Tenor

Die Beschwerde des Antragsgegners gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 22. August 2016 wird zurückgewiesen.

Der Antragsgegner trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 5.000 Euro festgesetzt.

Gründe:

1

I.

2

Die Antragstellerin ist ein Unternehmen mit Sitz in Malta, das staatliche Lotterien vermittelt. Eine Erlaubnis für die gewerbliche Glücksspielvermittlung erteilte das Niedersächsische Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr der Antragstellerin unter dem 8. Oktober 2013. Diese Erlaubnis ist bis zum 7. Oktober 2018 befristet.

3

Am 12. Oktober 2015 beantragte die Antragstellerin bei der Bezirksregierung E.          die Erteilung einer Erlaubnis für Werbung im Fernsehen für die von ihr angebotene Lotterievermittlung. Ihrem Antrag fügte die Antragstellerin ein Werbekonzept im Sinne des § 14 Abs. 2 der Werberichtlinie bei.

4

Nachdem die Antragstellerin den Antrag unter dem 22. Oktober 2015 und erneut unter dem 8. Januar 2016 modifiziert hatte, fertigte die Bezirksregierung E.          in Abstimmung mit dem Ministerium für Inneres und Kommunales des Landes Nordrhein-Westfalen (MIK NRW) den Entwurf einer „Rahmen-Erlaubnis“, den sie am 14. Januar 2016 mit dem Beschlussvorschlag „Zustimmung zu dem Erlaubnisentwurf für O.   M.     Ltd.“ und mit der Bitte um Einleitung eines Umlaufverfahrens an die Gemeinsame Geschäftsstelle des Glücksspielkollegiums übersandte. Das Umlaufverfahren vom 15. Januar 2016 ergab ein Abstimmungsergebnis von 11 : 3 (BW, SH, TH) : 0. Ausweislich der Niederschrift über das Umlaufverfahren des Glücksspielkollegiums vom 15. Januar 2016 wurde betreffend die Antragstellerin folgender Beschluss gefasst:

5

„Das Glücksspielkollegium stimmt den Erlaubnisbescheiden für den oben genannten Antragsteller in der von NW am 14.01.2016 übersandten Form zu“.

6

Eine Begründung des Beschlusses enthält die Niederschrift über das Umlaufverfahren nicht.

7

Mit Bescheid vom 2. Februar 2016 erteilte die Bezirksregierung E.          der Antragstellerin - befristet bis zum 1. Februar 2018 - eine „Rahmen-Erlaubnis Werbung für gewerbliche Spielvermittlung“. Nach Ziffer I. 1. des Bescheides wurde der Antragstellerin auf der Basis der Erlaubnis für die gewerbliche Spielvermittlung des Niedersächsischen Ministeriums für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr vom 8. Oktober 2013 erlaubt, für die Lotterien „M.     xxx“, „F.           “ und „H.             “ sowie die Zusatzlotterien „T.     “ und „T1.     “ im Fernsehen zu werben. Unter Ziffer II enthielt der Bescheid insgesamt 13 „Inhalts- und Nebenbestimmungen“, unter anderem:

8

„1. Die Werberichtlinie, insbesondere § 4 Abs. 1 Nr. 1 bis 10 in Verbindung mit § 4 Abs. 2 (unerlaubte Werbung), § 6 (Medien sowie Werbegestaltungen, die primär Minderjährige ansprechen), § 8 (Fernsehen) und § 13 (Pflichthinweise), ist einzuhalten.

9

(…)

10

4. Werbung, die die Anziehungskraft des Spiels durch zugkräftige Werbebotschaften, die Gewinne verführerisch in Aussicht stellen, erhöht, ist unzulässig. Sie ist maßvoll und strikt auf das zur jeweiligen Zielerreichung Erforderliche zu begrenzen.

11

(…)

12

13. Der vollständige oder teilweise Widerruf der Erlaubnis bleibt für den Fall der Nichteinhaltung der Bestimmungen der Werberichtlinie oder der Nebenbestimmungen dieser Erlaubnis vorbehalten. Ebenfalls bleibt die nachträgliche Aufnahme, Änderung oder Ergänzung von Nebenbestimmungen vorbehalten. Die allgemeinen Widerrufsvorbehalte nach § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV und § 49 VwVfG NRW bleiben unberührt.“

13

Am 7. März 2016 erhob die Antragstellerin beim Verwaltungsgericht Düsseldorf zum Aktenzeichen 3 K 2761/16 Klage, mit der sie sämtliche „Inhalts- und Nebenbestimmungen“ der Werbeerlaubnis angreift, und stellte zugleich einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung mit dem Ziel einer vorläufigen Neubescheidung ihres Antrags auf Erteilung einer Werbeerlaubnis für Lotterien im Fernsehen hinsichtlich der Bestimmungen Ziff. II. 1., Ziff. II. 4. und Ziff. II. 13. des Bescheids der Bezirksregierung E.          vom 2. Februar 2016.

14

Mit Blick auf eine - rechtskräftige - Entscheidung des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 22. Januar 2016 (3 K 2472/14) fertigte die Bezirksregierung E.          in Abstimmung mit dem MIK NRW den Entwurf eines „Änderungsbescheid[s] zur Rahmenerlaubnis vom 02.02.2016 Werbung für gewerbliche Spielvermittlung“. Im Verwaltungsvorgang der Bezirksregierung E.          befindet sich ein - auf den 7. März 2016 datierter - Entwurf eines Änderungsbescheids betreffend eine Erlaubnis für Werbung im Internet. Unter dem 8. März 2016 übersandte die Bezirksregierung der Gemeinsamen Geschäftsstelle des Glücksspielkollegiums den Beschlussvorschlag „Zustimmung zu dem Änderungsentwurf der Werbeerlaubnis für O.   M.     Ltd.“ mit der Begründung „Die Ziffern II Nr. 1, II Nr. 3 und II Nr. 13 wurden im Hinblick auf das Urteil vom VG Düsseldorf vom 22.01.2016 3 K 2472/14 angepasst“. Ausweislich der Niederschrift über die 35. Sitzung des Glücksspielkollegiums am 22./23. März 2016 in Hamburg fasste das Glücksspielkollegium unter TOP 5.9 „Verlängerungsantrag für Werbung in sozialen Medien für die O1.        Ltd.“ folgenden Beschluss:

