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Das Gericht kann trotz Ausbleibens eines Vertreters des Beklagten in der mündlichen Verhandlung entscheiden, da er bei der Ladung darauf hingewiesen worden ist (§ 102 Abs. 2 VwGO).
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Die vom Kläger erhobene Verpflichtungsklage auf Erteilung einer Duldung mit einer Gültigkeitsdauer von mindestens einem Monat ist zulässig. Zwar ist nach der inzwischen gefestigten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gegen belastende Nebenbestimmungen eines Verwaltungsakts die Anfechtungsklage gegeben (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.11.2000 - 11 C 2/00 - BVerwGE 112, 221). Gleichwohl kommt eine isolierte Anfechtung der Befristung nicht in Betracht. Auch wenn die Erteilung einer unbefristeten Duldung nach dem Wortlaut des § 60 a Abs. 2 AufenthG nicht mehr ausdrücklich ausgeschlossen ist (anders noch § 56 Abs. 2 AuslG), darf eine unbefristete Duldung dennoch von Rechts wegen nicht erteilt werden. Mit der Duldung kann und soll auf vorübergehende Vollstreckungshindernisse reagiert werden; dies begründet die Notwendigkeit und Zulässigkeit einer Befristung (vgl. Funke-Kaiser, GK-AufenthG II § 60 a RdNr. 53, 262). Als integrierender Bestandteil einer Duldung ist die Befristung nicht isoliert anfechtbar und aufhebbar (ebenso zur auflösenden Bedingung VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 05.03.2008 - 11 S 378/08 - VBlBW 2008, 353). Die Verpflichtungsklage auf Erteilung einer Duldung mit einer Geltungsdauer von mindestens einem Monat ist nach § 83 Abs. 2 AufenthG ohne Vorverfahren zulässig (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 22.09.2000 - 13 S 2260/99 - NVwZ-RR 2001, 272). Dies folgt vorliegend zudem aus § 15 Abs. 1 Satz 1 AGVwGO. Der Rechtsstreit hat sich auch nicht durch Ablauf der Gültigkeitsdauer der vom Kläger in Bezug genommenen Duldung vom 05.05.2009 erledigt, da auch die später dem Kläger erteilten Duldungen eine Geltungsdauer von weniger als einem Monat hatten, das Begehren des Klägers zudem in die Zukunft reicht und auch weiterhin vom Beklagten erfüllt werden kann.
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Die Klage hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg. Der Beklagte ist verpflichtet, über das Begehren des Klägers auf Erteilung einer Duldung von mindestens einem Monat unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu entscheiden.
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Das Regierungspräsidium Stuttgart ist für das Begehren des Klägers passiv legitimiert. Zwar sind die dem Kläger bislang erteilten Duldungsverfügungen mit einem Stempel der Stadt Giengen und einer entsprechenden Unterschrift versehen. In den jeweiligen Duldungsbescheinigungen wird jedoch klargestellt, dass die Duldung im Auftrag des Regierungspräsidiums Stuttgart ausgestellt wird. Diese der Verfügung beigegebene Erläuterung bezieht sich nicht nur auf die Aussetzung der Abschiebung (Duldung) selbst, sondern auch auf die ihr beigefügten Nebenbestimmungen und die nach § 61 Abs. 1 Satz 2 AufenthG gesondert beigefügten belastenden Verwaltungsakte (vgl. hierzu Funke-Kaiser, GK-AufenthG II § 61 RdNr. 7, § 60 a RdNr. 49, 259). Nach § 9 AAZuVO i. d. F. vom 11.01.2005 (GBl. S. 93) - diese Bestimmung ist nach § 15 AAZuVO i.d.F. vom 02.12.2008 (GBl. S. 465) nach wie vor vorliegend anzuwenden - können die Regierungspräsidien die unteren Ausländerbehörden mit der Entgegennahme der Anträge, der Durchführung von Anhörungen nach § 28 LVwVfG sowie der Ausstellung einer Bescheinigung über die Aussetzung der Abschiebung und eines Ausweisersatzes beauftragen. Diese Möglichkeit besteht nicht nur bei den Bescheinigungen über die Duldung selbst, sondern auch bei den Nebenbestimmungen und sonstigen belastenden Verwaltungsakten nach § 61 Abs. 1 Satz 2 AufenthG, die einer Duldung beigefügt werden können (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 18.05.2006 - 13 S 707/06 - InfAuslR 2006, 405). Die auch im vorliegenden Fall bestehende Beauftragung der Stadt Giengen durch das Regierungspräsidium Stuttgart nach § 9 AAZuVO (a.F.) lässt aber die Passivlegitimation des Regierungspräsidiums Stuttgart unberührt. Bei der in § 9 AAZuVO a.F. (entspricht nunmehr wörtlich § 10 AAZuVO n.F.) getroffenen Regelung handelt es sich um eine Art „Verwaltungsleihe“, bei der eine andere Behörde die bloße technische Ausführung einer Maßnahme übernimmt (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 18.05.2006 a.a.O.).
