Urteil vom Verwaltungsgericht Köln - 27 K 3726/07

Tenor

Die Gebührenbescheide der Beklagten vom 19. Januar 2007 und 05. Februar 2007 in der Gestalt der jeweiligen Widerspruchs-bescheide vom 09. August 2007 werden aufgehoben. Die Beklagte wird verurteilt, an die Klägerin 000.000,00 EUR nebst Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz ab dem 25. Februar 2008 (Rechtshängigkeit des Leistungsantrags auf Rückzahlung) zu zahlen. Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages vorläufig vollstreckbar. Die Berufung wird zugelassen.

T a t b e s t a n d :

Die Klägerin, ein bundesweit tätiges Telekommunikationsunternehmen, wendet sich gegen die Erhebung von Gebühren für die Zuteilung von 10-stelligen Rufnummernblöcken nach § 142 Abs. 2 des Telekommunikationsgesetzes (TKG) in Verbindung mit der Telekommunikations-Nummerngebührenverordnung (TNGebV).

In der Zeit von August 2003 bis November 2004 beantragte die Klägerin bei der Bundesnetzagentur mit insgesamt 30 Anträgen die Zuteilung von insgesamt 0000 Rufnummernblöcken von jeweils 1.000 zehnstelligen Rufnummern im Ortsnetzbereich. Die Bundesnetzagentur teilte der Klägerin die Rufnummernblöcke entsprechend den Anträgen zu und zog die Klägerin mit Bescheid vom 19. Januar 2007 für das Jahr 2003 und mit Bescheid vom 05. Februar 2007 für das Jahr 2004 für die Entscheidung über die Zuteilungsanträge zu Gebühren in Höhe von insgesamt 000.000,00 EUR (2003: 000,00 EUR; 2004: 000.000,00 EUR) heran. Dabei legte die Bundesnetzagentur unter Bezug auf die durch die Zweite Verordnung zur Änderung der Telekommunikationsnummern-gebührenverordnung vom 19. Dezember 2006 rückwirkend geänderte Anlage zur TNGebV (Gebührenverzeichnis) gemäß Ziffer B.1.1 der Anlage für jeden Antrag eine Bearbeitungsgebühr von 152,00 EUR und gemäß Ziffer B.1.2 der Anlage pro zugeteiltem zehnstelligen Rufnummernblock für ab dem 01. Januar 2003 eingegangene Anträge eine Gebühr von 108,00 EUR und für ab dem 01. Januar 2004 eingegangene Anträge eine Gebühr von 85,00 EUR zugrunde.

Mit ihrem Widerspruch vom 13. Februar 2007 gegen beide Gebührenbescheide machte die Klägerin im Wesentlichen geltend: Die Gebührenerhebung auf der Grundlage von §§ 1, 3 und 3a TNGebV in der Fassung der 2. Änderungsverordnung i.V.m. B.1.1 und B.1.2. der Anlage zu § 1 sei rechtswidrig. Die Gebührenverordnung sei nicht mit höherrangigem Recht vereinbar, weil sie gegen das gebührenrechtliche Äquivalenzprinzip sowie gegen das in § 3 Satz 2 des Verwaltungskostengesetzes (VwKostG) und Art. 12 Abs. 1 lit a) der Richtlinie 2002/20/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 07. März 2002 (Genehmigungsrichtlinie) enthaltene Kostendeckungsprinzip verstoße, wonach die Höhe der Gebühr die Kosten des Verwaltungsaufwandes nicht übersteigen dürfe. Nach den Feststellungen des Bundesverwaltungsgerichts in dem Beschluss vom 30. April 2003 (6 C 6.02 - BVerwGE 118,128) betrügen die Kosten des Verwaltungsaufwandes für die Zuteilung eines Rufnummernblocks von jeweils 1.000 zehnstelligen Rufnummern im Ortsnetzbereich etwa 32,00 EUR. Daran gemessen übersteige die nach den Ziffern B.1.1 und B.1.2 der Anlage zu § 1 TNGebV vorgesehene Gebühr für die Zuteilung eines Rufnummernblocks für das Jahr 2003 die Kosten des Verwaltungsaufwandes um etwa das 8fache und für das Jahr 2004 um etwa das 7,4fache. Unter Berückssichtigung der höchstrichterlichen Rechtsprechung, die bereits eine Überschreitung der Verwaltungskosten um das dreifache als rechtlich unzulässig ansehe, sowie der Vorgaben von Art. 12 Abs. 1 lit. a) der Richtlinie 220/20/EG verstoße die Gebührenregelung somit sowohl gegen das Äquivalenzprinzip als auch gegen das Kostendeckungsprinzip. Rechtfertigende Gründe für diese unangemessene Überschreitung der Verwaltungskosten seien nicht ersichtlich. Zudem sei es sachwidrig, dass neben der Gebühr für die Zuteilung des Rufnummernblocks eine weitere Gebühr für die Bearbeitung des Zuteilungsantrags erhoben werde. Bei den Amtshandlungen im Zusammenhang mit der Entscheidung über die Zuteilungsanträge handele es sich um einen einheitlichen Vorgang, der unter gebührenrechtlichen Gesichtspunkten nicht getrennt betrachtet werden könnte. Im Übrigen widerspreche die Aufteilung der vormals einheitlichen Gebühr für die Rufnummernzuteilung in zwei selbständige Gebührentatbestände der sonstigen Praxis der Beklagten für die Erhebung von Gebühren im Telekommunikationsbereich. Der bisher geltenden TNGebV sowie den sonstigen telekommunikationsrechtlichen Gebührenordnungen sei ein Gebührentatbestand, der an die bloße Prüfung eines Antrags anknüpfe, fremd. Die sachwidrige Aufteilung einer einheitlichen Amtshandlung in eine gesonderte Bearbeitungs- und eine Zuteilungsgebühr führe zu einer nicht gerechtfertigten Erhöhung der Gebühren für die Zuteilung und somit zu einem dem Äquivalenzprinzip zuwiderlaufenden Missverhältnis zwischen der Gebühr und den Kosten des Verwaltungsaufwandes. Auch die Staffelung der Höhe der Zuteilungsgebühr nach dem Jahr des Antragseingangs orientiere sich nicht an den tatsächlichen Kosten des Verwaltungsaufwands für diese Amtshandlung. Der deutliche Unterschied in der Gebührenhöhe für die einzelnen Jahre sei sachlich nicht nachvollziehbar und werde auch durch die Kalkulation im Begründungsentwurf der Zweiten Änderungsverordnung nicht aussagefähig belegt. Für die Berechnung der Verwaltungskosten der Jahre 2002 bis 2005 werde ausschließlich auf die Zahlen aus dem Jahre 2005 zurückgegriffen, obwohl der Beklagten gesicherte Erkenntnisse über die tatsächlichen Verwaltungskosten für die Vorjahre vorgelegen hätten. Außerdem sei aus der Kalkulation nicht ersichtlich, woraus sich die großen Kostenschwankungen (47 % Absenkung bzw. 40 % Erhöhung im Vergleich zum Jahr 2002 bzw. im Vergleich zum Jahr 2006) ergeben hätten. Eine sachliche Rechtfertigung für die Gebührenstaffelung fehle um so mehr, als Ziffer B.2.2 der Anlage zu § 1 TNGebV eine vergleichbare jährliche Staffelung der Zuteilungsgebühren für die elfstelligen Rufnummernblöcke in den Ortsnetzbereichen nicht vornehme. Die hierfür angeführte Begründung des Verordnungsgebers, dass bezüglich der Antragsteller für die Zuteilung derartiger Rufnummernblöcke für die Vergangenheit ein erhöhter Vertrauensschutz bestehe, sei gebührenrechtlich nicht nachvollziehbar. Eine Gebührendifferenzierung in der Ver-gangenheit am Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes sei weder mit § 142 Abs. 2 TKG noch mit den einschlägigen verfassungsrechtlichen oder gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben für die Gebührenbemessung in Einklang zu bringen. Darüber hinaus sei der Begründung des Entwurfs zur Zweiten Änderungsverordnung zu entnehmen, dass auch aus der Sicht des Verordnungsgebers ein Unterschied hinsichtlich des Umfangs des Verwaltungsaufwandes für die Zuteilung eines zehnstelligen Rufnummernblocks und eines elfstelligen Rufnummernblocks nicht bestehe. Schließlich widerspreche die Gebührenregelung auch deshalb dem Äquivalenzprinzip, weil sie im Rahmen der Gebührentatbestände B.1.1 und B.1.2 der Anlage zu § 1 TNGebV keine Differenzierung nach der Anzahl der zuzuteilenden Rufnummernblöcke vorsehe. Damit werde der deutlich geringere Verwaltungsaufwand, der bei der Bearbeitung eines Antrags für mehrere Rufnummernblöcke eine Ortsnetzes entstehe, gebührenrechtlich nicht angemessen berücksichtigt. Im Übrigen sei auch bei isolierter Betrachtung die Höhe der in Ziffer B.1.1 der Anlage zur TNGebV normierten Bearbeitungsgebühr nicht kostengerecht. Nach der Kalkulation der Verwaltungskosten im Entwurf zur Zweiten Änderungsverordnung dürfte die Gebühr lediglich 120,00 EUR betragen. Für die Festsetzung der um 32,00 EUR höheren Bearbeitungsgebühr in der endgültigen Verordnung ergäben sich in der Kalkulation keine Anhaltspunkte.

