Die hiergegen erhobenen Einwände der Antragstellerin greifen nicht durch.

Der Senat hat bereits entschieden, dass das Erlaubniserfordernis, das Verbundverbot und die Abstandsgebote für Spielhallen nach dem Glücksspielstaatsvertrag unionsrechtlich zulässige, insbesondere auch im Lichte der konkreten Anwendungsmodalitäten kohärente, Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs im Glücksspielbereich darstellen. Das europarechtliche Kohärenzgebot fordert, dass der Mitgliedstaat zum einen die mit der beschränkenden Regelung bezweckten Gemeinwohlziele auch tatsächlich verfolgen muss und nicht in Wahrheit andere Ziele anstreben darf sowie zum anderen, dass er sie nicht durch eine gegenläufige mitgliedstaatliche Politik in anderen Glücksspielbereichen mit gleich hohem oder höherem Suchtpotenzial in einer Weise konterkarieren darf, die ihre Eignung zur Zielerreichung aufhebt. Es verlangt ‒ zumal in bundesstaatlich gegliederten Mitgliedstaaten wie Deutschland ‒ weder eine Uniformität der Regelungen noch eine Optimierung der Zielverwirklichung.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16.8.2019 – 4 B 659/18 –, ZfWG 2019, 503 = juris, Rn. 9 ff., 17 f., m. w. N.

Hierzu ist bereits höchstrichterlich entschieden, dass keine Anhaltspunkte dafür bestehen, die angegriffenen Beschränkungen für Spielhallen seien lediglich „scheinheilig“ zur Suchtbekämpfung eingeführt worden, dienten tatsächlich aber einem anderen Zweck. Zu ihnen gibt es auch in anderen Glücksspielbereichen mit gleich hohem oder höherem Suchtpotenzial keine gegenläufigen landesgesetzlichen Regelungen oder eine sie konterkarierende Politik, für die zu prüfen wäre, ob sie die Wirksamkeit der für Spielhallen geltenden Einschränkungen beeinträchtigen könnten.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16.12.2016 ‒ 8 C 6.15 ‒, BVerwGE 157, 126 = juris, Rn. 85.

Aus dem bisherigen Scheitern des Versuchs, für den Bereich der Sportwetten jenseits der Festlegung materiell-rechtlicher Schutzstandards ein europarechtskonformes Erlaubnisverfahren zu eröffnen, in dem Erlaubnisse auch tatsächlich erlangt werden können, lässt sich ‒ auch mit Blick auf die tatsächlich deutlich geringere Spielsuchtrelevanz von Sportwetten und den Umstand, dass mittlerweile zur Behebung der aufgetretenen Probleme bei der Umsetzung der Dritte Staatsvertrag zur Änderung des Glücksspielstaatsvertrags in Kraft getreten ist (vgl. GV. NRW. 2019 S. 911 und 2020 S. 105) ‒ europarechtlich keine Rechtfertigung dafür ableiten, ein spielsuchtbegrenzendes europarechtskonformes Erlaubniserfordernis für den rechtlich hiervon zu unterscheidenden Bereich der Spielhallen außer Anwendung zu lassen. Im Bereich der Spielhallen gibt es zudem insbesondere ‒ anders als bei Sportwetten ‒ keine Konkurrenz durch staatliche Monopolinhaber und von dem Spiel in Spielhallen geht eine deutlich größere Suchtgefahr aus, die restriktive Regelungen rechtfertigt.

Vgl. dazu: OVG NRW, Beschluss vom 16.8.2019 – 4 B 659/18 –, ZfWG 2019, 503 = juris, Rn. 21 ff., 27 f.

Die Eignung der glücksspielrechtlichen Regelungen für Spielhallen zur Spielsuchtbekämpfung wird auch nicht dadurch aufgehoben, dass im Bereich des illegalen Angebots von Online-Casinos ein Vollzugsdefizit vorliegen soll. Zunächst könnten dafür nur normativ angelegte Hindernisse relevant sein, die Ausdruck eines strukturbedingt zu einer defizitären Praxis führenden Regelungsdefizits sind.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16.12.2016 – 8 C 6.15 –, BVerwGE 157, 126 = juris, Rn. 47, m. w. N.

