Unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Mainz vom 14. August 2013 wird festgestellt, dass die Bescheide der Beklagten vom 30. November 2011 und vom 14. März 2012 rechtswidrig waren.

Die Beklagte und der Beigeladene haben die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge je zur Hälfte zu tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagten und dem Beigeladenen wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abzuwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung in gleicher Höhe Sicherheit leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Die Klägerin begehrt die Feststellung, dass eine seitens der Beklagten erfolgte Ablehnung einer Flugverkehrskontrollfreigabe für die Durchführung von Kunstflügen in den Bereichen Wöllstein und Nahetal rechtwidrig war.

Die Klägerin betreibt eine Motor-Kunstflugschule. Ihr Geschäftszweck besteht vorrangig in der Ausbildung von Privatflugzeugführern im Kunstflug. Seit Frühjahr 2005 nutzt sie hierzu 3 sogenannte Kunstflugboxen in den Bereichen „Wöllstein“, „Autobahndreieck Nahetal“ und „Eibinger Forstwiesen“. Eine Kunstflugbox markiert dabei einen Bereich bis zu einem bestimmten Abstand um einen nach geographischen Koordinaten festgelegten Punkt und dient dazu, den sonstigen Luftverkehr und den Kunstflug räumlich zu trennen. Standort der beiden für den Kunstflug genutzten Maschinen der Klägerin ist der Flugplatz Mainz-Finthen. Nach Angaben der Klägerin dauere ein durchschnittlicher Flug etwa 35 Minuten einschließlich der Zeiträume, die für den Anflug zur Kunstflugbox und den Rückflug zum Flugplatz zu berücksichtigen seien. Die Flüge würden im Mittel etwa vier- bis fünfmal wöchentlich durchgeführt.

In den von der Beklagten herausgegebenen Nachrichten für Luftfahrt (NfL I 271/10) gab der Landesbetrieb Mobilität Rheinland-Pfalz am 30. Dezember 2010 bekannt, dass er als zuständige Landesluftfahrtbehörde auf einer öffentlich zugänglichen Karte die Bereiche rot markiert habe, in denen mit der Einleitung von Ordnungswidrigkeitenverfahren wegen Verstoßes gegen die Regelung der Luftverkehrs-Ordnung zu rechnen sei, wonach Kunstflüge nicht unter 450 m und nicht über Städten und anderen dicht besiedelten Gebieten erfolgen dürften. Dort stattfindende Kunstflüge würden im Einzelfall untersucht und gegebenenfalls als Ordnungswidrigkeit verfolgt. In der Karte sind große Teile Rheinhessens, einschließlich der Standorte der Kunstflugboxen „Autobahndreieck Nahetal“ und „Wöllstein“ als dicht besiedelte Gebiete in Rheinland-Pfalz rot markiert.

Mit E-Mail vom 28. November 2011 beantragte die Klägerin bei dem Beklagten, die Kunstflugbox „Wöllstein“ (2 Nautische Meilen (NM) um den Bezugspunkt 49° 48‘ Nord und 008° 01‘ Ost) am darauffolgenden Wochenende, dem 3. und 4. Dezember 2011, jeweils von 8:00 bis 13:00 Uhr (UTC) nutzen zu können. Mit Bescheid vom 30. November 2011 lehnte die Beklagte den Antrag ab. Zur Begründung verwies sie auf ein Schreiben des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung vom 17. November 2011, in dem darauf hingewiesen wurde, dass die Beklagte die Auffassung des Beigeladenen zugrunde legen müsse, wenn dieser den betreffenden Luftraum als Luftraum über dicht besiedeltem Gebiet ansehe. Mit Schreiben vom 23. Januar 2012 ergänzte die Beklagte, dass die Frage, ob ein Gebiet dicht besiedelt sei, letztendlich in der Verantwortung des Beigeladenen liege. Dieser sehe den Bereich Wöllstein als ein dicht besiedeltes Gebiet an, weshalb Kunstflug dort grundsätzlich verboten sei.

Nachdem das Amtsgericht Koblenz mit Beschluss vom 21. Februar 2012 in einem Ordnungswidrigkeitenverfahren (2010 Js 6381/11.34 OWi), das die Nutzung der Kunstflugbox „Wöllstein“ betraf, den Inhaber der Klägerin freigesprochen hatte, da der von ihm durchgeführte Kunstflug in einem Radius von 2 NM um den Bezugspunkt 49° 48‘ Nord und 008° 01‘ Ost nicht über dicht besiedeltem Gebiet stattgefunden habe, kündigte die Beklagte mit Schreiben vom 14. März 2012 an, für diesen Bereich ab dem 16. März 2012 wieder Kunstflugfreigaben zu erteilen.

Mit Bescheid vom 14. März 2012 lehnte die Beklagte den Antrag der Klägerin auf Nutzung der Kunstflugbox „Autobahndreieck Nahetal“ (2 NM um den Punkt 49° 56‘ 45‘‘ Nord und 07° 57‘ 02‘‘Ost) für den darauffolgenden Tag unter Hinweis darauf ab, dass es sich dort ebenfalls um ein dicht besiedeltes Gebiet handele. Am 23. August 2012 erhob die Klägerin gegen die Schreiben vom 30. November 2011 und vom 14. März 2012 Widerspruch, woraufhin unter dem 2. November 2012 durch das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung ein Widerspruchsbescheid erging, mit dem das Verfahren eingestellt wurde. Das Widerspruchsverfahren habe sich zwischenzeitlich erledigt, nachdem die Flugverkehrskontrollfreigabe zu den beantragten Zeitpunkten nicht mehr erteilt werden könne, da diese mittlerweile verstrichen seien.

