Gründe

I.

Die Antragstellerin betreibt deutschlandweit eine Vielzahl von Drogeriemärkten. Sie wendet sich gegen die Untersagung des Verkaufs eines kosmetischen Produkts zur Förderung des Wimpernwachstums, welches sie als Händlerin in ihren Filialen vertreibt.

Betroffenes Produkt ist das Kosmetikum D. der Marke E. des Herstellers F.. Das Kosmetikum soll das Wimpernwachstum stärken und wird zu diesem Zweck ähnlich wie ein Eyeliner auf dem oberen Wimpernkranz aufgetragen.

Am 10.12.2024 führte die Lebensmittelüberwachungsbehörde des Bezirksamtes Tempelhof-Schöneberg von Berlin in einer Filiale der Antragstellerin eine Kontrollmaßnahme durch. Sie entnahm eine Verdachtsprobe des Kosmetikums D. der Marke E. und übersandte diese an das Landeslabor Berlin-Brandenburg. Das Landeslabor erstellte ein Gutachten über das Produkt und ermittelte, dass es einen Gehalt von 0,026 g/100g des Stoffes Bimatoprostmethylamid (Methylamino Dihydroxy Noralfaprostal, MDN) aufwies.

Bei der Substanz MDN handelt es sich um ein synthetisches Prostaglandin-Analogon, eine Substanz, die strukturverwandt ist mit dem menschlichen Gewebshormon Prostaglandin. Prostaglandine bilden eine Stoffgruppe, die in verschiedenen Organen des Körpers im Wege der Biosynthese aus Fettsäuren hergestellt wird und zahlreiche physiologische Vorgänge im Wege einer Bindung an spezielle Rezeptoren steuert. Sie sind insbesondere an der Regulation der Reproduktion (z.B. Einleitung von Wehen), des Herz-Kreislaufsystems, der Atmung, des Schmerzes und des okulären und sensorischen Systems beteiligt. Prostaglandin-Analoga werden medizinisch zur Therapie eines zu hohen Augeninnendrucks und des Offenwinkel-Glaukoms ("grüner Star") eingesetzt. In Deutschland sind die Prostaglandin-Analoga Bimatoprost, Tafluprost, Latanoprost und Travoprost für diese Behandlungen zugelassen. Als eine der Nebenwirkungen der Behandlung von Offenwinkel-Glaukompatienten mit diesen Wirkstoffen ist ein verstärktes Wimpernwachstum zu beobachten. In den USA ist Bimatoprost als Medikation für ein zu geringes Wimpernwachstum (Hypotrichose der Wimpern) zugelassen.

Das Landeslabor Berlin-Brandenburg kam in seinem Prüfbericht über das Kosmetikum D. vom 17.04.2025 zu dem Schluss, dass die geprüfte Verdachtsprobe des Kosmetikums nicht die Anforderungen an die Sicherheit kosmetischer Mittel nach Art. 3 der Verordnung (EG) Nr. 1223/2009 (EU-Kosmetik-Verordnung) erfülle. Es begründete die Entscheidung im Wesentlichen damit, dass das Bundesinstitut für Risikobewertung (BfR) im Mai 2018 eine Bewertung von Wimpernwachstumsmitteln, die Prostaglandin-Analoga wie MDN enthalten, vorgenommen habe. Aufgrund der hohen Übereinstimmung der molekularen Struktur von MDN mit der Struktur der pharmakologischen Wirkstoffe Bimatoprost, Latanoprost, Tafluprost und Travoprost lasse sich demnach ein vergleichbares, wenn nicht identisches Nebenwirkungsprofil erwarten. Tafluprost-Ethylamid könne zu Nebenwirkungen wie z. B. Augen- und Kopfschmerzen, Augenrötung, -reizung oder - entzündungen, zu einer irreversible Farbveränderung der Iris, zu Einfluss auf den Augeninnendruck sowie zu einer Veränderung des Fettgewebes des Augenlids führen. Aufgrund fehlender klinischer Studien bestehe zudem bei der Anwendung des Wirkstoffs Travoprost die Verpflichtung für Frauen zur Empfängnisverhütung, weil es während der Schwangerschaft nicht angewendet werden solle. Besonders besorgniserregend sei ferner, dass bei gleichzeitiger Anwendung der Kosmetika und einer Glaukom-Therapie mit einem strukturverwandten Wirkstoff die Effizienz der Medikation reduziert sein könne. Das Bundesinstitut für Risikobewertung betrachtete dabei ein Wimpernwachstumsmittel mit einem Gehalt an MDN von 0,016 g/100 g. Es kam abschließend zu dem Urteil, dass ohne entsprechende experimentelle Daten nicht ausgeschlossen werden könne, dass selbst eine Reduzierung der Wirkstoffkonzentration um den Faktor 10 gesundheitlich bedenkliche Nebenwirkungen verursache. Klinische Daten, aus denen sich eine Dosis ableiten ließe, bei der die ungewollten Nebenwirkungen nicht mehr zu erwarten seien, lagen dem BfR nicht vor. Das Landeslabor Berlin-Brandenburg führte ferner aus, das Scientific Committee on Consumer Safety (Wissenschaftlicher Ausschuss für Verbrauchersicherheit der EU-Kommission, SCCS) habe ebenfalls festgestellt, dass beim Einsatz von Prostaglandin-Analoga in kosmetischen Mitteln ein Gesundheitsrisiko für den Verbraucher bestehen könne.

