Urteil vom Verwaltungsgericht Karlsruhe - 7 K 4059/19

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand

Der Kläger wendet sich gegen die im Rahmen der Erhöhung der W-Besoldung erfolgte Umwidmung seiner Leistungsbezüge.

Der Kläger steht als Professor der Universität ... (Besoldungsgruppe W 3) im Dienst des beklagten Landes. Neben seinem Grundgehalt erhält er Leistungsbezüge nach § 38 Abs. 1 LBesG, die im Rahmen einer Bleibevereinbarung mit der Universität ... vom 22.09.2006 gewährt wurden.

Durch das am 23.12.2014 in Kraft getretene Gesetz zur Änderung des Landesbesoldungsgesetzes Baden-Württemberg und anderer dienstrechtlicher Vorschriften vom 16.12.2014 (im Folgenden BesGÄndG) wurden die Grundgehaltssätze der Besoldungsgruppen W 2 und W 3 angehoben und zudem übergangsweise eine Abschmelzung der monatlichen Leistungsbezüge bis zu deren Hälfte vorgenommen, jedoch höchstens bis zu einem Betrag von 517,71 EUR in Besoldungsgruppe W 3. Die Umsetzung der Reform der Professorenbesoldung erfolgte im Abrechnungsmonat Januar 2015 rückwirkend ab 01.01.2013.

Das beklagte Land informierte den Kläger mit der Gehaltsmitteilung 1/15, dass rückwirkend zum 01.01.2013 seine Leistungsbezüge in Höhe von monatlich 517,71 EUR in Grundgehalt umgewandelt werden.

Hiergegen erhob der Kläger am 26.01.2015 Widerspruch und trug zur Begründung im Wesentlichen vor, die Kürzung der Leistungsbezüge durch Umwidmung verstoße zum einen gegen Art. 14 GG. Leistungsbezüge, die auf einer besonderen Vereinbarung beruhten und als Äquivalent für eine erbrachte Gegenleistung zugesagt worden seien, genössen selbst bei öffentlich-rechtlicher Einkleidung den von Art. 14 GG gewährten Eigentumsschutz. Sie könnten damit nicht zu einem Bestandteil der Grundbesoldung des Beamten umgewidmet werden, wenn diese Umwidmung wie hier allein dazu diene, eine allgemeine, von besonderen Leistungen unabhängige Erhöhung der Grundalimentation aller Professoren zu finanzieren. Es liege zum anderen auch ein Verstoß gegen Art. 33 Abs. 5 GG vor. Die Zusage von Leistungsbezügen in Vereinbarungen über besondere Leistungen des Beamten sei Ausdruck des Leistungsprinzips. Die mit der Umwidmung verbundene teilweise Kürzung der Leistungsbezüge sei mit dem Leistungsprinzip nicht vereinbar, da sie entgegen der ursprünglichen Zusage gegenüber dem Beamten die dauerhafte Anerkennung der erbrachten Leistung ebenso verweigere wie die rechtliche Absicherung der hierfür zugesagten Gegenleistung zu einem nicht nur unerheblichen Teil. Die mit der Umwidmung erfolgende Kürzung von Leistungsbezügen lasse sich demgegenüber nicht dadurch rechtfertigen, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts kein schutzwürdiges Vertrauen auf eine dauerhaft gleiche Zusammensetzung der verschiedenen Besoldungsbestandteile bestehe. Denn dies betreffe allein die Besoldungsbestandteile, die Ausprägung des Alimentationsprinzips seien. Eine Aussage zu Bezügen betreffend das selbstständig danebenstehende Leistungsprinzip finde sich in dieser Rechtsprechung gerade nicht. Die Kürzung von Leistungsbezügen durch Umwidmung lasse sich zuletzt auch nicht mit dem Ziel rechtfertigen, eine dauerhafte Besserstellung vorhandener Professoren gegenüber neu berufenen Professoren zu vermeiden, weil man davon ausgehe, dass letztere wegen der Erhöhung der Grundgehälter potenziell weniger Leistungsbezüge erhalten könnten. Dass Rechtsänderungen angesichts des in ihrem Zusammenhang zu gewährenden Bestands- und Vertrauensschutzes für einen bestimmten Zeitraum zu Unterschieden führen könnten, liege in der Natur der Sache. Insgesamt handele es sich bei der Umwidmung um eine rein fiskalisch motivierte Kürzung. Das Bundesverfassungsgericht gehe jedoch in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass mit derart motivierten Kürzungen gegenüber dem Beamten von vornherein kein legitimer Zweck verfolgt werde.

Der Widerspruch wurde durch das Landesamt für Besoldung und Versorgung mit Widerspruchsbescheid vom 13.05.2019, zugestellt am 15.05.2019, zurückgewiesen. Zur Begründung führte dieses im Wesentlichen aus, die vorgenommene Umwidmung der bisherigen Leistungsbezüge in Grundgehalt korrespondiere mit einer Erhöhung des Grundgehalts und begegne daher keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Der Gesetzgeber verfolge mit der teilweisen Anrechnung das legitime Anliegen, eine doppelte Vergünstigung durch höhere Leistungszulagen nach altem Recht und erhöhtes Grundgehalt nach neuem Recht möglichst zu unterbinden. Es bleibe eine leistungsbezogene Differenzierung bestehen, da die vor der Umwidmung gewährten Leistungsbezüge nicht in vollem Umfang in Grundgehalt umgewidmet worden seien. Ein schutzwürdiges Vertrauen auf eine dauerhaft gleiche Zusammensetzung der verschiedenen Besoldungsbestandteile bestehe nicht.