15

„1. Das Glücksspielkollegium stimmt der Erteilung der Erlaubnis an die O1.        Ltd. nach dem Entwurf (Stand 08.03.2016) zu und macht sich die Begründung des Bescheids zu Eigen. Redaktionell wird die Bestimmung in Ziff. II Nr. 1 wie folgt gefasst: „§ 4 Abs. 1 Nr. 1 bis 10 in Verbindung mit § 4 Abs. 2 (unerlaubte Werbung), § 6 (Medien sowie Werbegestaltungen, die primär Minderjährige ansprechen), § 11 (Internet) und § 13 (Pflichthinweise) der Werberichtlinie sind einzuhalten.“

16

(…)“

17

Mit Änderungsbescheid vom 20. April 2016 betreffend die „Erlaubnis für Werbung für Lotterien im Fernsehen“ fasste die Bezirksregierung die „Inhalts- und Nebenbestimmungen Nummer II. 1 und Nummer II. 4 der Rahmen-Erlaubnis vom 02.02.2016 einschließlich der zugehörigen Begründungen“ neu (Ziffer 1 des Bescheides). Ziffer 2 des Bescheides regelt, dass die übrigen Bestimmungen der Rahmenerlaubnis vom 2. Februar 2016 fortgelten.

18

Durch Beschluss vom 22. August 2016 hat das Verwaltungsgericht Düsseldorf den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung bis zum rechtskräftigen Abschluss des Klageverfahrens 3 K 2761/16 verpflichtet, den Antrag der Antragstellerin auf Erteilung einer Werbeerlaubnis für Lotterien im Fernsehen vom 12. Oktober 2015 (konkretisiert am 22. Oktober 2015 und 8. Januar 2016) hinsichtlich der Bestimmungen Ziff. II. 1., Ziff. II. 4. und Ziff. II 13. des Bescheides der Bezirksregierung E.          vom 2. Februar 2016 in Gestalt des Änderungsbescheides vom 20. April 2016 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden; bis dahin verbleibe es bei der der Antragstellerin durch den vorgenannten Bescheid erteilten Werbeerlaubnis mit sämtlichen Nebenbestimmungen. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht im Wesentlichen ausgeführt: Vom grundsätzlichen Verbot der Vorwegnahme der Hauptsache sei vorliegend eine Ausnahme zu machen. Der Erlass der Regelungsanordnung sei zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes notwendig. Für die Antragstellerin sei es wegen der Befristung der Erlaubnis bis zum 1. Februar 2018 unzumutbar, die rechtskräftige Entscheidung in der Hauptsache abzuwarten, da diese voraussichtlich zu spät käme. Wegen dieser Eilbedürftigkeit bestehe ein Anordnungsgrund. Die Antragstellerin habe zudem einen (Anordnungs-)Anspruch auf eine ermessensfehlerfreie Entscheidung hinsichtlich der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren angegriffenen Nebenbestimmungen. Diese seien ermessensfehlerhaft und damit rechtswidrig ergangen. Es fehle an einer ordnungsgemäßen, die Ermessensausübung widerspiegelnde Begründung durch den Antragsgegner. Weder der Ausgangs- noch der Änderungsbescheid enthielten Begründungselemente der Entscheidung des intern agierenden Glücksspielkollegiums. Darüber hinaus erwiesen sich die angegriffenen Bestimmungen als nicht hinreichend bestimmt. Dagegen richtet sich die Beschwerde des Antragsgegners.

19

Mit weiterem Änderungsbescheid vom 17. Januar 2017 änderte die Bezirksregierung die - im vorliegenden Verfahren nicht im Streit stehenden - Regelungen unter Ziff. I.1. und II. 11. ab; die übrigen Bestimmungen der Rahmenerlaubnis vom 2. Februar 2016 in der Fassung vom 20. April 2016 sollen fortgelten.

20

II.

21

Die zulässige Beschwerde, über die der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO nur im Rahmen der Darlegungen des Antragsgegners entscheidet, ist unbegründet.

22

Das Beschwerdevorbringen rechtfertigt keine von der Auffassung des Verwaltungsgerichts abweichende Betrachtung.

23

I. Das Vorbringen des Antragsgegners stellt zunächst die Zulässigkeit des Antrags nach § 123 VwGO nicht durchgreifend in Frage.

24

1. Der Senat lässt offen, ob der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung hinsichtlich sämtlicher im vorliegenden Verfahren angegriffenen Regelungen statthaft ist, oder ob vorläufiger Rechtsschutz insgesamt oder teilweise nicht vielmehr nach § 80 Abs. 5 VwGO zu gewähren wäre. Die Beantwortung dieser Frage nach der statthaften Antragsart - in vergleichbarer Weise wird sich im Hauptsacheverfahren die Frage nach der statthaften Klageart stellen - hängt entscheidend davon ab, ob die von der Bezirksregierung E.          als „Inhalts- und Nebenbestimmungen“ bezeichneten Regelungen im Bescheid vom 2. Februar 2016 in Gestalt der Bescheide vom 20. April 2016 und vom 17. Januar 2017 isoliert anfechtbar sind. Dies wiederum ist abhängig von Art und Inhalt der konkreten Regelung und lässt sich möglicherweise auch nicht einheitlich für sämtliche im streitgegenständlichen Bescheid getroffenen Regelungen beantworten. Bei der Abgrenzung einer - grundsätzlich isoliert anfechtbaren - Nebenbestimmung zu einer bloßen Inhaltsbestimmung ist maßgeblich darauf abzustellen, ob die jeweilige Regelung mit der Erlaubnis untrennbare Bestandteile betrifft, oder ob sie als zusätzlich zu der Erlaubnis hinzutretendes, selbständiges Handlungs- oder Unterlassungsgebot verstanden werden muss. Keine Nebenbestimmungen sind zudem bloße Hinweise, etwa auf die Rechtslage oder auf besondere Verpflichtungen.