Mit gleichlautenden Widerspruchsbescheiden vom 09. August 2007, der Klägerin zugestellt am 10. August 2007, wies die Beklagte die Widersprüche der Klägerin zurück. Hierzu führte sie im Wesentlichen aus: Die von der Klägerin geltend gemachten Bedenken gegen die Gebührenerhebung bestünden nicht. Insbesondere verstoße die der Gebührenerhebung zugrunde liegende TNGebV in der maßgeblichen Fassung der 2. Änderungsverordnung weder gegen höherrangiges nationales Recht noch gegen Gemeinschaftrecht der EU. Es könne offen bleiben, ob Art. 12 Abs. 1 lit. a) der Genehmigungsrichtlinie überhaupt als Maßstab für die Gebührenerhebung hinsichtlich der Zuteilung von Rufnummernblöcken im Ortsnetzbereich anwendbar sei, weil es sich bei den Rufnummern im Ortsnetzbereich um eine knappe Ressource i.S.d. Art. 13 Satz 1 der Genehmigungsrichtlinie handele, für die grundsätzlich höhere Gebühren als die Verwaltungskosten erhoben werden dürften. Denn selbst wenn der Verordnungsgeber durch Art. 12 Abs. 1 lit. a) der Genehmigungsichtlinie bei der Festlegung der Gebührenhöhe auf die Deckung der Verwaltungskosten beschränkt sein sollte, sei die angefochtene Gebührenerhebung rechtmäßig. Die Gebühren seien kostendeckend kalkuliert worden und verstießen auch nicht gegen das Äquivalenzprinzip. Soweit das Bundesverwaltungsgericht in seinen Entscheidungen von 2003 und 2005 die Höhe des Verwaltungsaufwandes für die Zuteilung eines Rufnummernblocks mit etwa 32 EUR festgestellt habe, betreffe dies Rufnummernzuteilungen für den Zeitraum vom August 1997 bis zum Februar 2000 und sei daher für die hier in Rede stehenden Gebührenfestsetzungszeiträume nicht beachtlich. Abgesehen davon habe dieser Kostenbetrag auf einer bloßen Abschätzung des Personalbedarfs basiert, die sich nachträglich als falsch erwiesen habe. Der später ermittelte tatsächliche Verwaltungsaufwand und die sich daraus ergebenden Kostensätze seien deutlich höher gewesen. Diese tatsächlichen Verwaltungskosten seien damals aber nicht mehr in die Gerichtsverfahren eingeführt worden, da dieser Gesichtspunkt für den Verfahrensausgang keine Bedeutung gehabt habe. Die gerügte Aufspaltung der Gebührentatbestände für die Zuteilung eines Rufnummernblocks in eine Bearbeitungsgebühr je Antrag und eine Gebühr für die Zuteilung eines Rufnummernblocks sei weder sachwidrig noch führe sie zu einer Kostenüberdeckung. Dadurch werde vielmehr eine verursachungsgerechtere Zuordnung und Abgeltung der Verwaltungskosten erreicht, als wenn der Verwaltungsaufwand durch einen einheitlichen Gebührentatbestand abgegolten würde. Bei letzterem würden die Antragsteller stärker belastet, die in einem Antrag die Zuteilungen von mehreren Rufnummernblöcken beantragt hätten. Bei der Festsetzung der Gebührenhöhe sei der Verordnungsgeber allein vom tatsächlichen Verwaltungsaufwand für die Entscheidung über die Zuteilung eines Rufnummernblocks ausgegangen. Die Kalkulation der Gebührentatbestände B.1.1 und B.1.2 der Anlage zur TNGebV sei für die Jahre 2002 bis 2004 auf der Grundlage der durch die Kosten- und Leistungsrechnung ermittelten Ist-Kosten erfolgt. Die im Verhältnis zum Jahr 2002 niedrigeren Gebührensätze für die Jahre 2003 und 2004 beruhten nicht auf sinkenden Verwaltungskosten, sondern darauf, dass in den betreffenden Kalkulationsperioden eine unterschiedliche Anzahl von Rufnummernblöcken zugeteilt worden sei. Die gesamten Verwaltungskosten seien dagegen in den Jahren 2002 bis 2004 kontinuierlich gestiegen. Eine Differenzierung der Gebührenhöhe nach der Anzahl der beantragten Rufnummernblöcke je Antrag sei nicht geboten gewesen. Aufgrund der ermittelten Ist-Zahlen sei davon auszugehen, dass der bei der Entscheidung über die Zuteilung eines Rufnummernblocks anfallende Verwaltungsaufwand weitestgehend immer gleich sei. Zudem seien keine konkreten Anhaltspunkte dafür dargelegt worden, dass die Gebühr ohne die von der Klägerin geforderte Degression nicht mehr kostendeckend sei oder gegen das Äquivalenzprinzip verstoße. Letztlich sei auch der Hinweis auf die Ungleichbehandlung der Gebührenfestsetzung für die Zuteilung eines zehnstelligen Rufnummernblocks im Verhältnis zu der Gebühr für die Zuteilung eines elfstelligen Rufnummernblocks nicht begründet, da die Gebührentatbestände für die Zuteilung eines elfstelligen Rufnummernblocks nicht Gegenstand der Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts gewesen seien. Die Klägerin hat am 10. September 2007 Klage erhoben und zur Begründung ergänzend vorgetragen: Die den Gebührenbescheiden zugrunde liegende TNGebV in der Fassung der 2. Änderungsverordnung sei auch deshalb nichtig, weil eine Ermächtigung zur Abänderung der TNGebV gefehlt habe. Die insoweit in Betracht kommende Ermächtigungsgrundlage des § 142 Abs. 2 TKG, wonach der Verordnungsgeber die gebührenpflichtigen Tatbestände und die Gebührenhöhe einschließlich der Zahlungsweise näher bestimmen dürfe, greife nicht ein. Diese Bestimmung beziehe sich auf die in § 142 Abs. 1 TKG abschließend aufgezählten gebührenpflichtigen Tatbestände. Nach § 142 Abs. 1 Nr. 2 TKG erhebe die Regulierungsbehörde nur Gebühren und Auslagen für Entscheidungen über die Zuteilung eines Nutzungsrechts an Rufnummern auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 66 Abs. 4 TKG. Da eine solche, für die Gebührenerhebung konstitutive, Verordnung bisher aber nicht erlassen worden sei, handele es sich bei den Zuteilungen der Rufnummernblöcke, für die in den angefochtenen Bescheiden Gebühren erhoben werden, auch nicht um gebührenpflichtige Amtshandlungen i. S. d. § 142 Abs. 1 Nr. 2 TKG. Abgesehen davon enthalte § 142 Abs. 2 TKG keine wirksame Ermächtigung zu einer rückwirkenden Änderung der Gebührentatbestände der TNGebV für Zuteilungsanträge, die vor dem Inkrafttreten des TKG n. F. am 22. Juni 2004 gestellt worden seien. Da § 142 Abs. 1 TKG anders als § 43 Abs. 3 TKG 1996 für das Entstehen einer Gebürenpflicht den Erlass einer Zuteilungsverordnung konstitutiv voraussetze, könne § 142 Abs. 2 TKG wegen Fehlens dieser Zuteilungsverordnung auch keine Gebührentatbestände für die Vergangenheit - vor Inkrafttreten des TKG n. F. - regeln. Die Rückwirkung verstoße gegen ein schutzwürdiges Vertrauen der Klägerin für die Vergangenheit. Da sich die rechtlichen Voraussetzungen für gebührenpflichtige Amtshandlungen im Zusammenhang mit der Zuteilung von Rufnummernblöcken durch das TKG n. F. wesentlich gegenüber der vorgehenden Verordnungsermächtigung in § 43 Abs. 3 TKG 1996 geändert hätten, habe § 142 Abs. 2 TKG n. F. den Verordnungsgeber lediglich zu einer Änderung der TNGebV ab dem Inkrafttreten des TKG n. F. ermächtigt. Die auf der Grundlage von §§ 1, 3a TNGebV i.V.m. Ziffer B.1.1 und B.1.2 der Anlage 1 zu § 1 TNGebV erfolgte Gebührenerhebung sei zudem nicht mit der Verordnungsermächtigung in § 142 Abs. 2 Satz 4 TKG zu vereinbaren. Diese Vorschrift sei ebenso wie die vorangegange Ermächtigungsnorm des § 43 Abs. 3 Satz 4 TKG 1996 europarechtskonform dahingehend auszulegen, dass nur eine auf die Kosten des Verwaltungsaufwands beschränkte Gebühr für die Zuteilung von Rufnummern im Ortsnetzbereich eroben werden dürfe. Eine die Kosten des Verwaltungsaufwandes überschreitende Gebühr laufe dem in Art. 13 Satz 2 der Genehmigungsrichtlinie 2002/20/EG enthaltenen Diskriminierungverbot und dem Wettbewerbsförderungsgebot zuwider, weil die Deutsche Telekom als marktbeherrschendes Unternehmen einen nicht gerechtfertigten Wettbewerbsvorteil dadurch erlangt habe, dass sie von ihrer Rechtsvorgängerin kostenlos eine große Anzahl von Rufnummern übernommen habe, für die sie nachträglich nicht zu Gebühren herangezogen worden sei. Der Regelungsinhalt des Art. 13 Satz 2 der Genehmigungsrichtlinie entspreche insoweit dem des Art. 11 Abs. 2 Satz 2 der Vorgängerrichtlinie 97/13/EG - Lizenzierungsrichtlinie -, so dass die hierzu ergangenen Entscheidungen des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften (EuGH, Urteil vom 20. Oktober 2005 C-327/03 und C 328/03) sowie die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 15. Dezember 2005 (BVerwG - 6 C 15.05 -) in gleicher Weise zu berücksichtigen seien. Hieran gemessen seien die Ziffern B.1.1 und B.1.2 der Anlage zu § 1 TNGebV unwirksam, weil der Verordnungsgeber die Verwaltungskosten für die Rufnummernzuteilung fehlerhaft ermittelt habe. Dies führe zu einer unzulässigen Kostenüberdeckung. Die Ermittlung der Verwaltungskosten sei teilweise in sich widersprüchlich. Die Beklagte habe für die Festsetzung der Gebührentatbestände für die Jahre 2002 bis 2006 zum einen die kalkulatorischen Verwaltungskosten anhand des Verwaltungsaufwands ermittelt und diese bezüglich der Gebührenbemessung durch die tatsächlichen Verwaltungskosten begrenzt. Abweichend hiervon seien für das Gebührenjahr 2005 nicht die tatsächlichen Verwaltungskosten, sondern die fortgeschriebenen tatsächlichen Verwaltungskosten des Jahres 2004 zugrunde gelegt worden. Weiterhin sei nicht plausibel, warum die vorliegend von der Beklagten veranschlagten Verwaltungskosten um das 5fache höher seien, als die vom Bundesverwaltungsgericht im Verfahren betreffend den Zeitraum 1997 bis 2000 festgestellten Verwaltungskosten. Obwohl sich der Anteil der zugeteilten Rufnummernblöcke im Jahr 2004 im Verhältnis zum Vorjahr ungefähr verdoppelt habe, sei der Verwaltungsaufwand nur um ca. ein Viertel gestiegen. Diese geringe Kostensteigerung könne nicht allein durch Synergieeffekte aufgrund hoher Zuteilungszahlen je Antrag erklärt werden. Vielmehr sei davon auszugehen, dass die Verwaltungskosten für das Jahr 2003 zu hoch angesetzt worden seien. Die von der Beklagten vorgenommene Berechnung der kalkulatorischen Kosten für die Jahre 2002 bis 2004 sei in mehreren Punkten nicht nachvollziehbar. Bei der zugrunde gelegten Anzahl der Anträge auf Zuteilung ("durchschnittlich 480 Anträge") dränge sich auf, dass nur die durchschnittliche Anzahl der Anträge und nicht die tatsächliche Anzahl berücksichtigt werde. Ausweislich der Kalkulationsunterlagen seien bei der Aufwandsermittlung einzelne Arbeitsschritte teilweise mehrfach in Ansatz gebracht worden und andere Arbeitsschritte in nicht nachvollziehbarer Weise aufgeteilt worden. Beispielsweise würden die Arbeitsschritte "Eingangsbestätigung" und "Prüfung der Einhaltung der Zuteilungsregeln" sowohl im Rahmen der Antragsbearbeitung als auch bei der Rufnummernblockzuteilung veranschlagt. Weiterhin würden die Arbeitsschritte "Erfassen der Kundendaten und die Prüfung vorhandener Datensätze" getrennt von den Arbeitsschritten "Prüfung der Anzahl bereits zugeteilter Rufnummernblöcke oder der Vorgruppierung von Rufnummernblöcken" in Ansatz gebracht, obwohl es nahe liege, diese Prüfungen in einem Arbeitsschritt vorzunehmen. Aus der getrennten Berechnung resultiere der Ansatz eines erhöhten Zeitbedarfs. Der kalkulierte Zeitaufwand für die Zuteilung der Rufnummerblöcke sei überhöht. Daraus ergebe sich für das Jahr 2004 im Verhältnis zu den tatsächlichen Verwaltungskosten eine Kostenüberdeckung um ca. 23,5 %. Die von der Beklagten angeführten Synergieeffekte aufgrund der hohen Fallzahlen im Bereich der Zuteilung könnten diese Überdeckung nicht erklären. Zudem habe die Beklagte die Synergieeffekte ausschließlich bei der Ermittlung des Aufwands für die Zuteilung und nicht bei der Antragsbearbeitung berücksichtigt. Die angesetzten durchschnittlichen Stundensätze für die Personalkosten seien nicht plausibel. Ein Vergleich mit den von der Beklagten im Entwurf zur Änderung der TNGebV vom 29. November 2005 angenommen Stundensätze zeige, dass für die Jahre 2002 bis 2004 auch niedrigere Stundensätze hätten zugrunde gelegt werden können. Darüber hinaus wiederholt und vertieft die Klägerin ihre im Widerspruchsverfahren vorgebrachten Bedenken gegen die Gebührenerhebung. Sie hat mit Schriftsatz vom 25. Februar 2008 die Klage erweitert und hat sinngemäß die Rückzahlung der geleisteten Gebühr nebst Zinsen begehrt.