Am 14.06.2019 hat der Kläger Klage erhoben. Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor, die Anrechnungsregelung des Art. 6 Abs. 1 BesGÄndG sei mit Art. 33 Abs. 5 GG unvereinbar. Art. 33 Abs. 5 GG schütze die hergebrachten Grund-sätze des Berufsbeamtentums. Hierzu gehörten das Alimentationsprinzip, das den Dienstherrn verpflichte, Beamte sowie ihre Familien lebenslang angemessen zu alimentieren, und das Leistungsprinzip, das in seinem Kern zunächst das Prinzip der Bestenauslese umfasse, das mittelbar aber auch über die Besoldung des Beamten verwirklicht werde. Indem Beamte, die besondere Leistungen erbrächten, besser besoldet würden, werde für alle Beamte ein Anreiz gesetzt, besondere Leistungen zu erbringen. Um das Leistungsprinzip bei der Besoldung zu verwirklichen, könne sich der Gesetzgeber entscheiden, zumindest Teile der Besoldung an der individuellen Leistung des Beamten zu bemessen. Dem sei der baden-württembergische Gesetzgeber für die Professorenbesoldung gefolgt, indem er mit § 38 Abs. 1 LBesG die Möglichkeit geschaffen habe, Professoren leistungsabhängige Bezüge zu gewähren. Dem Kläger seien Leistungsbezüge nach § 38 Abs. 1 LBesG als Bestandteil seiner Besoldung gewährt worden. Diese Leistungsbezüge seien ihm durch die in Art. 6 BesGÄndG vorgesehene Umwidmung teilweise entzogen worden. Zwar sei zutreffend, dass Leistungsbezüge nach § 38 Abs. 1 LBesG nicht das Statusamt eines Professors beträfen. Doch sei die mit einer Beförderung einhergehende Besoldungserhöhung nur eine Form, mit der der Gesetzgeber die Leistung eines Beamten honorieren könne. Der baden-württembergische Gesetzgeber habe sich entschieden, Leistungen von Professoren nicht durch Beförderungen zu honorieren, da die Ämter der Professoren keiner Laufbahn angehörten und Professoren daher nicht befördert würden. Stattdessen sehe § 38 Abs. 1 LBesG eine Honorierung besonderer Leistungen eines Professors durch Leistungsbezüge vor. Jedenfalls wenn die Leistungsbezüge, wie im Falle des Klägers, unbefristet vergeben würden und ruhegehaltsfähig seien, erfüllten sie dieselbe Funktion wie Beförderungen. Entscheide sich der Gesetzgeber für ein Besoldungssystem, das Leistungen besonders honoriere, um einen Anreiz für die Erbringung solcher Leistungen zu setzen, sei das Leistungsprinzip berührt, wenn der zur Honorierung erbrachter Leistungen gewährte Besoldungsbestandteil nachträglich entzogen werde. Die Umwidmung der Leistungsbezüge des Klägers habe für den Kläger den Effekt, dass die in Art. 1 BesGÄndG vorgesehene Erhöhung seines Grundgehalts vollständig durch die Kürzung seiner Leistungsbezüge aufgezehrt werde. Die ihm gewährten Leistungsbezüge erhalte der Kläger teilweise nicht mehr. Dadurch werde der Kläger von der Besoldungserhöhung nach Art. 1 BesGÄndG im Gegensatz zu Professoren, die keine Leistungsbezüge erhielten, im Ergebnis ausgenommen. Der Gesetzgeber wolle die Erhöhung der Grundgehälter der Professoren zumindest teilweise durch die Kürzung bestehender Leistungsbezüge finanzieren. Dieser Eingriff in das Alimentations- und Leistungsprinzip sei nicht gerechtfertigt. Die Erwägung des Gesetzgebers, eine dauerhafte Besserstellung der Professoren, die bereits Leistungsbezüge erhielten, gegenüber neu berufenen Professoren zu vermeiden und die bisher bestehenden Leistungsbezüge zumindest teilweise zu entziehen, damit auch zukünftig Haushaltsmittel für die Zahlung von Leistungsbezügen an neu einzustellende Professoren verfügbar seien, sei kein sachgemäßer Zweck. Die Besoldung der Universitätsprofessoren teile sich in Grundgehalt und Leistungsbezüge auf, §§ 37 ff. LBesG. Leistungsbezüge honorierten nach § 38 Abs. 1 LBesG erbrachte Leistungen eines Professors. Der Kläger habe solche Leistungen erbracht. Indem ihm die Leistungsbezüge entzogen würden, werde er wie Professoren behandelt, die keine besonderen Leistungen erbracht hätten. Dies widerspreche dem Zweck der Leistungsbezüge, besondere Leistungen der Professoren zu honorieren. Auch widerspreche die Umwidmung der Leistungsbezüge der vom Bundesverfassungsgericht geforderten Berücksichtigung der Attraktivität der Dienstverhältnisse für überdurchschnittlich qualifizierte Kräfte. Müssten Professoren damit rechnen, dass ihnen ihre für besondere Leistungen gewährten Bezüge jederzeit wieder entzogen werden könnten, werde die Anreizwirkung entwertet und der Zweck des § 38 Abs. 1 LBesG, Professoren zu besonderen Leistungen zu animieren, verfehlt. Die Umwidmung der Leistungsbezüge sei auch nicht erforderlich, um zukünftig Professoren Leistungsbezüge gewähren zu können. Ob und wie viele Professoren in Zukunft besondere Leistungen erbringen würden, sei unsicher. Die Höhe der dann zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel könne auch noch bei der Vergabe zukünftiger Leistungsbezüge berücksichtigt werden. Jedenfalls rechtfertige die noch unsichere Vergabe von Leistungsbezügen in der Zukunft nicht, bereits gewährte Leistungsbezüge zu entziehen. Art. 6 Abs. 1 BesGÄndG beseitige die Möglichkeit, Leistungsbezüge zu gewähren, nicht für die Zukunft. Trügen die Erwägungen des Gesetzgebers zur Möglichkeit der Vergabe von Leistungsbezügen an zukünftig zu berufende Professoren nicht, bleibe nur seine allgemeine Erwägung, die Umwidmung der Leistungsbezüge sei angesichts begrenzter Haushaltsmittel gerechtfertigt. Rein fiskalisch motivierte Besoldungskürzungen seien indes unzulässig. Dies gelte umso mehr, als der Gesetzgeber die Umwidmung bestehender Leistungsbezüge nicht zur Konsolidierung des aktuellen Haushalts anstrebe, sondern von den Einsparungen gegebenenfalls in der Zukunft Leistungsbezüge finanzieren wolle. Ob und in welcher Höhe Leistungsbezüge zukünftig gewährt würden, sei indes noch unsicher. Der Gesetzesbegründung lasse sich zudem nicht entnehmen, in welchem Umfang der Gesetzgeber Einsparungen für erforderlich halte und welche alternativen Sparmaßnahmen er in Betracht gezogen habe. Unzutreffend sei die Behauptung des Beklagten, finanzielle Beweggründe seien für das Abschmelzen der Leistungsbezüge des Klägers nicht entscheidend gewesen. Der Gesetzgeber begründe die Kürzung bestehender Leistungsbezüge von Professoren zentral mit der Erwägung, die Umwidmung der Leistungsbezüge sei angesichts begrenzter Haushaltmittel gerechtfertigt. Fehl gehe auch die Erwägung des Beklagten, die Kürzung bestehender Leistungsbezüge sei gerechtfertigt, weil die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 14.02.2012 (2 BvL 4/10) zur Besoldung hessischer Professoren die Reform der baden-württembergischen Professorenbesoldung veranlasst habe. Der Entscheidung sei keine Verpflichtung des Landes Baden-Württemberg zu entnehmen gewesen, die Besoldung baden-württembergischer Universitätsprofessoren der Besoldungsgruppe W 3 zu erhöhen und dazu bestehende Leistungsbezüge baden-württembergischer Professoren zu senken. Die Besoldung baden-württembergischer Professoren, die ein Amt der Besoldungsgruppe W 3 innegehabt hätten, sei auch vor der Reform durch das BesGÄndG amtsangemessen gewesen. Im Übrigen würden baden-württembergische Universitätsprofessoren im Gegensatz zu hessischen Universitätsprofessoren ausschließlich nach der Besoldungsgruppe W 3 besoldet. Der Gesetzesbegründung lasse sich zudem entnehmen, dass das BesGÄndG eine umfangreiche Reform der Professorenbesoldung vorgenommen habe und nicht allein durch die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts veranlasst gewesen sei. Unzutreffend sei weiter die Auffassung des Beklagten, die Kürzung der Leistungsbezüge des Klägers könnten damit gerechtfertigt werden, dass ohne diese Kürzung andere Professoren künftig keine Leistungsbezüge erhalten könnten. Das Land selbst habe es in der Hand, welche finanziellen Mittel es für die Vergabe künftiger Leistungsbezüge an Professoren bereitstelle. Würden bestehende Leistungsbezüge nur gekürzt, um künftige Leistungsbezüge anderer Professoren zu finanzieren, handele es sich um eine unzulässige rein finanziell motivierte Besoldungskürzung. Dies wiege im Fall des Klägers besonders schwer, weil dem Kläger Leistungsbezüge nicht nur als Gegenleistung für die Ablehnung eines Rufs an eine andere Universität, sondern auch für die Erfüllung konkreter Ziele in Forschung und Lehre gewährt worden seien. Da das Land die durch die Erfüllung der Ziele bewirkten Vorteile weiterhin genieße, sei es unverhältnismäßig, dem Kläger die im Gegenzug gewährten Leistungsbezüge nachträglich zu entziehen. Art. 6 BesGÄndG könne auch nicht auf der Grundlage der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, Urteil vom 06.06.2019 – 2 C 36.18 –, mit der Erwägung gerechtfertigt werden, das o.g. Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 14.02.2012 zur hessischen Professorenbesoldung habe zu einem Wegfall der Geschäftsgrundlage im Besoldungsrecht der Professoren geführt. Anders als in anderen Bundesländern seien baden-württembergische Professoren nie unteralimentiert gewesen, da sie nach W 3 besoldet würden. Die in Art. 1 BesGÄndG vorgesehene Erhöhung der Grundgehälter auch der Besoldungsgruppe W 3 sei eine Besoldungsanpassung innerhalb des gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums gewesen, die nicht zur Behebung einer verfassungswidrigen Unteralimentation veranlasst gewesen sei. Im Übrigen liege bei baden-württembergischen Professoren kein Wegfall der Geschäftsgrundlage vor, da das Risiko, eine möglicherweise verfassungswidrige Besoldungsnorm geschaffen zu haben, beim Gesetzgeber liege. Schließlich könne die Umwidmung der Leistungsbezüge des Klägers auch nicht damit gerechtfertigt werden, dass diese auf die Hälfte des Gesamtbetrags seiner Leistungsbezüge beschränkt sei, da diese Einschränkung lediglich die Folgen der Umwidmung der Leistungsbezüge mildere, sie aber in der Sache nicht beseitige.

Der Kläger beantragt,

den Widerspruchsbescheid des Landesamtes für Besoldung und Versorgung vom 13.05.2019 aufzuheben,

den Beklagten zu verurteilen, an ihn den Betrag zu zahlen, um den seine Besoldung durch teilweise Umwidmung der nach § 38 Abs. 1 Nr. 1 LBesG BW gewährten Leistungsbezüge seit dem 01.01.2013 reduziert worden sei, und diesen Betrag in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit der Klage zu verzinsen und

festzustellen, dass ihm die Besoldung ohne Umwidmung der nach § 38 Abs. 1 Nr. 1 LBesG BW gewährten Leistungsbezüge in Grundgehalt zustehe.