25

Vgl. hierzu OVG NRW, Beschluss vom 9. November 2010 - 13 A 867/10 -, juris, Rn. 12; Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Auflage 2016, § 36 Rn. 8 ff. und 93 ff.; Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Auflage 2014, § 36 Rn. 93 ff.

26

Aufgrund des gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkten Prüfungsumfangs des Beschwerdegerichts sieht der Senat von einer abschließenden Klärung der statthaften Antragsart im vorliegenden vorläufigen Rechtsschutzverfahren ab. Nach dieser Vorschrift prüft das Oberverwaltungsgericht nur die dargelegten Gründe. Das Beschwerdevorbringen des Antragsgegners verhält sich jedoch nicht zur Frage der Statthaftigkeit des Antrags nach § 123 VwGO. Die Frage wird auch von der Antragstellerin im Beschwerdeverfahren nicht (mehr) thematisiert. Die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nach § 123 VwGO ist auch jedenfalls nicht offensichtlich rechtswidrig,

27

vgl. nur VG Düsseldorf, Urteil vom 22. Januar 2016 - 3 K 2472/14 -, juris, Rn. 38 ff., das in der Hauptsache die Verpflichtungsklage als statthaft ansieht, einerseits und VG Hamburg, Urteil vom 3. Juli 2014 - 4 K 1368/13 -, juris, Rn. 58 f., das von einer isolierten Anfechtbarkeit der Nebenbestimmungen zu einer Werbeerlaubnis ausgeht, andererseits,

28

so dass der Senat seine Entscheidung deshalb auf andere als die dargelegten Gründe stützen könnte.

29

Vgl. hierzu OVG NRW, Beschluss vom 30. September 2016 - 4 B 601/16 -, juris, Rn. 9; Kuhlmann, in: Wysk, VwGO, 2. Auflage 2016, § 146 Rn. 30.

30

2. Mit seinem Einwand, der Antragstellerin fehle das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis für den Erlass einer einstweiligen Anordnung, dringt der Antragsgegner nicht durch. Das Rechtsschutzbedürfnis fehlt zwar regelmäßig dann, wenn die angestrebte Entscheidung für den Antragsteller offensichtlich keinerlei rechtliche oder tatsächliche Vorteile bringen kann, eine gerichtliche Entscheidung also von vornherein nutzlos ist.

31

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. April 2007 - 9 VR 4.07 -, juris Rn. 3 und Urteil vom 29. April 2004 - 3 C 25.03 -, juris Rn. 19; W.-R. Schenke, in: Kopp/ Schenke, VwGO, 22. Auflage 2016, Vorb. § 40 Rn. 38 und § 80 Rn. 136.

32

Das ist hier jedoch nicht der Fall.

33

a. Der Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung ist für die Antragstellerin nicht deshalb nutzlos, weil die ihr unter dem 8. Oktober 2013 erteilte Vermittlungserlaubnis noch nicht bestandskräftig ist. Die Antragstellerin ist Inhaberin einer - wirksamen - Vermittlungserlaubnis, die ihr - schon jetzt - eine gewerbliche Spielvermittlung gestattet. Aus diesem Grund besteht auch jetzt bereits ein Interesse der Antragstellerin, für die ihr gestattete Lotterievermittlung zu werben bzw. eine unbeschränkte Werbeerlaubnis zu erhalten. Mit dem Erlass der beantragten einstweiligen Anordnung würde die Antragstellerin eine vorläufige Neubescheidung hinsichtlich einzelner, sie beschränkender Regelungen der Werbeerlaubnis und damit eine Verbesserung ihrer subjektiven Rechtsstellung erreichen. Auf die Bestandskraft der Vermittlungserlaubnis oder auf den Ausgang des verwaltungsgerichtlichen (Hauptsache-)Verfahrens, in dem die Antragstellerin offenbar einzelne Nebenbestimmungen der ihr erteilten Vermittlungserlaubnis angreift, kommt es deshalb, anders als der Antragsgegner meint, für die Frage nach dem Bestehen eines Rechtsschutzbedürfnisses für den Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung nicht an. In diesem Sinne stand im Übrigen auch der Erteilung der Werbeerlaubnis nicht die fehlende Bestandskraft der Vermittlungserlaubnis entgegen.

34

b. Entgegen der Auffassung des Antragsgegners entfällt das Rechtsschutzbedürfnis auch nicht wegen einer „Zweckverfehlung durch einen Bescheidungsausspruch“. Der Einwand des Antragsgegners, die Antragstellerin könne keinen Vorteil durch das vorläufige Rechtsschutzverfahren erlangen, weil er, der Antragsgegner, bei einem Erlass der einstweiligen Anordnung mit dem von der Antragstellerin begehrten Inhalt erst unmittelbar vor dem rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens 3 K 2761/16 (VG Düsseldorf) eine Neubescheidung vornehmen müsste, beruht auf einem fehlerhaften Verständnis des Inhalts der begehrten einstweiligen Anordnung: Der Antragsgegner würde durch die einstweilige Anordnung verpflichtet, unmittelbar nach Abschluss des vorläufigen Rechtsschutzverfahrens eine - vorläufige - Neubescheidung vorzunehmen, die bis zum rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens Gültigkeit hätte.