Die Klägerin beantragt,

1. die Gebührenbescheide der Beklagten vom 19. Januar 2007 und 05. Februar 2007 in der Gestalt der jeweiligen Widerspruchsbescheide vom 09. August 2007 aufzuheben, 2. die Beklagte zu verurteilen, an sie 000.000,00 EUR nebst Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz ab dem 25. Februar 2008 (Rechtshängigkeit des Leistungsantrags auf Rückzahlung) zu zahlen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie bezieht sich zur Begründung auf ihre Ausführungen im Widerspruchsbescheid und führt ergänzend und vertiefend aus: Der Gebührenregelung liege mit § 142 Abs. 2 TKG eine wirksame Verordungsermächtigung zugrunde. Diese Vorschrift genüge den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG und sei auch eine hinreichende gesetzliche Ermächtigung für den rückwirkenden Erlass der 2. Verordnung zur Änderung der TNGebV. § 142 TKG sehe wie die vorhergehende Ermächtigung des § 43 Abs. 3 Satz 3 und 4 TKG 1996 vor, dass für die Entscheidung über die Zuteilung von Rufnummern Gebühren erhoben werden. Dass bislang eine Rechtsverordnung nach § 66 Abs. 4 TKG nicht ergangen sei, sei für die Gebührenpflichtigkeit der Amtshandlung unbeachtlich. Aus § 66 Abs. 4 S. 1 bis 4 TKG ergebe sich, dass durch eine solche Rechtsverordnung keine gesonderten Wirksamkeitsvoraussetzungen an die Zuteilung eines Nutzungsrechts an einer Nummer oder einem Nummernblock geknüpft würden. Vielmehr werde lediglich der bisherige Regelungsbereich des § 43 Abs. 4 TKG 1996 durch eine solche Verordnung geregelt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts erlaube eine zeitlich jüngere Ermächtigungsgrundlage die Änderung einer auf abgelaufenem Recht beruhenden Rechtsverordnung, wenn - wie hier - auf der Grundlage der jüngeren Ermächtigungsgrundlage eine Rechtsverordnung ergehen könne, die im Verhältnis zur vorhergehenden Rechtslage den Erlass gleichartiger Verwaltungsakte bzw. inhaltsgleicher Regelungen ermögliche. Entgegen der Auffassung der Klägerin verstoße die 2. Änderungsverordnung nicht gegen den verfassungsrechtlich gesicherten Grundsatz des Vertrauensschutzes. Zwar entfalte die TNGebV in der geänderten Fassung in den Fällen, in denen der Zuteilungsantrag vor Verkündung der Änderungsverordnung gestellt worden sei, echte Rückwirkung. Wegen der in § 142 Abs. 2 TKG und der inhaltsgleichen Vorgängerregelung des § 43 Abs. 3 Satz 3 TKG 1996 dem Grunde nach vorgesehenen Gebührenpflicht habe die Klägerin grundsätzlich damit rechnen müssen, dass für Entscheidungen über die Zuteilung von Rufnummern eine Gebühr erhoben werde. Mit Blick auf die nachträglich festgestellte Nichtigkeit der bisherigen Gebührenregelung für die Rufnummernblockzuteilung habe die Klägerin objektiv auch mit der Möglichkeit rechnen müssen, dass der Verordnungsgeber die Gebührenansprüche dann über eine rückwirkende Änderung der TNGebV sichern werde. Die Klägerin habe auch kein schutzwürdiges Vertrauen darauf, dass die bisher gewählten Gebührentatbestände unverändert blieben. Dies gelte hier um so mehr, weil die neu festgesetzten Gebühren weniger als 1 % des für nichtig erklärten Gebührentatbestands der TNGebV a.F. ausmachten. Die Gebührenregelung in den Ziffern B1.1 und B.1.2 der Anlage zu § 1 TNGebV n. F. stehe mit dem maßgeblichen höherrangigen Recht im Einklang. Die Gebühren seien ausschließlich nach dem für die Zuteilung von Rufnummernblöcken erforderlichen Verwaltungsaufwand festgesetzt worden. Für die Ermittlung des Verwaltungsaufwands seien mit Hilfe der Kosten-Leistungs-Rechung aus den Gesamtkosten für eine Verwaltungsaufgabe (hier: Nummernverwaltung) die abgeltungsfähigen Kosten für die Zuteilung von Nutzungsrechten an Rufnummernblöcken im Ortsnetzbereich herausgetrennt worden. Die Gegenüberstellung der Gesamtkosten mit den prognostizierten Einnahmen je Gebührenjahr habe für das Jahr 2003 einen Kostendeckungsgrad von etwa 80 % und für das Jahr 2004 einen Kostendeckungsdeckungsgrad von etwa 123 % erbracht. Für das Jahr 2004 sei deshalb die Höhe der Gebühr auf die Deckung der tatsächlichen Gesamtkosten beschränkt worden. Die Ermittlung des Verwaltungsaufwands auf der Grundlage der Vollkosten sei rechtlich nicht zu beanstanden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e:

