Urteil vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg - 10 S 2263/16

Tenor

1. Auf die Berufung des Klägers wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 4. November 2016 - 7 K 550/16 - geändert und die der Fahrerlaubnis des Klägers vom 6. November 2015 beigefügte Auflage „‚05.08‘ kein Alkohol auch außerhalb Straßenverkehr“ des Landratsamts Alb-Donau-Kreis sowie der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 22. Januar 2016 aufgehoben.

2. Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

3. Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand

Der Kläger wendet sich dagegen, dass ihm die Fahrerlaubnis unter der Auflage „‚05.08‘ kein Alkohol auch außerhalb Straßenverkehr“ erteilt und in seinem Führerschein im Feld 12 die Schlüsselzahl 05.08 eingetragen worden ist.

Dem Kläger wurde seine am 06.06.1994 erteilte Fahrerlaubnis durch einen Strafbefehl des Amtsgerichts Ehingen vom 16.01.2014 wegen fahrlässiger Trunkenheit im Verkehr (Alkoholfahrt am 25.11.2013 mit einer BAK von 1,92 Promille) entzogen.

Ein vor der Neuerteilung der vom Kläger beantragten Fahrerlaubnis der Klasse BE auf entsprechende Anordnung der Fahrerlaubnisbehörde eingeholtes medizinisch-psychologisches Gutachten des TÜV Süd vom 29.10.2015 kam hinsichtlich der von der Behörde gestellten Fragen „Ist zu erwarten, dass [der Kläger] auch zukünftig ein Kraftfahrzeug unter einem die Fahrsicherheit beeinträchtigenden Alkoholeinfluss führen wird und/oder liegen im Zusammenhang mit einem Alkoholkonsum Beeinträchtigungen vor, die das sichere Führen eines Kraftfahrzeugs der Gruppe 1 (FE-Klasse BE) in Frage stellen? Ist ein dauerhafter Verzicht auf Alkohol erforderlich?“ zu dem Ergebnis: „Es ist nicht zu erwarten, dass [der Kläger] auch zukünftig ein Kraftfahrzeug unter einem die Fahrsicherheit beeinträchtigenden Alkoholeinfluss führen wird. Beeinträchtigungen im Zusammenhang mit dem früheren Alkoholkonsum, die das sichere Führen eines Kraftfahrzeugs der Gruppe 1 (FE-Klasse BE) in Frage stellen, liegen nicht vor. Es ist ein dauerhafter Verzicht auf Alkohol erforderlich.“ Zur Begründung hieß es insbesondere, beim Kläger müsse von einem vormals massiven Alkoholmissbrauch ausgegangen werden, der eine gänzliche Distanzierung vom Alkohol erfordere. Der vom Kläger für zwölf Monate dokumentierte Alkoholverzicht sei von ausreichender Dauer, um als stabil angesehen zu werden. Insgesamt könne von einer ausreichenden Distanzierung vom Alkoholkonsum ausgegangen werden.

Mit Schreiben vom 05.11.2015 hörte das Landratsamt Alb-Donau-Kreis den Kläger dazu an, dass beabsichtigt sei, ihm die beantragte Fahrerlaubnis der Klasse BE mit der Schlüsselzahl 05.08 („kein Alkohol“) zu erteilen, nachdem sich aus dem Gutachten ergebe, dass bei ihm ein massiver Alkoholmissbrauch vorliege, der einen dauerhaften Alkoholverzicht auch außerhalb des Straßenverkehrs notwendig mache.

Am 06.11.2015 erteilte das Landratsamt Alb-Donau-Kreis dem Kläger die Fahrerlaubnis der Klasse BE und händigte ihm einen entsprechenden Führerschein aus, der im Feld 12 die Schlüsselzahl 05.08 nannte. In dem die Fahrerlaubniserteilung dokumentierenden Formular hieß es im Feld „Auflagen“:

„‚05.08‘ kein Alkohol auch außerhalb Straßenverkehr“.

Mit E-Mail vom 06.11.2015 wandte sich der Kläger dagegen, dass in seinem Führerschein die Schlüsselzahl 05.08 eingetragen worden war und legte gegen diese Beschränkung/Auflage in seinem Führerschein in Feld 12 Widerspruch ein. Nach einem Hinweis des Landratsamts auf die für einen Widerspruch erforderliche Schriftform teilte der Kläger schriftlich mit, gegen die Beschränkung/Auflage aus medizinischen Gründen in seinem Führerschein Widerspruch einzulegen.

Mit Widerspruchsbescheid vom 22.01.2016 wies das Regierungspräsidium Tübingen den Widerspruch zurück. Sei ein Betroffener aufgrund körperlicher oder geistiger Mängel nur bedingt zum Führen von Kraftfahrzeugen geeignet, so könne die Fahrerlaubnisbehörde gemäß § 2 Abs. 4 Satz 2 StVG i. V. m. § 46 Abs. 2 FeV die Fahrerlaubnis so weit wie notwendig einschränken oder erforderliche Auflagen anordnen. Beim Kläger liege ausweislich des eingeholten Gutachtens ein vormals massiver Alkoholmissbrauch mit Alkoholverzichtsnotwendigkeit im Sinne der Anlage 4 zur FeV vor. Da er aktuell auf Alkohol verzichte, sei er derzeit bedingt geeignet zum Führen von Kraftfahrzeugen. Die Auflage des Alkoholverzichts sei unerlässlich zur Sicherung seiner Kraftfahreignung. Ihm könne die Fahrerlaubnis nur unter der genannten Auflage belassen werden; eine Zuwiderhandlung gegen diese Auflage könne zum Verlust seiner Fahrerlaubnis führen.