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Nach § 36 Abs. 1 LVwVfG darf ein Verwaltungsakt, auf den ein Anspruch besteht, mit einer Nebenbestimmung nur versehen werden, wenn sie durch Rechtsvorschrift zugelassen ist oder wenn sie sicherstellen soll, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsakts erfüllt werden. Zu den Nebenbestimmungen im Sinne der Vorschrift gehören nach der Legaldefinition des § 36 Abs. 2 Nr. 1 LVwVfG nach dem insoweit maßgeblichen materiellen Gehalt einer Nebenbestimmung auch Befristungen. Die Voraussetzungen des § 36 Abs. 1 LVwVfG sind im Aufenthaltsgesetz insoweit gegeben, als auf die Erteilung einer Duldung nach § 60 a Abs. 2 AufenthG - wie vorliegend unstreitig - ein Rechtsanspruch besteht. Wie bereits oben dargelegt, ergibt sich die Notwendigkeit und Zulässigkeit einer Befristung aus dem Zweck der Duldung. Über die somit nach § 36 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 1 LVwVfG zulässige und notwendige Befristung der Duldung hat das Regierungspräsidium nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden. Diese Ermessensentscheidung über die Geltungsdauer der Duldung ist an deren Zweck auszurichten (§ 40 LVwVfG). Die eine Duldung einschränkenden Regelungen dürfen also nicht in Widerspruch zum Zweck einer Duldung stehen und müssen die verfassungsrechtlichen Vorgaben wie beispielsweise den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz wahren. Dies ist insbesondere dann nicht mehr der Fall, wenn eine Nebenbestimmung in erster Linie Sanktionscharakter hat und sich vornehmlich als schikanös darstellt (vgl. VGH München, Beschluss vom 21.12.2006 - 24 CS 06.2958 - BayVBl. 2007, 567). Nach diesen Grundsätzen hat der Beklagte im vorliegenden Fall sein Ermessen rechtsfehlerhaft ausgeübt.
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Die Duldung erschöpft sich in dem Verzicht auf die Abschiebung, sie gewährt dem Ausländer kein Aufenthaltsrecht, sein Aufenthalt bleibt vielmehr unrechtmäßig (§ 60 a Abs. 3 AufenthG). Das Rechtsinstitut der Duldung trägt dem Umstand Rechnung, dass die Ausreisepflicht eines Ausländers nicht in allen Fällen ohne Verzögerung durchgesetzt werden kann und ihre Durchsetzung mitunter auf nicht absehbare Zeit unmöglich ist. Die Erteilung einer Duldung nach § 60 a Abs. 2 AufenthG stellt demnach nur die rechtliche Situation eines Ausländers klar, dessen Ausreisepflicht nicht durchgesetzt werden kann. Nach der gesetzgeberischen Konzeption darf die Erteilung einer Duldung von der Erfüllung der Mitwirkungspflichten nicht abhängig gemacht werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 5.09.1997 - 1 C 3.97 - BVerwGE 105, 132 und Urt. v. 31.03.2000 - 1 C 23.99 - BVerwGE 111, 62). Dementsprechend stellt die Frage, ob der Ausländer an der Durchsetzung seiner Ausreiseverpflichtung mitwirkt oder gar freiwillig ausreisen könnte, bei der Festsetzung der Dauer der Duldung kein sachliches Kriterium dar.