Mit Schreiben vom 27.05.2025 übersandte die Antragsgegnerin der Antragstellerin den Prüfbericht des Landeslabors Berlin-Brandenburg mit der Bitte um Stellungnahme.

Die Antragsstellerin teilte der Antragsgegnerin mit, sie möge sich zur Klärung des Sachverhalts direkt an die Herstellerin des Kosmetikums wenden.

Der Prozessbevollmächtigte der Antragstellerin, der auch die Herstellerin des Kosmetikums F. vertritt, trug mit Schreiben vom 06.06.2025 weiter vor, dass die Herstellerin mit dem Produkt am 06.05.2025 die regulatorisch vorgesehene Sicherheitsbewertung gemäß Art. 10 der VO (EG) 1223/2009 habe durchführen lassen. Dabei sei festgestellt worden, dass die Herstellerin alle regulatorischen Anforderungen der EU-Kosmetik-Verordnung erfüllt habe. Den Nachweis, dass die Anwendung des Kosmetikums tatsächlich die Gefahr von Gesundheitsschäden mit sich bringe, habe die Antragsgegnerin nicht erbracht.

Mit Schreiben vom 24.06.2025 hörte die Antragsgegnerin die Antragstellerin zum beabsichtigten Erlass einer Verkaufsuntersagung für das Kosmetikum an.

Diese trug daraufhin mit Schreiben vom 08.07.2025 vor, dass MDN nicht zu den für kosmetische Erzeugnisse bedenklichen Stoffen zähle, die gemäß Art. 14 des Anhangs II der VO (EG) 1223/2009 verboten oder gemäß Anhang III nur mit bestimmten Einschränkungen zugelassen seien. Die regulatorischen Anforderungen des Art. 10 der VO (EG) 1223/2009 habe sie bereits erfüllt. Das Gutachten des Landeslabors Berlin-Brandenburg und die Stellungnahmen des SCCS seien nicht ausreichend, um nachzuweisen, dass das Kosmetikum nicht die Vorgaben der Verordnung erfülle. Maßgeblich sei insofern nur die Sicherheitsbewertung nach Art. 10. Soweit die Antragsgegnerin der Auffassung sei, dass keine ausreichenden Daten existierten, um die Sicherheit des Produkts zu bewerten, so könne ein Nichtwissen kein Gesundheitsrisiko nachweisen. Es handele sich vielmehr um bloße Spekulationen. Der Europäische Gerichtshof verlange jedoch, dass der Vertrieb eines Erzeugnisses ein reales Risiko für die Gesundheit der Bevölkerung darstellen müsse, um behördliche Verbote oder Beschränkungen zu rechtfertigen. Die Herstellerin vertreibe das Produkt bereits seit bald zehn Jahren innerhalb und außerhalb der EU in größerem Umfang, ohne dass gesundheitlich bedenkliche Fälle aufgetreten wären. Sie legte ihrer Stellungnahme eine weitere aktuelle und positive Sicherheitsbewertung vom 04.07.2025 bei.

Mit Bescheid vom 21.07.2025 untersagte die Antragsgegnerin der Antragstellerin, das Kosmetikum weiterhin bereitzustellen, solange es noch den Stoff MDN als Bestandteil enthält. Dies umfasse jede entgeltliche oder unentgeltliche Abgabe des Produktes zum Vertrieb, Verbrauch oder zur Verwendung auf dem Gemeinschaftsmarkt im Rahmen einer gewerblichen Tätigkeit. Diese Maßnahme gelte so lange, bis der SCCS eine Konzentration an MDN in kosmetischen Mitteln zur Förderung des Wimpern- oder Augenbrauenwachstums als sicher bewerte und das vorliegende Produkt dieser Konzentration entspreche. Zudem ordnete sie die sofortige Vollziehung der getroffenen Maßnahme an und drohte der Antragstellerin für jeden Fall der Zuwiderhandlung ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000,00 Euro an. Als Rechtsgrundlage für die Anordnung nannte die Antragsgegnerin Art. 26 VO (EG) 1223/2009 i.V.m. § 1 Abs. 1, § 6 Abs. 1, § 7 Abs. 7 und § 11 NPOG. Die Antragsgegnerin verwies zur Begründung auf den Prüfbericht des Landeslabors Berlin-Brandenburg sowie auf die Einschätzungen des Bundesinstituts für Risikobewertung (BfR) und des SCCS. Insbesondere bestünden bei der Anwendung des Kosmetikums erhebliche Unsicherheiten und Risiken in Bezug auf reproduktions- und entwicklungstoxische Wirkungen, sowie lokale unerwünschte Wirkungen im Auge und der Haut im Augenbereich. Warnhinweise oder Anwendungsempfehlungen auf dem Produkt reichten nicht aus, um eine sichere Anwendung durch den Verbraucher zu gewährleisten. Ein Schutzklauselverfahren nach Art. 27 VO (EG) 1223/2009 sei zwar ein milderes Mittel gegenüber der vorläufigen Verkaufsuntersagung, doch die Voraussetzungen eines solchen Verfahrens seien nicht erfüllt. Eine Risiko-Nutzen-Abwägung, wie sie im Arzneimittelrecht möglich sei, sei im Kosmetikrecht nicht zulässig. Dass es bisher keine Rückmeldungen von Verbrauchern zu gesundheitlichen Schäden gebe, könne darauf zurückzuführen sein, dass diese einen Zusammenhang zwischen der Verwendung des Produkts und gesundheitlichen Beschwerden kaum herstellen könnten. Zur Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung führte sie aus, dass besondere gesundheitliche Gefahren für die Gesundheit der Verbraucher entstehen könnten, wenn die Vorschriften für kosmetische Mittel nicht eingehalten würden. Es könne deswegen nicht hingenommen würden, dass solche Mängel im Falle der Erhebung einer Klage bis zum Abschluss des Klageverfahrens weiter bestünden. Das Interesse der Antragstellerin am Aufschub der Vollziehung habe gegenüber dem öffentlichen Interesse an der Wahrung der Sicherheit im Umgang mit kosmetischen Mitteln und dem Schutz vor Straftaten zurückzustehen.