35

Anders als der Antragsgegner meint, ist zudem die Tenorierung des angegriffenen Beschlusses des Verwaltungsgerichts, wonach es bis zur Neubescheidung durch den Antragsgegner bei der der Antragstellerin erteilten Werbeerlaubnis mit sämtlichen Nebenbestimmungen verbleiben soll, nicht zu beanstanden. Dieser Ausspruch enthält keine inhaltliche Regelung, die die Antragstellerin nicht beantragt hätte. Er trifft vielmehr allein eine klarstellende Aussage dahingehend, welcher Rechtszustand bis zu einer (vorläufigen) Neubescheidung durch den Antragsgegner – die nach Abschluss des Rechtsmittelverfahrens die Rechtsauffassung des Beschwerdegerichts zu beachten hat ‑ gelten soll. Dass durch diese vorläufige Regelung für einen kurzen Zeitraum, nämlich bis zu einer Neubescheidung durch den Antragsgegner, eine wohl rechtswidrige Erlaubnis bestehen bleibt, ist hinzunehmen und belastet im Übrigen allein die Antragstellerin, nicht aber den Antragsgegner, der die Erlaubnis in dieser Form erteilt hat.

36

II. Die gegen die Begründetheit des Antrags nach § 123 VwGO vorgebrachten Einwände des Antragsgegners greifen ebenfalls nicht durch.

37

1. Das Verwaltungsgericht ist zu Recht im vorliegenden Fall von der ausnahmsweisen Zulässigkeit einer Vorwegnahme der Hauptsache ausgegangen.

38

Für den Erlass einer einstweiligen Anordnung bedarf es gemäß § 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 920 Abs. 2 ZPO der Glaubhaftmachung eines Anordnungsanspruchs und eines Anordnungsgrundes durch den Antragsteller. Eine - hier begehrte - einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis (Regelungsanordnung) kann nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO erlassen werden, wenn dies zur Abwendung wesentlicher Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Wird durch die begehrte Regelung - wie hier - zumindest zeitweise die Hauptsache vorweggenommen, sind an die Glaubhaftmachung von Anordnungsanspruch und Anordnungsgrund erhöhte Anforderungen zu stellen. Eine Ausnahme von dem grundsätzlich bestehenden Verbot der Vorwegnahme der Hauptsache ist nur dann gerechtfertigt, wenn ein Obsiegen des Antragstellers in der Hauptsache bei summarischer Prüfung mit hoher Wahrscheinlichkeit zu erwarten ist und dem Antragsteller ohne den Erlass einer einstweiligen Anordnung schwere und unzumutbare Nachteile entstünden, die auch bei einem späteren Erfolg in der Hauptsache nicht mehr beseitigt werden könnten.

39

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 24. Juli 2014 - 13 B 597/14 -, juris, Rn. 7 ff. m. w. N.

40

Das Beschwerdevorbringen stellt das Vorliegen dieser Voraussetzungen nicht durchgreifend in Frage. Soweit der Antragsgegner rügt, das Verwaltungsgericht habe bei der Prüfung des Anordnungsanspruchs keine „Tatsachen- und Rechtsprüfung“ vorgenommen, die „der Intensität und Bedeutung eines Hauptsacheverfahrens“ entspreche, ist dieser Einwand - unabhängig davon, ob im vorliegenden Fall tatsächliche eine solche umfassende rechtliche Prüfung erforderlich ist - nicht zutreffend. Denn in den Gründen des angefochtenen Beschlusses verweist das Verwaltungsgericht auf zwei Entscheidungen der Kammer in Hauptsacheverfahren (Urteile vom 22. Januar 2016 - 3 K 2472/14 - und vom 21. Juni 2016 - 3 K 5661/14 -, jeweils juris), in denen es sich zu den auch im vorliegenden Verfahren zu entscheidenden Fragen bereits verhalten hatte. Wegen der Befristung der erteilten Werbeerlaubnis auf den 1. Februar 2018 entstehen der Antragstellerin ohne den Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung auch unzumutbare Nachteile im oben genannten Sinne, weil eine Entscheidung im Hauptsacheverfahren, worauf das Verwaltungsgericht zu Recht hingewiesen hat, wegen drohenden Zeitablaufs voraussichtlich zu spät käme.

41

Die vom Antragsgegner im Zusammenhang mit der Frage nach der Zulässigkeit einer Vorwegnahme der Hauptsache weiter aufgestellte Behauptung, das Verwaltungsgericht habe sich „mit seiner Tenorierung an die Stelle der Erlaubnisbehörde selbst gesetzt“, ist vor dem Hintergrund, dass das Verwaltungsgericht den Antragsgegner (nur) zur vorläufigen Neubescheidung, nicht aber zur Aufhebung einzelner, der Erlaubnis beigefügten Bestimmungen oder gar zum Erlass einer „inhalts- und nebenbestimmungsfreien“ Erlaubnis verpflichtet hat, nicht nachvollziehbar.

42

2. Das Vorbringen des Antragsgegners vermag weiter die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass sich die im vorläufigen Rechtsschutzverfahren angegriffenen Bestimmungen Ziff. II. 1., Ziff. II. 4. und Ziff. II. 13. des Bescheides der Bezirksregierung E.          vom 2. Februar 2016 in Gestalt des Änderungsbescheides vom 20. April 2016 als rechtswidrig erweisen, nicht durchgreifend in Zweifel zu ziehen.