Am 16.02.2016 hat der Kläger Klage zum Verwaltungsgericht erhoben und beantragt, den Bescheid über die Auflagenfestsetzung des Landratsamts Alb-Donau-Kreis vom 06.11.2015 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 22.01.2016 aufzuheben. Zur Begründung hat er ausgeführt, er wende sich gegen die Auflage im Sinne des § 2 Abs. 4 Satz 2 StVG, § 23 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. Anlage 9 zur FeV, welche im Führerscheindokument mit der Schlüsselzahl „05.08 (kein Alkohol)“ eingetragen sei. Die Eintragung der Schlüsselzahl sei diskriminierend und finde keine sachliche oder rechtliche Stütze in dem eingeholten Fahreignungsgutachten. Die dortigen Ausführungen würden die Annahme einer nur bedingten Fahreignung nicht tragen, wonach nur ein vollständiger Verzicht auf Alkohol auch außerhalb des Straßenverkehrs dazu führen würde, dass die Voraussetzungen für die Erteilung der Fahrerlaubnis trotz bedingter Fahreignung vorlägen. Alkoholabstinenz werden in der Regel bei Alkoholabhängigkeit gefordert, die bei ihm aber nicht vorliege. Das Gutachten treffe keine Feststellungen dazu, weshalb von ihm ein kontrollierter Umgang mit Alkohol nicht mehr erwartet werden könne. Unabhängig hiervon sei die Auflage auch unverhältnismäßig, weil weder seitens des Gutachtens noch seitens des Beklagten Überlegungen hinsichtlich einer inhaltlichen oder zeitlichen Beschränkung der Auflage angestrengt worden seien. So wäre er selbstverständlich bereit, seinen fortwährenden Alkoholverzicht über einen gewissen, wenn auch aus Kostengründen überschaubaren, weiteren Zeitraum nachzuweisen und zu dokumentieren. Er fühle sich durch die Eintragung der Kennziffer stigmatisiert, weil bei Inaugenscheinnahme des Führerscheindokuments jedem klar werde, dass er ein für alle Ewigkeit bestehendes und nicht anders ausräumbares Alkoholproblem haben solle.

Mit Urteil vom 04.11.2016 hat das Verwaltungsgericht Sigmaringen die Klage abgewiesen. Die Klage sei als Anfechtungsklage gegen die Auflage zulässig; es handele sich bei der Auflage um einen selbstständig anfechtbaren Verwaltungsakt und nicht um eine Inhaltsbestimmung oder eine modifizierende Auflage. Die Klage sei aber unbegründet. Die Rechtsgrundlagen für die Auflage ergäben sich aus § 2 Abs. 4 Satz 2 StVG, § 23 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. Anlage 9 zur FeV. Nach den Vorbemerkungen zu Anlage 9 zur FeV seien Beschränkungen, Auflagen und Zusatzangaben in Form von Schlüsselzahlen in Feld 12 im Führerschein einzutragen. Unter der Hauptschlüsselzahl 05 („Fahrbeschränkung aus medizinischen Gründen“) werde sodann die Unterschlüsselung 05.08 („Kein Alkohol“) genannt. Dem Vorhandensein von Rechtsgrundlagen für die Auflage des vollständigen Alkoholverzichts stehe nicht entgegen, dass in Anlage 4 zur FeV unter Nummer 8.1 (wie auch unter Nummer 8.3) hinsichtlich des Alkoholmissbrauchs die Möglichkeit bzw. Notwendigkeit von Beschränkungen/Auflagen bei bedingter Eignung nicht genannt würde. Die ausdrückliche Regelung unter 05.08 der Anlage 9 zur FeV sowie Nummer 3 der Vorbemerkung zu Anlage 4 FeV zeigten, dass die fehlende Erwähnung von Auflagen hinsichtlich des Alkoholmissbrauchs und der Alkoholabhängigkeit in Anlage 4 zur FeV nicht zur Folge habe, dass eine Auflage bei bedingter Fahreignung nicht in Betracht komme. Die in § 2 Abs. 4 Satz 2 StVG, § 23 Abs. 2 Satz 1 FeV genannten Voraussetzungen seien erfüllt, denn aus dem Fahreignungsgutachten ergebe sich, dass der Kläger nur bedingt zum Führen von Kraftfahrzeugen geeignet sei. Die Auflage gewährleiste vor diesem Hintergrund das sichere Führen von Kraftfahrzeugen. Wie der Senat mit Beschluss vom 08.10.2015 - 10 S 1491/15 - entschieden habe, könne es auch bei fehlender Alkoholabhängigkeit - wenn sich aufgrund der individuellen Lerngeschichte ein konsequenter kontrollierter Umgang mit Alkohol nicht erreichen lasse - geboten sein, die Forderung nach einem absoluten Alkoholverzicht zu erheben. Ein solcher Fall liege ausweislich des Gutachtens vor, welches überzeugend darlege, dass beim Kläger eine bedingte Fahreignung gegeben sei. Die Auflage sei auch nicht unverhältnismäßig. Da es sich bei der Erteilung der Fahrerlaubnis unter der Auflage des vollständigen Alkoholverzichts trotz des Wortlauts des § 23 Abs. 2 Satz 1 FeV nach § 2 Abs. 4 Satz 2 StVG um eine gebundene Entscheidung handele, bestehe hierbei eigentlich ohnehin kein Raum für eine zusätzliche Verhältnismäßigkeitsprüfung. Dies bedürfe aber keiner weiteren Erörterung, denn jedenfalls gebe es keine Anhaltspunkte für eine Unverhältnismäßigkeit der Auflage. Trotz der aus Sicht des Klägers stigmatisierenden Wirkung der Auflage stelle dies ein wirksames Instrument zum Schutz von Leib und Leben der Verkehrsteilnehmer vor alkoholisierten Fahrern dar.