Mit E-Mail vom 21.07.2025 teilte die Antragstellerin der Antragsgegnerin mit, dass sie die sofortige Verkaufsuntersagung an allen deutschen Verkaufsstellen sowie im internationalen Handel und im Fernabsatz umgesetzt habe.

Die Antragstellerin hat am 22.07.2025 Klage erhoben (15 A 7552/25), über die noch nicht entschieden ist, und einen Antrag im vorläufigen Rechtsschutz gestellt.

Sie hält den angefochtenen Bescheid für rechtswidrig und argumentiert, dass die Antragstellerin bereits die Anordnung der sofortigen Vollziehung nur unzureichend begründet habe. Der Begründung fehle der Einzelfallbezug, weil sie sich nur generell auf das Inverkehrbringen von kosmetischen Mitteln und nicht auf das konkrete Produkt beziehe. Darüber hinaus fehle ein besonderes Vollzugsinteresse, etwa in Form von hinreichend konkret drohenden irreversiblen Gesundheitsrisiken. Die Berufsausübungsfreiheit der Antragstellerin werde durch die Anordnung der sofortigen Vollziehung nicht unerheblich eingeschränkt. Darüber hinaus fehle es an einer Rechtsgrundlage für den spezifischen Teil der Anordnung, dass vor dem Inverkehrbringen eine Sicherheitsbewertung durch das SCCS zu erfolgen habe. In Art. 10 VO (EG) 1223/2009 sei vielmehr vorgesehen, dass ein externer Sicherheitsbewerter die Prüfung vornehmen solle. Die Einschätzung des SCCS sei zudem auch nur eine vorläufige. In jedem Fall sei ein Warnhinweis auf der Etikettierung als milderes Mittel zu dem Verkaufsverbot vorrangig.

Auf Hinweis des Gerichts hin erließ die Antragsgegnerin am 22.09.2025 einen Änderungsbescheid, in dem sie anordnete, dass die streitgegenständliche Verfügung vom 21.07.2025 dahingehend abgeändert wird, dass die darin aufgeführte Anordnung gem. Art. 27 der VO (EG) Nr. 1223/2009 i.V.m. § 1 Abs. 1, § 6 Abs. 1, § 7 Abs. 1 und § 11 NPOG ergeht. Die Befristung der Anordnung wurde dahingehend abgeändert, dass die Maßnahme gem. Art. 27 Abs. 3 der VO (EG) Nr. 1223/2009 der Europäischen Kommission zur Bewertung vorgelegt wurde. Sollte die Kommission die Maßnahme als nicht gerechtfertigt einstufen, werde sie aufgehoben. Andernfalls bleibe die Maßnahme unbefristet in Kraft. Über das Ergebnis der Bewertung durch die Kommission werde die Antragstellerin unverzüglich informiert. Im Übrigen blieben die in dem angefochtenen Bescheid getroffenen Regelungen unangetastet.

In der Hauptsache begehrt die Antragstellerin nunmehr neben der Aufhebung des abgeänderten Bescheides die Feststellung, dass der Bescheid in seiner ursprünglichen Version rechtswidrig war. Sie ergänzt ferner, dass auch die Voraussetzungen des Art. 27 Abs. 3 VO (EG) 1223/2009 nicht erfüllt seien, denn es fehle an der begründeten Besorgnis eines ernsten Risikos für die menschliche Gesundheit. Wann eine Entscheidung der EU-Kommission ergehen werde, sei nicht absehbar, sodass ihr trotz der Änderung ein jahrelanges Vertriebsverbot drohe. Schließlich sei zu differenzieren zwischen Prostaglandinen wie etwa Tafluprost und MDN, denn die Stoffe würden dem Körper der Nutzer auf unterschiedliche Art und Weise zugeführt und wirkten dementsprechend auch unterschiedlich auf ihren Organismus. Insbesondere sei es sehr unwahrscheinlich, dass die geringen Mengen von MDN, die auf den oberen Wimpernkranz aufzutragen seien, tatsächlich Auswirkungen hätten auf Gebärmutter und Embryo schwangerer Nutzerinnen. Damit sei die Beurteilung der kosmetischen Produkte durch den SCCS fehlerhaft bzw. lückenhaft.