Bezogen auf den Bereich des Verbots von öffentlichen Glücksspielen im Internet in § 4 Abs. 4 GlüStV mit dem Ausnahmevorbehalt in § 4 Abs. 5 GlüStV ist ein solches normativ angelegtes Vollzugsdefizit weder mit dem Beschwerdevorbringen dargelegt noch erkennbar.

Vgl. zur Einhaltung des Kohärenzgebots für den Bereich des Verbots von Online-Casinospielen: BVerwG, Urteil vom 26.10.2017 – 8 C 18.16 –, BVerwGE 160, 193 = juris, Rn. 38 ff.

Selbst wenn ein solches normativ angelegtes Vollzugsdefizit festzustellen wäre, wäre nicht aufgezeigt, dass hierdurch die Regulierung des Rechts der Spielhallen in einer Weise konterkariert würde, die ihre Eignung zur Erreichung der gesetzlichen Ziele aufheben würde. Die Eignung einer Regelung zur Bekämpfung von Spielsucht entfällt nicht ohne Weiteres schon deshalb, weil illegale Formen von Suchtgefahren nicht vollständig ausgeschlossen und unterbunden werden können.

Vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 16.9.2019 – 8 B 1481/19 –, HGZ 2019, 320 = juris, Rn. 26.

2. Das Beschwerdevorbringen wendet sich ohne Erfolg gegen die Würdigung des Verwaltungsgerichts, dass sich die streitgegenständliche Schließungsverfügung als ermessensfehlerfrei erweise, weil die von der Antragsgegnerin getroffene Auswahlentscheidung zulasten der Antragstellerin und zugunsten der Konkurrenzspielhalle nicht zu beanstanden sei (dazu unten a) und weil der Antragstellerin auch nicht wegen des Vorliegens einer unbilligen Härte über die von der Antragsgegnerin gewährte Abwicklungsfrist hinaus der Betrieb ihrer Spielhalle zu ermöglichen sei (dazu unten b).

a) Das Verwaltungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass der Erteilung einer Erlaubnis für die Spielhalle der Antragstellerin das Abstandsgebot des § 25 Abs. 1 GlüStV i. V. ;m. § 16 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 2 AG GlüStV NRW entgegensteht. In einem Abstand von weniger als 350 Metern von der Spielhalle der Antragstellerin befindet sich u. a. die Spielhalle einer Konkurrentin, der am 3.9.2018 eine glücksspielrechtliche Erlaubnis erteilt worden ist, ohne dass die Auswahlentscheidung rechtlich zu beanstanden wäre.

Die von der Behörde nach Ablauf der Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV zwischen mehreren Betreibern von Spielhallen, die zueinander das Mindestabstandsgebot nicht einhalten, zu treffende Auswahlentscheidung ist eine Ermessensentscheidung, die nach Maßgabe des § 114 VwGO der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle (nur) daraufhin unterliegt, ob die Behörde die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat (§ 40 VwVfG NRW).

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10.10.2019 ‒ 4 A 1826/19 ‒, ZfWG 2020, 55 = juris, Rn. 43, und Beschluss vom 26.9.2019 – 4 B 255/18 –, ZfWG 2019, 516 = juris, Rn. 23 f., m. w. N.