Die zulässige Klage auf Aufhebung der angefochtenen Gebührenbescheide und die daran anknüpfende Leistungsklage auf Rückzahlung der bereits entrichteten Gebühr sind einschließlich des geltend gemachten Zinsanspruchs begründet. Die mit den streitigen Bescheiden vom 19. Januar 2007 und 05. Februar 2007 erfolgte Erhebung von Gebühren für die Zuteilung von zehnstelligen Rufnummernblöcken im Ortsnetzbereich für die Jahre 2003 und 2004 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Es fehlt an einer wirksamen Rechtsgrundlage. Die Gebührenerhebung beruht auf § 1 TNGebV in der hier maßgeblichen Fassung der 2. Änderungsverordnung vom 19. Dezember 2006 (BGBl. I S. 3378) in Verbindung mit B.1.1 und B.1.2 der Anlage (Gebührenverzeichnis) zu § 1 TNGebV. Danach wird gemäß B.1.1 für die Bearbeitung eines Antrags auf Zuteilung eines oder mehrerer Blöcke von 1000 zehnstelligen Rufnummern in den Ortsnetzbereichen eine Gebühr in Höhe von 152 EUR und gemäß B.1.2 je Zuteilung eines Blocks von 1000 zehnstelligen Rufnummern in den Ortsnetzbereichen eine Gebühr erhoben, deren Höhe je nach dem Jahr des Antragseingangs zwischen 109 EUR und 69 EUR liegt. Für die streitbefangenen Jahre 2003 und 2004 beträgt die Gebühr gemäß B.1.2 108 EUR bzw. 85 EUR. Die TNGebV beruht auf der Ermächtigung des im Juni 2004 außer Kraft getretenen § 43 Abs. 3 Satz 4 TKG 1996 bzw. für die Folgezeit auf dem im Wesentlichen inhaltsgleichen § 142 Abs. 2 Satz 1 TKG i.d.F. vom 24. Juni 2004 (TKG 2004), wonach das Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit ermächtigt wird, die gebührenpflichtigen Tatbestände und die Gebührenhöhe einschließlich der Zahlungsweise durch Rechtsverordnung näher zu bestimmen. Diese Bestimmungen knüpfen an § 43 Abs. 3 Satz 3 TKG bzw. § 142 Abs. 1 Nr. 2 TKG 2004 an, nach denen Gebühren für die Entscheidungen über die Zuteilung eines Nutzungsrechts an Rufnummern erhoben werden.

Entgegen der Auffassung der Klägerin ist die TNGebV und die darin enthaltene Gebührenregelung von der verfassungsrechtlich unbedenklichen, vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. April 2003 - 6 C 6.02 -, BVerwGE 118, 128 zu § 43 Abs. 3 TKG 1996,

Verordnungsermächtigung des § 142 TKG 2004 gedeckt. Nach § 142 Abs. 1 Nr. 2 TKG 2004 werden unter anderem Gebühren für die Entscheidungen über die Zuteilung eines Nutzungsrechts an Rufnummern auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 66 Abs. 4 TKG 2004 erhoben. Nach § 142 Abs. 2 Satz 2 bis 4 TKG 2004 sind die Gebührensätze so zu bemessen, dass die mit den Amtshandlungen verbundenen Kosten gedeckt sind. Die Vorschriften des Verwaltungskostengesetzes gelten entsprechend. Abweichend von Satz 2 sind Gebühren für Entscheidungen über Zuteilungen nach Abs. 1 Nr. 1 und 2 so festzusetzen, dass sie als Lenkungszweck die optimale Nutzung und eine den Zielen dieses Gesetzes verpflichtete effiziente Verwendung dieser Güter sicherstellen.

Der Einwand der Klägerin, dass die Gebührenregelung durch die 2. Änderungs-Verordnung zur TNGebV nichtig sei, weil bei ihrem Erlass noch keine Rechtsverordnung nach § 66 Abs. 4 TKG 2004 vorgelegen habe, greift nicht durch. Diese Bestimmung ist zwar die Ermächtigung für den Erlass des ordnungsrechtlichen Rahmens für die Durchführung des Verfahrens der Beantragung und Zuteilung von Rufnummern im Rahmen der Nummernverwaltung. Hiervon wird jedoch die Gebührenpflicht für die in diesem Zusammenhang stehenden Amtshandlungen weder betroffen noch im Sinne einer konstitutiven Voraussetzung abhängig gemacht. Vielmehr sollte die Gebührenpflicht nach dem Willen des Gesetzgebers allein mit § 142 und der darauf beruhenden TNGebV geschaffen werden.

Vgl. BR-Drs. 255/03 S. 139.

Aus der Ermächtigung des § 142 Abs. 1 Nr. 2 TKG 2004 ist daher für den Betroffenen erkennbar und vorhersehbar, dass für das Entstehen der Gebührenpflicht allein die Entscheidung über die Zuteilung einer Rufnummer erheblich und konstitutiv ist, hingegen nicht der Umstand, ob eine Nummerierungsverordnung besteht. Bei einem anderen Verständnis hätten im Übrigen nach dem Inkrafttreten des § 142 TKG 2004 bis zum Erlass der Verordnung nach § 66 Abs. 4 TKG 2004 (Telekommunikations-Nummerierungs-Verordnung - TNV - vom 15. Februar 2008) überhaupt keine Zuteilungen erfolgen dürfen. Es wäre ein venire contra factum proprium der Klägerin, sich einerseits Rufnummernblöcke ohne gültige Verordnung zuteilen zu lassen, sich andererseits bei den Gebühren für diese Nummernzuteilungen auf das Fehlen der Nummerierungsverordnung zu berufen. Abgesehen davon werden Teile der vorliegend streitigen Zuteilungen, soweit sie bis zum Inkrafttreten des TKG 2004 erfolgt sind, von den Voraussetzungen des § 43 Abs. 4 TKG 1996 und den dazu ergangenen "Vorläufigen Regeln für die Zuteilung von Rufnummern in den Ortsnetzbereichen" erfasst, sind also aufgrund einer wirksamen Zuteilungsregelung ergangen.