Die Antragstellerin beantragt nunmehr,

Die Antragsgegnerin beantragt,

Sie verteidigt den angefochtenen Bescheid und erwidert, dass die Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung ausreichend sei. Die konkreten gesundheitlichen Gefahren, die Verbrauchern bei Verwendung des Produkts drohten, habe sie im vorausgegangenen Teil der Begründung ausführlich dargelegt. Auf diese Ausführungen habe sie zulässigerweise Bezug genommen. Ferner hätten Rechtsbehelfe gegen Anordnungen, die der Durchführung von Verboten nach Art. 5 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Satz 1 Buchst. a, b oder c der VO (EU) Nr. 1223/2009 dienten, nach § 39a Abs. 3 LFGB ohnehin keine aufschiebende Wirkung. Sie habe den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz bereits hinreichend beachtet, indem sie keine unbefristete Maßnahme ausgesprochen, sondern auf zukünftige Bewertungen durch den SCCS Bezug genommen habe. Dass die Einschätzung des SCCS rechtliche Relevanz habe, ergebe sich aus dem Zusammenhang der Verordnung, etwa aus Art. 31 VO (EG) Nr. 1223/2009, wonach er vor Änderungen der Anhänge durch die Kommission anzuhören sei, oder aus Erwägungsgrund 32 der Verordnung. Der SCCS spiele eine zentrale Rolle bei der Umsetzung des Vorsorgeprinzips. Die Ergänzung der Sicherheitsbewertung durch die verantwortliche Person reiche nicht aus, um ein hohes Gesundheitsschutzniveau zu gewährleisten und dabei Objektivität zu gewährleisten. Auch bloße Warnhinweise habe der SCCS ausdrücklich als unzureichend bewertet. Zudem handele es sich bei dem Wimpernserum um ein kosmetisches Mittel, das üblicherweise bedenkenlos von Verbrauchern angewendet werde. Warnhinweise könnten auch nicht auf den verständigen Verbraucher abstellen, weil auch weniger verständige Verbraucher im Gesundheitsbereich zu schützen seien. Ein Warnhinweis genüge im konkreten Fall insbesondere nicht, um Verbraucherinnen wirksam vor der Gefahr eines Schwangerschaftsabbruchs und einer Schädigung des Fötus zu schützen, denn die reproduktionstoxische Wirkung von MDN könne bereits eintreten, bevor der Schwangeren ihre Schwangerschaft bekannt sei. Im Gegensatz zu zugelassenen Arzneimitteln wie Augentropfen in der Glaukom-Therapie könne das Risiko für Schwangere bei kosmetischen Mitteln nicht kontrolliert abgesichert werden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Antragsgegnerin Bezug genommen.

II.

Der Antrag ist zulässig, aber nicht begründet.

In Bezug auf die Verkaufsuntersagung ist der Antrag statthaft als Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage gem. § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO. Die Klage der Antragstellerin hat keine aufschiebende Wirkung, weil die Antragsgegnerin gem. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO die sofortige Vollziehung der Verkaufsuntersagung angeordnet hat. Im Hinblick auf die Androhung eines Zwangsgelds ist der Antrag statthaft als Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gem. § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO, weil eine Klage gegen die Androhung von Zwangsmitteln nach § 64 Abs. 4 Satz 1 NPOG keine aufschiebende Wirkung hat.

Der Antrag ist jedoch nicht begründet.

Ein Antrag nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO ist begründet, wenn die Anordnung der sofortigen Vollziehung formell rechtswidrig ist und/oder im Rahmen einer vorzunehmenden Interessenabwägung das Interesse des Antragstellers, von der Vollziehung der Maßnahme vorläufig verschont zu bleiben, das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung überwiegt. Diese Voraussetzungen sind vorliegend nicht erfüllt.

Die Anordnung der sofortigen Vollziehung in Bezug auf die Verkaufsuntersagung erweist sich als formell rechtmäßig.

Nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO ist in den Fällen der Anordnung der sofortigen Vollziehung im Sinne von § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts schriftlich zu begründen. Zweck dieses Begründungserfordernisses ist es zum einen, die Behörde zu einer sorgfältigen Prüfung des besonderen Interesses an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes im Bewusstsein des Ausnahmecharakters der Vollziehungsanordnung anzuhalten. Zum anderen soll die Begründung dem Betroffenen die maßgeblichen Gründe für die Anordnung vermitteln und ihm so die Rechtsverteidigung ermöglichen. Schließlich bietet die Begründung eine Grundlage für eine ordnungsgemäße gerichtliche Kontrolle dahingehend, ob das die Vollziehungsanordnung rechtfertigende besondere Interesse auch vorliegt. Aus der Begründung muss mithin nachvollziehbar hervorgehen, aus welchen besonderen Gründen die Behörde im konkreten Fall dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes Vorrang vor dem Aufschubinteresse des Betroffenen einräumt. Demgemäß genügen pauschale, nichtssagende, formelhafte Wendungen dem Begründungserfordernis nicht. Allerdings kann sich die Behörde auf die den Verwaltungsakt selbst tragenden Erwägungen stützen und darauf Bezug nehmen, wenn die den Erlass des Verwaltungsaktes rechtfertigenden Gründe zugleich die Dringlichkeit der Vollziehung ergeben (Nds. OVG, Beschluss vom 19.03.2002 - 11 MB 102/02 -, juris Rn. 18).