Zur Begründung seiner gegen das (am 17.11.2016 zugestellte) Urteil am 18.11.2016 eingelegten (durch das Verwaltungsgericht zugelassenen) Berufung hat der Kläger am 16.01.2017 sein bisheriges Vorbringen wiederholt und vertieft.

Der Kläger beantragt - sachdienlich gefasst -,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 4. November 2016 - 7 K 550/16 - abzuändern und die seiner Fahrerlaubnis vom 6. November 2015 beigefügte Auflage „‚05.08‘ kein Alkohol auch außerhalb Straßenverkehr“ des Landratsamts Alb-Donau-Kreis sowie den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 22. Januar 2016 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Zur Begründung verweist er auf sein bisheriges Vorbringen sowie das Urteil des Verwaltungsgerichts. Ergänzend weist er darauf hin, dass die Streichung der Auflage im Rahmen eines Antrags auf Auflagenänderung und nach Absolvieren einer medizinisch-psychologischen Untersuchung mit entsprechender Fragestellung durchaus denkbar sei.

Dem Senat liegen die Akten des Landratsamts Alb-Donau-Kreis, des Regierungspräsidiums Tübingen und des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vor. Hierauf sowie auf die im Verfahren vor dem Verwaltungsgerichtshof gewechselten Schriftsätze wird wegen der weiteren Einzelheiten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Der Senat konnte ohne mündliche Verhandlung entscheiden, da die Beteiligten - der Kläger mit Schriftsatz vom 04.10.2017 und der Beklagte mit Schriftsatz vom 24.10.2017 - ihr Einverständnis hiermit erklärt haben (§ 125 Abs. 1, § 101 Abs. 2 VwGO).

Die Berufung des Klägers hat Erfolg. Die zulässige Klage ist begründet. Die seiner Fahrerlaubnis vom 06.11.2015 beigefügte Auflage „‚05.08‘ kein Alkohol auch außerhalb Straßenverkehr“ des Landratsamts Alb-Donau-Kreis sowie der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 22.01.2016 sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten.

Die Klage ist zulässig.

Der Senat legt das Vorbringen des Klägers dahingehend sachdienlich aus, dass er sich unabhängig davon, ob die Eintragung der Schlüsselzahl 05.08 in seinen Führerschein - wie das Landratsamt meint - auch das Gebot einer Alkoholabstinenz außerhalb des Straßenverkehrs umfasst (vgl. hierzu näher unten B. II. 2. b) aa)), gegen den seiner Fahrerlaubnis beigefügten, vom Landratsamt in dem Formular über die Fahrerlaubniserteilung im Feld „Auflage“ eingetragenen Zusatz „‚05.08‘ kein Alkohol auch außerhalb Straßenverkehr“ wendet; der Senat hat dementsprechend den vom Kläger in der ersten Instanz gestellten Antrag ohne inhaltliche Änderung wie im Tatbestand des Senatsurteils ersichtlich präzisiert. Einer Kombinierung dieses Antrags mit einem (weiteren) Anfechtungsantrag gegen die Eintragung der Schlüsselzahl 05.08 in den Führerschein des Klägers bedurfte es nicht. Wie sich insbesondere aus § 25 Abs. 3 FeV ergibt, dokumentiert die Eintragung einer Schlüsselzahl in das Führerscheindokument lediglich den Erlass einer Beschränkung oder Auflage zur Fahrerlaubnis, stellt aber mangels Verwaltungsaktqualität des Führerscheins selbst keine selbständig anfechtbare Beschränkung oder Auflage dar. Auch brauchte die Anfechtungsklage gegen die Auflage „‚05.08‘ kein Alkohol auch außerhalb Straßenverkehr“ nicht mit einer Leistungsklage gerichtet auf Ausstellung eines neuen Führerscheins ohne den Eintrag der Schlüsselzahl 05.08 flankiert zu werden; soweit die einer Fahrerlaubnis beigefügte Beschränkung oder Auflage entfällt, hat die Fahrerlaubnisbehörde von Amts wegen die ihrer Grundlage beraubte Schlüsselzahl aus dem Führerscheindokument zu entfernen bzw. ein entsprechendes neues Dokument auszustellen.

II.

Wie das Verwaltungsgericht zutreffend angenommen hat, handelt es sich bei dem der Fahrerlaubnis des Klägers beigefügten Zusatz „‚05.08‘ kein Alkohol auch außerhalb Straßenverkehr“ auch um eine selbstständig anfechtbare Auflage.

Gegen belastende Nebenbestimmungen eines Verwaltungsakts ist die Anfechtungsklage gegeben. Dies gilt insbesondere für einem begünstigenden Verwaltungsakt beigefügte Auflagen oder Auflagenvorbehalte. Wird - wie hier - geltend gemacht, eine solche Nebenbestimmung finde im Gesetz keine Grundlage, so kann dies mit der Klage auf Aufhebung der Nebenbestimmung geltend gemacht werden. Ob diese Klage zur isolierten Aufhebung der Nebenbestimmung führen kann, hängt davon ab, ob der begünstigende Verwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann; dies ist eine Frage der Begründetheit und nicht der Zulässigkeit des Anfechtungsbegehrens (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2000 - 11 C 2.00 - BVerwGE 112, 221 m. w. N.; ebenso etwa VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 11.12.2013 - 11 S 2077/13 - VBlBW 2014, 309).