Am 27. April 2012 hat die Klägerin Klage erhoben, zu deren Begründung sie dargelegt hat, sie könne sich auf ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse berufen, da ihr weiterhin die Nutzung der Kunstflugbox „Autobahndreieck Nahetal“ insgesamt und der Kunstflugbox „Wöllstein“ teilweise versagt werde.

Die beiden Kunstflugboxen befänden sich nicht über dicht besiedeltem Gebiet. Die Beklagte könne keine abstrakt-generelle Regelung dazu treffen, ob ein bestimmter Bereich als dicht besiedelt angesehen werden müsse. Auch liege kein Fall der Amtshilfe vor. Im Rahmen des § 8 Abs. 2 Luftverkehrs-Ordnung – LuftVO – sei nicht auf die Lärmentwicklung des Kunstflugs abzustellen. Regelungsadressat dieser Vorschrift sei der jeweilige Pilot, der sicherzustellen habe, dass die Anforderungen erfüllt würden. Hierbei müsse er auch beurteilen, ob ein Gebiet als dicht besiedelt angesehen werden könne. Was die Kunstflugbox „Wöllstein“ angehe, so habe das Amtsgericht in seinem Ordnungswidrigkeitenverfahren bereits festgestellt, dass kein dicht besiedeltes Gebiet vorliege. Hieran ändere sich auch nichts durch einen im Bereich Gau-Bickelheim gelegenen Windpark. Die Kunstflugbox „Autobahndreieck Nahetal“ sei mit dem Bereich Wöllstein vergleichbar. Zudem sei zu berücksichtigen, dass die Kunstflugprogramme lediglich über einem Areal von 1.000 x 1.000 m² stattfänden. Weiterhin orientiere sich der Kunstflug an im Gelände erkennbaren Linien. Diese seien im Bereich Nahetal die in West-Ost-Richtung verlaufende Straße K 9 sowie mehrere in Nord-Süd-Richtung und parallel zur A 60 verlaufende Feldwege. Im Gebiet Wöllstein bildeten mehrere Feldwege die Orientierungspunkte. In beiden Bereichen seien genügend unbebaute Flächen vorhanden, die für Notlandungen herangezogen werden könnten.

Der Kläger hat beantragt,

festzustellen, dass die Bescheide der Beklagten vom 30. November 2011 und vom 14. März 2012 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 2. November 2012 rechtswidrig sind.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie hat hierzu ausgeführt, dass ihre Hauptaufgabe darin bestehe, den Luftraum zu kontrollieren. Mit der Flugverkehrskontrollfreigabe solle erreicht werden, dass im überwachten Luftraum der kontrollierte Flugverkehr von Kunstflügen ferngehalten werde. Hierzu würden Kunstflugboxen eingerichtet. Sie könne selbst keine Feststellungen dazu treffen, ob von den Kunstflügen ein dicht besiedeltes Gebiet betroffen sei. Ihre ablehnende Entscheidung beruhe allein auf einer Weisung des übergeordneten Bundesministeriums. Sie könne auch keine Feststellungen dazu treffen, ob von einem Kunstflug unzumutbare Lärmbelästigungen ausgingen. Die Einschätzung, ob ein Gebiet dicht besiedelt sei, obliege dem Beigeladenen.

Der Beigeladene hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er hat hierzu dargelegt, dass auch der Lärmschutz zentraler Normzweck der Vorschrift des § 8 Abs. 2 LuftVO sei. Zudem müsse berücksichtigt werden, dass im Bereich Gau-Bickelheim ein Großwindpark mit 17 Windkrafträdern existiere, der den für Kunstflug zur Verfügung stehenden Bereich zusätzlich einenge. Dem Piloten stehe hinsichtlich der Frage, ob ein Bereich dicht besiedelt sei, kein Beurteilungsspielraum zu. Um die Kunstflugbox müsse ein weiterer Einwirkungsbereich von 1 NM berücksichtigt werden, um zu verhindern, dass angrenzende Ortschaften bei einer Notlandung in Mitleidenschaft gezogen würden. Die Klägerin beschränke sich auch nicht auf eine Fläche von 1 km² für ihre Kunstflüge. Vielmehr sei anhand der Flugspuren erkennbar, dass hiervon ein weit größerer Bereich betroffen sei. Der Lärmschutz werde nicht allein durch die Einhaltung der zulässigen Flughöhe sichergestellt. Der für das Amtsgericht tätig gewesene Gutachter sei mit den Besonderheiten des Kunstflugs nicht hinreichend vertraut gewesen.

Mit Urteil vom 14. August 2013 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.