Diesen Anforderungen genügt die Begründung der Antragsgegnerin. Sie hat in der Begründung der Verkaufsuntersagung nachvollziehbar ausgeführt, welche gesundheitlichen Gefahren ihrer Auffassung nach von dem Wimpernwachstumsmittel ausgehen, im Einzelnen reproduktions- und entwicklungstoxische Wirkungen sowie lokale unerwünschte Wirkungen im Auge und an der Haut im Augenbereich. Sie nimmt in der Begründung ferner Bezug auf den Prüfbericht des Landeslabors Berlin-Brandenburg vom 17.04.2025, zu dem die Antragstellerin im Anhörungsverfahren bereits Stellung genommen hatte. In diesem Gutachten werden detailliert mögliche gesundheitliche Schäden wie Augen- und Kopfschmerzen, Augenrötung, -reizung, und -entzündungen, eine irreversible Farbveränderung der Iris, Einfluss auf den Augeninnendruck sowie eine Veränderung des Fettgewebes des Augenlids und darüber hinaus schädigende Wirkungen auf den Fötus während der Schwangerschaft genannt. Dass die Antragsgegnerin in dem Absatz, der mit "Begründung der sofortigen Vollziehung" überschrieben ist, nicht ausdrücklich auf die vorausgegangenen Ausführungen Bezug nimmt, ist unschädlich. Denn der Antragstellerin musste aus dem Zusammenhang des Bescheids bekannt sein, dass die Antragsgegnerin mit den in diesem Abschnitt benannten "besonderen Gefahren kosmetischer Mittel für die Gesundheit" die zuvor beschriebenen Gefahren des konkret von der Verkaufsuntersagung betroffenen Produkts meinte und nicht beliebige andere Gefahren. Die Ausführungen sind aufgrund dieses Zusammenhangs auch nicht floskelhaft, sondern es ist ersichtlich, dass die zuvor beschriebenen gesundheitlichen Gefahren die Gründe dafür bilden, dass die Antragsgegnerin die Vollziehung der Verkaufsuntersagung als besonders dringlich einstuft und den Abschluss des Hauptsacheverfahrens nicht abwarten möchte. Ob diese Gründe inhaltlich tragen, ist im Rahmen der formellen Rechtmäßigkeit des Sofortvollzuges nicht zu prüfen. Diese Frage kann sich nur bei der in materieller Hinsicht vorzunehmenden Interessenabwägung auswirken (vgl. Sächs. OVG, Beschluss vom 05.08.2011 - 2 B 259/10 -, juris Rn. 7).

Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO kann das Gericht in den Fällen, in denen die Behörde die sofortige Vollziehung nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO angeordnet hat, die aufschiebende Wirkung wiederherstellen, wenn das Interesse des Antragstellers, von der Vollziehung einer Maßnahme vorläufig verschont zu bleiben, das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung überwiegt.

Dies ist in der Regel der Fall, wenn sich der angefochtene Verwaltungsakt bei der im Eilverfahren allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung als rechtswidrig darstellt, denn an der Vollziehung eines rechtswidrigen Verwaltungsakts kann kein öffentliches Interesse bestehen. Ist der Verwaltungsakt bei summarischer Prüfung hingegen rechtmäßig, so überwiegt das Vollziehungsinteresse das Aussetzungsinteresse des Antragstellers nur dann, wenn zusätzlich ein besonderes öffentliches Interesse daran besteht, den Verwaltungsakt schon vor Eintritt der Bestandskraft zu vollziehen. Das besondere öffentliche Interesse muss in der Regel über jenes Interesse hinausgehen, das den Verwaltungsakt selbst rechtfertigt. Es liegt nur vor, wenn die Anordnung durch gewichtige konkrete Gefahren oder andere gewichtige öffentliche Interessen bzw. Belange anderer Beteiligter gerechtfertigt ist, die das Aufschubinteresse des Betroffenen überwiegen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 27.04.2005 - 1 BvR 223/05 -, juris Rn. 31; Nds. OVG, Beschluss vom 29.06.2016 - 11 ME 100/16 -, juris Rn. 19).

Nach diesen Grundsätzen ist die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Verkaufsuntersagung materiell rechtmäßig erfolgt. Nach summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage erweist sich die Verkaufsuntersagung in dem angefochtenen Bescheid der Antragsgegnerin vom 21.07.2025 in der abgeänderten Fassung vom 22.09.2025 als voraussichtlich rechtmäßig. Zudem besteht ein besonderes öffentliches Vollzugsinteresse, welches über das Interesse hinausgeht, welches den Verwaltungsakt selbst rechtfertigt.