Bei dem Zusatz „‚05.08‘ kein Alkohol auch außerhalb Straßenverkehr“ zur Fahrerlaubnis des Klägers handelt es sich auch um eine Nebenbestimmung im Sinne von § 36 LVwVfG in Gestalt einer Auflage gemäß § 36 Abs. 2 Nr. 4 LVwVfG und nicht um eine nicht mit der Anfechtungsklage anfechtbare Inhaltsbestimmung. Letztere regelt im Gegensatz zu einer Auflage im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 4 LVwVfG nicht lediglich ein zusätzliches, selbstständiges Handlungs-, Duldungs- oder Unterlassungsgebot, das zwar der Erfüllung der Erlaubnisvoraussetzungen dient, aber zur Erlaubnis hinzutritt und keine unmittelbare Wirkung für Bestand und Geltung der Erlaubnis hat, sondern konkretisiert das Genehmigte unmittelbar und legt das erlaubte Tun fest. Anders als im Fall der Nichtbefolgung einer Auflage, die im Weg des Verwaltungszwangs durchzusetzen ist, führt die Nichtbefolgung einer Inhaltsbestimmung dazu, dass der Erlaubnisinhaber formell rechtswidrig handelt, da sein Verhalten nicht mehr vom Gegenstand der Erlaubnis umfasst wäre (vgl. etwa Hamburgisches OVG, Urteil vom 22.06.2017 - 4 Bf 160/14 - juris m. w. N.).

Danach liegt hier eine Auflage und keine Inhaltsbestimmung vor (vgl. auch Dauer in Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 44. Aufl., § 23 FeV Rn. 15 m. w. N.). Hierfür spricht insbesondere, dass das Landratsamt in dem die Fahrerlaubniserteilung dokumentierenden Formular den Zusatz „‚05.08‘ kein Alkohol auch außerhalb Straßenverkehr“ in einem mit „Auflagen“ bezeichneten Feld eingefügt hat und auch der Widerspruchsbescheid sowie die von diesem herangezogenen Ermächtigungsgrundlagen ausdrücklich jeweils von einer Auflage sprechen. Auch äußert sich der Widerspruchsbescheid zu den Rechtsfolgen, die mit einem Verstoß gegen den Zusatz „‚05.08‘ kein Alkohol auch außerhalb Straßenverkehr“ verbunden sein sollen und geht in diesem Zusammenhang ersichtlich nicht etwa davon aus, dass eine Fahrt des Klägers nach einem Alkoholkonsum außerhalb des Straßenverkehrs als Fahren ohne Fahrerlaubnis zu qualifizieren wäre, sondern lediglich, dass ein erneuter Alkoholkonsum ggf. zum Entzug der Fahrerlaubnis des Klägers führen könnte.

Die Klage ist begründet. Die Auflage „‚05.08‘ kein Alkohol auch außerhalb Straßenverkehr“ ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts findet die Auflage keine Rechtsgrundlage in § 2 Abs. 4 Satz 2 StVG i. V. m. § 23 Abs. 2 Satz 1 FeV.

Nach § 2 Abs. 4 Satz 2 StVG erteilt die Fahrerlaubnisbehörde die Fahrerlaubnis mit Beschränkungen oder unter Auflagen, wenn der Bewerber auf Grund körperlicher oder geistiger Mängel nur bedingt zum Führen von Kraftfahrzeugen geeignet und durch die Beschränkungen oder Auflagen das sichere Führen von Kraftfahrzeugen gewährleistet ist. Gemäß § 23 Abs. 2 Satz 1 FeV kann die Fahrerlaubnisbehörde die Fahrerlaubnis soweit wie notwendig beschränken oder unter den erforderlichen Auflagen erteilen, wenn der Bewerber nur bedingt zum Führen von Kraftfahrzeugen geeignet ist.

Diese Vorschriften knüpfen an die Vorschriften des § 2 Abs. 4 Satz 1 StVG sowie § 11 Abs. 1 Satz 1 FeV an, wonach eine Fahrerlaubnis nur erteilt werden darf, wenn der Bewerber die hierfür notwendigen körperlichen und geistigen Anforderungen erfüllt. Diese Anforderungen sind gemäß § 11 Abs. 1 Satz 2 FeV insbesondere nicht erfüllt, wenn eine Erkrankung oder ein Mangel nach Anlage 4 oder 5 vorliegt, wodurch die Eignung oder die bedingte Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen ausgeschlossen wird. Die „Anlage 4 (zu den §§ 11, 13 und 14) Eignung und bedingte Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen“ enthält in Tabellenform eine Aufstellung häufiger vorkommender Erkrankungen und Mängel, die die Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen längere Zeit beeinträchtigen oder aufheben können. Sie richtet sich in ihrem Aufbau nach Anhang III der EU-Führerscheinrichtlinie und den seit 1973 vom Bundesverkehrsministerium herausgegebenen Begutachtungsleitlinien zur Kraftfahreignung (vgl. BR-Drs. 443/98 S. 255). Wie sich aus dem Wortlaut des § 11 Abs. 1 Satz 2 FeV („insbesondere“) und der Vorbemerkung Nummer 3 zur Anlage 4 zur FeV sowie den Gesetzgebungsmaterialien ergibt, ist diese Zusammenstellung weder hinsichtlich der Aufzählung der Krankheiten und Mängel noch inhaltlich in Bezug auf die Bewertung der Eignung bzw. Nichteignung abschließend. Die in der Anlage 4 zur FeV enthaltenen Bewertungen gelten vielmehr nur für den Regelfall; insoweit sind sie allerdings als materieller Teil der FeV normativ verbindlich (vgl. statt aller Dauer in Hentschel/König/Dauer, a.a.O. § 11 FeV Rn. 19). Hinsichtlich der in der Tabelle genannten Krankheiten/Mängel enthält die Tabelle jeweils die für den Regelfall (vgl. Vorbemerkung Nummer 3 zur Anlage 4 zur FeV) verbindliche Wertung, ob beim Vorliegen der Krankheit bzw. des Mangels und dem Fehlen von atypischen Besonderheiten von einer Fahreignung oder bedingten Fahreignung auszugehen ist und welche Beschränkungen/Auflagen bei bedingter Eignung im Regelfall anzuordnen sind. Der hier ausweislich des Gutachtens des TÜV Süd vom 29.10.2015 vorliegende Fall eines Alkoholmissbrauchs wird in den Nummern 8.1 und 8.2 der Anlage 4 zur FeV erfasst.