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Aus den dem Kläger erteilten Duldungsbescheinigungen lassen sich, da die Befristungsentscheidungen nicht begründet wurden, die maßgeblichen Ermessenserwägungen nicht erkennen. Sie lassen sich jedoch der Klageerwiderung entnehmen. Danach hat sich der Beklagte zu der Erteilung von Duldungen mit einer Geltungsdauer von nur noch zwei Wochen veranlasst gesehen, da der Kläger sich in der Vergangenheit nicht an dem ihm zugewiesenen Wohnsitz aufgehalten hat, behördlichen Aufforderungen nicht gefolgt ist und für ausländerrechtliche Maßnahmen wie der Vorführung vor Vertretern des mutmaßlichen Heimatstaates nicht zur Verfügung gestanden hat. Mit der nur noch kurzen Geltungsdauer der Duldung verfolgt der Beklagte somit den Zweck, die Mitwirkungsverpflichtung des Klägers und die Wohnsitzauflage durchzusetzen. Diese Erwägungen vermögen möglicherweise die gleichfalls verfügte Meldeauflage zu rechtfertigen. Bei der Ermessensentscheidung über die Dauer der Befristung einer Duldung sind diese Erwägungen jedoch sachfremd. Nach dem Inhalt der Klageerwiderung hat die kurze Geltungsdauer der dem Kläger erteilten Duldungen Sanktionscharakter und stellt sich als schikanös dar. Der Beklagte hat bei seiner Ermessensentscheidung zudem nicht berücksichtigt, dass der Kläger bei den nur kurzfristig gültigen Duldungen gezwungen ist, ständig bei der Ausländerbehörde zum Zweck der Verlängerung seiner Duldung vorzusprechen, wobei schon geringfügige Unterbrechungen die Verwirkung eines Bußgeldes nach sich ziehen können (vgl. § 98 Abs. 1 AufenthG). Weiter hat der Beklagte nicht berücksichtigt, dass mit jeder Verlängerung eine finanzielle Belastung des Klägers infolge der Gebührenpflicht verbunden ist, die angesichts der nur geringen Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz nicht als geringfügig angesehen werden kann (vgl. zu sachfremden Erwägungen auch VG Stuttgart, Urt. v. 21.05.2007 - 4 K 2086/07 - InfAuslR 2007, 388; VG Schleswig, Urt. v. 20.06.2000 - 16 A 30/00 - InfAuslR 2001, 19).
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Bei der Bemessung der Geltungsdauer der dem Kläger zu erteilenden Duldungen wird der Beklagte den voraussichtlichen Zeitpunkt des Wegfalls des Vollstreckungshindernisses zu berücksichtigen haben. Dabei darf in zulässiger Weise auch eine Geltungsdauer gewählt werden, die voraussichtlich unter der Dauer des Abschiebungshindernisses liegen wird, um auf diese Weise ausschließen zu können, dass nach dem Wegfall des Abschiebungshindernisses ein Widerruf der Duldung erforderlich werden wird (vgl. Funke-Kaiser, GK-AufenthG II § 60 a RdNr. 53). Andererseits darf sich das Regierungspräsidium in regelmäßigen Abständen anlässlich der Vorsprache des Klägers bei der unteren Ausländerbehörde zum Zwecke der Verlängerung der Duldung vergewissern, ob der Kläger nunmehr den Mitwirkungspflichten nachzukommen bereit ist. Auch dieser Umstand darf in die Ermessensentscheidung über die Bemessung der Geltungsdauer der Duldung einfließen. Unzulässig ist es aber, jeweils nur kurzfristige Duldungen zu erteilen, um auf diese Weise ein unkooperatives Verhalten des Ausländers zu sanktionieren und Druck auf den Betroffenen auszuüben (vgl. Funke-Kaiser, a.a.O.). Da vorliegend eine Ermessensreduzierung auf Null hinsichtlich der Geltungsdauer der dem Kläger zu erteilenden Duldungen nicht erkennbar ist, scheidet eine antragsgemäße Verpflichtung des Beklagten aus. Der Beklagte hat jedoch eine Ermessensentscheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu treffen.
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