Rechtsgrundlage für die Verkaufsuntersagung ist richtigerweise Art. 27 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 1223/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30.11.2009 über kosmetische Mittel in der Neufassung vom 01.05.2025, die am 01.09.2025 in Kraft getreten ist. Die Verkaufsuntersagung ist ein Verwaltungsakt mit Dauerwirkung, weil die Antragsgegnerin ein Verbot mit einer sich ständig aktualisierenden Verpflichtung erlassen hat. Damit ist die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung maßgeblich. Aus dem materiellen Recht ergibt sich nichts Entgegenstehendes (vgl. VG Berlin, Urteil vom 28.01.2020 - 25 K 5.19 -, juris Rn. 25; BVerwG, Urteil vom 19.09.2013 - BVerwG 3 C 15.12 -, juris Rn. 9). Stellt eine zuständige Behörde im Fall von Produkten, die den Anforderungen gemäß Artikel 25 Absatz 1 entsprechen, fest, oder hat sie begründete Besorgnis, dass eines oder mehrere auf dem Markt bereitgestellte kosmetische Mittel wahrscheinlich ein ernstes Risiko für die menschliche Gesundheit darstellen oder darstellen könnten, ergreift sie nach Art. 27 Abs. 1 VO (EG) 1223/2009 alle geeigneten vorläufigen Maßnahmen, um sicherzustellen, dass das oder die kosmetischen Mittel vom Markt genommen, zurückgerufen oder seine bzw. ihre Verfügbarkeit auf andere Weise eingeschränkt wird bzw. werden.

Die Antragsgegnerin wurde von der Bundesrepublik Deutschland benannt als die zuständige Behörde für die Anwendung der Vorschriften der Verordnung gem. Art. 34 Abs. 1 VO (EG) 1223/2009 (aktuelle Liste abrufbar unter: www.bvl.bund.de/kosmetikbehoerden). Sie hat die Antragstellerin vor Erlass des angefochtenen Bescheides gem. § 28 Abs. 1 VwVfG angehört und ihr Gelegenheit zur Äußerung gegeben.

Die Tatbestandsvoraussetzungen für eine Anordnung nach Art. 27 Abs. 1 VO (EG) 1223/2009 sind erfüllt.

Bei dem Wimpernwachstumsmittel D. der Marke E. des Herstellers F. handelt es sich um ein Kosmetikum, welches die Anforderungen des Art. 25 Abs. 1 VO (EG) 1223/2009 erfüllt. Zu den darin genannten Anforderungen an die verantwortliche Person, also insbesondere an den Hersteller des Produkts (Art. 4 Abs. 3 Satz 1 VO (EG) 1223/2009), zählen u.a. die in Artikel 8 genannte gute Herstellungspraxis (Art. 25 Abs. 1 Halbsatz 2 Buchst. a), die in Artikel 10 genannte Sicherheitsbewertung (Buchst. b) und die in den Artikeln 14, 15 und 17 genannten Einschränkungen für Stoffe (Buchst. f). Es ist zwischen den Beteiligten unstreitig, dass die Herstellerin des streitgegenständlichen Produkts alle der in Art. 25 Abs. 1 VO (EG) 1223/2009 Anforderungen einhält, und es bestehen auch keine Anhaltspunkte dafür, dass dies nicht der Fall ist. Insbesondere hat die F. bereits mehrfach eine positive Sicherheitsbewertung im Sinne des Art. 10 VO (EG) 1223/2009 für das Produkt eingeholt, um so die Konformität des kosmetischen Mittels mit den Sicherheitsvorgaben in Artikel 3 nachzuweisen.

Es liegen zudem tatsächliche Hinweise auf mögliche schädliche Wirkungen des Wimpernwachstumsmittels vor, die gem. Art. 27 Abs. 1 VO (EG) 1223/2009 zumindest die Besorgnis begründen, dass das Produkt wahrscheinlich ein ernstes Risiko für die menschliche Gesundheit darstellen könnte. Notwendig, aber auch ausreichend für eine solche begründete Besorgnis ist, dass auf Grundlage zuverlässiger wissenschaftlicher Erkenntnisse konkrete Zweifel daran bestehen, dass das Produkt keine ernste Gefahr für die menschliche Gesundheit darstellt, und dass die verantwortlichen Personen diese Zweifel nicht mithilfe entgegenstehender Erkenntnisse ausräumen können. Dieser Maßstab ergibt sich auch daraus, dass es sich bei kosmetischen Produkten regelmäßig um Luxusprodukte zum ästhetischen Nutzen handelt und dass das öffentliche Interesse an ihrem Vertrieb typischerweise geringer ist als etwa bei Lebensmitteln, Futtermitteln oder Arzneimitteln. Das ergibt sich auch aus Nr. 9 Satz 2 der Erwägungsgründe zur VO (EG) 1223/2009, der bestimmt, dass eine Nutzen-Risiko-Abwägung kein Risiko für die menschliche Gesundheit rechtfertigen darf.