43

a) Die von der Antragstellerin beabsichtigte Werbung für Lotterien im Fernsehen bedarf der Erlaubnis. Gemäß § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV ist Werbung für öffentliches Glücksspiel (u. a.) im Fernsehen verboten. Die Länder können jedoch davon abweichend zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV Werbung (u. a.) für Lotterien im Fernsehen unter Beachtung der Grundsätze nach § 5 Abs. 1 und Abs. 2 GlüStV erlauben, vgl. § 5 Abs. 3 Satz 2 GlüStV. Die Erlaubnis wird im ländereinheitlichen Verfahren gemäß § 9a Abs. 2 Nr. 1 GlüStV durch das Land Nordrhein Westfalen erteilt; zuständige Behörde ist die Bezirksregierung E.          nach § 19 Abs. 4 Nr. 2 AG GlüStV NRW. Die Erlaubnis ist widerruflich zu erteilen und zu befristen, § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV. Sie kann gemäß § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV, auch nachträglich, mit Nebenbestimmungen versehen werden.

44

Bei ihrer Entscheidung über die Erteilung einer Werbeerlaubnis ist die Bezirksregierung E.          nach § 9a Abs. 8 Satz 4 GlüStV an die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums der Länder gebunden, das ihr nach § 9a Abs. 5 Satz 2 GlüStV als Organ bei der Erfüllung ihrer Aufgaben dient. Diese Bindung wirkt lediglich intern. Der entsprechende Beschluss des Glücksspielkollegiums entfaltet keine rechtliche Außenwirkung. Er bedarf vielmehr der verwaltungsmäßigen Umsetzung durch die zuständige Behörde, die im Außenverhältnis gegenüber dem Antragsteller die Entscheidung über dessen Antrag auf Erteilung der Werbeerlaubnis trifft. Die zuständige Behörde, die den verbindlichen Beschluss des Glücksspielkollegiums umsetzt, hat dabei keine eigene inhaltliche Entscheidungskompetenz.

45

Vgl. Uwer, in: Becker/Hilf/Nolte/Uwer, Glücksspielregulierung, 2017, § 9a Rn. 32; Oldag, in: Dietlein/ Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Auflage 2013, § 9a Rn. 19.

46

Die in § 9a Abs. 8 Satz 4 GlüStV normierte interne Bindungswirkung hat zur Folge, dass - sowohl formelle als auch materielle - Fehler der Entscheidung des Glücksspielkollegiums auf die außenrechtswirksame Entscheidung der zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörde, hier der Bezirksregierung E.          , durchschlagen können.

47

So auch für Ermessensfehler, die dem Glücksspielkollegium unterlaufen, OVG Rh.-Pf., Urteil vom 21. November 2014 - 6 A 10562/14 -, juris, Rn. 28.

48

Das ist hier der Fall.

49

b) Der Bescheid der Bezirksregierung E.          vom 2. Februar 2016 in Gestalt des Änderungsbescheides vom 20. April 2016 ist formell rechtswidrig, weil es an einer den Anforderungen des § 9a Abs. 8 Sätze 2 und 3 GlüStV entsprechenden Begründung der der Entscheidung der Bezirksregierung zu Grunde liegenden Beschlüsse des Glücksspielkollegiums fehlt, die der Antragsgegner nach außen umzusetzen hat.

50

Gemäß § 9a Abs. 8 Satz 2 GlüStV sind die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums zu begründen. In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, § 9a Abs. 8 Satz 3 GlüStV. Zur Ermittlung des Umfangs und der Anforderungen dieser Begründungspflicht kann auf die in der Rechtsprechung im Bereich der Medienaufsicht entwickelten Grundsätze zurückgegriffen werden. Denn das § 9a GlüStV zu Grunde liegende Prinzip, wonach für die dort genannten Entscheidungen nur jeweils eine bestimmte Landesbehörde für alle Länder zuständig ist, für die dann das Glücksspielkollegium entscheidet, bildet organisatorisch das Modell der Kommission für Jugendmedienschutz nach dem Jugendmedienschutz-Staatsvertrag und der Kommission für Zulassung und Aufsicht nach dem Rundfunkstaatsvertrag nach.

51

Vgl. etwa Nds. LT Drs. 16/4795, S. 86; Oldag, in: Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Auflage 2013, § 9a Rn. 19; Ukrow, ZfWG 2016, 31 (33).

52

Wie bei der entsprechenden Regelung in § 17 Abs. 1 Sätze 3 und 4 JMStV dient auch das Begründungserfordernis des § 9a Abs. 8 Sätze 2 und 3 GlüStV zum einen objektiven Zwecken und zum anderen dem Schutz der Rechte des von der Entscheidung Betroffenen: Da die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums in Tenor und Begründung für die nach außen zuständige Behörde bindend sind, schafft die Begründungspflicht Klarheit darüber, mit welcher Begründung das Glücksspielkollegium seine Beschlüsse umgesetzt wissen will. Dem von der Entscheidung Betroffenen, der eventuell gerichtlichen Rechtsschutz in Anspruch nehmen will, ermöglicht die Begründung eine sachgerechte Wahrnehmung seiner Rechte.

53

Vgl. insoweit zu § 17 Abs. 1 Sätze 3 und 4 JMStV OVG NRW, Urteil vom 17. Juni 2015 - 13 A 1215/12 ‑, juris, Rn. 39 ff. m. w. N.

54

Der Pflicht zur Begründung seiner Beschlüsse kann das Glücksspielkollegium grundsätzlich auch dadurch genügen, dass es einer von der zuständigen Behörde vorgelegten Beschlussvorlage einschließlich einer darin enthaltenen Begründung des vorgeschlagenen Beschlusses durch Bezugnahme zustimmt. Dann aber muss eine solche Bezugnahme und der Wille des Glücksspielkollegiums, sich die Begründung der Beschlussvorlage zu eigen zu machen, aus der Niederschrift über die Beschlussfassung oder aus sonstigen Unterlagen klar und unmissverständlich hervorgehen. Mit Blick auf die oben genannten Zwecke des Begründungserfordernisses ist eine solche Bezugnahme auf eine Beschlussvorlage allerdings nur dann zulässig, wenn dadurch eine klare und unmissverständliche Begründung des Beschlusses zustande kommt.