Das beklagte Land beantragt schriftsätzlich,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung verweist es auf die Ausführungen in seinem Widerspruchsbescheid vom 13.05.2019 und trägt ergänzend im Wesentlichen vor, höherrangiges Recht stehe der teilweisen Abschmelzung von Leistungsbezügen nicht entgegen, da die Regelung des Art. 6 Abs. 1 BesGÄndG vom weiten gesetzgeberischen Gestaltungsspielraum im Besoldungsrecht gedeckt und deswegen im Rahmen von Art. 33 Abs. 5 GG gerechtfertigt sei. Leistungsbezüge unterfielen zwar dem Schutz des Art. 33 Abs. 5 GG, seien jedoch nicht unantastbar. Der Gesetzgeber dürfe beamtenrechtliche Regelungen an neue Entwicklungen und neue Sachverhalte anpassen. Durch Art. 33 Abs. 5 GG geschützte Rechtspositionen könnten aus sachlichen Gründen verändert werden. Im Bereich des Besoldungsrechts seien sachliche Gründe insbesondere dann gegeben, wenn sie ihre Rechtfertigung im System der Beamtenbesoldung fänden und nicht allein auf finanziellen Erwägungen beruhten. Dies gelte grundsätzlich auch für Besoldungselemente, die auf einer Berufungsvereinbarung beruhten, sodass auch hier die Bleibevereinbarung des Klägers mit der Universität Heidelberg und das Erreichen der vereinbarten Ziele der Umwidmung nicht entgegenstünden. Nicht richtig sei die Annahme des Klägers, wonach es sich bei der Umwidmung um eine rein fiskalisch motivierte Besoldungskürzung handele. Im Hinblick auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 14.02.2012, – 2 BvL 4/10 –, seien die Grundgehälter in den Besoldungsgruppen W 2 und W 3 angemessen erhöht worden. Zuvor habe das Grundgehalt eines W 2-Professors trotz höherer Anforderungen rund 400 EUR unter dem Endgrundgehalt der Besoldungsgruppe A 14 gelegen. Da auf zusätzliche Leistungsbezüge kein einklagbarer Rechtsanspruch bestehe, habe sich der Anpassungsbedarf beim Grundgehalt ergeben. Um daraufhin den Besoldungsabstand zwischen W 2 und W 3 weiterhin angemessen zu wahren, sei auch das Grundgehalt der W 3-Besoldung angemessen erhöht worden. Ziel der Umwidmung von Leistungsbezügen sei es gewesen, bei den vorhandenen Professoren eine dauerhafte Besserstellung gegenüber neu berufenen Professoren zu vermeiden, die wegen der Erhöhung der Grundgehälter potenziell weniger Leistungsbezüge erhalten könnten. Dass zugleich sichergestellt werden solle, dass angesichts begrenzter Haushaltsmittel auch nach erfolgter Grundgehaltserhöhung künftig für die Vergabe von Leistungsbezügen noch ausreichend finanzielle Mittel zur Verfügung stünden, deute gerade nicht auf eine rein fiskalisch motivierte Besoldungskürzung hin. Hiermit hätten doppelte Vergünstigungen – Leistungszulagen nach altem und erhöhtes Grundgehalt nach neuem Recht – möglichst unterbunden werden sollen. Konsequenterweise korrespondiere so auch die vorgenommene Umwidmung eines Teils der bisherigen Leistungsbezüge in der Besoldungsgruppe W 3 in Grundgehalt mit der Erhöhung des Grundgehalts. Die Umwidmung beinhalte letztlich auch keine Schlechterstellung für die Professoren, da die vor der Umwidmung gewährten Leistungsbezüge nicht in vollem Umfang in Grundgehalt umgewidmet worden seien und damit weiterhin eine leistungsbezogene Differenzierung erhalten bleibe. Es bestehe schließlich auch kein schutzwürdiges Vertrauen auf eine dauerhaft gleiche Zusammensetzung der verschiedenen Besoldungsbestandteile.

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte und die beigezogene Behördenakte verwiesen.

Entscheidungsgründe

Die Kammer konnte trotz Ausbleibens des Beklagten in der mündlichen Verhandlung verhandeln und entscheiden, da in der ordnungsgemäßen Ladung auf diese Möglichkeit hingewiesen wurde (§ 102 Abs. 2 VwGO). Das beklagte Land hat vor dem Termin mitgeteilt, den Termin zur mündlichen Verhandlung nicht wahrzunehmen.

Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist bereits teilweise unzulässig (1.) und im Übrigen unbegründet (2.).

1. Soweit der Kläger Leistungsklage erhoben hat, ist die Klage unzulässig.

Richtige Klageart für das Begehren, ungeschmälerte Leistungsbezüge zu erhalten, ist die Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO. Der Gesetzgeber genießt im Bereich der Besoldung einen weiten Gestaltungsspielraum. Deswegen und wegen des besoldungsrechtlichen Vorbehalts des Gesetzes (§ 3 Abs. 1 Satz 2 LBesG in der Fassung vom 18.07.2017) können keine Besoldungsleistungen zugesprochen werden, die gesetzlich nicht vorgesehen sind. Das gilt nicht nur für begehrte Leistungen, die das Gesetz nicht vorsieht, sondern gleichermaßen auch bei gesetzlich vorgesehenen Leistungskürzungen. Denn in jedem Fall ist es dem Gesetzgeber vorbehalten, die Gesamtbesoldung, die aus verschiedenen Teilen bestehen kann, festzulegen. Eine Verurteilung zu einer Leistung, auf die ein Anspruch nur bei der Annahme der Verfassungswidrigkeit einer einzelnen Norm besteht, kann daher nicht im Wege der allgemeinen Leistungsklage erfolgen (vgl. BVerwG, Urteil vom 21.09.2017 – 2 C 30.16 –, juris Rn. 8).

2. Die Klage bleibt, soweit sie als Feststellungsklage zulässig ist, in der Sache ohne Erfolg. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Feststellung, dass ihm die Besoldung ohne Umwidmung der nach § 38 Abs. 1 LBesG gewährten Leistungsbezüge in Grundgehalt zusteht.

Das beklagte Land hat auf der Grundlage einfachen Rechts, Art. 6 Abs. 1 des Gesetzes zur Änderung des Landesbesoldungsgesetzes Baden-Württemberg und anderer dienstrechtlicher Vorschriften vom 16.12.2014, GBl. 2014, 770 (BesGÄndG BW 2014, im Folgenden BesGÄndG), die Anrechnung vorgenommen. Bei dem Kläger wurde mit Wirkung vom 01.01.2013 die gesamte Grundgehaltserhöhung i.S.d. Art. 1 § 1 Abs. 1 BesGÄndG in Höhe von 517,71 EUR auf seine Leistungsbezüge angerechnet.

a. Die Anrechnung gemäß Art. 6 Abs. 1 BesGÄndG verstößt nicht gegen die durch Art. 33 Abs. 5 GG geschützten hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums, insbesondere nicht das zu diesen Grundsätzen gehörende Alimentationsprinzip.

aa. Das Alimentationsprinzip schützt nicht nur allgemein den Anspruch des Beamten auf amtsangemessene Alimentation, sondern es bewirkt auch den Schutz der aufgrund einer Berufungs- oder Bleibevereinbarung vergebenen Leistungsbezüge (BVerwG, Urteil vom 21.09.2017 – 2 C 30.16 –, juris Rn. 10). Mit Blick auf Besoldungsbestandteile ist Art. 33 Abs. 5 GG gegenüber Art. 14 Abs. 1 GG spezieller, sodass eine Überprüfung der angegriffenen Regelung anhand des Eigentumsgrundrechts ausscheidet (BVerwG, a.a.O. Rn. 20).

Das Alimentationsprinzip verpflichtet den Dienstherrn, den Beamten und seine Familie lebenslang angemessen zu alimentieren und ihm nach seinem Dienstrang, nach der mit seinem Amt verbundenen Verantwortung und nach der Bedeutung des Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit entsprechend der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und des allgemeinen Lebensstandards einen angemessenen Lebensunterhalt zu gewähren. Im Rahmen dieser Verpflichtung zu einer dem Amt angemessenen Alimentierung hat der Gesetzgeber die Attraktivität des Beamtenverhältnisses für überdurchschnittlich qualifizierte Kräfte, das Ansehen des Amtes in den Augen der Gesellschaft, die vom Amtsinhaber geforderte Ausbildung und seine Beanspruchung zu berücksichtigen. Diesen Kriterien muss der Gesetzgeber sowohl bei strukturellen Neuausrichtungen im Besoldungsrecht als auch bei der kontinuierlichen Fortschreibung der Besoldungshöhe über die Jahre hinweg im Wege einer Gesamtschau der hierbei relevanten Kriterien und anhand einer Gegenüberstellung mit jeweils in Betracht kommenden Vergleichsgruppen Rechnung tragen. Art. 33 Abs. 5 GG ist unmittelbar geltendes Recht und enthält einen Regelungsauftrag an den Gesetzgeber sowie eine institutionelle Garantie des Berufsbeamtentums. Des Weiteren begründet Art. 33 Abs. 5 GG ein grundrechtsgleiches Recht der Beamten, soweit deren subjektive Rechtsstellung betroffen ist (vgl. BVerfG, Urteil vom 14.02.2012 – 2 BvL 4/10 –, juris Rn. 143 f. m.w.N.).