Eine solche begründete Besorgnis ergibt sich hier aus dem Prüfbericht des Landeslabor Berlin-Brandenburg vom 17.04.2025, welches seinerseits wiederum Bezug nimmt auf die Feststellungen und Einschätzungen des Bundesamtes für Risikobewertung (BfR) und des Scientific Committee on Consumer Safety der EU-Kommission (SCCS). Die Kammer hält die Ausführungen des Landeslabors für plausibel, dass von Kosmetikprodukten, die das Prostaglandin-Analogon MDN (Bimatoprostmethylamid) enthalten, ähnliche Gefahren ausgehen wie von Arzneimitteln, die andere, molekular strukturverwandte Prostaglandin-Analoga wie Bimatoprost, Tafluprost, Latanoprost und Travoprost enthalten. Für den Bereich des Arzneimittelrechts hat der Europäische Gerichtshof festgestellt, dass eine nationale Behörde bei der Einstufung eines Produkts als "Arzneimittel" im Sinne dieser Bestimmung die pharmakologischen Eigenschaften dieses Produkts feststellen kann, indem sie sich auf die wissenschaftlichen Erkenntnisse zu einem Strukturanalogon dieses Stoffes stützt, wenn keine wissenschaftlichen Untersuchungen des Stoffes, aus dem das Produkt besteht, verfügbar sind und sofern der Grad der Analogie auf der Grundlage einer objektiven und wissenschaftlich fundierten Analyse die Annahme zulässt, dass ein Stoff, der in einem Produkt in einer bestimmten Konzentration vorhanden ist, die gleichen Eigenschaften aufweist wie ein vorhandener Stoff, für den die erforderlichen Untersuchungen vorliegen (EuGH, Urteil vom 13.10.2022 - C-616/20 -, juris Rn. 38). Dass MDN ähnlich wirkt wie andere Prostaglandin-Analoga liegt insbesondere deshalb nahe, weil MDN nur deswegen zu kosmetischen Zwecken eingesetzt wird, weil es, indem es, am Auge angewendet, das Wachstum der Wimpern verstärkt, dieselben Nebenwirkungen aufweist wie die als Arzneimittel verwendeten Prostaglandin-Analoga. Dass also die erwünschten Nebenwirkungen von MDN mit Bimatoprost, Tafluprost usw. übereinstimmen, spricht dafür, dass auch Übereinstimmungen hinsichtlich der unerwünschten, weil gesundheitsschädlichen Nebenwirkungen bestehen können.

Diese gesundheitsschädlichen Nebenwirkungen von Bimatoprost, Tafluprost, Latanoprost und Travoprost und damit wahrscheinlich auch von MDN stellen auch ein ernstes Risiko für die menschliche Gesundheit dar. Die als medizinische Augentropfen verwendeten Prostaglandin-Analoga senken bei der Behandlung bestimmungsgemäß den Augeninnendruck, sodass sich auch das strukturverwandte MDN auf den Augeninnendruck auswirken kann. Der Augeninnendruck hält die Netzhaut an ihrer Position und ein zu niedriger Augeninnendruck kann damit schlimmstenfalls zu einer Netzhautablösung führen (https://flexikon.doccheck.com/de/Augeninnendruck). Darüber hinaus sind Augenrötungen und Augenreizungen sowie Kopfschmerzen Nebenwirkungen von Bimatoprost, Tafluprost etc., die zwar weniger schwerwiegend sind, dafür aber häufig auftreten. Die Gefahren, die von den Prostaglandin-Analoga bei Verwendung durch eine Schwangere für ihren Fötus bestehen, sind mangels klinischer Studien zwar sehr abstrakt, aber auch nicht auszuschließen und umso gravierender in dem Fall, dass Schädigungen tatsächlich eintreten.

Im Unterschied zu den Prostaglandin-Analoga in den verschreibungspflichtigen medizinischen Augentropfen wird MDN in Wimpernwachstumsmitteln auch nicht unter ärztlicher Aufsicht eingenommen. Es kommt nicht zu einer fachkundigen Abwägung zwischen erwünschten Wirkungen und unerwünschten Nebenwirkungen. Vielmehr vertrauen Personen, die kosmetische Produkte verwenden, regelmäßig blind in deren medizinische Unbedenklichkeit. Aus diesem Grund kann auch der Einwand der Antragstellerin, dass bisher keine schädlichen Wirkungen von MDN bei der Verwendung als Wimpernwachstumsmittel berichtet und dokumentiert worden seien, die begründete Besorgnis eines ernsten Risikos nicht ausräumen. Es spricht viel dafür, dass Personen keinen Zusammenhang herstellen zwischen der Verwendung des Produkts und Nebenwirkungen wie Kopfschmerzen oder einem erhöhten Augeninnendruck und dass diese deshalb weder der Herstellerin noch der Öffentlichkeit bekannt werden.

Dass zu erwarten ist, dass Verwender unbedacht und unvorsichtig mit dem Wimpernwachstumsmittel umgehen, steht auch dem Argument der Antragstellerin entgegen, dass das Wimpernwachstumsmittel in anderer Art und Weise angewandt wird als die anderen Prostaglandin-Analoga, indem es nicht in das Auge getropft, sondern auf den oberen Wimpernkranz aufgebracht wird. Nach Nr. 9 Satz 1 der Erwägungsgründe der VO (EG) 1223/2009 sollen die kosmetischen Mittel bei normalem oder vernünftigerweise voraussehbarem Gebrauch sicher sein. Daraus ergibt sich, dass auch Risiken zu beachten sind, die sich aus einem Gebrauch ergeben, der zwar nicht der bestimmungsgemäße Gebrauch ist, aber dennoch vernünftigerweise vorhersehbar. Die Verpackung des Produkts enthält zwar den Warnhinweis, es nicht innerhalb des Auges oder auf den unteren Wimpernkranz aufzutragen. Doch zum einen ist zweifelhaft, ob Verbraucher diesen Hinweis überhaupt lesen, und zum anderen, ob sie ihn ernst nehmen und hinreichend sorgfältig beachten. Im Übrigen kann selbst bei sorgfältiger Verwendung der Flüssigkeit auf dem oberen Wimpernkranz ein Kontakt mit dem Auge selbst nicht zuverlässig ausgeschlossen werden.

