Urteil vom Verwaltungsgericht Münster - 7 K 972/11

Tenor

Der Bescheid der Beklagten vom 7. April 2011 wird aufgehoben, soweit eine Schmutzwassergebühr für das Jahr 2008 in Höhe von mehr als 7.847,87 Euro, für das Jahr 2009 in Höhe von mehr als 8.922,69 Euro und für das Jahr 2010 in Höhe von mehr als 7.685,23 Euro festgesetzt worden ist.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens tragen die Klägerin zu 97% und die Beklagte zu 3%.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages.

T a t b e s t a n d :

Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstücks G1 im Gebiet der Beklagten. Das Grundstück hat sie an ihren Sohn verpachtet, der dort einen Entsorgungsfachbetrieb für private und gewerbliche Abfälle einschließlich zu entsorgenden Kraftfahrzeugen betreibt. Das Grundstück ist an den öffentlichen Regenwasserkanal und an den Schmutzwasserkanal angeschlossen und verfügt über sechs Ölabscheider, über die der Großteil des Niederschlagswassers in den Schmutzwasserkanal geleitet wird.

Mit Bescheid vom 5. Dezember 2003 erteilte der Landrat des Kreises Warendorf dem Entsorgungsfachbetrieb die Genehmigung, bis zum 1. Januar 2014 vorbehandelte mineralölhaltige Abwässer in die öffentliche Schmutzwasserkanalisation einzuleiten. Die Menge ist auf maximal 1 m³ pro Tag zu begrenzen und es ist eine Abscheideranlage zu errichten und zu betreiben.

Im August 2004 kam das von der Beklagten beauftragte Ingenieurbüro G. GmbH aus Vechta nach Auswertung von Messungen der dortigen betrieblichen Abwässer zu dem Ergebnis, dass bei Regenwetter erhebliche Mengen unterschiedlicher wassergefährdender Stoffe sowie Metallstaub und Schwermetalle in die Leichtflüssigkeitsabscheider gespült werden.

Im Rahmen der Flächenermittlung für die Einführung der getrennten Niederschlagswassergebühr gab der Entsorgungsfachbetrieb im März 2009 auf dem Erfassungsblatt der Beklagten an, von 7.169 m² Fläche werde Regenwasser in den Kanal abgeleitet. Daraufhin erließ die Beklagte Abgabenbescheide, in denen die Niederschlagswassergebühr für das Jahr 2010 nach der Größe dieser Fläche festgesetzt wurde.

Mit Schreiben vom 26. April 2010 wies die Beklagte die Klägerin darauf hin, dass soweit Niederschlagswasser über Ölabscheider in die Schmutzwasserkanalisation geleitet werde, nicht Niederschlagswasser-, sondern Schmutzwassergebühren fällig werden. Der Grundstückseigentümer sei nach § 4 Abs. 6 der Beitrags- und Gebührensatzung zur Entwässerungssatzung verpflichtet, für diese Wassermengen einen Nachweis zu erbringen; soweit zumutbar solle dies durch Einbau eines Messgerätes erfolgen. Zur Vermeidung der Kosten für ein Messgerät halte die Beklagte eine Schätzung der Abwassermenge auf der Basis der befestigten Fläche und des Berechnungsregens für zielführend. Die Klägerin werde aufgefordert, bis zum 15. Mai 2010 einen aktuellen Entwässerungsantrag vorzulegen.

Mit Entwässerungsantrag vom 7. Juni 2010 gab der Entsorgungsfachbetrieb an, von 1.499 m² Dachflächen entwässerten in den Regenwasserkanal und 5.633 m² befestigte Flächen entwässerten in den Schmutzwasserkanal. Es gebe sechs Leichtflüssigkeitsfettabscheider und sechs Schlammfänge.