Die streitgegenständlichen Leistungsbezüge des Klägers unterfallen dem Schutz des Art. 33 Abs. 5 GG, da es sich bei ihnen um eine gesetzlich vorgesehene Besoldung handelt (vgl. § 38 Abs. 1 LBesG, § 1 Abs. 2 Nr. 2 LBesG), die zum Teil ruhegehaltsfähig sind (vgl. § 38 Abs. 6 und 7 LBesG) (vgl. BVerwG, a.a.O. Rn. 15 und 17).

bb. Die Anrechnungsregelung des Art. 6 BesGÄndG greift in subjektive Rechtspositionen des Klägers ein, die durch Art. 33 Abs. 5 GG geschützt sind.

Es ist zwar nicht von einem Eingriff in die Alimentationshöhe an sich auszugehen. Mit dem Inkrafttreten des BesGÄndG zum 1. Januar 2013 haben sich die Gesamtbezüge des Klägers nicht verringert. Ein Eingriff ist allerdings unabhängig von der Frage anzunehmen, ob die angegriffene Vorschrift bei rein rechnerischer Betrachtung zu einer Kürzung oder zu einem sonstigen Einschnitt im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum relativen Normbestandsschutz (BVerfG, Urteil vom 05.05.2015 – 2 BvL 17/09 –, juris Rn. 128) führt. Die Gewährung von Leistungsbezügen auf der Grundlage einer zuvor getroffenen Vereinbarung im Sinne des § 38 Abs. 1 LBesG begründet eine eigenständige Rechtsposition, welche den Schutz des Art. 33 Abs. 5 GG genießt. Die Reduzierung der gewährten Leistungsbezüge durch Gesetz greift in diese Position ein (vgl. BVerwG, Urteile vom 21.09.2017, a.a.O. Rn. 23 und vom 06.06.2019 – 2 C 18.18 –, juris Rn. 10).

cc. Dieser Eingriff ist jedoch gerechtfertigt.

Der Umstand, dass die Leistungsbezüge dem Schutz des Art. 33 Abs. 5 GG unterfallen, bedeutet nicht, dass diese in ihrer konkreten Ausgestaltung unantastbar sind. Dem Gesetzgeber steht es nach Art. 33 Abs. 5 GG vielmehr zu, das Recht des öffentlichen Dienstes unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln. Dies gilt grundsätzlich auch für Nebenbezüge der Besoldung wie die hier streitigen Leistungszulagen. Der Gesetzgeber darf beamtenrechtliche Regelungen an neue Entwicklungen und neue Sachverhalte anpassen. Durch Art. 33 Abs. 5 GG geschützte Rechtspositionen darf er dabei nicht grundsätzlich infrage stellen, sondern sie lediglich aus sachlichen Gründen verändern. Bei der Konkretisierung der aus Art. 33 Abs. 5 GG resultierenden Pflicht zur amtsangemessenen Alimentierung besitzt der Gesetzgeber einen weiten Entscheidungsspielraum. Dies gilt sowohl hinsichtlich der Struktur als auch hinsichtlich der Höhe der Besoldung; diese ist der Verfassung nicht unmittelbar als fester und exakt bezifferter beziehungsweise bezifferbarer Betrag zu entnehmen. Insofern stellt die in Art. 33 Abs. 5 GG enthaltene Garantie eines „amtsangemessenen“ Unterhalts lediglich eine den Besoldungsgesetzgeber in die Pflicht nehmende verfassungsrechtliche Gestaltungsdirektive dar. Innerhalb seines weiten Spielraums politischen Ermessens darf der Gesetzgeber das Besoldungsrecht den tatsächlichen Notwendigkeiten und der fortschreitenden Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse anpassen. Die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers deckt grundsätzlich auch strukturelle Neuregelungen der Besoldung in Form von Systemwechseln ab, welche die Bewertung eines Amtes und die damit einhergehende besoldungsrechtliche Einstufung betreffen. Kürzungen oder andere Einschnitte können durch solche Gründe sachlich gerechtfertigt werden, die im Bereich des Systems der Beamtenbesoldung liegen. Zu solchen systemimmanenten Gründen können finanzielle Erwägungen zwar hinzutreten; das Bemühen, Ausgaben zu sparen, kann aber nicht als ausreichende Legitimation für eine Kürzung der Besoldung angesehen werden, soweit sie nicht als Teil eines schlüssigen Gesamtkonzepts dem Ziel der Haushaltskonsolidierung dient. Nicht zu prüfen ist, ob der Gesetzgeber dabei die gerechteste, zweckmäßigste und vernünftigste Lösung gewählt hat. Seinem weiten Gestaltungsspielraum entspricht vielmehr eine zurückhaltende, auf den Maßstab evidenter Sachwidrigkeit beschränkte Kontrolle (vgl. BVerfG, Urteile vom 14.02.2012, a.a.O. Rn. 148 ff. m.w.N., vom 27.09.2005 – 2 BvR 1387/02 –, juris Rn. 122 und vom 05.05.2015 – 2 BvL 17/09 –, juris Rn. 128, Beschluss vom 04.05.2020 – 2 BvL 4/18 –, juris Rn. 95 m.w.N.; vgl. BVerwG, Urteil vom 21.09.2017, a.a.O. Rn. 25 f. m.w.N).

Solche sachlichen Gründe sind hier gegeben. Der baden-württembergische Gesetzgeber kann für die Konsumtion sachliche, systemimmanente Gründe ins Feld führen, die nicht ausschließlich oder primär fiskalischer Art sind.

Bei der Umstellung von der C-Besoldung auf die W-Besoldung durch das Gesetz zur Reform der Professorenbesoldung (Professorenbesoldungsreformgesetz – ProfBesReformG), verkündet am 22. Februar 2002 (BGBl I S. 686), am 23. Februar 2002 in Kraft getreten, wurden die Grundgehaltssätze der Professoren bei gleichzeitiger Aufstockung des Gesamtvolumens von Leistungsbezügen herabgesetzt. Mit dem Professorenbesoldungsreformgesetz ersetzte der Bundesgesetzgeber die in Dienstaltersstufen gegliederte C-Besoldung durch die dienstaltersunabhängige W-Besoldung. Diese beruht auf einem zweigliedrigen Vergütungssystem, das aus einem festen Grundgehalt und variablen Leistungsbezügen besteht. Nach dem Willen des Bundesgesetzgebers sollten für Bund und Länder jeweils für ihren Bereich umfangreiche Handlungsspielräume im Umgang mit leistungsbezogenen Besoldungsbestandteilen eröffnet werden (vgl. BTDrucks. 14/6852, S. 1, 13). Das neue System galt mit Wirkung spätestens vom 1. Januar 2005 für alle neu eingestellten Professoren und eröffnet Optionsmöglichkeiten für bereits ernannte Professoren (vgl. BVerfG, Urteil vom 14.02.2012, a.a.O. Rn. 12). Der baden-württembergische Landesgesetzgeber setzte das Professorenbesoldungsgesetz durch Art. 1 des Gesetzes zur Änderung des Landesbesoldungsgesetzes und anderer Gesetze vom 19. Oktober 2004 (Gbl. Nr. 14 S. 765 – 769) (LTDrs. 13/3399), in Kraft getreten am 1. Januar 2005, um.Die Professorenbesoldung ist vom Bundesverfassungsgericht mit Urteil vom 14.02.2012 (– 2 BvL 4/10 –, juris) teilweise für verfassungswidrig erklärt worden. Das Bundesverfassungsgericht beanstandete die Grundgehaltssätze der Bundesbesoldungsordnung W mit der Begründung, dass die herabgesetzten Grundgehaltssätze nicht mehr der zu gewährenden Mindestalimentation genügten und dass die Möglichkeit, Leistungsbezüge zu gewähren, diesen Umstand nicht kompensieren könne, weil nicht sichergestellt sei, dass jeder Professor in den Genuss solcher Bezüge komme. Die Ämter der Professoren in Besoldungsgruppen W 2 und W 3 stellten hohe Anforderungen an den akademischen Werdegang und die Qualifikation ihrer Inhaber. Diese Anforderungen seien höher als das abgeschlossene akademische Studium, das für den direkten Zugang zum höheren Dienst in der A-Besoldung als Voraussetzung gefordert werde. Bei den Gymnasiallehrern im höheren Dienst könne auch das Amt des Oberstudienrats in Besoldungsgruppe A 14 von den Beamten im Wege der Beförderung erreicht werden, ohne dass dafür funktionsbezogene Anforderungen gelten. Hieraus folge, dass die Besoldung eines W 2-Professors wegen der höheren Anforderungen (zum Beispiel Promotion, zusätzliche wissenschaftliche Leistungen) über dem Endgrundgehalt der Besoldungsgruppe A 14 liegen sollte, um die Amtsangemessenheit der Besoldung nicht infrage zu stellen (BVerfG, a.a.O. Rn. 169). Die evidente Unangemessenheit der Grundgehaltssätze werde nicht durch die vom Gesetzgeber in Aussicht gestellten Leistungsbezüge aufgehoben. Zwar könne der Gesetzgeber dem Alimentationsprinzip auch dadurch Rechnung tragen, dass er Teile des Gehalts als fest und andere Gehaltsbestandteile als von bestimmten Leistungskriterien – etwa der Erzielung bestimmter Leistungen in Forschung und Lehre – abhängig ausgestalte. Wenn sich der Gesetzgeber aber für eine derartige Konzeption entscheide, dann müssten bei für sich genommen nicht ausreichendem Grundgehalt die variablen Leistungsbezüge, um das Grundgehalt alimentativ aufstocken zu können, für jeden Amtsträger zugänglich und hinreichend verstetigt sein. Dies sei vorliegend offensichtlich nicht der Fall (BVerfG, a.a.O. Rn. 178).