Zwar verfügt das Wimpernwachstumsmittel über eine positive Sicherheitsbewertung nach Art. 10 VO (EG) 1223/2009. Dies steht jedoch der Durchführung eines Schutzklauselverfahrens nicht entgegen. Dass eine positive Sicherheitsbewertung grundsätzlich keine Hürde darstellen kann, ergibt sich schon aus der Norm des Art. 27 VO (EG) 1223/2009 selbst, welche dazu dient, Schutzlücken zu schließen, die auch bei Kosmetikprodukten bestehen können, die die formalen Anforderungen des Art. 25 VO (EG) 1223/2009 erfüllen. Dass für das jeweilige kosmetische Mittel eine Sicherheitsbewertung durchgeführt wurde und es über einen positiven Sicherheitsbericht gemäß Anhang I verfügt, ist zudem notwendige Mindestvoraussetzung für das Inverkehrbringen des Produkts. Dass der Händler die Anforderungen des Art. 10 VO (EG) 1223/2009 erfüllt hat, schließt hingegen nicht aus, dass aufgrund anderer Erkenntnisse Grund zu der Annahme bestehen kann, dass der Vertrieb und die Verwendung eines kosmetischen Mittels ernste Risiken für die menschliche Gesundheit begründen kann.

Schließlich bleibt zu beachten, dass nach Nr. 36 der Erwägungsgründe zur VO (EG) 1223/2009 Maßnahmen der Kommission und der Mitgliedstaaten in Bezug auf die Gesundheit von Menschen auf dem Vorsorgeprinzip beruhen sollen. Dieses besagt, dass in Fällen, in denen nach einer Auswertung der verfügbaren Informationen die Möglichkeit gesundheitsschädlicher Auswirkungen festgestellt wird, wissenschaftlich aber noch Unsicherheit besteht, vorläufige Risikomanagementmaßnahmen zur Sicherstellung des in der Gemeinschaft gewählten hohen Gesundheitsschutzniveaus getroffen werden können, bis weitere wissenschaftliche Informationen für eine umfassendere Risikobewertung vorliegen. Unter solchen Umständen ist einem Mitgliedstaat zuzugestehen, dass er nach dem Vorsorgeprinzip Schutzmaßnahmen trifft, ohne abwarten zu müssen, dass das Vorliegen und die Größe dieser Gefahren klar dargelegt sind. Eine Risikobewertung darf zwar nicht auf rein hypothetische Erwägungen gestützt werden (vgl. EuGH, Urteil vom 28.01.2010 - C-333/08 -, juris Rn. 14, 91). Dies ist hier jedoch nicht der Fall.

Art. 27 Abs. 1 VO (EG) 1223/2009 sieht die Rechtsfolge vor, dass die zuständige Behörde alle geeigneten vorläufigen Maßnahmen ergreift, um sicherzustellen, dass das oder die kosmetischen Mittel vom Markt genommen, zurückgerufen oder seine bzw. ihre Verfügbarkeit auf andere Weise eingeschränkt wird bzw. werden. Ein Entschließungsermessen kam der Antragsgegnerin damit nicht zu, sondern nur ein Auswahlermessen. Dieses Ermessen hat die Antragsgegnerin nach summarischer Prüfung pflichtgemäß ausgeübt und insbesondere den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz beachtet. Die bloße Vorgabe, weitere Warnhinweise auf der Verpackung des Produkts anzubringen, ist nicht ebenso effektiv wie die Verkaufsuntersagung, weil keine geringe Wahrscheinlichkeit besteht, dass Verbraucher die Warnhinweise entweder nicht lesen oder die beschriebenen Gefahren unterschätzen. Die Entscheidung der Antragsgegnerin war auch nicht unverhältnismäßig. Der Befürchtung der Antragsgegnerin, dass möglicherweise noch viele Jahre bis zu einer Bewertung der Maßnahme durch die Europäische Kommission ergehen werden, steht vielmehr entgegen, dass bereits eine vorläufige Stellungnahme des SCCS vorliegt, die Kommission also bereits über eine umfangreiche Entscheidungsgrundlage verfügt, auf der sie aufbauen kann. Darüber hinaus handelt es sich bei dem Wimpernwachstumsmittel nur um eines von über 20.000 Produkten, welche die Antragstellerin in ihren Filialen vertreibt, sodass der wirtschaftliche Schaden durch die Verkaufsuntersagung überschaubar sein dürfte.

Die Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von 5.000,00 Euro für jeden Fall der Zuwiderhandlung gegen die Anordnung der Verkaufsuntersagung beruht auf §§ 64 Abs. 1, 65 Abs. 1 Nr. 2, 67, 70 NPOG und ist ebenfalls nicht zu beanstanden.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1 GKG. Die Höhe des Streitwertes folgt aus §§ 52 Abs. 2, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG. Weil der Jahresbetrag der erwarteten wirtschaftlichen Auswirkungen der Anordnungen nicht bekannt ist, ist der Auffangwert maßgeblich. Dieser ist zudem nach Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs des Streitwertkatalogs 2025 für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (abrufbar unter: https://www.bverwg.de/user/data/media/streitwertkatalog.pdf) um die Hälfte zu reduzieren.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.