Die Ermächtigung in § 142 Abs. 2 Satz 1 TKG 2004 deckt auch, dass die Beklagte in B.1.1 und B.1.2 der Anlage zu § 1 TNGebV die nach § 142 Abs. 1 Nr. 2 TKG 2004 gebührenpflichtige Amtshandlung ("Entscheidung über die Zuteilung eines Nutzungsrechts an Rufnummern") in zwei Gebührentatbestände (Bearbeitung des Antrags als solchen und Zuteilung des Rufnummernblocks) aufspaltet. Dem Merkmal "Entscheidung" ist nach dem Wortlaut sowie nach dem Sinn und Zweck der Regelung zu entnehmen, dass der Gesetzgeber den gesamten Prozess der Entscheidungsfindung, also das Verwaltungsverfahren als solches, gebührenpflichtig machen wollte. Bei einem solchen Verständnis wird die Antragsbearbeitung als erster Schritt zu einer Entscheidungsfindung von dem Begriff der "Entscheidung" mitumfasst. Die Gebührenregelung in der 2. Änderungsverordnung zur TNGebV verstößt entgegen der Auffassung der Klägerin auch insoweit nicht gegen Verfassungsrecht, als sie die rückwirkende Erhebung von Gebühren in den Fällen regelt, in denen Anträge auf Zuteilung von Rufnummernblöcken bereits vor dem Inkrafttreten des TKG 2004 am 26. Juni 2004 bzw. vor der Verkündung der Änderungsverordnung gestellt worden und die Zuteilungen erfolgt sind. Selbst wenn man hier unterstellt, dass es sich um einen Fall einer nur in engen Grenzen zulässigen "echten" Rückwirkung handelt, weil rückwirkend in Gebührentatbestände eingegriffen wird, die bereits vor Inkrafttreten der 2. Änderungsverordnung vollständig abgeschlossen und vergebührt waren, erweist sich die Rückwirkung vorliegend nicht als verfassungswidrig. Das rechtsstaatliche Verbot "echter" Rückwirkung darf nur aus zwingenden Gründen des gemeinen Wohls oder wegen eines nicht - oder nicht mehr - vorhandenen schutzwürdigen Vertrauens durchbrochen werden.

Vgl. z. B. BVerfG, Beschluss vom 03. Dezember 1997 - 2 BvR 882/97 -, BVerfGE 97, 67 <79 f.>; BVerwG, Beschluss vom 30. April 2003 - 6 C.02 -, a.a.O. m.w.N. aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts.

Letzteres ist hier der Fall. Ein schutzwürdiges Vertrauen der Klägerin in die Gebührenfreiheit von Zuteilungsentscheidungen bestand nicht. Ebenso wie nach der inhaltsgleichen Regelung des § 43 Abs. 3 Satz 3 TKG 1996 musste die Klägerin aufgrund des unmissverständlichen Wortlauts des § 142 Abs. 1 Nr. 2 TKG 2004 damit rechnen, dass für Entscheidungen über die Zuteilung eines Nutzungsrechts an Rufnummern eine Gebühr erhoben wird. Entgegen der Ansicht der Klägerin wurde mit dem TKG 2004 im Verhältnis zur Vorgängerregelung kein neuer Rechtsrahmen für die Nummernzuteilung bzw. die Gebührenerhebung geschaffen, aus dem sich ein Vertrauen der Klägerin auf Gebührenfreiheit von Zuteilungsentscheidungen bilden konnte, die vor dem Inkrafttreten des TKG 2004 liegen. Insbesondere konnte mit Blick auf die dem Grunde nach bestehende Gebührenpflicht kein schutzwürdiges Vertrauen der Klägerin begründet werden, dass Zuteilungsentscheidungen bis zum Erlass einer Verordnung nach § 66 Abs. 4 TKG 2004 gebührenfrei ergehen. Vielmehr musste die Klägerin objektiv damit rechnen, dass auch bei Zuteilungen von Rufnummernblöcken, die vor und nach dem Inkrafttreten des § 142 TKG 2004 nach Maßgabe der Vorläufigen Regeln für die Zuteilung von Rufnummern in den Ortsnetzbereichen erfolgt sind, Gebühren erhoben werden. Da die Unwirksamkeit der bislang geltenden TNGebV erst etwa 15 Monate nach dem Inkrafttreten des TKG 2004 festgestellt wurde, musste die Klägerin auch davon ausgehen, dass die Beklagte den Gebührenanspruch für in der Vergangenheit liegende Gebührentatbestände durch eine rückwirkend geänderte TNGebV sichert. Es kann dahinstehen, ob die streitige Gebührenregelung in B.1.1 und B.1.2 der Anlage zu § 1 TNGebV 2006, wie die Klägerin meint, den allgemeinen Gleichheitssatz verletzt (Art. 3 Abs. 1 GG), weil der Verordnungsgeber unterschiedlich hohe Gebühren für die Zuteilung von zehnstelligen und elfstelligen Rufnummernblöcken festgesetzt hat, obwohl in beiden Fällen der gleiche Verwaltungsaufwand entsteht. Ebenso konnte die Kammer offen lassen, ob die Gebührenregelung wegen des gebührenfreien Altbestandes der DTAG an Rufnummern auch dann gegen das gemeinschaftsrechtliche Diskriminierungsverbot und Wettbewerbsförderungsgebot verstößt, wenn sie nur die Kosten der Amtshandlung und nicht den wirtschaftlichen Wert oder den sonstigen Nutzen berücksichtigt. Denn jedenfalls verstößt die Gebührenregelung schon gegen das Kostendeckungsprinzip des § 3 Satz 2 VwKostG, wonach das geschätzte Gebührenaufkommen den auf die gebührenpflichtigen Amtshandlungen entfallenden durchschnittlichen Personal- und Sachaufwand für den betreffenden Verwaltungszweig nicht übersteigen darf.

Der Verordnungsgeber ist vorliegend bei der Festsetzung der Gebührenhöhe an den Kostendeckungsgrundsatz gebunden. Zwar ist die nach § 3 Satz 2 erster Halbsatz VwKostG erforderliche ausdrückliche Regelung für die Geltung des Kostendeckungsprinzips weder der Ermächtigungsgrundlage des § 142 Abs. 2 TKG 2004 noch Art. 13 der Richtlinie 2002/20/EG (Genehmigungsrichtlinie) zu entnehmen. Da es sich nach gefestigter Rechtsprechung bei Rufnummern im Ortsnetzbereich um eine knappe Ressource handelt,

vgl. EuGH, Urteil vom 20. Oktober 2005 (Rs. C-327 und 328/03) nachgewiesen bei juris; BVerwG, Beschluss vom 30. April 2003, a.a.O.,

ist es nach beiden Vorschriften grundsätzlich im Interesse einer optimalen Nutzung des begrenzt zur Verfügung stehenden Nummernbestandes zulässig, nicht nur eine auf die anfallenden Verwaltungskosten beschränkte, sondern eine an dem wirtschaftlichen Wert der zugeteilten Nummern ausgerichtete Gebühr zu erheben. Die gemeinschaftskonform ausgelegte Verordnungsermächtigung lässt aber nur solche auch den Wert der Nummern berücksichtigende Gebühren für die Nummernzuteilung zu, die den Anforderungen des Art. 13 Satz 2 der Genehmigungsrichtlinie entsprechen. Danach muss sichergestellt sein, dass die Entgelte objektiv gerechtfertigt, transparent, nichtdiskriminierend und ihrem Zweck angemessen sind und den in Art. 8 der Richtlinie 2002/21/EG (Rahmenrichtlinie) genannten Zielen Rechnung tragen. Nach der Rechtsprechung des EuGH,

Urteil vom 20. Oktober 2005, Rs.C-327 und C-328/03 a.a.O.,

verstießen die nach § 1 TNGebV a. F. für Zuteilungen in den Jahren 1997 bis 1999 erhobenen Gebühren gegen das Wettbewerbsförderungsgebot und den Grundsatz der Nichtdiskriminierung nach der damals geltenden Lizenzierungsrichtlinie, weil die marktbeherrschende DTAG von ihrem Rechtsvorgänger kostenlos Rufnummern in sehr großem Umfang übernommen hatte und eine nachträgliche Heranziehung zu Gebühren für diesen Altbestand nach nationalem Recht nicht möglich war. Ausgehend hiervon ist auch bezüglich des in den Blick zu nehmenden Gebührenzeitraums für die Jahre 2003 und 2004 mangels hinreichender gegenteiliger Anhaltspunkte davon auszugehen, dass eine über die Deckung des mit der Amtshandlung verbundenen Personal- und Sachaufwands hinausgehende Gebühr mit den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben nicht in Einklang steht. Jedenfalls der vom EuGH in seiner Entscheidung vom 20. Oktober 2005 angenommene Verstoß gegen das Wettbewerbsförderungsgebot und die Ungleichbehandlung hinsichtlich des Marktzugangs wegen der kostenfreien Übernahme des Altbestandes an Nummern im Ortsnetzbereich durch die DTAG dürfte auch im Zeitraum 2003 und 2004 noch bei neu in den Markt eintretenden Mitbewerbern gegeben sein. Aber auch bei Mitbewerbern, die - wie die Klägerin - schon länger am Markt sind, besteht ein wettbewerbliches Ungleichgewicht, weil diese 2003/2004 gegenüber dem Unternehmen mit beherrschender Stellung hinsichtlich der Zuteilung von Rufnummern immer noch einen erheblich höheren Bedarf an gebührenpflichtigen Neuzuteilungen von Rufnummern hatten. Abgesehen davon kann der in § 142 Abs. 2 Satz 4 TKG 2004 und Art. 13 Satz 2 der Genehmigungsrichtlinie verfolgte Lenkungszweck, zur Steuerung der Nachfrage nach einer knappen Ressource und deshalb im Interesse ihrer optimalen Nutzung eine an dem wirtschaftlichen Wert der erteilten Einzelgenehmigung ausgerichtete Gebühr zu erheben, bei der rückwirkenden Neufestsetzung der Gebühren in der 2. Änderungsverordnung zur TNGebV vom Dezember 2006 für bereits abgeschlossene Amtshandlungen nicht mehr umgesetzt werden. Dementsprechend sollte nach der Begründung zur 2. Änderungsverordnung mit den für diese Jahre festgesetzten Gebühren unter Beachtung der Entscheidung des EuGH (nur) das Ziel erreicht werden, den gesamten Verwaltungsaufwand für die Bearbeitung und Entscheidung der Anträge auf Zuteilung von Rufnummern zu decken (vgl. Bl. 175 f. der Verordnungsakte <insbesondere Bl. 177>).