II.

Nach diesen Vorschriften durfte die Fahrerlaubnisbehörde trotz des Vorliegens einer bloß bedingten Fahreignung (vgl. B. II. 1.) der Fahrerlaubnis nicht die Auflage der Einhaltung einer Alkoholabstinenz beifügen. Denn dies hätte vorausgesetzt, dass es sich hier um einen von dem in der Nummer 8.2 der Anlage 4 zur FeV normativ verbindlich geregelten Regelfall (vgl. B. II. 2.) abweichenden atypischen Einzelfall handelt, was indes zu verneinen ist (vgl. B. II. 3.).

1. Wie sich aus der Nummer 8.2 der Anlage 4 zur FeV ergibt, liegt nach einem beendeten Alkoholmissbrauch im Regelfall nur eine bedingte Fahreignung des Betroffenen vor.

Die Eintragungen in der Spalte „Eignung oder bedingte Eignung“ der Anlage 4 zur FeV sind so verstehen, dass bei Eintragung des Wortes „nein“ im Regelfall die Fahreignung vollständig ausgeschlossen ist, bei Eintragung des Wortes „ja“ im Regelfall die Fahreignung vollständig gegeben ist und in allen Fällen, in denen dem Wort „ja“ weitere Eintragungen hinzugefügt sind, im Regelfall von einer nur bedingten Fahreignung auszugehen ist. Im Fall eines aktuellen Alkoholmissbrauchs geht die Anlage 4 zur FeV in ihrer Nummer 8.1 danach von einer fehlenden Fahreignung („nein“) aus. Für den Fall einer Beendigung eines Alkoholmissbrauchs enthält die Spalte „Eignung oder bedingte Eignung“ in der Nummer 8.2 den Eintrag „ja wenn die Änderung des Trinkverhaltens gefestigt ist“. Dabei muss das gefestigt geänderte Trinkverhalten nicht lediglich zum Zeitpunkt der (Wieder-)Erteilung der Fahrerlaubnis, sondern dauerhaft gegeben sein.

2. Das Vorliegen einer im Sinne der Nummer 8.2 der Anlage 4 der FeV lediglich bedingten Fahreignung rechtfertigt im Regelfall eines beendeten Alkoholmissbrauchs nicht den Erlass einer Auflage im Sinne von § 2 Abs. 4 Satz 2 StVG bzw. von § 23 Abs. 2 Satz 1 FeV.

a) Die Rechtsgrundlage des § 2 Abs. 4 Satz 2 StVG gebietet es nicht, in jedem Fall einer bloß bedingten Fahreignung die Fahrerlaubnis nur unter Beschränkungen oder Auflagen zu erteilen. Die Formulierung des zweiten Halbsatzes der Vorschrift, „wenn dadurch das sichere Führen von Kraftfahrzeugen gewährleistet ist“, ist offen für ein Verständnis, demzufolge der Erlass einer Beschränkung oder Auflage voraussetzt, dass nur auf diesem Weg das sichere Führen von Kraftfahrzeugen gewährleistet ist. Für ein solches Verständnis spricht entscheidend, dass angesichts des zwingenden (der Verwaltung kein Ermessen einräumenden) Charakters von § 2 Abs. 4 Satz 2 StVG nur eine solche Auslegung den Fahrerlaubnisbehörden und den Gerichten die verfassungsrechtlich gebotene Möglichkeit eröffnet, im Rahmen der Normanwendung dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit angemessen Rechnung zu tragen (für das Erfordernis der Verhältnismäßigkeit einer Auflage auch BayVGH, Beschluss vom 25.05.2010 - 11 CS 10.291 - ZfSch 2010, 594 = juris Rn. 23). Auch der Wortlaut der § 2 Abs. 4 Satz 2 StVG konkretisierenden Vorschrift des § 23 Abs. 2 FeV legt ein solches Verständnis nahe, nachdem es dort heißt, die Fahrerlaubnisbehörde könne die Fahrerlaubnis „soweit wie notwendig“ beschränken oder unter den erforderlichen Auflagen erteilen. Bestätigt wird dieses Verständnis schließlich durch die Regelungen der Anlage 4 zur FeV, die in Konkretisierung von § 2 Abs. 4 Satz 2 FeV in vielen Fällen einer lediglich bedingten Fahreignung (etwa im Fall der Nummer 5.4 der Anlage 4 zur FeV für die Fahrerlaubnisklassen A, A1, A2, B, BE, AM, L und T) offenbar aus Gründen der Verhältnismäßigkeit und im Vertrauen auf die Vernünftigkeit des Einzelnen keine Beschränkungen oder Auflagen vorsehen.