55

Vgl. insoweit zur Begründungspflicht der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) etwa BayVGH, Urteil vom 19. September 2013 - 7 B 12.2358 -, juris, Rn. 26; OVG Berlin-Bbg., Urteil vom 13. November 2014 - OVG 11 B 10.12 -, juris, Rn. 83 f.

56

Dies zugrundegelegt, kann den vorgelegten Verwaltungsvorgängen das Vorliegen einer den Anforderungen des § 9a Abs. 8 Sätze 2 und 3 GlüStV genügenden Begründung der Beschlüsse des Glücksspielkollegiums nicht entnommen werden. Der dem Ausgangsbescheid vom 2. Februar 2016 zu Grunde liegende, im Umlaufverfahren zustande gekommene Beschluss des Glücksspielkollegiums vom 15. Januar 2016 ist überhaupt nicht begründet; die Niederschaft über das Umlaufverfahren enthält nur den Wortlaut des Beschlusses selbst sowie das Abstimmungsergebnis. Ob der Wortlaut des Beschlusses (Zustimmung zu den Erlaubnisbescheiden „in der von NW am 14.01.2016 übersandten Form“) eine hinreichende Bezugnahme im oben genannten Sinne darstellt, kann dahinstehen. Denn jedenfalls ist der dem Änderungsbescheid vom 20. April 2016 zu Grunde liegende, im Rahmen der 35. Sitzung des Glücksspielkollegiums in Hamburg gefasste Beschluss des Glücksspielkollegiums vom 23. März 2016 nicht ausreichend begründet. Er enthält zwar den Hinweis, dass sich das Glücksspielkollegium „die Begründung des Bescheids zu eigen“ mache. Eine klare und unmissverständliche Begründung des Beschlusses kommt hierdurch jedoch nicht zustande. Es ist schon nicht eindeutig erkennbar, welchen Bescheidentwurf bzw. die Begründung welchen Bescheides sich das Glücksspielkollegium zu eigen machen wollte. Im Verwaltungsvorgang der Bezirksregierung befindet sich allein ein Bescheidentwurf vom 7. März 2016 (vgl. Bl. 100 ff. des Verwaltungsvorgangs), nicht aber ein „Entwurf (Stand 08.03.2016)“. Auf den 8. März 2016 ist nur die „Anmeldung eines Tagesordnungspunktes“ für die Sitzung des Glücksspielkollegiums am 22./23. März 2016 datiert (vgl. Bl. 112 des Verwaltungsvorgangs). Selbst wenn man aber unterstellt, dass sich das Glücksspielkollegium auf die Begründung des Bescheidentwurfs vom 7. März 2016 beziehen wollte, fehlt es an einer klaren Begründung. Denn dieser Bescheidentwurf betrifft nicht die streitgegenständliche Erlaubnis für Werbung im Fernsehen, sondern vielmehr eine Erlaubnis für Werbung im Internet. Zudem ist die Begründung der Beschlussvorlage, auf die der Beschluss des Glücksspielkollegiums möglicherweise verweist, nicht verständlich. Die Beschlussvorlage enthält als Begründung den Satz, die „Ziffern II. Nr. 1, II. Nr. 3 und II. Nr. 13“ seien im Hinblick auf das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 22. Januar 2016 (3 K 2472/14) angepasst worden. Ziff. II. 3. des Bescheident-wurfs vom 7. März 2016 enthält aber - abgesehen davon, dass sie sich auf Werbung im Internet bezieht - keinerlei Änderung im Vergleich zu Ziff. II. 3. im Ausgangsbe-scheid vom 2. Februar 2016. Eine „Anpassung“ von Ziff. II. 13. ist ebenfalls nicht nachvollziehbar: Diese Regelung des Ausgangsbescheides findet sich im Entwurf des Änderungsbescheids vom 7. März 2016 wortlautgleich unter Ziff. II. 15. Der tatsächlich gegenüber der Antragstellerin erlassene Änderungsbescheid vom 20. April 2016 ändert schließlich die Ziffern II. 1. und II. 4. des Ausgangsbescheides ab. Eine nachvollziehbare Begründung für diese Änderungen lässt sich dem Beschluss des Glücksspielkollegiums nicht entnehmen.

57

Eine Heilung des Begründungsmangels nach § 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG NRW ist – ungeachtet der Frage seiner Anwendbarkeit auf Beschlüsse des Glücksspielkollegiums ‑ nicht erfolgt. Das Glücksspielkollegium hat die gemäß § 9a Abs. 8 Sätze 2 und 3 GlüStV erforderliche Begründung nicht nachgeholt bzw. klargestellt. Die Begründungen der Bescheide der Bezirksregierung E.          vom 2. Februar 2016 und vom 20. April 2016 können - wegen der in § 9a Abs. 8 Satz 4 GlüStV normierten internen Bindungswirkung - die fehlerhafte Begründung durch das Glücksspielkollegium nicht heilen.

58

Der (sinngemäße) Einwand des Antragsgegners, die Antragsstellerin könne sich auf die Verletzung eines Formfehlers der Bescheide nicht berufen, greift nicht durch. Er ist nicht gemäß § 46 VwVfG NRW unbeachtlich. Mit Blick auf den Zweck des Begründungserfordernisses, dem Betroffenen die sachgerechte Wahrnehmung seiner Rechte zu ermöglichen, dürfte es sich bei der Begründungspflicht gemäß § 9a Abs. 8 Sätze 2 und 3 GlüStV um eine selbständige Formvorschrift handeln, die keine bloß dienende Funktion hat, sondern unabhängig von der materiellen Richtigkeit der Entscheidung beachtet werden soll,

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vgl. hierzu etwa Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Auflage 2016, § 46 Rn. 16a,

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so dass eine Unbeachtlichkeit nach § 46 VwVfG NRW grundsätzlich ausgeschlossen ist. Jedenfalls aber ist im vorliegenden Fall, in dem das Glücksspielkollegium nach Ermessen über eine Werbeerlaubnis sowie „Inhalts- und Nebenbestimmungen“ hierzu zu entscheiden hatte, nicht offensichtlich, dass die Verletzung des § 9a Abs. 8 Sätze 2 und 3 GlüStV die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Auch aus diesem Grund kann von einer Unbeachtlichkeit des Fehlers nicht ausgegangen werden.

