abs. 1 Satz 3 AO (spätestens) vor Ablauf der Festsetzungsfrist den Bereich der zuständigen Behörde verlassen haben. Darüber hinaus muss der Bescheid wirksam werden und bis zur Fristwahrung auch wirksam bleiben. Wird er (vorher) mit Wirkung für die Vergangenheit aufgehoben, kann er nicht mehr auf die Festsetzungsverjährung einwirken. Der Erlass eines neuen Bescheids ist von diesem Zeitpunkt an ausgeschlossen. Ihm steht die Verjährung aber dann nicht entgegen, wenn gleichzeitig mit dem Erlass die Aufhebung mit Wirkung für die Zukunft erfolgt. Hebt also die Behörde während eines Widerspruchs- oder eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens den angefochtenen Bescheid - unter gleichzeitigem Erlass eines neuen Bescheids wegen des betreffenden Anspruchs - mit Wirkung für die Zukunft auf, so steht dem ein etwaiger Ablauf der regulären Festsetzungsfrist nicht entgegen. Denn der neue Bescheid ist noch innerhalb der nach § 171 Abs. 3 a Satz 1 AO gehemmten Festsetzungsfrist ergangen (so im Ergebnis zutreffend Rüsken in: Klein, Abgabenordnung, 10. Aufl., RdNr. 33 a; a.A. wohl BFH, Beschluss vom 10.05.2002 - VII B 244/01 - BFH/NV 2002, 1125).
24 
Danach hat der vor Ablauf der Festsetzungsfrist erlassene ursprüngliche Beitragsbescheid der Beklagten vom 19.11.2007 und der (nahtlos) daran anknüpfende Beitragsbescheid der Beklagten vom 23.06.2008 zur Ablaufhemmung geführt. Im Einzelnen:
25 
a) Der Senat hat zunächst erwogen, das Schreiben der Beklagten vom 23.06.2008, mit dem unter anderem die ursprüngliche Beitragserhebung vom 19.11.2007 in Höhe von 43.881,39 EUR zurückgenommen wurde, und die Neufestsetzung des Beitrags vom gleichen Tag in Höhe von 34.523,56 EUR als bloße Abänderung des ursprünglichen Beitragsbescheids und damit als im Rahmen des Widerspruchsverfahrens erfolgte Teilabhilfe zu bewerten. Bei einer solchen Reduzierung des - innerhalb der Festsetzungsfrist ergangenen - ursprünglichen Beitragsbescheids wäre dieser weiterhin wirksam und würde  - unproblematisch - den Ablauf der Verjährungsfrist hemmen. Eine entsprechende Auslegung der behördlichen Schreiben vom 23.06.2008 als Teilabhilfe ist hier jedoch nicht möglich.
26 
Abhilfe ist die (teilweise) Aufhebung des Verwaltungsakts als Antwort auf den Widerspruch. Rücknahme eines Verwaltungsakts erfolgt hingegen außerhalb des Vorverfahrens, führt aber zu dessen Erledigung. Vor diesem Hintergrund steht der Behörde nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 28.04.2009 - 2 A 8.08 - NJW 2009, 2968) ein Wahlrecht zu. Dieses Wahlrecht hat die Beklagte ohne jeden vernünftigen Zweifel dahingehend ausgeübt, dass sie den ursprünglichen Beitragsbescheid zurückgenommen und einen neuen Bescheid über einen verminderten Erschließungsbeitrag erlassen hat. Dies ergibt sich zum einen aus dem Wortlaut des Schreibens vom 23.06.2008 und zum anderen aus der Gestaltung des Beitragsbescheids vom gleichen Tag; dieser Bescheid knüpft mit keinem Wort an den ursprünglichen Erschließungsbeitragsbescheid an, vielmehr entspricht er in vollem Umfang einem Bescheid, mit dem erstmals für das betreffende Grundstück der Erschließungsbeitrag festgesetzt wird.