b) Die im Rahmen der danach durchzuführenden Verhältnismäßigkeitsprüfung gebotene Abwägung zwischen der Sicherheit des Straßenverkehrs (und den hierdurch geschützten Rechtsgütern, insbesondere der körperlichen Unversehrtheit sowie Sachgütern Dritter) und dem durch die allgemeine Handlungsfreiheit des Art. 2 Abs. 1 GG (sowie ggf. durch die Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG) gewährleisteten Interesse des Einzelnen an einer möglichst ungehinderten Teilnahme am öffentlichen Kraftfahrzeugverkehr wird durch den Verordnungsgeber hinsichtlich bestimmter häufig vorkommender Einschränkungen der Kraftfahreignung durch die Regelungen der Anlage 4 zur FeV abstrakt-generell vorstrukturiert. Soweit hiernach hinsichtlich einzelner Krankheiten bzw. Mängel für den Regelfall eine Beschränkung oder Auflage vorgesehen ist, ist der Rechtsanwender an diese Vorgabe nur in atypischen Einzelfällen nicht gebunden. Sieht die Anlage 4 zur FeV umgekehrt hinsichtlich einer Krankheit/eines Mangels keine Auflage vor, darf die Fahrerlaubnisbehörde in der Regel nicht abweichend hiervon eine Auflage festsetzen.

Da im Fall eines beendeten Alkoholmissbrauchs (Nummer 8.2 der Anlage 4 zur FeV) die Spalte „Beschränkungen/Auflagen bei bedingter Eignung“ keine Eintragung aufweist, ist für den Rechtsanwender verbindlich vorgegeben, dass im Regelfall von der Fahrerlaubnisbehörde bei dieser Krankheit bzw. diesem Mangel keine Auflagen erlassen werden dürfen. Dass im Regelfall von der Fahrerlaubnisbehörde in Fällen des Alkoholmissbrauchs keine Auflagen erlassen werden dürfen, hindert diese danach nicht nur daran, dem Betroffenen ohne das Vorliegen atypischer Umstände regelmäßige ärztliche oder psychologische Nachweise des Fortbestehens der für die Fahreignung vorausgesetzten gefestigten Änderung des Trinkverhaltens (Nummer 8.2) aufzuerlegen (vgl. zu der in Ausnahmefällen für möglich gehaltenen Auferlegung der Beibringung regelmäßiger Laborwerte oder der Weiterführung therapeutischer Maßnahmen Schubert/Schneider/Eisenmenger/Stephan, Begutachtungs-Leitlinien zur Kraftfahrereignung, 2. Aufl., Nr. 3.11.2, S. 165; in diesem Sinne auch Senatsbeschluss vom 04.07.1996 - 10 S 975/95 - VBlBW 1996, 475; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 29.08.1989 - 7 A 9/89 - NJW 1990, 1194; BayVGH, Beschlüsse vom 30.06.2005 - 11 CS 05.888 - juris Rn. 23 ff. und vom 19.06.2006 - 11 C 06.103 - juris Rn. 22), sondern steht (jedenfalls für den auch hier vorliegenden Regelfall, vgl. unten B. II. 3.) auch der im vorliegenden Fall erlassenen Auflage einer Alkoholabstinenz entgegen (vgl. in diese Richtung auch BVerwG, Beschluss vom 18.10.2001 - 3 B 90.01 - juris).

aa) Nichts anderes folgt aus § 25 Abs. 3 FeV i. V. m. der Schlüsselzahl 05.08 der Anlage 9 zur FeV. Die Möglichkeit, eine Schlüsselzahl in das Führerscheindokument einzutragen, ist keine Ermächtigungsgrundlage zum Erlass einer Beschränkung der bzw. einer Auflage zur Fahrerlaubnis, sondern erlaubt der Verwaltung lediglich die effektivere behördliche Überwachung der Einhaltung von auf anderen Rechtsgrundlagen beruhenden Beschränkungen oder Auflagen, insbesondere im Rahmen von Verkehrskontrollen (im Fall der den EU-Führerscheinrichtlinien entstammenden Schlüsselzahlen der Europäischen Union unter B. I. der Anlage 9 zur FeV sogar unionsweit).

Aus der (bloßen) Existenz der (dem Anhang I der Richtlinie 2006/126/EG entnommenen; vgl. etwa Liebermann/Weibrecht, NZV 2004, 337) Schlüsselzahl 05.08 lässt sich auch nicht der Schluss ziehen, der Erlass einer in der Schlüsselzahl vorausgesetzten (im Führerschein zu dokumentierenden) Auflage zur Fahrerlaubnis müsse im deutschen Recht möglich sein, weil anderenfalls die Option, mit der Eintragung der (europäischen) Schlüsselzahl 05.08 (bzw. nunmehr Schlüsselzahl 68) in das Feld 12 des Führerscheins unionsweit das Bestehen der Auflage „kein Alkohol“ zum Ausdruck bringen zu können, praktisch leerliefe. Selbst wenn man dem folgen wollte, ergäbe sich hieraus kein Argument dafür, dass gerade auch die Möglichkeit des Erlasses der hier festgesetzten Auflage einer Alkoholabstinenz innerhalb und außerhalb des Straßenverkehrs im Regelfall eines beendeten Alkoholmissbrauchs bestehen müsste. Hiergegen spricht bereits, dass die Schlüsselzahl 05.08 eine Unterschlüsselung der Hauptschlüsselzahl 05 darstellt, die „Fahrbeschränkungen aus medizinischen Gründen“ und damit ersichtlich nur Fälle betrifft, in denen durch eine Auflage gerade hinsichtlich des Führens eines Kraftfahrzeugs gewissermaßen eine Null-Promille-Grenze festgeschrieben worden ist. Die so verstandene Schlüsselzahl 05.08 hat auch durchaus einen relevanten Anwendungsbereich, etwa beim Vorliegen einer - in der Anlage 4 der FeV nicht genannten - Alkoholunverträglichkeit, in deren Folge der hiervon betroffene Fahrzeugführer selbst beim Konsum kleinster Mengen Alkohol - anders als „gesunde“ Personen - nicht mehr zum sicheren Führen eines Kraftfahrzeugs in der Lage ist.

bb) Die Möglichkeit, im Regelfall eines beendeten Alkoholmissbrauchs eine Auflage zur Kompensation der lediglich bedingten Fahreignung des Betroffenen zu erlassen, lässt sich auch nicht in systematischer Hinsicht aus der Vorschrift des § 13 Satz 1 FeV herleiten.