Zwar galt dieses Urteil nicht unmittelbar in Baden-Württemberg, da das Bundesverfassungsgericht über die Besoldung von Professoren in Hessen zu entscheiden hatte. Gleichwohl waren die Landesgesetzgeber, in deren Ländern diese zunächst als Bundesrecht geschaffene Regelung auch über den 31. August 2006 fort galt, infolge der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts gehalten, das System der Professorenbesoldung zu reformieren (vgl. BVerwG, Urteil vom 21.09.2017, a.a.O. Rn. 27).

Dies trifft auf Baden-Württemberg zu. In Baden-Württemberg galt die durch das Gesetz zur Reform der Professorenbesoldung (Professorenbesoldungsreformgesetz) geschaffene Regelung, die vom Bundesverfassungsgericht beanstandet wurde, zunächst im Sinne von Art. 125a Abs. Satz 1 GG über den 31. August 2006 fort. Erst mit dem Gesetz zur Reform des öffentlichen Dienstrechts (Dienstrechtsreformgesetz vom – DRG) vom 9. November 2010 (GBl. 2010, 793) sollten die aufgrund der Föderalismusreform I hinzugewonnenen Gesetzgebungskompetenzen genutzt werden, um die beamtenrechtlichen Vorschriften des Landes an die Neuverteilung der Gesetzgebungskompetenzen anzupassen (vgl. LTDrs. 14/6694, S. 1). Nach Art. 63 Abs. 1 Nr. 2 DRG trat das LBesGin der Fassung vom 12. Dezember 1999 (GBl. 2000 S. 2), zuletzt geändert durch Artikel 13 des Gesetzes vom 29. Juli 2010 (GBl. S. 555, 562), außer Kraft. Die durch das Professorenbesoldungsreformgesetz geschaffene Regelung wurde auch durch das Dienstrechtsreformgesetz im Wesentlichen beibehalten. Die Grundgehaltssätze der Besoldungsgruppe W 1 betrugen 3.847,31 Euro, W 2 4.488,96 Euro und W 3 5.420,53 Euro (vgl. Anlage 9 zu § 37 LBesG in der Fassung vom 09.11.2010). Nach § 38 LBesG wurden Berufungs- und Bleibeleistungsbezüge, besondere Leistungsbezüge und Funktionsleistungsbezüge vergeben.

Entgegen der Ansicht des Klägers war damit auch das Land Baden-Württemberg gehalten, das System der Professorenbesoldung zu reformieren. Denn die durch das Dienstrechtsreformgesetz geschaffenen Regelungen entsprachen nicht den durch das Bundesverfassungsgericht mit Urteil vom 14.02.2012 geforderten Anforderungen an eine angemessene Professorenbesoldung. Das Grundgehalt der Besoldungsgruppe W 2 (Stand: 1. Januar 2013) war mit 4.650,68 Euro rund 400 Euro niedriger als das Endgrundgehalt der Besoldungsgruppe A 14 mit 5.074,10 Euro. Da hinsichtlich der Vergabe von zusätzlichen Leistungsbezügen kein einklagbarer Rechtsanspruch besteht (Ermessensentscheidung), ergab sich mit Wirkung vom 1. Januar 2013 ein Anpassungsbedarf bei der W 2-Besoldung. Um den Besoldungsabstand zwischen W 2 und W 3 weiterhin angemessen zu wahren, sollte auch die W 3-Besoldung angemessen erhöht werden (vgl. LTDrs. 15/5933, S. 16). Entgegen der klägerischen Ansicht ist es unerheblich, dass Universitätsprofessoren in Baden-Württemberg im Regelfall nicht nach W 2, sondern nach W 3 besoldet werden (vgl. Anlage 4 zum LBesG). Wie oben dargelegt, entsprach das Grundgehalt der Professoren in Besoldungsgruppe W 2 mit 4.650,68 Euro nicht dem Alimentationsprinzip. Es ergab sich damit ein Anpassungsbedarf sowohl für die Grundgehälter in Besoldungsstufe W 2 als auch – um den Besoldungsabstand angemessen zu wahren – in Besoldungsstufe W 3.

Der baden-württembergische Gesetzgeber hat sich zur Beseitigung des als verfassungswidrig erkannten Alimentationsprinzips – ebenso wie die Mehrzahl der übrigen Landesgesetzgeber (vgl. Battis/Grigoleit, ZBR 2013, 73/73 f.) – für die Beibehaltung des zweigliedrigen Vergütungssystems entschieden (LTDrucks. 15/5933, S. 16) und aus Anlass der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts das Gesetz zur Änderung des Landesbesoldungsgesetzes Baden-Württemberg und anderer dienstrechtlicher Vorschriften vom 16.12.2014, GBl. 2014, 770 (BesGÄndG) erlassen. Bei dieser besoldungsrechtlichen Systementscheidung hat er die Grundgehaltssätze in Besoldungsgruppe W 1 um 300 Euro, in Besoldungsgruppe W 2 um 749,32 Euro und in Besoldungsgruppe W 3 um 517,71 Euro angehoben (Art. 1 § 1 Abs. 1 BesGÄndG). Im Hinblick auf die Schlussfolgerung aus der Rechtsprechung des BVerfG, wonach die Besoldung eines W 2-Professors wegen der höheren Anforderungen (zum Beispiel Promotion, zusätzliche wissenschaftliche Leistungen) über dem Endgrundgehalt eines Oberstudienrats in Besoldungsgruppe A 14 (funktionsloses Beförderungsamt) liegen sollte, wurde das Grundgehalt in W 2 entsprechend angehoben. Um zwischen W 2 und W 3 weiterhin einen angemessenen Besoldungsabstand zu wahren, wurde auch die W 3-Besoldung erhöht. Dass der baden-württembergische Gesetzgeber das Grundgehalt in W 3 anhob, damit es sich sowohl vom Endgrundgehalt eines Studiendirektors in Besoldungsgruppe A 15 (funktionsbezogenes Beförderungsamt) als auch von der W 2-Besoldung abhebt (vgl. LTDrs. 15/5933 S. 17 f.), ist nicht sachwidrig.

Soweit der Kläger in der mündlichen Verhandlung vorträgt, das Grundgehalt in Besoldungsgruppe W 2 sei zu stark angehoben worden, vielmehr hätte eine Erhöhung des Grundgehalts um 400 und wenige Euro ausgereicht, damit das Grundgehalt eines W 2-Professors leicht über dem Endgrundgehalt in Besoldungsgruppe A 14 liegt, hat er keinen Erfolg. Der baden-württembergische Gesetzgeber hat sich im Rahmen seiner gesetzgeberischen Gestaltungsfreiheit für die Erhöhung der Grundgehälter in Besoldungsgruppe W 2 um 749,32 Euro und in Besoldungsgruppe W 3 um 517,71 Euro entschieden. Ob dies die gerechteste, zweckmäßigste und vernünftigste Lösung darstellt, ist nicht zu prüfen (vgl. BVerfG, Urteil vom 14.02.2012, a.a.O. Rn. 148 ff. m.w.N., vom 27.09.2005, a.a.O. Rn. 122 und vom 05.05.2015, a.a.O. Rn. 128 und Beschluss vom 04.05.2020, a.a.O. Rn. 95 m.w.N.; vgl. BVerwG, Urteil vom 21.09.2017, a.a.O. Rn. 25 f. m.w.N). Die vorgenommene Erhöhung ist nicht evident sachwidrig und damit verfassungskonform.