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b) Hat die Beklagte danach den ursprünglichen Erschließungsbeitragsbescheid vom 19.11.2007 in vollem Umfang zurückgenommen (§ 3 Abs. 1 Nr. 3 b) KAG i.V.m. § 130 AO), kommt es entscheidend darauf an, ob die Aufhebung mit Wirkung für die Vergangenheit oder die Zukunft erfolgt ist. Nach § 130 Abs. 1 AO kann der Verwaltungsakt mit Wirkung für die Vergangenheit (ex tunc-Wirkung) oder die Zukunft (ex-nunc-Wirkung) zurückgenommen werden. Damit stellt die Vorschrift die Bestimmung der Rücknahme in zeitlicher Hinsicht in das Ermessen der Behörde. Denkbar ist auch eine Kombination dahingehend, dass Teile eines Bescheids mit Rückwirkung und Teile nur für die Zukunft aufgehoben werden. Eine solche Konstellation ist hier gegeben.
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Die Beklagte hat auf Grundlage ihres Schreibens vom 23.06.2008 der  Sache nach den festgesetzten Erschließungsbeitrag - im Hinblick auf eine Eckgrundstücksermäßigung einer nach ihrer Ansicht zusätzlich zu berücksichtigenden Erschließungsanlage - reduziert. Der ursprüngliche Erschließungsbeitrag betrug 43.881,39 EUR, im neuen Bescheid vom 23.06.2008 wurden 34.523,56 EUR und damit ein um 9.357,83 EUR reduzierter Beitrag festgesetzt. Bezüglich dieser Summe hat die Beklagte den ursprünglichen Beitragsbescheid mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen, weil sie bei der ursprünglichen Beitragsfestsetzung nach ihrer Auffassung von einem unvollständigen Sachverhalt ausgegangen war und deshalb die entsprechende (erhöhte) Beitragsfestsetzung von Anfang an rechtswidrig war. Soweit die Beklagte darüber hinaus im Schreiben vom 23.06.2008 den ursprünglichen Beitragsbescheid auch hinsichtlich der Beitragsforderung in Höhe von 34.523,56 EUR aufgehoben und unter gleichem Datum den Beitrag neu auf diesen Betrag festgesetzt hat, erfolgte die Rücknahme dagegen nur mit Wirkung für die Zukunft. Da die Rücknahme und die Neufestsetzung den Klägern - in einem Briefumschlag - gleichzeitig bekannt gemacht wurden, besteht die Wirkung der Ablaufhemmung durchgängig unverändert fort, d.h. die Festsetzungsfrist ist bislang nicht abgelaufen.
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aa) Maßgebend hierfür sind die folgenden Überlegungen: Bei der Auslegung der Erklärungen vom 23.06.2008 kommt es nicht darauf an, was die Behörde mit ihnen gewollt hat oder wie ein außenstehender Dritter den materiellen Gehalt der Erklärungen verstehen würde. Die Erklärungen sind vielmehr - wie allgemein im Rechtsverkehr bei empfangsbedürftigen Willenserklärungen - bei entsprechender Anwendung des § 133 BGB nach dem objektiven Verständnishorizont des Empfängers auszulegen. Entscheidend ist damit, wie der Inhaltsadressat selbst nach den ihm bekannten Umständen den materiellen Gehalt der Erklärung (hier: der Bescheide) unter Berücksichtigung von Treu und Glauben verstehen musste (vgl. zum Ganzen VGH Bad.-Württ., Urteil vom 28.04.2010 - 2 S 2312/09 - juris sowie BVerwG, Urteil vom 18.04.1997 - 8 C 43.95 - BVerwGE 104, 301; BGH, Urteil vom 09.02.2006 - IX ZR 141/04 - NJW-RR 2006, 1096; BFH, Urteil vom 27.11.1996 - IX R 20/95 - BFHE 183, 348). Maßgebender Zeitpunkt ist der Zugang des Bescheids (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 28.04.2010, aaO).