§ 13 Satz 1 FeV spricht davon, dass im Hinblick auf die Klärung von Eignungszweifeln bei Alkoholproblematik zur Vorbereitung von Entscheidungen über die Erteilung oder Verlängerung der Fahrerlaubnis oder über die „Anordnung von Beschränkungen oder Auflagen“ die Fahrerlaubnisbehörde ein ärztliches oder ein medizinisch-psychologisches Gutachten anzuordnen hat. Insoweit wird teilweise in der Literatur angenommen, Auflagen und Beschränkungen in diesem Sinne kämen hinsichtlich einer Alkoholproblematik nur insoweit in Betracht, als man überlegen könnte, im Fall einer diagnostizierten Alkoholabhängigkeit den Schlüssel 05.08 der Anlage 9 in den Führerschein einzutragen, wenn die Fahrerlaubnis nach einer positiven Begutachtung neu erteilt werde (so Kalus, Fahrerlaubnisrecht in der Praxis, 1. Aufl., Rn. 287; Hahn/Kalus in König, Münchener Kommentar zum Straßenverkehrsrecht, Band 1, § 13 FeV Rn. 7; Siegmund in Freymann/Wellner, jurisPK-Straßenverkehrsrecht, 1. Aufl., § 13 FeV Rn. 20). Abgesehen davon, dass hier kein Fall einer Alkoholabhängigkeit, sondern ausweislich des Gutachtens des TÜV Süd vom 29.10.2015 lediglich eines (allerdings an der Grenze zur Abhängigkeit liegenden massiven) Alkoholmissbrauchs vorlag, stellt sich auch hinsichtlich der entsprechend therapierten Alkoholabhängigkeit das von den genannten Autoren nicht behandelte Problem, dass die Anlage 4 der FeV (hinsichtlich der Alkoholabhängigkeit in ihrer Nummer 8.4) trotz der dauerhaft nur bedingten Eignung des Betroffenen die Möglichkeit der Anordnung einer solchen Auflage im Regelfall nicht vorsieht. Der Anwendungsbereich der in § 13 Satz 1 FeV vorausgesetzten Möglichkeit der Anordnung einer Auflage im Zusammenhang mit einer Alkoholproblematik kann damit allein in atypischen Einzelfällen liegen.

3. Bei dem beendeten Alkoholmissbrauch des Klägers handelt es sich nicht um einen atypischen Einzelfall, in dem eine Auflagenfestsetzung - anders als in dem in Nummer 8.2 der Anlage 4 der FeV abschließend normierten Regelfall - ausnahmsweise zulässig wäre.

Es kann offen bleiben, ob aufgrund des Gutachtens des TÜV Süd vom 29.10.2015 davon auszugehen ist, dass die von der Nummer 8.2 der Anlage 4 zur FeV geforderte gefestigte Änderung des Trinkverhaltens des Klägers nur dann gegeben ist, wenn der Kläger weiter alkoholabstinent lebt. Selbst wenn dies der Fall wäre, wofür nach Ansicht des Senats angesichts der schlüssigen und nachvollziehbaren Ausführungen des Gutachtens viel spricht, formuliert das Gutachten mit dem medizinisch-psychologischen Erfordernis einer dauerhaften Alkoholabstinenz keine selbstständig neben die nach der Nummer 8.2 der Anlage 4 zur FeV erforderliche gefestigte Änderung des Trinkverhaltens tretende, einen atypischen Einzelfall begründende Bedingung; vielmehr ist die Alkoholabstinenz gerade deswegen einzuhalten, damit die von der Nummer 8.2 der Anlage 4 zur FeV geforderte gefestigte Änderung des Trinkverhaltens dauerhaft erhalten bleibt.