Es hat zur Begründung ausgeführt, dass die Fortsetzungsfeststellungsklage zulässig sei, da die Klägerin auch künftig Kunstflüge in den Bereichen Nahetal und Wöllstein beabsichtige. Die Nichtfreigabe der Kunstflugboxen „Wöllstein“ und „Autobahndreieck Nahetal“ für einzelne Flugtage im Dezember 2011 und März 2012 sei indessen nicht rechtswidrig gewesen. Ein Anspruch auf eine derartige Freigabe bestehe, soweit keine beschränkende Regelung existiere. Eine Beschränkung ergebe sich indessen aus der Vorschrift des § 8 Abs. 2 Satz 1 LuftVO, da die Kunstflugboxen über dicht besiedeltem Gebiet lägen. Die Formulierung „andere dicht besiedelte Gebiete“ erlaube es auch, eine unterbrochene, gegenüber städtischen Regionen kleinteiligere Besiedelung unter die Vorschrift zu fassen. Die Vorschrift diene dem Schutz der Bevölkerung und von Sachen vor unnötiger Gefährdung. Dieser Schutz werde nicht allein durch die für den Kunstflug vorgegebene Mindesthöhe von 450 m erreicht. Bei beiden Kunstflugboxen sei ein Schadenseintritt für Personen und Sachen außerhalb des Luftfahrzeugs bei einer Notlandung wahrscheinlich. Die jeweilige Kunstflugbox umfasse eine Vielzahl von Ortschaften und weise eine Bevölkerungsdichte auf, die erheblich über der durchschnittlichen Besiedelung der Bundesrepublik Deutschland liege. Bei der Beurteilung, ob ein dicht besiedeltes Gebiet vorliege, sei die unter dem in Rede stehenden Luftraum vorhandene Besiedelungsstruktur in den Blick zu nehmen. Das Amtsgericht habe demgegenüber lediglich einen konkreten Flug der Klägerin ins Auge gefasst. Bei der Beurteilung sei nicht allein auf die eigentlichen Kunstflugfiguren abzustellen. Vielmehr seien hiervon auch solche Flugphasen erfasst, die deren Vorbereitung dienten. Da der Besiedelungsbegriff auch den Schutz von Sachen erfasse, sei auch der Windpark bei Gau-Bickelheim als Besiedelung i.S.v. § 8 LuftVO anzusehen.

Zur Begründung ihrer vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung legt die Klägerin dar, dass das Verwaltungsgericht den Begriff eines „anderen dicht besiedelten Gebietes“ in § 8 Abs. 2 LuftVO unzulässig weit ausgelegt habe. Die Vorschrift erfasse nicht den Schutz von Sachwerten. Zudem könne hierzu nicht auf durchschnittliche Bevölkerungszahlen abgestellt werden. Der eigentliche Kunstflugbereich erstrecke sich nicht umfänglich auf die Kunstflugbox. Die Einrichtung einer solchen Box beruhe auf einer Vorgabe der Beklagten. Die betroffenen Gebiete ließen großflächige unbebaute Bereiche erkennen. Zudem habe das Verwaltungsgericht nicht substantiiert begründet, weshalb bei einer Notlandung wahrscheinlich mit einem Schadenseintritt zu rechnen sei. Für die Beurteilung sei auf die konkret überflogene Fläche abzustellen. Sie beabsichtige nicht, Kunstflug über bewohntem Gebiet durchzuführen. Für eine konkrete Betrachtungsweise spreche auch der Umstand, dass sich etwa auch die durch § 8 Abs. 2 LuftVO geschützten Menschenansammlungen spontan bilden könnten. Weiterhin bestehe für Kunstflüge in nicht kontrolliertem Luftraum kein Erfordernis einer Flugverkehrskontrollfreigabe. Die räumliche Ausdehnung der Kunstflugboxen beruhe auf einer Einschätzung der Beklagten und solle einen Sicherheitsabstand zum übrigen Luftverkehr gewährleisten. Zudem sei nicht geprüft worden, ob eine auf Teilbereiche beschränkte Genehmigung in Betracht komme.

Die Klägerin beantragt,

unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Mainz vom 14. August 2013 festzustellen, dass die Bescheide der Beklagten vom 30. November 2011 und vom 14. März 2012 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 2. November 2012 rechtswidrig sind.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie legt dar, dass die Flugverkehrskontrollfreigabe einen genügenden Abstand zwischen den betroffenen Verkehren gewährleisten solle. Es handele sich um einen Verwaltungsakt, den die Beklagte als beauftragtes Flugsicherungsunternehmen erlasse. Hierfür sei Voraussetzung, dass ein individuell definierter und zeitlich begrenzter Luftraum eingerichtet werde. Der für die Flugverkehrskontrollfreigabe erforderliche Flugplan könne bis zu einer Stunde vor Beginn des Fluges vorgelegt werden. Vorrangige Aufgabe bei ihrer Tätigkeit sei die Sicherung der flüssigen Abwicklung des übrigen Luftverkehrs. Die Ablehnung sei auf ein Amtshilfeersuchen des Beigeladenen gestützt gewesen. Zudem sei die Flugaufsicht an eine Weisung des zuständigen Bundesministeriums gebunden gewesen. Für Teilgenehmigungen bestehe kein Spielraum. Das Verwaltungsgericht habe zutreffend darauf abgestellt, dass alle Flugbewegungen innerhalb der Kunstflugbox als Kunstflug zu werten seien.