Auch die in Höhe von 50 % erfolgte teilweise Abschmelzung von Leistungsbezügen ist im Rahmen von Art. 33 Abs. 5 GG gerechtfertigt. Korrespondierend zur Grundgehaltserhöhung wurde der Gesamtbetrag der Leistungsbezüge zur Hälfte in Grundgehalt umgewidmet, jedoch höchstens bis zu dem Betrag von 749,32 Euro in Besoldungsgruppe W 2 und von 517,71 Euro in Besoldungsgruppe W 3 (Art. 6 Abs. 1 Sätze 1 und 2 BesGÄndG). Dies ist – wie die Begründung zum Gesetzentwurf zutreffend ausführt – ebenfalls sachlich gerechtfertigt, da die Umwidmung eines Teils der bisherigen Leistungsbezüge in Grundgehalt mit der Erhöhung der Grundgehälter korrespondiert, wodurch die Professoren finanziell nicht schlechter gestellt werden (LTDrs. 15/5933, S. 16). Ziel der Umwidmung von Leistungsbezügen bei den vorhandenen Professoren war es, eine dauerhafte Besserstellung gegenüber neu berufenen Professoren zu vermeiden, die wegen der Erhöhung der Grundgehälter potenziell weniger Leistungsbezüge erhalten können. Dadurch sollte zugleich sichergestellt werden, dass angesichts begrenzter Haushaltsmittel auch nach erfolgter Grundgehaltserhöhung künftig für die Vergabe von Leistungsbezügen noch ausreichend finanzielle Mittel zur Verfügung stehen (LTDrs. 15/5933, S. 20). Es handelt sich ausweislich der Gesetzesbegründung um eine Stärkung der Alimentation durch Umwidmung (LTDrucks. 15/5933, S. 17).

Dieser Grundansatz ist vom weiten gesetzgeberischen Gestaltungsspielraum im Besoldungsrecht gedeckt. Entgegen dem klägerischen Vortrag gilt dies auch dann, wenn – wie im Fall des Klägers – die Erhöhung des Grundgehalts sich infolge einer solchen Abschmelzung als nicht die Gesamtbesoldung steigernd auswirkt, also für die Höhe der Gesamtalimentation folgenlos bleibt. Dies gilt zudem unabhängig von der absoluten Höhe der durch Anrechnung der Grundgehaltserhöhung bewirkten teilweisen Abschmelzung der Leistungsbezüge. Bezieher hoher (d.h. die Erhöhung des Grundgehalts übersteigender) Leistungsbezüge müssen strukturell nicht bessergestellt sein als die Bezieher niedriger (d.h. die Erhöhung des Grundgehalts nicht übersteigender) Leistungsbezüge. Sie wären aber bessergestellt, wenn man annähme, dass bei der Systemumstellung in der W-Besoldung nicht nur die Leistungszulagen teilweise weiter zur Auszahlung gelangen müssten, sondern auch die Erhöhung des Grundgehalts nicht vollständig aufgezehrt werden dürfte. Demzufolge führt die Anrechnung vorhandener Leistungsbezüge auf die Grundgehaltserhöhung nicht zu einer sachlich nicht zu rechtfertigenden Ungleichbehandlung von Professoren mit (hohen) Leistungsbezügen und Professoren ohne solche Leistungsbezüge, sondern vermeidet gerade eine strukturell nicht gebotene Besserstellung der Empfänger von (hohen) Leistungsbezügen. Letztlich hat die durch das Professorenbesoldungsurteil des Bundesverfassungsgerichts veranlasste Umstellung im Besoldungssystem für die Professoren nur eine Umschichtung gebracht: Das feste Grundgehalt muss alimentationssichernd sein, variable Gehaltsbestandteile dürfen nur additiv hinzutreten. Mit der damit verbundenen strukturellen Erhöhung der Grundgehälter ist die Geschäftsgrundlage für die ungeschmälerte Zahlung der Leistungszulagen entfallen. Der Gesetzgeber befand sich nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 14.02.2012 in einer Situation, die im Vertragsrecht als Wegfall der Geschäftsgrundlage bezeichnet würde und die folglich trotz bestehender Vereinbarung zu einer Anpassung der Verhältnisse berechtigt (vgl. BVerwG, Urteil vom 21.09.2017, a.a.O. Rn. 27; vgl. Sächsisches OVG, Urteil vom 22.06.2020 – 2 A 1155/18 –, juris Rn. 23). Zur Beseitigung des als verfassungswidrig erkannten Alimentationsdefizits hat das Bundesverfassungsgericht dem Gesetzgeber mehrere Möglichkeiten aufgezeigt und dabei neben einer Erhöhung der Grundgehaltssätze und einer alimentativen, hinreichend verstetigten Ausgestaltung der Leistungsbezüge ausdrücklich auch die Möglichkeit einer Rückkehr zum früheren System der C-Besoldung genannt (BVerfG, Urteil vom 12.2.2012, a.a.O. Rn. 184). Wenn das Bundesverfassungsgericht sogar eine Rückkehr zur früheren C-Besoldung mit einheitlichen Grundgehaltssätzen und ohne jede Leistungskomponente als zulässig erachtet hat, ist erst recht die Beibehaltung und Modifikation des zweigliedrigen Vergütungssystems verfassungskonform. Die gesetzgeberische Entscheidung für die Beibehaltung des Systems und die vorgenommene strukturelle Veränderung des Besoldungsgefüges zugunsten der Grundgehälter konnte nicht ohne Auswirkung auf die Höhe der Leistungszulagen bleiben. Das gilt nicht nur für „Neufälle“, also für Berufungs- oder Bleibeverhandlungen nach dem Inkrafttreten der Besoldungsstrukturänderung. Es gilt ebenso für zu diesem Zeitpunkt bereits vorhandene Leistungsbezüge (vgl. BVerwG, Urteil vom 06.06.2019, a.a.O. Rn. 15 f.).

b. Auch das Leistungsprinzip gebietet nichts anderes.

Das Leistungsprinzip zählt ebenfalls zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums im Sinne von Art. 33 Abs. 5 GG. Es umfasst in erster Linie das Prinzip der Bestenauslese, wie es ausdrücklich in Art. 33 Abs. 2 GG verankert ist, und beherrscht so unmittelbar den erstmaligen Zugang zu einem öffentlichen Amt beim Eintritt in das Beamtenverhältnis sowie die Vergabe höherer Statusämter im Wege der Beförderung. Darin erschöpft sich das Leistungsprinzip jedoch nicht. Zu seinem wesentlichen Inhalt gehören die Anerkennung und die rechtliche Absicherung des Beförderungserfolgs, den der Beamte bei der Bestenauslese aufgrund von Eignung, Befähigung und Leistung erlangt hat. Mit der Übertragung des neuen Amtes wird ein beförderter Beamter aus der Gruppe derjenigen herausgehoben, die vorher mit ihm das gleiche, geringer eingestufte Amt innehatten. Die damit verbundene höhere besoldungsrechtliche Einstufung bringt wie die Beförderung selbst die förmliche besondere Anerkennung der Befähigung und Leistung des Beförderten zum Ausdruck. Wegen dieses Gebots zur besoldungsrechtlichen Anerkennung des Beförderungserfolgs ist das Besoldungsrecht mittelbar leistungsbezogen (BVerfG, Beschluss vom 28.11.2018 – 2 BvL 3/15 –, juris Rn. 31 f.).

Zwar müssen Neugestaltungen des Besoldungsrechts auch das Leistungsprinzip wahren (BVerfG, Beschluss vom 07.07.1982 – 2 BvL 14/78 –, juris Rn. 42 m.w.N.). Die Anrechnungsregelung in Art. 6 BesGÄndG berührt das Leistungsprinzip jedoch nicht, da Leistungsbezüge von Hochschullehrern nicht ihr Statusamt betreffen. Denn zu den Kennzeichen des Statusamts zählen lediglich die Zuordnung zu einer bestimmten Laufbahn und Laufbahngruppe, die Amtsbezeichnung und die Besoldungsgruppe (BVerfG, Beschluss vom 17.01.2012 – 2 BvL 4/09 –, juris Rn. 63) bzw. das Endgrundgehalt der Besoldungsgruppe (BVerwG, Urteil vom 22.06.2006 – 2 C 26.05 –, juris Rn. 10), nicht aber Leistungsbezüge von Professoren (vgl. BVerwG, Urteil vom 06.06.2019, a.a.O. Rn. 19). Soweit der Kläger vorträgt, die Anrechnung der Leistungsbezüge verletze das Leistungsprinzip, da baden-württembergische Universitätsprofessoren anders als in anderen Bundesländern nicht befördert würden und die Gewährung von Leistungsbezügen deshalb eine Beförderung ersetzte, führt dies nicht zum Erfolg. Allein aus dem Umstand, dass Professoren nicht befördert werden, folgt nicht, dass die gewährten Leistungsbezüge statusrechtliche Bedeutung haben, da der Landesgesetzgeber die Gewährung von Leistungsbezügen nicht statusrechtlich ausgestaltet hat. Weder die Gewährung von Leistungsbezügen noch ihre Anrechnung bewirken die Entstehung oder Beendigung des Beamtenverhältnisses. Sie stellen auch keine statusrechtliche Veränderung des Beamtenverhältnisses dar. Die Amtsbezeichnung, die Besoldungsgruppe und das Endgrundgehalt bleiben unverändert.