Die hiernach bei europarechtskonformer Auslegung anzunehmende Bindung des Verordnungsgebers an den Kostendeckungsgrundsatz bei der Bemessung der Gebühr für die Entscheidung über die Zuteilung eines Rufnummernblocks hat dieser bei der streitigen Gebührenregelung nicht beachtet. Aus der Bindung an den Kostendeckungsgrundsatz folgt, dass sich die Bemessung der Gebührenhöhe strikt an der Deckung der für die Vornahme der konkreten Amtshandlung zu erwartenden Kosten auszurichten hat.

Vgl. so BVerwG, Urteil vom 18. März 2004 - 3 C 24.03 -, NVwZ 2003, 991 zu Luftsicherheitsgebühren; ähnlich für Gebühren für die Rufnummernzuteilung: BVerwG, Urteil vom 30. April 2003 - 6 C 5.02 -, NVwZ 2003, 1385; sowie VG Berlin, Urteil vom 01. Februar 2008 - 10 A 37.06 - nachgewiesen bei juris zu Emissionshandelsgebühren.

Bei der Gebührenbemessung dürfen also nur die dieser Amtshandlung zurechenbaren Kosten berücksichtigt werden. Dies setzt eine möglichst genaue Kostenermittlung voraus. Dabei ist die Behörde zwar auf Schätzungen angewiesen und hierzu berechtigt, wo die präzise Ermittlung der Einsatzwerte mit einem unvertretbaren Aufwand verbunden wäre. Sie muss ferner Prognosen hinsichtlich der Kostenpositionen anstellen, die im Zeitpunkt der Kostenermittlung noch nicht feststehen. Hinsichtlich der Schätzungen beschränkt sich die gerichtliche Kontrolle auf eine Vertretbarkeitskontrolle. Hinsichtlich der Prognosen ist die Überprüfung durch das Gericht darauf begrenzt, ob zutreffende Ausgangswerte zugrunde gelegt und der zu ihrer Fortschreibung verwendete Prognosefaktor methodisch zutreffend ermittelt wurde.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 18. März 2004 a.a.O. und vom 17. April 2002 - 9 CN 1.01-, BVerwGE 116, 188,<189 ff.> m.w.N.

Das bedeutet nicht, dass das Gericht entgegen Art. 19 Abs. 4 GG auf eine Kontrolle der Kostenermittlung verzichtet. Die Rücknahme der Kontrolldichte bezieht sich nur auf einzelne Kostenpositionen, soweit sie wegen der genannten besonderen Umstände in zulässiger Weise geschätzt oder prognostiziert werden.

Auch nach Europäischem Gemeinschaftsrecht können die Kosten einer Amtshandlung pauschal beurteilt werden und müssen in vernünftiger Weise und unter Berücksichtigung insbesondere der Zahl und Qualifikation der Beamten, der von diesen Beamten aufgewandten Zeit und der verschiedenen Sachkosten, die für die Durchführung dieses Vorgangs erforderlich sind, festgesetzt werden. Ein Mitgliedstaat kann für eine Amtshandlung auf der Grundlage der vorhersehbaren durchschnittlichen Kosten im Voraus Standardgebühren für unbestimmte Zeit festlegen, sofern sich der Mitgliedstaat in regelmäßigen Abständen davon überzeugt, dass die Gebühr - bei Geltung des Kostendeckungsgrundsatzes - die Kosten der Amtshandlung weiterhin nicht übersteigt.

Vgl. EuGH, Urteil vom 24. Januar 2002 - Rs. C 45/00 -, nachgewiesen bei juris.

Hieran gemessen erweist sich die Festsetzung der Gebühren in B.1.1 und B.1.2 der Anlage zu § 1 TNGebV 2006 als rechtswidrig. Es kann nicht festgestellt werden, dass die in der 2. Änderungsverordnung zur TNGebV festgesetzten Gebührensätze so bemessen sind, dass nur der mit der Entscheidung über die Nummernzuteilungen verbundene Sach- und Personalaufwand erfasst und gedeckt wird.

Nach den Erläuterungen auf Blatt 138 der Stellungnahme der Beklagten (Beiakte 4) werden bei der Berechnung der Gebühren ("Ermittlung der Selbstkosten der Verwaltung") die Kosten des durchschnittlichen Verwaltungsaufwandes durch die Multiplikation des im Wege der Selbstaufschreibung im Jahr 2002 ermittelten Zeitaufwandes (in Stunden) für die Bearbeitung der Anträge und der Nummernzuteilung mit einem durchschnittlichen Personalstundensatz, den so genannten Vollkostenverrechnungssätzen, ermittelt. Gegen diesen Kalkulationsansatz ist zwar grundsätzlich nichts einzuwenden. Es bestehen aber durchgreifende Bedenken sowohl gegen den konkret zugrunde gelegten Stundensatz als auch gegen den angesetzten Zeitaufwand.

Nach den Erläuterungen in der Kalkulation und der ergänzenden Stellungnahme wird für die Bemessung der Personalkosten zwar von den jährlich mitgeteilten durchschnittlichen Stundensätzen des Bundesministeriums für Finanzen (BMF) für die jeweilige Laufbahn ausgegangen. Diese Stundensätze werden aber mit einem (Gemein- kosten-)Zuschlag (Zuschlagsfaktor und Erhöhungsfaktor Personal) multipliziert, um den Personalstundensatz der Bundesnetzagentur zu berechnen. Dieser Zuschlagsfaktor betrug 2003 5,84 und 2004 5,71. Mit diesem Zuschlags- und Erhöhungsfaktor sollen die gesamten Personal- und Sachkosten der Bundesnetzagentur refinanziert werden, die nach der Kosten-Leistungs-Rechnung nicht gesonderten Kostenstellen zugerechnet werden können und dort verbucht worden sind. Die Beklagte hat keine befriedigende Erklärung dafür gegeben, warum der Personalstundensatz der Bundesnetzagentur um fast das sechsfache höher ist als der des BMF, obwohl auch im durchschnittlichen Stundensatz des BMF neben den durchschnittlichen Dienstbezügen ein Versorgungszuschlag sowie pauschalierte Zuschlagssätze für Personalnebenkosten und sonstige Personalgemeinkosten enthalten sind. Insbesondere ist nicht nachvollziehbar, warum diese Erhöhung auch für den Bereich der Nummernverwaltung zutreffen soll, obwohl diese Abteilung von der personellen Zusammensetzung und der Aufgabenwahrnehmung durchaus strukturell einer Abteilung in anderen Bundesbehörden vergleichbar ist. Indem ohne jede Differenzierung die (Gesamt-)Personalkosten der Bundesnetzagentur in die Berechnung des Stundensatzes eingegangen sind, muss davon ausgegangen werden, dass in unzulässiger Weise Kosten mit in Ansatz gebracht worden sind, die in keinem Zusammenhang mit der gebührenpflichtigen Amtshandlung Rufnummernzuteilung stehen und somit nicht gebührenfähig sind. Ein starkes Indiz hierfür ist die gravierende Erhöhung der Stundensätze der Bundesnetzagentur gegenüber den Stundensätzen des BMF. Außerdem zeigt die ständige Absenkung des Personalkostenzuschlagsfaktors in den folgenden Jahren bei einem im Wesentlichen gleichbleibenden Personalbestand im Referat, dass der Stundensatz nicht zwingend etwas mit dem auf die Zuteilung von Rufnummernblöcken entfallenden Verwaltungsaufwand zu tun hat. Soweit die Beklagte vorgetragen hat, dass in den Stundensätzen des BMF nicht die bei der Bundesnetzagentur erforderlichen Rückstellungen für die Altersversorgung der von ihr übernommenen Beamten enthalten seien, vermag dies die nahezu Versechsfachung des Stundensatzes nicht befriedigend zu erklären. Im Übrigen ist zweifelhaft, ob Rückstellungen für Versorgungsansprüche übernommener Beamter noch der Nummernverwaltung zugeordnet werden können. Des Weiteren ist nicht nachvollziehbar, welche Personalkosten den sog. verrechneten Kosten zugeordnet sind und welche nicht. Ohne diese Kenntnis kann nicht festgestellt werde, ob eine verursachungsgerechte Zuordnung solcher Kosten vorliegt. Die nähere Kenntnis ist aber von wesentlicher Bedeutung, da die Höhe der verrechneten Kosten erheblichen Einfluss auf die Berechnung des Zuschlagsfaktor Personal hat, da dort die Gesamtpersonalkosten der Bundesnetzagentur zu den Personalkosten ins Verhältnis gesetzt werden, die an Kostenträger verrechnet worden sind. Dieses Verhältnis betrug bei der Ermittlung im Jahr 2003 insgesamt 106.987.976 EUR zu 23.397.509 EUR und im Jahr 2004 insgesamt 106.313.872 EUR zu 23.306.370 EUR. Wäre der Betrag der sog. verrechneten Kosten bei gleich bleibenden Gesamtkosten höher, würde sich zugleich der Personalzuschlagsfaktor verringern. Letztlich lässt sich aus der Art und Weise der aus der Kostenrechnung ermittelten Stundensätze nur der Schluss ziehen, dass hier allgemeine Verwaltungskosten auf den Gebührenpflichtigen umgelegt werden, ohne dass diese Kosten im hinreichenden Zusammenhang mit der Vornahme der Amtshandlung der Rufnummernzuteilung stehen. Eine derartige pauschale Umlage der Kosten der sonstigen Verwaltungstätigkeit der Behörde auf den Gebührenpflichtigen verstößt gegen den Kostendeckungsgrundsatz und ist mit dem Wesen der Verwaltungsgebühr nicht vereinbar.