Der Beigeladene beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er legt dar, dass das Verwaltungsgericht den Begriff des „anderen dicht besiedelten Gebietes“ korrekt ausgelegt habe. Hierzu sei eine Orientierung an der Bevölkerungszahl und der Infrastruktur erforderlich. Zweck der Norm sei vorrangig, Personen vor Lärm zu schützen. Dass die Vorgaben des § 8 Abs. 2 LuftVO hierzu nicht ausreichten, zeige der Umstand, dass die Mindestflughöhe für Kunstflüge unter derjenigen von Überlandflügen liege. Die Entscheidung des Amtsgerichts habe das Vorhandensein von Windenergieanlagen nicht berücksichtigt. Das Erreichen der Fluglage sei als Teil des Kunstfluges anzusehen. Eine Einzelfallprüfung sei nicht erforderlich. Vielmehr sei es ausreichend, dass eine hohe Bevölkerungsdichte bestehe und die Bevölkerung vor unzumutbarem Lärm geschützt werden solle.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Schriftsätze der Beteiligten sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen, die allesamt zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht wurden.

Die zulässige Berufung hat Erfolg.

Das Verwaltungsgericht hätte die Feststellung treffen müssen, dass die Bescheide der Beklagten vom 30. November 2011 und vom 14. März 2012, mit denen die Flugverkehrskontrollfreigabe für die Kunstflugboxen „Autobahndreieck Nahetal“ und „Wöllstein“ abgelehnt wurde, rechtswidrig waren.

I.

Die Klage ist als Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO in entsprechender Anwendung zulässig.

Insbesondere kann sich die Klägerin auf das Vorliegen des hierfür erforderlichen berechtigten Feststellungsinteresses berufen.

Als berechtigtes Feststellungsinteresse genügt dabei jedes nach vernünftigen Erwägungen anzuerkennende schutzwürdige Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art. Entscheidend hierfür ist, dass die Position der Klägerin in einem der genannten Bereiche verbessert werden kann. Ein solches Interesse ist insbesondere gegeben, wenn die Gefahr besteht, dass ein gleichartiger Verwaltungsakt unter im Wesentlichen unveränderten tatsächlichen und rechtlichen Verhältnissen ergehen kann (vgl. Gerhardt, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 25. EL 2013, § 113 Rn. 90, 93, Kopp/Schenke, VwGO, 18. Aufl. 2012, § 113 Rn. 129, 141). Ein berechtigtes Feststellungsinteresse kann sich auch dann ergeben, wenn mit dem Feststellungsantrag eine Vorfrage im Hinblick auf die Durchführung eines Ordnungswidrigkeitenverfahrens geklärt werden kann (vgl. Gerhardt, a.a.O., § 113 Rn. 94).

Unter beiden angesprochenen Gesichtspunkten ist im Falle der Klägerin ein besonderes Feststellungsinteresse anzuerkennen. Was die Gefahr der Wiederholung einer ablehnenden Entscheidung für die beiden Kunstflugboxen angeht, so hat die Beklagte für die Kunstflugbox „Wöllstein“ zwar seit dem 16. März 2012 in dem von der Klägerin beantragten Umfang Flugverkehrskontrollfreigaben erteilt. Diese Praxis beruht indessen auf dem Umstand, dass das Amtsgericht Koblenz in seinem Beschluss vom 21. Februar 2012 für den dort beurteilten Kunstflug der Klägerin am 21. Mai 2010 einen Verstoß gegen die Vorschrift des § 8 Abs. 2 Luftverkehrsordnung – LuftVO – in dem Sinne, dass sie über dicht besiedeltem Gebiet geflogen wäre, verneint hat.

Aus der Erörterung der Entscheidungspraxis der Beklagten in der mündlichen Verhandlung hat der Senat indessen den Eindruck gewonnen, dass ihr Vorgehen durch die Entscheidung des Verwaltungsgerichts, das zu einer gegenteiligen Einschätzung gelangt ist, wieder in Frage gestellt wurde. Hiernach kann die Klägerin aber nicht mehr ohne Weiteres davon ausgehen, dass ihr zukünftig für die Kunstflugbox „Wöllstein“ eine Flugverkehrskontrollfreigabe erteilt wird. Hinzu kommt, dass auch der Beigeladene als für die Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten zuständige Verwaltungsbehörde in der mündlichen Verhandlung angesichts des Urteils des Verwaltungsgerichts nicht ausschließen konnte, dass gegen die Klägerin bei einer Weiternutzung der Kunstflugbox Wöllstein erneut ein entsprechendes Bußgeldverfahren eingeleitet wird. Im Hinblick hierauf ist es der Klägerin aber nicht zumutbar, erneut auf den Rechtsschutz in einem eingeleiteten Bußgeldverfahren verwiesen zu werden. Vielmehr ist in einem derartigen Schwebezustand die Möglichkeit der verbindlichen Klärung streitiger Fragen des öffentlichen Rechts zu eröffnen (vgl. VGH BW, Urteil vom 11. Februar 2010 – 9 S 1130/08 –, ESVGH 60, 254 und juris, Rn. 16; BVerwG, Urteil vom 17. Januar 1972 – 1 C 33.68 –, BVerwGE 39, 247 und juris, Rn. 7). Im Hinblick auf die Kunstflugbox „Autobahndreieck Nahetal“ ist ein Wiederholungsinteresse ohne Weiteres gegeben, da insoweit keine Änderung in der Praxis der Beklagten eingetreten ist, die Anträge der Klägerin abzulehnen.

II.