Die in die Auswahlentscheidung einzustellenden Kriterien (Auswahlparameter) lassen sich in Nordrhein-Westfalen in hinreichender Weise dem Gesetz entnehmen und wurden durch die die Behörde bindenden Erlasse des Ministeriums für Inneres (und Kommunales) näher konturiert. Im Rahmen der Auswahl kann zunächst auf die Regelung zur Härtefallbefreiung nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV zurückgegriffen werden. Die ohnehin geforderte Berücksichtigung der grundrechtlich geschützten Positionen der Spielhallenbetreiber gebietet auch ohne ausdrückliche gesetzliche Präzisierung, dass die zuständigen Behörden sich eines Verteilmechanismus bedienen, der die bestmögliche Ausschöpfung der bei Beachtung der Mindestabstände verbleibenden Standortkapazität in dem relevanten Gebiet ermöglicht. Das gilt auch, sofern bei der erforderlichen Auswahlentscheidung zusätzlich Erlaubnisanträge neu in den Markt eintretender Bewerber einzubeziehen sind, wobei grundrechtsrelevante Positionen der Betreiber von Bestandsspielhallen zu berücksichtigen bleiben. Dazu zählt etwa die Amortisierbarkeit von Investitionen. Zudem ergibt sich aus dem Gesamtzusammenhang der Regelung in § 29 Abs. 4 Satz 4 Glü;StV, dass bereits bei der Auswahlentscheidung die mit der Neuregelung verfolgten Ziele des § 1 GlüStV zu beachten sind und bei Bestandsspielhallen überdies der Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis gemäß § 33i GewO zu berücksichtigen ist. Diese gesetzlichen Vorgaben sind ergänzend durch über das Internet allgemein zugängliche Ministerialerlasse näher konturiert worden, die weitere Hinweise zu den heranzuziehenden Kriterien enthalten und der Ausübung des Ermessens durch die hieran gebundenen Behörden zusätzliche Grenzen setzen.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10.10.2019 – 4 A 1826/19 –, ZfWG 2020, 55 = juris, Rn. 45 f., m. w. N.

Die in der Auswahlentscheidung auch zu berücksichtigenden Ziele des § 1 GlüStV erfordern einen Vergleich der konkurrierenden Bewerber daraufhin, wer besser geeignet ist, die Ziele des Staatsvertrags zu erreichen. Solche Unterschiede können sich unter anderem aus Besonderheiten des Umfeldes des jeweiligen Standorts oder aus der Art der zu erwartenden Betriebsführung der einzelnen Betreiber ergeben.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10.10.2019 – 4 A 1826/19 –, ZfWG 2020, 55 = juris, Rn. 47 ff., und Beschluss vom 26.9.2019 – 4 B 255/18 –, ZfWG 2019, 516 = juris, Rn. 28 ff.

Für die Bewältigung der vielgestaltigen Auswahlkonstellationen anhand sachgerechter Kriterien bedarf es jedoch auch unter Berücksichtigung des Vorbehalts des Gesetzes keiner gesetzgeberischen Festlegung sämtlicher maßgeblicher Auswahlparameter.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16.8.2019 – 4 B 659/18 –, ZfWG 2019, 503 = juris, Rn. 48 ff., 57, m. w. N.

Diesen Maßgaben wird die Auswahlentscheidung der Antragsgegnerin gerecht. Die Antragsgegnerin hat in ihre Auswahlentscheidung zunächst einbezogen, dass die Antragstellerin – von ihr unbestritten – gegen dem Jugend- bzw. Spielerschutz dienende Vorschriften, u. a. die Einhaltung der Sperrzeit (§ 17 Satz 1 AG GlüStV NRW i. V. m. § 26 Abs. 2 GlüStV), deren Beachtung zu der ordnungsgemäßen Durchführung der Veranstaltung von Glücksspielen im Rahmen des Betriebs einer Spielhalle gehört,

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27.6.2018 – 4 B 534/18 –, ZfWG 2019, 325 (nur Leitsatz) = juris, Rn. 29 ff., m. w. N.,

nks">verstoßen habe. Demgegenüber habe die Konkurrenzspielhalle ihren Betrieb beanstandungsfrei geführt und sich im Rahmen des Sozialkonzepts und der Maßnahmen zum Jugend- und Spielerschutz positiv von der konkurrierenden Spielhalle abgehoben. Bei dieser Sachlage durfte die Antragsgegnerin ihre Auswahl fehlerfrei ergänzend auch darauf stützen, dass die Betreiberin der ausgewählten Konkurrenzspielhalle über die ältere Erlaubnis gemäß § 33i GewO verfügte.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 14.6.2019 – 4 B 1488/18 –, ZfWG 2019, 383 = juris, Rn. 21 ff.

Der Antragstellerin war erst am 8.7.2016 die Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt worden, auch wenn dem früheren Betreiber des Standorts bereits zuvor eine Erlaubnis erteilt worden war. Zwar ist die fünfjährige Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV spielhallen- und nicht betreiberbezogen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 5.4.2017 – 8 C 16.16 –, ZfWG 2017, 394 = juris, Rn. 42 ff.