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c) Darüber hinaus ist der Bescheid der Bezirksregierung E.          vom 2. Februar 2016 in Gestalt des Änderungsbescheides vom 20. April 2016 auch materiell rechtswidrig, weil die Entscheidung des Glücksspielkollegiums ermessensfehlerhaft ist.

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Sowohl die Entscheidung über die Erteilung der Werbeerlaubnis als auch die Entscheidung über etwaige Nebenbestimmungen sind nach Ermessen zu treffen, §§ 5 Abs. 3 Satz 2, 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV. Dieses Ermessen hat das Glücksspielkollegium im vorliegenden Fall fehlerhaft ausgeübt, weshalb auch die auf dieser Grundlage ergangene Entscheidung der Bezirksregierung E.          ermessensfehlerhaft ist. Offen bleiben kann, ob - wovon wohl das Verwaltungsgericht ausgeht - ein Ermessensausfall vorliegt. Es liegt jedenfalls ein Ermessensdefizit vor, weil sich der Beschluss des Glücksspielkollegiums vom 23. März 2016 – ausgehend von den von der Bezirksregierung vorgelegten Unterlagen ‑ ganz offensichtlich nicht auf die von der Antragstellerin (erstmals) beantragte Erlaubnis für Werbung im Fernsehen bezieht, sondern vielmehr auf eine - daneben von der Antragstellerin beantragte Verlängerung einer - Erlaubnis für Werbung im Internet. Das ergibt sich aus der Bezeichnung des behandelten Tagesordnungspunkts („TOP 5.9 Verlängerungsantrag für Werbung in sozialen Medien für die O1.        Ltd.“), der Fassung des Beschlusses, in dem auf „§ 11 (Internet)“ der Werberichtlinie Bezug genommen wird, sowie dem im Verwaltungsvorgang befindlichen Entwurf eines Änderungsbescheides vom 7. März 2016, der die Erlaubnis von Werbung im Internet zum Gegenstand hat. Ein Entwurf eines Änderungsbescheides betreffend die Erlaubnis für Werbung im Fernsehen wie er letztlich gegenüber der Antragstellerin mit Datum vom 20. April 2016 erlassen worden ist, findet sich nicht im Verwaltungsvorgang; ein solcher Bescheidentwurf wird auch in der Niederschrift über die 35. Sitzung des Glücksspielkollegiums am 22./23. März 2016 in Hamburg nicht erwähnt. Es ist daher nicht zu erkennen, dass dem Glücksspielkollegium bewusst war, dass und in welchem Umfang es - neben der Entscheidung betreffend die Erlaubnis für Werbung im Internet auch - über die Änderung der Erlaubnis für Werbung im Fernsehen zu entscheiden hatte. Einen Beschluss hierzu hat das Glücksspielkollegium nicht gefasst.

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d) Unter Berücksichtigung des gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkten Prüfungsumfangs im vorliegenden Beschwerdeverfahren hat der Senat nicht zu entscheiden, ob die Entscheidung der Bezirksregierung E.          , die aus den genannten Gründen formell und materiell rechtswidrig ist, auch deshalb rechtlich zu beanstanden ist, weil sie auf der Grundlage von Beschlüssen eines verfassungswidrigen „Organs“,

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zur Verfassungswidrigkeit der Übertragung verbindlicher Entscheidungen auf das Glücksspielkollegium vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 16. Oktober 2015 - 8 B 1028/15 -, juris, Rn. 33 ff.; offen gelassen OVG NRW, Urteil vom 23. Januar 2017 - 4 A 3244/06 -, juris, Rn. 57 m. w. N.,

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ergangen ist.

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3. Hinsichtlich der Frage nach der hinreichenden Bestimmtheit der im Streit stehenden Regelungen Ziff. II. 1. (a), II. 4. (b) und II. 13. (c) teilt der Senat nur teilweise die Auffassung des Verwaltungsgerichts.

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a) Die Regelung unter Ziff. II. 1. ist, insbesondere unter Berücksichtigung der vom Antragsgegner im Beschwerdeverfahren hierzu gegebenen Begründung, nicht hinreichend bestimmt. Bedenken hinsichtlich der Bestimmtheit bestehen zwar nicht bereits deshalb, weil der Antragsgegner auf Vorschriften der Werberichtlinie verweist, ohne diese mit ihrem jeweiligen Inhalt zu benennen. Denn da es sich bei der Werberichtlinie um ein allgemein zugängliches und auch der Antragstellerin bekanntes Dokument handelt, ist eine Bezugnahme hierauf grundsätzlich zulässig.

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Vgl. Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Auflage 2016, § 37 Rn. 6a.