Auch die Ermittlung des der Gebührenkalkulation zugrunde gelegten Zeitaufwands begegnet rechtlichen Bedenken. Nach den Angaben der Beklagten haben die Beschäftigten des Referates, das mit der Rufnummernzuteilung befasst ist, zuletzt im Jahr 2002 den durchschnittlichen Arbeitsaufwand für die Bearbeitung und Zuteilung eines Rufnummernblocks entsprechend den Vorgaben des TKG und den vorläufigen Zuteilungsregelungen für Rufnummern durch Zeitaufschreibungen erfasst. Ende 2005 wurde lediglich eine Plausibilitätsüberprüfung der damals gefundenen Zeitansätze vorgenommen, ohne dass eine erneute konkrete Ermittlung des Zeitaufwands durchgeführt wurde. Angesichts der deutlichen Synergieeffekte, die sich bei den Zuteilungen in den folgenden Jahren gezeigt haben und die beispielsweise im Jahr 2004 zu einer Verringerung der tatsächlichen Kosten der Beklagten in diesem Bereich um ca. 1/6 geführt haben, ist es jedoch nicht mehr vertretbar, im Rahmen einer Kalkulation für zurückliegende Gebührenzeiträume auf die damaligen Zeiterfassungen zurückzugreifen. Vielmehr hätte aus diesen Gründen eine tatsächliche Überprüfung des Zeitaufwandes durchgeführt werden müssen, um von der Behörde als zutreffender Ausgangspunkt der Kalkulation zugrunde gelegt werden zu können. Bei einer solchen tatsächlichen Ermittlung des Zeitaufwands hätten auch die möglichen Ursachen für die Synergieeffekte (wie beispielsweise Anträge mit einer großen Anzahl von zehnstelligen Rufnummern für dasselbe Ortsnetz) in den Blick genommen werden müssen. Außerdem ist es aus methodischen Gründen problematisch, dass bei der Kalkulation der Gebühr für zurückliegende Gebührenzeiträume bei der Bestimmung des maßgeblichen Zeitaufwandes in einem solchen Umfang auf prognostische Fortschreibungen einer überholten Zeitermittlung abgestellt wird, ohne die tatsächliche Fortentwicklung der Bearbeitungszeiten für Anträge mit einer hohen Zahl von Zuteilungen zu berücksichtigen. Die Festsetzung der Gebührenhöhe in B.1.1 und B.1.2 der Anlage zu § 1 TNGebV 2006 ist auch im Ergebnis nicht gerechtfertigt. Zwar sind Fehler in der Kostenschätzung unschädlich, wenn sich die zutreffende Gebühr anhand einer nachträglichen Berechnung der tatsächlich angefallenen (also von prognostischen Elementen befreiten) Kosten berechnen lässt. Die gerichtliche Kontrolle eines Gebührensatzes beschränkt sich auf die Prüfung, ob dieser im Ergebnis den Anforderungen der einschlägigen Gebührenvorschriften genügt. Ist in diesen Vorschriften - wie vorliegend - ein bestimmtes Verfahren zur Ermittlung der Gebührenhöhe nicht vorgesehen, sind auch andere Berechnungsgrundlagen als Vorauskalkulationen geeignet, die Höhe einer Gebühr und das Fehlen einer Kostenüberdeckung zu dokumentieren.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 17. April 2002 - 9 CN 1/01 -, a.a.O. und vom 26. April 2006 - 6 C 19.05 -, BVerwGE 125, 384; OVG NRW, Urteile vom 05. August 1994 - 9 A 1248/94 - und vom 02. Juni 1995 - 15 A 3123/93 - NVwZ-RR 1996, 697; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 30. Oktober 1997 - 12 A 111984/96 -, KStZ 1998, 71; Sächs. OVG, Urteil vom 10. April 2008 - 1 B 388/06 -, NVwZ-RR 2008, 669; VG Köln, Urteil vom 01. September 2006 - 25 K 6296/ 01 - m.w.N..

Die von der Beklagten durchgeführte "Plausibilitätsberechnung" der Gebührenhöhe anhand der angefallenen tatsächlichen Kosten in den Gebührenerhebungszeiträumen ist jedoch nicht geeignet, die Festsetzung der Gebührenhöhe zu rechtfertigen. Nach den Erläuterungen der Beklagten zur Berechnung und Festlegung der Gebühren im Ortsnetzbereich sind, um den Kostendeckungsgrad aufgrund der errechneten Gebühren zu prüfen und eine Kostenüberdeckung zu vermeiden, die aufgrund der kalkulierten Gebühren erwarteten Gebühreneinnahmen den feststehenden oder geschätzten Kosten gegenübergestellt worden, die aufgrund der Kosten-Leistungs-Rechnung der Bundesnetzagentur für die "Nummernzuteilung ONB" ermittelt worden waren. Lagen danach die prognostizierten Gebühreneinnahmen über diesen Kosten wurden die Gebühren für die Zuteilung des zehnstelligen Rufnummernblocks entsprechend dem Kostenüberdeckungsgrad herabgesetzt. So wurde die anhand des durchschnittlichen Verwaltungsaufwands kalkulierte Gebühr für die Zuteilung von Rufnummernblöcken für das Jahr 2004 von 106 EUR auf 85 EUR reduziert, während für das Jahr 2003 eine Kostenunterdeckung errechnet wurde. Vom Ansatz her wäre eine solche Nachberechnung durchaus geeignet, den festgesetzten Gebührensatz zu rechtfertigen. Für die Kammer sind jedoch weder die angesetzten Gesamtkosten des Referates noch ihre Verteilung auf die gebührenpflichtige Amtshandlung plausibel bzw. mit den Grundsätzen der Erhebung von Verwaltungsgebühren zu vereinbaren.

Der Gebührenberechnung wurden Kosten für die Nummernverwaltung für das Jahr 2003 in Höhe von 798.756 EUR und für das Jahr 2004 in Höhe von 1.042.821 EUR zugrunde gelegt. Diese Kosten setzen sich zusammen aus den unmittelbar bei dem für die Rufnummernverwaltung zuständigen Referat 118 angefallenen Kosten und den Kosten, die in anderen Organisationseinheiten der Bundesnetzagentur angefallen sind. Während die Kosten des Referates selbst als sog. Einzelkosten auf einer "Hauptkostenstelle" erfasst werden, werden Letztere (sog. Gemeinkosten, Umlagen) über sog. "Hilfskostenstellen" erfasst und auf die Hauptkostenstellen in mehreren Schritten nach bestimmten Umlageschlüsseln verteilt. Für das Referat 118 sind direkt Einzelkosten in Höhe von 1.883.878 EUR (2003) bzw. 1.776.721 EUR (2004) angefallen, die zum größten Teil aus den Personalkosten der in diesem Referat beschäftigten Bediensteten bestehen (1.167.524 EUR 2003 bzw. 1.101.721 EUR 2004). Daneben sind Gemeinkosten in Höhe von 583.537 EUR (2003) bzw. 629.881 EUR (2004) verrechnet worden. Allerdings dürfen entgegen der Auffassung der Klägerin nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen bei der Kostenermittlung für die Gebührenberechnung auch die sog. Gemeinkosten der Behörde berücksichtigt werden. Diese Gemeinkosten sind jedoch nur dann und nur insoweit umlagefähig, als sie betriebsbedingt und der Durchführung der Amtshandlung zuzurechnen sind, weil ansonsten der von der Verfassung vorgegebene Unterschied zwischen steuer- und gebührenfinanzierter Verwaltungstätigkeit nicht gewahrt ist. Hinsichtlich der Ansatzfähigkeit der Gemeinkosten ist es demnach erforderlich, dass eine spezifische Beziehung zwischen der kostenverursachenden Leistung der Verwaltung und dem Gebührenschuldner gegeben sein muss, um dem Gebührenschuldner diese Leistung individuell zurechnen zu können. Mit anderen Worten dürfen die Verwaltungsgebühren nur die unmittelbaren Kosten und Gemeinkosten der Behörde widerspiegeln, die den betreffenden Diensten zugerechnet werden können.