Die Klage ist auch in vollem Umfang begründet. Die Ablehnung der Flugverkehrskontrollfreigabe durch die Beklagten hinsichtlich der Kunstflugboxen „Wöllstein“ und „Autobahnkreuz Nahetal“ mit Bescheiden vom 13. November 2011 und vom 14. März 2012 erweist sich als rechtswidrig. Der Klägerin stand ein Anspruch auf Erteilung der beantragten Flugverkehrskontrollfreigaben zu.

1. Die Flugverkehrskontrollfreigabe ist nach § 26 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Luftverkehrsordnung – LuftVO – vom Luftfahrzeugführer bei Flügen einzuholen, für die nach § 25 Abs. 1 Nrn. 1 bis 5 LuftVO ein Flugplan zu übermitteln ist. Die Übermittlung eines Flugplans sieht § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 LuftVO insbesondere bei Kunstflügen im kontrollierten Luftraum und über Flugplätzen mit Verkehrskontrollstelle vor. Mit der Flugverkehrskontrollfreigabe erhält der Luftfahrzeugführer nach § 26 Abs. 2 LuftVO die Erlaubnis, seinen Flug unter bestimmten Bedingungen durchzuführen.

Entsprechend der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Aufstiegserlaubnis für Flugmodelle (Urteil vom 10. Mai 1985 – 4 C 69.82 –, NVwZ 1986, 469 und juris, Rn. 12) ist vor dem Hintergrund des § 1 Abs. 1 Luftverkehrsgesetz – LuftVG – davon auszugehen, dass die Luftverkehrskontrollfreigabe zu erteilen ist, wenn keine Hinderungsgründe entgegenstehen. § 1 Abs. 1 LuftVG bestimmt nämlich, dass die Benutzung des Luftraums durch Luftfahrzeuge frei ist, soweit sie nicht durch das Luftverkehrsgesetz, die zu seiner Durchführung erlassenen Rechtsvorschriften sowie durch im Inland anwendbares internationales Recht oder Rechtsvorschriften der Europäischen Union beschränkt wird. Soweit in der Kommentarliteratur (Giemulla, in: Giemulla/Schmid, Luftverkehrsverordnungen, Frankfurter Kommentar zum LuftVG, Band 2, 44. EL 2014, § 26 LuftVO, Rn. 3) die Rede davon ist, dass der Erlass der Flugverkehrskontrollfreigabe im Ermessen der Flugverkehrskontrollstelle stehe, kann sich ein entsprechender Spielraum der Behörde nicht auf die Frage beziehen, ob die Freigabe zu erteilen ist, sondern nur auf deren Ausgestaltung. So kann die zuständige Flugverkehrskontrollstelle nach § 26 Abs. 2 Satz 2 LuftVO bei der Bewegungslenkung der ihrer Kontrolle unterliegenden Flüge den Flugverlauf, insbesondere den Flugweg und die Flughöhe, durch entsprechende Freigaben im Einzelnen festlegen.

2. Die Voraussetzungen, die vor Erteilung der Flugverkehrskontrollfreigabe zu erfüllen sind, ergeben sich, soweit das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung hierzu keine besonderen Kriterien bekannt gemacht hat (§ 26 Abs. 1 Satz 2 LuftVO), aus den im Luftverkehrsgesetz enthaltenen Aufgabenbeschreibungen der Flugsicherung. Hierzu gehört zunächst nach § 27 c Abs. 1 LuftVG die sichere, geordnete und flüssige Abwicklung des Luftverkehrs. Insoweit obliegt der Flugsicherung die Koordinierung des Luftverkehrs, um damit zu gewährleisten, dass sein Ablauf durch kein schädigendes Ereignis bedroht wird (vgl. Risch, in: Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, 17. EL, Juli 2013, § 27 c LuftVG, Rn. 26). Neben der sicheren Abwicklung des Luftverkehrs ist es auch Aufgabe der Flugsicherung, Gefahren für die Sicherheit des Luftverkehrs und für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung durch die Luftfahrt abzuwehren (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Mai 1985, a.a.O. juris, Rn. 12). Der nach der gesetzlichen Regelung des Luftverkehrsgesetzes anzuwendende Gefahrenbegriff ist mit dem des Polizei- und Ordnungsrechts identisch (vgl. Risch, a.a.O., § 27 c Rn. 27). Zu den Gefahren, die von der Luftfahrt für die öffentliche Sicherheit ausgehen können, gehören auch Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen durch Fluglärm (§ 29 Abs. 1 Satz 3 LuftVG). In diesem Zusammenhang trifft den Luftfahrzeugführer nach § 29 b Abs. 1 Satz 1 LuftVG die Pflicht, beim Betrieb von Luftfahrzeugen in der Luft und am Boden vermeidbare Geräusche zu verhindern und die Ausbreitung unvermeidbarer Geräusche auf ein Mindestmaß zu beschränken.

Teil des Schutzgutes der öffentlichen Sicherheit ist entsprechend dem Verständnis des allgemeinen Ordnungs- und Polizeirechts insbesondere die Gesamtheit der geschriebenen öffentlich-rechtlichen Rechtsvorschriften (vgl. Giemulla, in: Giemulla/Schmid, LuftVG, Frankfurter Kommentar zum Luftverkehrsrecht, 63. EL, Juni 2013, § 29 Rn. 24). Zu den Vorschriften, deren Einhaltung gewährleistet werden soll, gehören insbesondere die Verkehrsvorschriften der Luftverkehrs-Ordnung.