Soweit der Kläger anführt, die Regelung des Art. 6 Abs. 1 BesGÄndG widerspreche dem Leistungsprinzip, da der zur Honorierung erbrachter Leistungen gewährte Besoldungsbestandteil nachträglich entzogen werde, hat dies ebenfalls keinen Erfolg. Der Gesetzgeber hat sich für die grundsätzliche Beibehaltung des Zwei-Säulen-Systems entschieden, was innerhalb seines weiten Ermessensspielraums liegt. Ausdrücklich sollten die variablen Leistungsbezüge beibehalten werden (vgl. LTDrs. 15/5933, S. 16). Mit der Regelung des Art. 6 BesGÄndG ist keine Entwertung der Funktion der Leistungsbezüge verbunden. Entgegen der Ansicht des Klägers kann davon ausgegangen werden, dass die hohen Leistungsbezüge vor dem 1. Januar 2013 auch vergeben wurden, um eine amtsangemessene Alimentation zu gewährleisten. Ausweislich der Gesetzesbegründung zum Dienstrechtsreformgesetz vom 9. November 2010 (GBl. 2010, 793) machte die Bezeichnung des Grundgehalts als „Mindestbezug“ deutlich, dass ein Professor im Regelfall zusätzlich zum festen Grundgehalt in einem bestimmten Umfang Leistungsbezüge erhält (LTDrs. 14/6694, S. 469). Diese Funktion müssen die nach wie vor möglichen Leistungsbezüge nicht mehr erfüllen. Gleichwohl wird durch die Konsumtion der haushälterische Freiraum geschaffen, um Leistungsbezüge neu zu gewähren. Ohne die Teilanrechnung käme es, wie die Begründung zum Gesetzentwurf richtigerweise ausführt, zu einer dauerhaften und sachlich nicht gerechtfertigten Besserstellung der zum 1. Januar 2013 vorhandenen W-Professoren gegenüber ihren nach Inkrafttreten der Neuregelung berufenen bzw. in die W-Besoldung gewechselten Kollegen (vgl. LTDrs. 15/5933, S. 20). Zudem zielt der baden-württembergische Gesetzgeber auf die Sicherung der finanziellen Mittel auch für die zukünftige Vergabe von Leistungsbezügen (LTDrs. 15/5933, S. 20). Dieses maßgebliche Ziel, den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts und damit dem Alimentationsprinzip Rechnung zu tragen, ist nicht sachwidrig und vom weiten gesetzgeberischen Gestaltungsspielraum gedeckt. Die Höhe der den Bestandsprofessoren vor Inkrafttreten der Neuregelung des Art. 6 Abs. 1 BesGÄndG gewährten Leistungsbezüge ist nicht zuletzt vor dem Hintergrund der im früheren Besoldungssystem niedrigeren Grundgehaltssätze zu sehen, deren Kompensation sie in vielen Fällen faktisch dienen sollten (vgl. LTDrs. 14/6694, S. 469). Umgekehrt ist davon auszugehen, dass bei den nach Inkrafttreten des Gesetzes gewährten Leistungsbezügen die erhöhten Grundgehalts-sätze bereits berücksichtigt wurden (vgl. Bayerischer VGH, Urteil vom 23.10.2018 – 3 BV 16.382 –, juris Rn. 36). Die ursprünglichen Leistungsbezüge wurden auf der Grundlage eines abgesenkten Grundgehalts berechnet und sind damit höher ausgefallen, als sie bei einem höheren Grundgehalt ausgefallen wären. Diese Leistungsbezüge müssen nun in das System des erhöhten Grundgehalts bei gleicher Finanzlage überführt werden. Die Anrechnung soll dazu dienen, den dabei entstehen „Überschuss“ auszugleichen (vgl. VG Trier, Urteil vom 09.09.2014 – 1 K 711/14.TR –, juris Rn. 52). Dass beim Kläger vorliegend dessen Leistungsbezüge teilweise konsumiert werden, liegt dabei im Rahmen des weiten gesetzgeberischen Ermessens. Denn dem Anrechnungsbetrag steht ein Erhöhungsbetrag gegenüber, der den Eingriff kompensiert (vgl. Schleswig-Holsteinisches VG, Urteil vom 14.05.2019 – 12 A 5/18 –, juris Rn. 61).

Es kommt außerdem zu keiner vollständigen Nivellierung der Leistungsbezüge und damit nicht zu einer pauschalen Gleichstellung von denjenigen Professoren, die der ursprünglichen Leistungsaufforderung des Gesetzgebers nachgekommen sind, mit denjenigen, die nach dem alten Besoldungssystem keine oder nur geringe Leistungsbezüge erworben haben. Nach Art. 6 Abs. 1 BesGÄndG bleibt mindestens die Hälfte der in der Vergangenheit festgesetzten Leistungsbezüge erhalten. Damit wird die Konsumtion insgesamt auf ein vertretbares Maß beschränkt; sie ist verhältnismäßig und zumutbar. Derartige Nivellierungen liegen in der Konsequenz der Umsetzung der verfassungsgerichtlichen Judikatur, welche die bisherige Ausgestaltung der leistungsorientierten W-Besoldung für verfassungswidrig erklärt und sogar eine Rückkehr zur früheren C-Besoldung mit einheitlichen Grundgehaltssätzen und ohne jede Leistungskomponente als zulässig erachtet hat. Da sich nach alledem für die besoldungsrechtliche Gesamtregelung plausible sachliche Gründe anführen lassen und kein Professor in der Gesamtbesoldung finanziell schlechter gestellt wird als vor der Systemumstellung, müssen – wie im Besoldungsrecht generell – Generalisierungen, Typisierungen und Mängel im Einzelfall hingenommen werden (vgl. Bayerischer VGH, a.a.O. Rn. 39).

Entgegen der Ansicht der Klägerseite sind die Gründe für die Neuregelung auch nicht ausschließlich oder primär fiskalischer Art. Bei der infolge der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts notwendig gewordenen Neuregelung stand eine Sanierung des Staatshaushalts nicht im Vordergrund. Die Neuregelung diente nicht (pauschal) der Haushaltsentlastung, sondern vielmehr der Beseitigung der im o.g. verfassungsgerichtlichen Urteil zur W-Besoldung als verfassungswidrig erkannten Unteralimentation. Die durch die Anrechnung frei werdenden Mittel werden nicht eingespart, sondern anderweitig für die Alimentation des betreffenden Personenkreises bereitgestellt (vgl. LTDrs. 15/5933, S. 20). Zugleich sollte die Attraktivität des Hochschulsystems für Nachwuchswissenschaftler gesteigert werden, weswegen auch das Grundgehalt in W 1 angehoben wurde (vgl. LTDrs. 15/5933, S. 16). Im Übrigen vermag die Anrechnung die durch die Anhebung der Grundgehälter entstehenden Mehrkosten nur teilweise zu decken, da durch die vorgesehene Anhebung der Grundgehälter in W 2 und W 3 für das Land Mehrkosten in Höhe von circa 9,6 Million Euro pro Jahr entstehen (LTDrs. 15/5933, S. 17).

c. Art. 6 Abs. 1 GG verstößt auch nicht gegen das Rückwirkungsverbot.

Bei der Regelung ist von einer echten Rückwirkung auszugehen. Eine Rechtsnorm entfaltet echte Rückwirkung („Rückbewirkung von Rechtsfolgen“), wenn ihre Rechtsfolge mit belastender Wirkung schon vor dem Zeitpunkt ihrer Verkündung für bereits abgeschlossene Tatbestände gelten soll (BVerfG, Beschluss vom 02.05.2012 – 2 BvL 5/10 –, juris Rn. 65). Die Anrechnungsregelung ist gemäß Art. 8 Abs. 2 BesGÄndG mit Wirkung vom 1. Januar 2013 in Kraft getreten und bewirkt Rechtsfolgen für die Besoldung der Professoren ab Januar 2013.