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bb) Die Kläger konnten unter Anlegung dieses Maßstabs nicht davon ausgehen, dass die Aufhebung des gesamten Beitragsbescheids mit Wirkung für die Vergangenheit erfolgt und deshalb Verjährung der Beitragsforderung eingetreten ist. Zwar lässt sich dem Wortlaut der behördlichen Erklärungen vom 23.06.2008 insoweit keine eindeutige Aussage entnehmen. Darin hat die Beklagte lediglich die Rücknahme ausgesprochen, ohne dies in zeitlicher Hinsicht näher zu erläutern. Der Grundsatz der interessengerechten Auslegung spricht jedoch ganz entscheidend für eine teilweise Rücknahme der ursprünglichen Beitragsfestsetzung mit Wirkung für die Zukunft. Zu den allgemein anerkannten Auslegungsregeln gehört der Grundsatz einer nach beiden Seiten hin interessengerechten Auslegung (vgl. beispielsweise BGH, Urteil vom 29.03.2000 - II X ZR 297/98 - WM 2000, 1290). Im Zweifel ist deshalb gewollt, was vernünftig ist und der wohlverstandenen Interessenlage entspricht (BGH, Urteil vom 12.07.2001 - IX ZR 358/00 - NJW 2001, 3327). Nur auf der Grundlage der getroffenen Auslegung hat der von der Beklagten unter dem 23.06.2008 neu erlassene Beitragsbescheid überhaupt einen rechtserheblichen Inhalt. Denn bei einer Rücknahme des ursprünglichen Beitragsbescheids vom 19.11.2007 mit Wirkung für die Vergangenheit in vollem Umfang wäre dieser unanfechtbar i.S.d. § 171 Abs. 3 a Satz 1 AO geworden. Damit hätte dieser mit seiner vollständigen Aufhebung seine Wirksamkeit und damit auch seine Eignung als verjährungshemmende Maßnahme verloren. Bei Erlass des neuen Beitragsbescheids am 23.06.2008 wäre die in ihrem Ablauf als nicht gehemmt anzusehende Festsetzungsfrist bereits abgelaufen, so dass der Bescheid von vornherein rechtswidrig gewesen wäre. Vor diesem Hintergrund ist bei mehreren an sich möglichen Auslegungen derjenigen der Vorzug zu geben, bei welcher der behördlichen Erklärung bzw. dem behördlichen Bescheid eine rechtliche Bedeutung zukommt, wenn diese(r) sich ansonsten als sinnlos erweisen würde (vgl. zur Auslegung von Willenserklärungen: BGH, Urteil vom 07.03.2005 - II ZR 194/03 - NJW 2005, 2619).
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In diesem Sinne mussten auch die Kläger die behördliche Erklärungen unter Berücksichtigung von Treu und Glauben verstehen. Weder nach der Vorgeschichte noch den Begleitumständen bei der Bekanntgabe der behördlichen Erklärungen vom 23.06.2008 konnten die Kläger davon ausgehen, sie würden wegen der Beitragsschuld überhaupt nicht mehr in Anspruch genommen werden. Das Rücknahmeschreiben und der neue Beitragsbescheid datierten vom gleichen Tag und wurden den Klägern im gleichen Briefumschlag bekannt gemacht. Bei einer Gesamtschau der behördlichen Erklärungen stand im Zeitpunkt des Zugangs außer Frage, dass die Beklagte im Hinblick auf den Widerspruch der Kläger die Festsetzung des Erschließungsbeitrags nicht vollständig aufheben, sondern den Beitrag lediglich reduzieren wollte. Dementsprechend konnten auch die Kläger nicht von der rechtlichen Sinnlosigkeit der behördlichen Erklärungen ausgehen.
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Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 159 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 100 Abs. 1 ZPO.
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Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
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Beschluss vom 5. Mai 2011
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Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 34.523,56 EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 3 GKG).
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Der Beschluss ist unanfechtbar.

Zitiert von
Urteil vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (2. Senat) - 2 S 1770/23
25. April 2024
2 S 1770/23 25. April 2024
Urteil vom Verwaltungsgericht des Saarlandes Saarlouis - 10 K 2370/10
31. August 2011
10 K 2370/10 31. August 2011

Referenzen