3. Im Falle der Klägerin kann indessen nicht festgestellt werden, dass bei den von ihr beantragten Luftverkehrskontrollfreigaben eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit bestanden hätte. Insbesondere ist nicht ersichtlich, dass mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein Verstoß gegen die nach § 43 Nr. 13 LuftVO bußgeldbewehrte Vorschrift des § 8 Abs. 2 LuftVO zu erwarten war.

a. Entgegen der Auffassung der Beklagten war es ihr nicht unmöglich, eine entsprechende Gefahrenlage zu beurteilen. Hierzu hat die Beklagte insbesondere darauf verwiesen, dass Flugverkehrskontrollfreigaben teilweise kurzfristig erteilt würden und sie von daher keine umfassende Gefahrenprüfung vornehmen könne. Vorrangig sei bei ihrer Aufgabenerfüllung daher die Koordinierung des Flugverkehrs.

Im Falle der von der Klägerin durchgeführten Kunstflüge gestaltet sich die Situation jedoch insoweit anders, als die Kunstflugboxen zur Erleichterung der Tätigkeit der Beklagten über einen längeren Zeitraum hinweg vorab festgelegt werden. Bei der Erlaubnis für einen derart stationären Flugverkehr stehen der Prüfung der Frage, ob durch den Luftverkehr Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bestehen, indessen keine Hindernisse entgegen. Die Beklagte hat zudem im Falle der Klägerin – wenn auch pauschal anhand der Bekanntmachung des Beigeladenen in den Nachrichten für Luftfahrer vom 30. Dezember 2010 – eine solche Prüfung tatsächlich vorgenommen.

b. Indessen hat sie hierbei verkannt, dass die Ablehnung der Flugverkehrskontrollfreigabe nur dann in Betracht kommt, wenn eine konkrete Gefährdung im Einzelfall besteht. Eine Ablehnung des Antrags kann daher nur erfolgen, wenn bei Durchführung des Flugs eine entsprechende Gefahr prognostiziert werden kann, wenn also aufgrund des bisherigen Verhaltens des Luftfahrzeugführers oder aufgrund zwingender örtlicher Gegebenheiten innerhalb der Kunstflugbox mit hinreichender Wahrscheinlichkeit mit einem Verstoß gegen § 8 Abs. 2 LuftVO bei Durchführung des Kunstflugs zu rechnen ist.

c. Für eine derartige Gefahrenlage ergaben sich indessen im Falle der Klägerin keine Anhaltspunkte. Weder hinsichtlich der Kunstflugbox „Wöllstein“ noch in Bezug auf die Kunstflugbox „Autobahndreieck Nahetal“ bestand von vornherein die hinreichende Wahrscheinlichkeit, dass der beantragte Kunstflug mit einem Verstoß gegen § 8 Abs. 2 LuftVO einhergehen würde. Nach § 8 Abs. 2 LuftVO sind Kunstflüge in Höhen von weniger als 450 m sowie über Städten, anderen dicht besiedelten Gebieten, Menschenansammlungen und Flughäfen verboten. Hinsichtlich der streitgegenständlichen Kunstflugboxen stand insbesondere nicht zu erwarten, dass die innerhalb der größer bemessenen Kunstflugbox tatsächlich beabsichtigten Kunstflugmanöver voraussichtlich über dicht besiedeltem Gebiet stattfinden würden.

aa. Der unbestimmte Rechtsbegriff des dicht besiedelten Gebietes ist unter Heranziehung der weiteren in § 8 Abs. 2 LuftVO geschützten Objekte „Städte“ und „Menschenansammlungen“ auszulegen. Von einem dicht besiedelten Gebiet ist hiernach auszugehen, wenn der Bereich eine Siedlungsdichte aufweist, wie sie im Allgemeinen im städtischen Bereich vorgefunden wird. Gleichzeitig deutet der Begriff der „Menschenansammlung“ darauf hin, dass eine größere Anzahl von Personen von dem Kunstflug betroffen sein muss. Von einem dicht besiedelten Gebiet ist hiernach auszugehen bei einer Ansammlung von Gebäuden mit geringen Abständen, die einer größeren Anzahl von Personen als Aufenthalt dienen. Abzugrenzen vom Begriff des dicht besiedelten Gebietes sind hiernach einzeln stehende Anwesen, eine Ansammlung weniger Gebäude oder einzelne Gebäude, zwischen denen ein größerer Abstand besteht (vgl. BayOblG, Beschluss vom 26. August 1987 – 3 Ob OWi 118/87 –, NVwZ 1988, 285; OLG Düsseldorf, Beschluss vom 22. November 1985 – 5 Ss [OWi] 269/85 – 208/85 I – in VRS 70, 387). Für die Beurteilung ist dabei auf die konkret vorgefundene Siedlungsstruktur abzustellen. Maßgeblich können letztlich nicht die Durchschnittswerte einer Besiedlungsdichte sein, die keinen unmittelbaren Bezug zu dem Gebiet aufweisen, auf das sich der konkrete Kunstflug beschränkt.

Verwirklicht ist der Verbotstatbestand dann, wenn der Kunstflug „über“ dicht besiedeltem Gebiet stattfindet. Das Flugzeug muss sich daher im Luftraum senkrecht über dem Bereich befinden, der als dicht besiedelt anzusehen ist. Gerade die Tatsache, dass ein Verstoß gegen diese Vorschrift nach § 43 Nr. 13 LuftVO bußgeldbewehrt ist, verlangt, für die Verwirklichung des Verbotstatbestandes klare Kriterien heranzuziehen. Dies verbietet es, den für die Kunstflugnutzung zulässigen Bereich aufgrund einer komplexen Abwägung anhand der mit der Vorschrift des § 8 Abs. 2 LuftVO verbundenen Regelungszwecke zu bestimmen.