Der rechtsstaatliche Grundsatz des Vertrauensschutzes hat in Art. 33 Abs. 5 GG eine besondere Ausprägung erfahren. Die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums sollen dem Beamten Rechtssicherheit hinsichtlich der durch Art. 33 Abs. 5 GG geschützten Güter gewährleisten und insbesondere verhindern, dass versorgungsberechtigte Beamte in ihrem schutzwürdigen Vertrauen darauf, im Alter amtsangemessen versorgt zu sein, enttäuscht werden (BVerfG, Beschluss vom 30.09.1987 – 2 BvR 933/82 –, juris Rn. 171 m.w.N.). Das durch das Rechtsstaatsprinzip und Art. 33 Abs. 5 GG gewährleistete Vertrauen auf die geltende Rechtslage ist nur schutzwürdig, wenn die gesetzliche Regelung generell geeignet ist, ein Vertrauen auf ihr Fortbestehen zu begründen und darauf gegründete Entscheidungen – insbesondere Vermögensdispositionen – herbeizuführen, die sich bei Änderung der Rechtslage als nachteilig erweisen. Ist das Vertrauen des Bürgers auf den Fortbestand einer bestimmten Rechtslage sachlich nicht gerechtfertigt und daher nicht schutzwürdig, ist ein rückwirkender belastender Eingriff ausnahmsweise zulässig. Das ist etwa dann der Fall, wenn das rückwirkend geänderte Recht unklar und verworren war oder wenn ein Zustand allgemeiner und erheblicher Rechtsunsicherheit eingetreten war und für eine Vielzahl Betroffener Unklarheit darüber herrschte, was rechtens sei (BVerfG, Beschluss vom 02.05.2012, a.a.O. Rn. 77 m.w.N.). Erst recht muss das dann gelten, wenn die Verfassungswidrigkeit der bestehenden Rechtslage positiv durch das Bundesverfassungsgericht festgestellt worden ist und dem Gesetzgeber die Behebung dieses Zustands obliegt. Der Kläger durfte seit Anfang 2013 nicht mehr auf den uneingeschränkten Bestand seiner Leistungsbezüge vertrauen. Er hatte schon infolge des Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 14. Februar 2012 (– 2 BvL 4/10 –, juris) mit einer vollständigen Neuregelung des Besoldungssystems für Professoren zu rechnen. Denn die Regelung in Baden-Württemberg entsprach inhaltlich derjenigen des Landes Hessen (s.o.). Der Beklagte war als Nichtbeteiligter zwar nicht direkter Adressat der Entscheidungsformel. Gleichwohl war jedoch auch er erkennbar gehalten, eine Neuregelung der W-Besoldung vorzunehmen. Damit musste allen Hochschullehrern bekannt sein, dass in allen betroffenen Ländern die Regelungen zur W-Besoldung neu zu fassen waren (vgl. BVerwG, Urteil vom 21.09.2017, a.a.O. Rn. 36).

d. Anhaltspunkte dafür, dass die Gesamtbesoldung des Klägers unterhalb des Mindestalimentationsniveaus liegt, bestehen nicht. Dies lässt sich dem klägerischen Vortrag im Übrigen nicht entnehmen.

e. Die prozeduralen Anforderungen des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG, Urteil vom 14.02.2012, a.a.O. Rn. 163 ff.) gelten nur für „alimentative“, nicht aber für „additive“ Besoldungselemente und damit nicht für Leistungsbezüge oder Leistungsbezüge betreffende Anrechnungsregelungen. Da das grundrechtsgleiche Recht auf Gewährung einer amtsangemessenen Alimentation keine quantifizierbaren Vorgaben im Sinne einer exakten Besoldungshöhe liefert, bedarf es prozeduraler Sicherungen, damit die verfassungsrechtliche Gestaltungsdirektive des Art. 33 Abs. 5 GG tatsächlich eingehalten wird. Prozedurale Anforderungen in Form von Begründungs-, Überprüfungs- und Beobachtungspflichten gelten sowohl bei der kontinuierlichen Fortschreibung der Besoldungshöhe in Gestalt von regelmäßigen Besoldungsanpassungen als auch bei strukturellen Neuausrichtungen in Gestalt von Systemwechseln. Die prozeduralen Anforderungen erstrecken sich jedoch nicht auf Bezügebestandteile, die lediglich additiven und keinen alimentativen Charakter aufweisen. Der Sinn und Zweck der prozeduralen Anforderungen besteht in der Wahrung der Amtsangemessenheit der Alimentation. Sie sollen sichern, dass die verfassungsrechtliche Gestaltungsdirektive des Art. 33 Abs. 5 GG auch tatsächlich eingehalten wird. Dieser Sicherung bedarf es, weil das grundrechtsgleiche Recht auf Gewährung einer amtsangemessenen Alimentation keine quantifizierbaren Vorgaben im Sinne einer exakten Besoldungshöhe liefert (BVerfG, Urteil vom 14.02.2012, a.a.O. Rn. 164 und Beschluss vom 16.10.2018 – 2 BvL 2/17 –, juris Rn. 21). Das Fehlen für den Gesetzgeber geltender quantifizierbarer Vorgaben zur Besoldungshöhe gefährdet das Recht auf eine angemessene Alimentation aber nicht, soweit der Gesetzgeber nur Bezüge regelt, die für die Amtsangemessenheit der Alimentation bedeutungslos sind (BVerwG, Urteil vom 06.06.2019, a.a.O. Rn. 23). Leistungsbezüge haben lediglich additiven Charakter, wenn sie nicht für jeden Amtsträger zugänglich oder nicht hinreichend verstetigt sind. Dies ist der Fall, wenn auf ihre Gewährung kein Rechtsanspruch besteht, sondern über ihr „Ob“ und „Wie“ nach Ermessen entschieden wird (BVerfG, Urteil vom 14.02.2012, a.a.O. Rn. 162). Auch sonstige Modalitäten der Vergabe der Leistungsbezüge können deren bloß additiven Charakter belegen, so etwa, dass die Leistungsbezüge nicht nur unbefristet, sondern auch befristet oder als Einmalzahlung vergeben werden können und sich in Anknüpfung daran auch in ihrer Ruhegehaltfähigkeit unterscheiden (BVerfG, Urteil vom 14.02.2012, a.a.O. Rn. 182; BVerwG, Urteil vom 06.06.2019, a.a.O. Rn. 21 ff.).

Die nach Art. 6 Abs. 1 BesGÄndG konsumierten Leistungsbezüge haben einen lediglich additiven und keinen alimentativen Charakter. Die Umstellung des Systems zur Professorenbesoldung nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 14. Februar 2012 – 2 BvL 4/10 – mit der deutlichen Erhöhung der Grundbesoldung als der festen, unabhängig von Vereinbarungen bestehenden Besoldung diente ausweislich der Gesetzesbegründung auch in Baden-Württemberg gerade dazu, der Alimentationsverpflichtung unabhängig von Leistungsbezügen in vollem Umfang gerecht zu werden (vgl. LTDrs. 15/5933, S. 1). Im Übrigen hatten die nach dem früheren System der W-Besoldung in Baden-Württemberg gewährten und von Art. 6 Abs. 1 BesGÄndG erfassten Leistungsbezüge auch nach den genannten Kriterien des Bundesverfassungsgerichts lediglich additiven Charakter. Sie waren weder jedem Amtsträger zugänglich noch hinreichend verstetigt. In Baden-Württemberg galt am 31. Dezember 2012 das LBesG vom 9. November 2010 in der Fassung vom 25.01.2012 (Gbl. 2012, S. 65). § 38 LBesG in der Fassung vom 25.01.2012 enthielt die Regelung des damaligen § 33 BBesG (vgl. LTDrs. 14/6694, S. 469). Hiernach war über das „Ob“ von Berufungs- und Bleibe-Leistungsbezügen (vgl. § 33 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBesG a.F.) sowie von besonderen Leistungsbezügen (vgl. § 33 Abs. 1 Satz 2 BBesG a.F.) nach Ermessen zu entscheiden (vgl. BVerfG, Urteil vom 14.02.2012, a.a.O. Rn. 179). Berufungs- und Bleibe-Leistungsbezüge konnten befristet oder unbefristet sowie als Einmalzahlung vergeben werden (§ 33 Abs. 1 Satz 2 BBesG a.F.; § 38 Abs. 3 und 4 LBesG i.d.F.v. 25.01.2012).

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

4. Die Berufung ist nicht zuzulassen, da nach den obigen Ausführungen keiner der in § 124a Abs. 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO genannten Gründe vorliegt.

B E S C H L U S S

Der Streitwert wird auf 58.501,23 EUR festgesetzt.

Gründe

Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1 sowie § 42 Abs. 1 und 3 GKG. Gemäß § 42 Abs. 1 Satz 1 GKG ist der Streitwert bei Ansprüchen auf wiederkehrende Leistungen aus einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis der dreifache Jahresbetrag der wiederkehrenden Leistungen. Daraus ergibt sich hier ein Betrag von 36 x 517,71 EUR = 18.637,56 EUR. Hinzu kommen gemäß § 42 Abs. 3 Satz 1 GKG die bei Einreichung der Klage fälligen Beträge. Diese belaufen sich hier auf einen Gesamtbetrag von 77 x 517,71 EUR = 39.863,67 EUR, weil die angegriffene Anrechnungsregelung mit Wirkung vom 1. Januar 2013 galt und die Klage am 14. Juni 2019 erhoben worden ist. In der Summe ergibt sich der festgesetzte Betrag von 58.501,23 EUR (vgl. BVerwG, Urteil vom 21.09.2017 – 2 C 30.16 –, juris Rn. 39; vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 13.11.2019 – 4 S 2538/19 –, juris Rn. 8).

Gründe