Vgl. Schulte/Wiesemann in: Driehaus KAG, § 6 Rdnr. 170 m.w.N.; OVG Schleswig, Urteil vom 24. Oktober 2007 - 2 LB 36/06 -, KStZ 2009, 93.

Die Berücksichtigung von Gemeinkosten ist auch mit europäischem Recht vereinbar.

Vgl. EuGH, Urteil vom 26. Juni 1997 - Rs. C-188/95 - nachgewiesen bei juris.

Hiervon ausgehend ist für das Gericht auch unter Berücksichtigung der Erläuterungen der Beklagten nicht nachvollziehbar, ob und ggf. in welcher Höhe die in der Kostenermittlung angesetzten Kostenanteile anderer Organisationseinheiten der Bundesnetzagentur im notwendigen Zusammenhang mit der gebührenpflichtigen Amtshandlung stehen und diese Gemeinkosten offensichtlich keine durch Steuern zu finanzierenden Anteile enthalten. Dies betrifft zunächst die Kostenanteile für die Leitungsorgane der Bundesnetzagentur (Präsident und Präsidiumsbüro). Zwar ist rechtlich davon auszugehen, dass auch die anteiligen Personalkosten im Bereich der Führungsämter dem Grunde nach ansatzfähig sind, soweit sie konkret den Aufgaben der gebührenrechnenden Stelle zuzuordnen sind.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 13. April 2005 - 9 A 3120/03 -, nach juris; OVG Schleswig, Urteil vom 24. Oktober 2007 - 2 LB 36/06 -, KStZ 2009, 93.

Im vorliegenden Fall ist jedoch mangels näherer Aufschlüsselung nicht erkennbar, ob und ggf. in welcher Höhe die in Rede stehenden Aufwendungen für die Leitungsebene der Aufgabenerfüllung der Rufnummernverwaltung dienen. Gleiches gilt für die angesetzten Kosten für die Pressestelle, Aufbaustab, internationale Koordinierung, Geschäftsstelle Beirat. Mangels näherer Erläuterung ist auch nicht nachvollziehbar, ob und in welchem Umfang das Referat IS 13 Geschäftsprozesse im Zusammenhang mit den Aufgaben der Nummernverwaltung steht.

Abgesehen davon ist die von der Beklagten in der Kostenrechnung vorgenommene prozentuale Verteilung der von der Beklagten errechneten Gesamtkosten für das mit der Nummernverwaltung befasste Referat 118 mit einem Anteil von 32 % (2003) bzw. 42 % (2004) nicht plausibel. Die Beklagte orientiert sich insoweit zur Bemessung des Verteilungsschlüssels an dem Anteil der Arbeitszeit, die die Mitarbeiter des Referats 118 auf die Aufgabe der Nummernzuteilung im Ortsnetzbereich verwenden (vgl. Anlage 4 der Kostenrechnung). Ob dieser Verteilungsschlüssel für alle umgelegten Kostenarten methodisch sachgerecht ist, ist bereits zweifelhaft. Denn je nach dem konkreten Aufgabenbereich der Abteilung ist es denkbar, dass bestimmte Sach- und Personalkosten den einzelnen Bereichen im unterschiedlichen Umfang zuzuordnen sind. So erscheinen für Leistungen aus dem Bereich der IT allein diese Zeitanteile bei der gesamten Aufgabenverwaltung nur dann sachgerecht, wenn jedenfalls in allen Bereichen der Nummernverwaltung in ungefähr vergleichbarem Umfang bei der Aufgabenerfüllung IT eingesetzt und genutzt wird. Ist dies nicht der Fall, müsste möglicherweise im Sinne einer verursacherschärferen Verteilung auf die beanspruchten Rechnerzeiten für die Amtshandlung abgestellt werden.

Auch ist die Höhe des Verteilungssatzes von 32 % für 2003 bzw. 42 % für 2004 für das Gericht nicht plausibel. Selbst wenn man die aus Sicht der Kammer fehlerhaft ermittelten Zeiten für die Bearbeitung eines Antrags und die Nummernzuteilung zugrundelegt, passen diese nicht mit der von der Beklagten ermittelten anteiligen Arbeitszeit des Personals des ONB (vgl. Anlage 4 der Kostenrechnung) zusammen. Errechnet man nämlich ausgehend von den Antrags- und Zuteilungszahlen sowie den von der Beklagten in der Kalkulation zugrundegelegten Bearbeitungszeiten den zeitlichen Gesamtaufwand, bleibt dieser für beide Jahre um ca. 50 % hinter den in der Anlage 4 der Kostenrechnung auf die Nummernzuteilung im Ortsnetzbereich entfallenden Personal- bzw. Zeitanteilen des Referats 118 zurück. Der Verteilungssatz liegt also für 2003 bei etwa 15 % statt der angesetzten 32 % und für 2004 etwa bei 21 % statt der angesetzten 42 %. Allein durch den Hinweis, dass auch persönliche Zeiten oder die zur Diskussion für Problemfälle erforderlichen Zeiten der Nummernverwaltung im Ortsnetzbereich zugute kommen und damit zu berücksichtigen seien, lässt sich diese erhebliche Diskrepanz bezüglich der Höhe des Verteilungssatzes nicht erklären. Vielmehr deutet dies darauf hin, dass das Personal mit anderen Tätigkeiten als die Rufnummernblockzuteilung beschäftigt war, der Prozentsatz für die Verteilung der Kosten also deutlich niedriger hätte ausfallen müssen.

Schließlich hat es der Verordnungsgeber unterlassen, den hier gebotenen angemessenen Abzug für das Allgemeininteresse der Nummernverwaltung vorzunehmen. Dies liegt an der Vorstellung des Verordnungsgebers, sämtliche Kosten der Bundesnetzagentur für die Nummernverwaltung abzudecken. Diese Vorgabe begegnet durchgreifenden Bedenken, da auch ein nennenswertes Allgemeininteresse an der effizienten Bewirtschaftung des knappen Gutes "Rufnummern" besteht. Aus den Zwecken, die mit der Einführung der Nummernverwaltung verfolgt werden, wird deutlich, dass die Tätigkeit der Behörde nicht nur den Anbietern der Rufnummern, sondern auch in einem nennenswerten Anteil der Allgemeinheit zugute kommen.

Vgl. so zum EMVG-Beitrag: BVerwG, Urteil vom 22. November 2000 - 6 C 8.99 -, BVerwGE 112, 194; zu Emissionshandelsgebühren: VG Berlin Urteil vom 01. Februar 2008 - 10 A 37.06 -, nachgewiesen bei juris.

Wegen des fehlenden gebotenen Abzugs für das Allgemeininteresse ist die streitige Gebührenregelung auch aus diesem Grund nichtig. Der mit Ziffer 2 des Klageantrags geltend gemachte Zahlungsanspruch ist einschließlich des Zinsanspruchs begründet. Gemäß § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann gleichzeitig mit der Aufhebung des rechtswidrigen Verwaltungsakts ausgesprochen werden, dass und wie dessen Vollziehung rückgängig gemacht wird. Die Klägerin hat unstreitig die durch die angefochtenen Bescheide festgesetzten Gebühren gezahlt. Damit ist der Verwaltungsakt im Sinne von § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO "vollzogen". Der Anspruch auf Rückzahlung dieses Betrages ergibt sich aus § 21 VwKostG. Danach sind überzahlte oder zu Unrecht erhobene Kosten unverzüglich zu erstatten. Mit der Aufhebung der angefochtenen Bescheide ist der Rechtsgrund für den weiteren Verbleib des Gebührenbetrages bei der Beklagten entfallen. Der Zinsanspruch ergibt sich aus entsprechender Anwendung von § 291 Satz 2 i. V. m. § 288 Abs. 1 Satz 2 BGB ab Geltendmachung eines bezifferten Leistungsanspruchs auf Rückzahlung,

vgl. BVerwG, Urteile vom 24. März 1999 - 8 C 27.97-, BVerwGE 108, 364 <369> und vom 15. Dezember 2005 - 6 C 16.05 -, nachgewiesen bei juris,

also mit dem Eingang des Schriftsatzes vom 25. Februar 2008.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 und Abs. 2 VwGO i. V. m. § 709 Satz 1 ZPO. Die Berufung ist gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen.

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