Neben dieser am Wortlaut orientierten Auslegung des Begriffs des dicht besiedelten Gebietes ist für die Abgrenzung dicht besiedelter und weniger dicht besiedelter Gebiete auf einen funktionalen Aspekt abzustellen. Hiernach ist ein Gebiet dann als dicht besiedelt anzusehen, wenn im Falle einer möglichen Notlandung ein Schadenseintritt außerhalb des Luftfahrzeugs auch nur wahrscheinlich ist (vgl. OLG Düsseldorf, Beschluss vom 22. November 1985 – 5 Ss [OWi] 269/85 – 208/85 I –, VRS 70, 389; Bayerisches Oberstes Landesgericht, Beschluss vom 26. August 1987 – 3 Ob OWi 118/87 –, NVwZ 1988, 285). Bei dieser zur Sicherheitsmindesthöhe nach § 6 Abs. 1 Satz 2 LuftVO entwickelten Rechtsprechung ist ein dicht besiedeltes Gebiet dann anzunehmen, wenn dort im Falle einer Notlandung mit einem Schadenseintritt außerhalb des Luftfahrzeugs wahrscheinlich gerechnet werden muss, weil das Gebiet nicht mehr sicher überflogen werden kann.

bb. Was die Kunstflugbox „Wöllstein“ angeht, hatte die Beklagte demnach bei ihrer Entscheidung vom 30. November 2011 davon auszugehen, dass dicht besiedelte Gebiete bei einem Kunstflug nicht zwingend überflogen werden müssen.

Dabei sind als Kunstflug i.S.d. § 8 Abs. 2 LuftVO zunächst die eigentlichen Kunstflugübungen anzusehen, die dadurch gekennzeichnet sind, dass der Luftfahrzeugführer durch abrupte Änderungen der Flugrichtung oder -geschwindigkeit gewollt eine besondere Fluglage erreicht und bestimmte Flugfiguren ausführt, die im Normalflug schon deshalb nicht geflogen werden dürfen, weil das Luftfahrzeug für die dabei auftretenden Belastungen nicht konstruiert ist (vgl. Schmid/van Schyndel, in: Giemulla/Schmid, LuftVO, a.a.O., § 8 LuftVO, Rn. 2). Zu den Flugfiguren gehören insbesondere Übungen wie Überschlag, Turn, gesteuerte Rolle, hochgezogene Rollenkehre, Aufschwung, Rückenflug und Trudeln (§ 81 Abs. 3 Luftpersonalverordnung – LuftPersV –). Daneben entspricht es vor allem dem mit § 8 Abs. 2 LuftVO verbundenen Lärmschutzzweck, auch alle weiteren Flugbewegungen innerhalb der Kunstflugbox dem Kunstflug zuzurechnen, die als Anflug der unmittelbaren Vorbereitung einer Kunstflugübung dienen oder mit denen der Flugzeugführer nach Vornahme eines entsprechenden Flugmanövers ausfliegt und zu einer erneuten Kunstflugübung ansetzt. Hierbei handelt es sich jeweils um die Häufung von Flugbewegungen in einem eng begrenzten räumlichen Bereich. Negativ formuliert werden von dem Begriff des „Kunstflugs“ im Sinne von § 8 Abs. 2 LuftVO daher alle Flugbewegungen in dem benannten Luftraum umfasst, die nicht Teil des An- oder Rückflugs von oder zu dem Landeplatz sind.

Auch unter Berücksichtigung dieses Begriffsverständnisses bestand nicht die Gefahr, dass der Kunstflug der Klägerin im Bereich Wöllstein über dicht besiedelten Gebieten stattfinden würde. Dies wird bereits aus den vorgelegten Flugspurkarten deutlich. Diese weisen aus, dass die Flugbewegungen innerhalb der Kunstflugbox die zusammenhängende Bebauung der umliegenden Ortschaften sowie die Justizvollzugsanstalt R. nicht erfassten und damit außerhalb von Wohnsiedlungen stattfanden. Da der Kunstflug die vorhandenen Ansiedlungen nicht berührt, stellt sich in diesem Gebiet auch nicht die Frage einer Abgrenzung von dicht besiedelten und weniger dicht besiedelten Bereichen. Im Hinblick auf den Großwindpark Gau-Bickelheim, der südlich der Gemeinde Gau-Bickelheim zwischen der Autobahn A 61 und der Gemeinde Gumbsheim gelegen ist, steht ebenfalls kein Verstoß gegen die Vorschrift des § 8 Abs. 2 LuftVO zu erwarten. Die Windenergieanlagen können nämlich nicht als Teil einer Besiedlung angesehen werden. Einerseits handelt es sich nicht um zum Aufenthalt von Menschen bestimmte Anlagen. Andererseits sind die Anlagen so weit voneinander entfernt, dass auch aus diesem Grund ein möglicher Schadeneintritt unwahrscheinlich ist.