Die nach Auffassung des Gutachtens aus medizinisch-psychologischer Sicht erforderliche Alkoholabstinenz des Klägers stellt zudem auch insoweit keinen (von dem in der Nummer 8.2 der Anlage 4 zur FeV normierten Regelfall abweichenden) atypischen, eine Auflagenfestsetzung rechtfertigenden Einzelfall dar, als es sich bei einem solchen medizinisch-psychologischen Abstinenzgebot um eine häufig vorkommende (vom Verordnungsgeber im Rahmen der von ihm vorgenommenen Konkretisierung der Verhältnismäßigkeitsprüfung im Sinne von § 2 Abs. 4 Satz 2 StVG bzw. § 23 Abs. 2 Satz 1 FeV bereits berücksichtigte) Variante der in der Spalte „Eignung oder bedingte Eignung“ bei der Nummer 8.2 der Anlage 4 der FeV formulierten lediglich bedingten Eignung nach Beendigung eines Alkoholmissbrauchs handelt. Sowohl die vom Bundesverkehrsministerium herausgegebenen Begutachtungsleitlinien zur Kraftfahreignung als auch die hierauf bezogene Fachliteratur gehen davon aus, dass sowohl in Fällen einer durch eine Entwöhnungstherapie behandelten Alkoholabhängigkeit als auch in Fällen massiven (aufgrund einer entsprechenden „Lerngeschichte“ einen konsequent kontrollierten Umgang mit alkoholischen Getränken ausschließenden, durch eine hohe „Giftfestigkeit“ charakterisierten) Alkoholmissbrauchs im Regelfall eine dauerhafte Alkoholabstinenz erforderlich ist, um einen Rückfall in alte Verhaltensmuster wirksam zu verhindern (vgl. Nummern 3.13.1 und 3.13.2 bzw. S. 78 und S. 80 der aktuellen Fassung der Begutachtungsleitlinien, abrufbar unter www.bast.de/DE/Verkehrssicherheit/Fachthemen/BLL/Begutachtungsleitlinien-2017.pdf?__blob=publicationFile&v=12; Deutsche Gesellschaft für Verkehrspsychologie (DGVP)/Deutsche Gesellschaft für Verkehrsmedizin (DGVM), Urteilsbildung in der Fahreignungsbegutachtung, 3. Aufl., S. 120, 135 ff.; Schubert/Schneider/Eisenmenger/Stephan, Begutachtungs-Leitlinien zur Kraftfahrereignung, 2. Aufl., Nummer 3.11.1 und Nummer 3.11.2, S. 152, 164 f.; Senatsbeschluss vom 08.10.2015 - 10 S 1491/15 - VBlBW 2016, 149). Auch beim Kläger handelt es sich um einen solchen (vom Verordnungsgeber beim Erlass der FeV berücksichtigten) Fall eines massiven Alkoholmissbrauchs (vgl. insbesondere S. 13 des Gutachtens, u. a. mit dem Hinweis auf den jahrelangen Konsum von phasenweise „extremen“ Alkoholmengen und die Unfähigkeit des Klägers, seinen Alkoholkonsum trotz hieraus resultierender sozialer und zwischenmenschlicher Probleme wenigstens angemessen zu reduzieren).

Gegen die Annahme, beim Fall einer aus medizinisch-psychologischer Sicht nach einem massiven Alkoholmissbrauch erforderlichen Alkoholabstinenz handele es sich um einen nicht von der Nummer 8.2 der Anlage 4 zur FeV erfassten atypischen Einzelfall, spricht zudem, dass eine solche Annahme in Widerspruch zu den Wertungen der Nummer 8.4 der Anlage 4 zur FeV stehen würde. Obwohl in fast jedem Fall einer erfolgreich behandelten Alkoholabhängigkeit der Betroffene aus medizinisch-psychologischer Sicht dauerhaft alkoholabstinent leben muss, hat der Verordnungsgeber davon abgesehen, in der Nummer 8.4 der Anlage 4 zur FeV dem Alkoholabhängigen eine entsprechende Alkoholabstinenzauflage aufzuerlegen. Mit dieser Wertung ließe es sich nicht vereinbaren, wäre in Fällen eines massiven, sich an der unteren Grenze zur Alkoholabhängigkeit bewegenden Alkoholmissbrauchs eine Auflage anzuordnen, die bei einer noch gesteigerten - insbesondere mit entsprechenden körperlichen Folgeschäden verbundenen - Alkoholproblematik nicht angeordnet werden dürfte.

Der Senat verkennt nicht, dass es angesichts der von alkoholisierten Fahrern ausgehenden erheblichen Gefahren für den Straßenverkehr, der sehr hohen Rückfallquote nach schwerem Alkoholmissbrauch sowie der geringen Entdeckungswahrscheinlichkeit einer Alkoholfahrt rechtspolitisch wünschenswert wäre, wenn durch Beschränkungen oder Auflagen zukünftigen Beeinträchtigungen der Verkehrssicherheit effektiver als gegenwärtig vorgebeugt werden könnte, so dass inhaltlich nachvollziehbare und überzeugende gutachterliche Einschätzungen auch normativ adäquat umsetzbar würden. Ob dabei die Auferlegung einer - wie hier verfügten - Alkoholabstinenz sowohl innerhalb wie außerhalb des Straßenverkehrs das Mittel der Wahl sein sollte, müsste aber abgesehen von der wohl eher geringen Wirksamkeit einer solchen Auflage wohl schon deswegen zumindest der Verordnungsgeber entscheiden, weil zu überlegen wäre, ob es insoweit nicht auch einer Anpassung von § 75 Nr. 9 FeV sowie der Nr. 169 der Anlage zu § 1 Abs. 1 BKatV bedürfte, nach deren gegenwärtiger Fassung eine Zuwiderhandlung gegen eine auch außerhalb des Straßenverkehrs geltende Abstinenzauflage (z. B. durch den Genuss einer alkoholhaltigen Praline im eigenen Wohnzimmer) eine mit einem entsprechenden Bußgeld zu ahnende Ordnungswidrigkeit begangen würde. Jedenfalls kämen auch andere, unter Umständen weniger eingriffsintensive und wohl zudem wirksamere Eingriffe zumindest in Betracht, wie die seit einiger Zeit diskutierten Alkohol-Interlocks (vgl. hierzu etwa Krismann, NZV 2011, 417, 421 f.).

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Revision wird gemäß § 132 Abs. 1 und 2 Nr. 1 VwGO zugelassen. Die hier verneinend beantwortete Frage, ob ein Fahrerlaubnisbewerber, der einen Alkoholmissbrauch überwunden hat, aber aus medizinisch-psychologischer Sicht dauerhaft alkoholabstinent leben muss, eine Fahrerlaubnis nur unter der Auflage dauerhafter Alkoholabstinenz auch außerhalb des Straßenverkehrs erteilt werden darf, ist grundsätzlich bedeutsam.

Beschluss vom 11. Dezember 2017

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird in Anlehnung an die Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts gemäß § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 1 und 2 GKG auf 2.500,-- EUR festgesetzt.

Der Streitwertbeschluss ist unanfechtbar.

Gründe