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Allerdings muss sich aus den in Bezug genommenen Vorschriften für die Antragstellerin als Adressatin des Bescheides klar und unzweideutig erkennen lassen, was Inhalt der ihr gegenüber getroffenen Regelung sein soll. Das ist jedenfalls dann nicht der Fall, wenn sich aus der in Bezug genommenen Vorschrift kein konkretes Handlungs- oder Unterlassungsgebot entnehmen lässt. So verhält es sich aber, worauf das Verwaltungsgericht zutreffend hingewiesen hat, mit dem pauschalen Verweis auf § 8 der Werberichtlinie. Diese Vorschrift stellt in ihrem Absatz 1 Satz 1 etwa den Grundsatz auf, dass Werbung für öffentliches Glücksspiel im Fernsehen verboten ist, und weist in Absatz 1 Satz 4 darauf hin, dass von diesem grundsätzlichen Verbot Ausnahmen in Form von Erlaubnissen erteilt werden können. Eine konkrete Handlungs- oder Unterlassungspflicht ergibt sich aus diesem Teil des § 8 der Werberichtlinie für die Antragstellerin, der eine Rahmenerlaubnis für Werbung im Fernsehen erteilt worden ist, jedenfalls nicht. Unklarheit darüber, welches Tun oder Unterlassen der Antragstellerin mit der Pflicht zur Einhaltung des § 8 der Werberichtlinie konkret aufgegeben werden soll, besteht auch deshalb, weil der Antragsgegner im Beschwerdeverfahren ausgeführt hat, für die Antragstellerin sei „ohne Weiteres erkennbar, dass die allgemeine Wiedergabe des § 8 der Werberichtlinie sie nicht unmittelbar tangiert“ und dass „im Grunde selbstverständlich“ sei, dass „keine Konkretisierung der Verhaltenspflicht sich aus dem Hinweis auf § 8 der Werberichtlinie für die Antragstellerin ergibt“. Für den Fall, dass die Nennung des § 8 der Werberichtline für die Antragstellerin keine Bedeutung haben sollte, erschließt sich allerdings nicht, warum der Antragstellerin unter Ziff. II. 1. der ihr erteilten Erlaubnis die Pflicht auferlegt wird, diese Vorschrift einzuhalten.

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b) Ziff. II. 4. in der Gestalt des Änderungsbescheides vom 20. April 2016 erweist sich demgegenüber bei summarischer Prüfung als hinreichend bestimmt. Der Regelungs-inhalt dieser Bestimmung ist insbesondere unter Berücksichtigung der im Bescheid vom 20. April 2016 hierzu gegebenen Begründung zweifelsfrei erkennbar. Die Antragstellerin wird dadurch zur Unterlassung unzulässiger Werbung verpflichtet. Die Grenzen zulässiger Werbung werden durch die Regelung in Ziff. II. 4. nebst Begründung hinreichend konkret aufgezeigt. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf die Formulierung, dass „Werbung, deren Botschaft dadurch besonders zugkräftig wirkt, dass sie Gewinne verführerisch in Aussicht stellt“, unzulässig ist. Der Begründung des Antragsgegners, die sich insoweit insbesondere auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bezieht,

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vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 17.12 -, juris, Rn. 44 ff.,

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lässt sich entnehmen, dass Werbung dann unzulässig ist, wenn sie „derart verführerisch oder intensiv gestaltet ist, dass sie von einem noch nicht zur Teilnahme entschlossenen durchschnittlichen Empfänger als Anreiz zur Teilnahme am Glücksspiel zu verstehen ist“. Weiter soll die Werbung für legales Glücksspiel dazu dienen, „dem Kanalisierungsauftrag der staatlichen Anbieter“ zu genügen, „hingegen nicht dazu, neue Spieler zu generieren“. Eine weitere Konkretisierung der „unzulässigen Werbung“ ist weder notwendig noch im vorliegenden Fall möglich, da der Antragstellerin eine Rahmenerlaubnis für Werbung erteilt worden ist, die nicht nur eine einzelne Werbemaßnahme zum Gegenstand hat, sondern unterschiedliche Werbung (im Fernsehen) erfasst. Die Grenzen zulässiger Werbung müssen deshalb zwangsläufig abstrakter festgelegt werden als dies etwa bei einer Einzelerlaubnis der Fall wäre. Im Übrigen wird die Antragstellerin wohl davon ausgehen dürfen, dass Werbung entsprechend des von ihr im Rahmen der Antragstellung vorgelegten Werbekonzepts die Grenzen zulässiger Werbung einhält, nachdem der Antragsgegner auf der Grundlage dieses Werbekonzepts die Rahmenerlaubnis erteilt hat.

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c) Unter Bestimmtheitsgesichtspunkten bestehen Bedenken gegen die Regelung unter Ziff. II. 13. nur insoweit, als in Satz 1 bestimmt wird, dass der vollständige oder teilweise Widerruf der Erlaubnis „für den Fall der Nichteinhaltung der Bestimmungen der Werberichtlinie“ vorbehalten bleibt. Denn die Antragstellerin ist nach Ziff. II. 1. in Gestalt des Änderungsbescheides vom 20. April 2016 zur Einhaltung sämtlicher Bestimmungen der Werberichtlinie gar nicht verpflichtet. Zudem ist nach den oben gemachten Ausführungen derzeit unklar, ob oder in welchem Umfang sie zur Einhaltung von § 8 der Werberichtlinie verpflichtet sein soll. Dementsprechend ist unklar, für welchen Fall der Widerruf der Erlaubnis vorbehalten bleiben soll.

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Mit Blick auf das weitere Beschwerdevorbringen betreffend die Regelung unter Ziff. II. 13. weist der Senat nur klarstellend darauf hin, dass die grundsätzliche Zulässigkeit eines Widerrufsvorbehalts vom Verwaltungsgericht nicht in Frage gestellt worden ist. Angesichts der Vorschrift des § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV bestehen insoweit auch keine Zweifel. Das Verwaltungsgericht hat allein beanstandet, dass der Widerrufsvorbehalt nicht hinreichend bestimmt gefasst ist.

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4. Zu Recht ist das Verwaltungsgericht schließlich, wie oben bereits ausgeführt, davon ausgegangen, dass die Antragstellerin - neben dem Anordnungsanspruch auch - einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht hat. Es ist ihr wegen der Befristung der ihr erteilten Rahmenerlaubnis auf den 1. Februar 2018 nicht zuzumuten, eine Entscheidung im Hauptsacheverfahren abzuwarten, weil diese voraussichtlich zu spät käme.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

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Die Streitfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG.

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Dieser Beschluss ist unanfechtbar.