cc. Hinsichtlich der Kunstflugbox „Autobahndreieck Nahetal“ hatte die Beklagte bei ihrer Entscheidung vom 14. März 2012 gleichermaßen nicht von der hinreichenden Wahrscheinlichkeit eines Verstoßes gegen die Vorschrift des § 8 Abs. 2 LuftVO auszugehen. Wie die Vertreter der Klägerin in der mündlichen Verhandlung ausgeführt haben, orientieren sie sich bei ihren Kunstflügen an der in Süd-Nord-Richtung durch die Kunstflugbox verlaufenden Bahnlinie. Parallel hierzu durchzieht die Kunstflugbox ein etwa 2 km breiter Streifen, der keine nennenswerte Besiedelung aufweist. Überträgt man daher die Radarplots für den Bereich Wöllstein in das Gebiet um das Autobahndreieck Nahetal, so stand zum Zeitpunkt der hier angegriffenen Entscheidung mangels gegenteiliger Feststellungen der Luftaufsichtsbehörde nicht mit der gebotenen Wahrscheinlichkeit zu erwarten, dass der Kunstflug über dicht besiedeltem Gebiet im Sinne des § 8 Abs. 2 LuftVO und damit entgegen dem dort normierten Verbot stattfinden würde.

4. Auch im Hinblick auf mögliche Lärmbeeinträchtigungen ergaben sich bei beiden Kunstflugboxen keine Anhaltspunkte dafür, dass eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bestand.

Insoweit ist zu berücksichtigen, dass Schutzzweck des § 8 Abs. 2 LuftVO, insbesondere was die dort vorgesehene Mindestflughöhe angeht, neben der Flugsicherheit auch der Lärmschutz ist (vgl. Schmid/van Schyndel, a.a.O., § 8 LuftVO Rn. 9). Hiernach ist aber im Regelfall davon auszugehen, dass ein Kunstflug, der die Vorgaben des § 8 Abs. 2 LuftVO einhält, keine unzumutbaren Lärmbeeinträchtigungen entstehen lässt. Strengere Lärmschutzanforderungen lassen sich dem gegenwärtigen Inhalt dieser Vorschrift nicht entnehmen (vgl. hierzu den Änderungsantrag des Landes Rheinland-Pfalz vom 7. Februar 2013 [BR-Drs. 90/13]: Mindesthöhe von 600 m und Mindestabstand von 2000 m zur nächstgelegenen zusammenhängenden Bebauung).

Darüber hinaus kann von dem Luftfahrzeugführer jedoch in Konkretisierung seiner Lärmminderungspflicht nach § 29 b Abs. 1 LuftVG erwartet werden, dass er die zeitliche Beschränkung des § 1 Abs. 1 Landeplatz-Lärmschutzverordnung – Landeplatz-LärmschutzV – einhält. Diese Vorschrift sieht zum Schutz der Bevölkerung vor Fluglärm an Landeplätzen mit einem näher bestimmten Flugaufkommen vor, dass Starts und Landungen bestimmter Flugzeuge in der Zeit von montags bis freitags vor 7:00 Uhr, zwischen 13:00 Uhr und 15:00 Uhr und nach Sonnenuntergang untersagt sind. Gleiches gilt für Flüge samstags, sonntags und an Feiertagen vor 09:00 Uhr und nach 13:00 Uhr Ortszeit. Da von Kunstflügen wegen der Konzentration der Flugbewegungen auf einen beschränkten räumlichen Bereich vergleichbare Lärmbeeinträchtigungen ausgehen wie von startenden und landenden Flugzeugen, kann diese Bestimmung ihrem Schutzzweck nach ohne Weiteres hierauf angewandt werden. Hiernach sind Kunstflüge nur in dem nach der Landeplatz-Lärmschutz-Verordnung vorgesehenen Zeitfenster möglich. Diese Vorgabe stellt im Übrigen für den Luftfahrzeugführer keine unverhältnismäßige Einschränkung dar, da er vielfach ohnehin der zeitlichen Beschränkung dieser Verordnung an seinem Landeplatz unterliegen wird. Die Beachtung dieser zeitlichen Fluglärmschutzbestimmung kann die Flugverkehrskontrollstelle durch entsprechende Auflagen bei der Freigabe der Kunstflugbox sicherstellen (§ 26 Abs. 2 Satz 2 LuftVO).

Dass trotz Einhaltung der genannten Vorschriften noch eine unzumutbare Lärmbeeinträchtigung im Sinne von § 29 b LuftVG zu erwarten stand, war für die Beklagte bei den hier angegriffenen Entscheidungen hingegen nicht ersichtlich. Hierzu fehlt es, wie die Vertreter des Beigeladenen in der mündlichen Verhandlung einräumten, an jeglichen durch Berechnungen oder Erfahrungswerte objektivierbaren Anhaltspunkten, was die Lärmbeeinträchtigung durch Kunstflug angeht. Bei Durchführung der beantragten Kunstflüge in den beiden Kunstflugboxen „Wöllstein“ und „Autobahndreieck Nahetal“ war daher auch insofern nicht mit einem Verstoß gegen die Lärmschutzvorschrift des § 29 b LuftVG zu rechnen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und Abs. 3 VwGO.

Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. den §§ 708 ff. ZPO.

Die Revision war nicht zuzulassen, da keine der hierfür in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegen.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes für das Berufungsverfahren wird auf 5.000,00 € festgesetzt (§§ 47, 52 Abs. 2 GKG).