Diese Rechtsprechung bezieht sich jedoch allein auf die Frage des Anwendungsbereichs der Übergangsvorschrift. Daraus lassen sich aber keine Rückschlüsse auf die Beantwortung der Frage ziehen, welcher in den Anwendungsbereich der Vorschrift fallenden Spielhalle im Rahmen der nach Ablauf der Übergangsfrist zu treffenden Auswahlentscheidung der Vorzug zu geben ist.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 4.12.2019 – 4 B 1037/18 –, juris, Rn. 25.

Die diesbezüglichen Erwägungen der Antragsgegnerin waren sachgerecht. Die Antragsgegnerin hat im Rahmen der zutreffenden Berücksichtigung der jeweils betroffenen grundrechtsrelevanten Positionen der Betreiberinnen der konkurrierenden Bestandsspielhallen zu Recht angeführt, dass die Antragstellerin – im Gegensatz zu ihrer Wettbewerberin – die Spielhalle zu einem Zeitpunkt übernommen hat, als die Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages und des nordrhein-westfälischen Ausführungsgesetzes hierzu bereits in Kraft waren, so dass sie sich bei ihrer Investitionsentscheidung hierauf einstellen konnte. Nur der Antragstellerin und nicht ihrer Wettbewerberin stand es insbesondere frei, die sich aus der unklaren Rechtslage ergebenden Risiken bereits beim Erwerb der Spielhalle im Rahmen der Kaufpreisverhandlungen „einzupreisen“. Die Antragstellerin war bei der Erteilung der Erlaubnis nach § 33i GewO im Juli 2016 auf die Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags und des Landesausf52;hrungsgesetzes durch die Antragsgegnerin ausdrücklich hingewiesen worden. Entscheidungen über Investitionen in ihre Spielhalle lagen daher in ihrem eigenen unternehmerischen Risiko.

b) Durch das Beschwerdevorbringen wird ebenfalls nicht die Annahme des Verwaltungsgerichts in Frage gestellt, dass die Antragstellerin – über die von der Antragsgegnerin gewährte Frist zur Abwicklung des Betriebes hinaus – keine zeitweise Befreiung von der Erfüllung des Mindestabstandsgebots gemäß; §
60;29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV beanspruchen könne, weil dies nicht zur Vermeidung unbilliger Härten erforderlich sei.

Mit dem unbestimmten Rechtsbegriff der unbilligen Härte sollen (nur) atypische, vom Gesetzgeber nicht ausreichend berücksichtigte, besonders gelagerte Fallkonstellationen, in denen die Anwendung der gesetzlichen Vorgaben zu einer nicht intendierten Härte führen würden, einer die widerstreitenden Interessen abwägenden Einzelfallentscheidung zugeführt werden können. Härten, die der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des Tatbestands bewusst in Kauf genommen hat und die dem Gesetzeszweck entsprechen, können keinen Härtefall begründen, weil sonst die vom Gesetzgeber beabsichtigte Folge ‒ hier Spielsuchtprävention durch Verringerung von Anzahl und Dichte der Spielhallen ‒ in der Regel nicht eintreten würde. Deshalb sind an die Erfüllung der tatbestandlichen Voraussetzung der „unbilligen Härte“ hohe Anforderungen zu stellen. Diese sind regelmäßig nicht bereits dann erfüllt, wenn mit der Schließung von Spielhallen wirtschaftliche Einbußen und sonstige Belastungen verbunden sind. Insbesondere können die Spielhallenbetreiber nicht die verlustfreie Abwicklung ihrer zu schließenden Spielhallen verlangen. Der Gesetzgeber wollte mit der fünfjährigen Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV die regelmäßig eintretenden wirtschaftlichen Nachteile bei den Betreibern von Spielhallen erfassen und diesen innerhalb der großzügig bemessenen Übergangsfrist einen schonenden Übergang zu den strengeren Reglungen des Staatsvertrags und die Entwicklung alternativer Geschäftsmodelle ermöglichen. Die Annahme einer unbilligen Härte muss daher auf wenige Ausnahmen in besonders atypischen Einzelfällen beschränkt bleiben.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 14.6.2019 – 4 B 1488/18 –, ZfWG 2019, 383 = juris, Rn. 26, und vom 10.1.2019 – 4 B 1333/18 –, ZfWG 2019, 181 = juris, Rn. 32 f., m. w. N.