Das Ingenieurbüro G. teilte der Beklagten am 14. Juni 2010 mit, für die Schätzung der Niederschlagswassermengen nach § 4 Abs. 6 der Beitrags- und Gebührensatzung sei die Größe der befestigten Flächen mit dem Berechnungsregen zu multiplizieren. Letzterer ergebe sich aus der Multiplikation der jährlichen Niederschlagsmenge mit dem Jahresabflussbeiwert, der sich wiederum aus dem eigentlichen Abflussbeiwert und dem Faktor für allgemeine Verluste zusammensetze. Der Jahresabflussbeiwert sei hier mit dem Faktor 0,72 zu bemessen.

Nach einer Begehung des Betriebsgeländes am 7. September 2010 erstellte das Ingenieurbüro G. im Auftrag der Beklagten unter dem 7. Oktober 2010 ein Protokoll über die dortigen Entwässerungsbedingungen. Danach entwässern unter anderem 1.272 m² Dachflächen in den Regenwasserkanal und 5.522 m² befestigte Flächen über Ölabscheider in den Schmutzwasserkanal. Die an den Schmutzwasserkanal angeschlossenen Flächen könnten zur Zeit nicht reduziert werden, da durch den Geschäftsbetrieb mit wechselnden Nutzungen es immer zu leichtflüssigkeitshaltigen Abflüssen bei Regen kommen könne.

Mit angefochtenem Bescheid vom 7. April 2011 setzte die Beklagte nach Anhörung der Klägerin für dieses Grundstück Schmutzwassergebühren für die Jahre 2007 bis 2010 fest. Diese betrugen für 2007 8.009,05 EUR, für 2008 8.335,95 EUR, für 2009 9.283,96 EUR und für 2010 8.166,83 EUR. Zur Begründung führte die Beklagte aus, als Schmutzwassermenge gelte gemäß § 4 Abs. 6 ihrer Beitrags- und Gebührensatzung zur Entwässerungssatzung vom 3. November 2009 auch die Einleitung von belastetem Niederschlagswasser in den Schmutzwasserkanal. Diese Regelung sei bereits seit Dezember 2005 wirksam. Auf dem Grundstück der Klägerin werde belastetes Niederschlagswasser über Ölabscheider in den Schmutzwasserkanal geleitet. Entgegen der Satzungsbestimmung sei kein geeignetes Messgerät eingebaut worden, das die Menge des belasteten Niederschlagswassers messe. Daher sei sie zu deren Schätzung berechtigt und habe die Jahresniederschlagsmenge von 886,66 l/m² (Durchschnitt der Jahre 2005 bis 2009) mit der Größe der in den Schmutzwasserkanal entwässernden Flächen von 5.124 m² multipliziert, hiervon als Abflussbeiwert 10 % abgezogen und zur Berücksichtigung allgemeiner Verluste davon noch einmal 20 % abgezogen. Die Größe der in den Schmutzwasserkanal entwässernden Flächen sei dem Erfassungsblatt vom November 2010 entnommen worden, mit dem die vorherigen Flächenangaben reduziert worden seien.

Die Klägerin hat am 15. April 2011 Klage erhoben. Sie macht im Wesentlichen geltend, § 4 Abs. 6 Satz 1 der Beitrags- und Gebührensatzung sei nichtig, weil der Begriff des belasteten Niederschlagswassers zu unbestimmt sei. Denn die Satzung konkretisiere nicht, wann Niederschlagswasser belastet im Sinne der Gebührenregelung sei. Hierfür könne auch nicht auf dem Bürger unbekannte Verwaltungsvorschriften abgestellt werden. Soweit die Beklagte auf die Einleitungsgenehmigung vom Dezember 2003 Bezug nehme, habe diese der Einleitung von mineralölhaltigem Abwasser gegolten, das bei der Reinigung von Fahrzeugen angefallen sei, eine solche finde aber praktisch nicht mehr statt. Auch werde das belastete Niederschlagswasser durch die Klägerin bzw. ihren Sohn in keiner Weise genutzt. § 3 Abs. 2 und § 4 Abs. 2 der Gebührensatzung setzten eine solche Nutzung aber voraus. Allein an den Tatbestand der Einleitung in den Schmutzwasserkanal könne die Gebührenerhebung nicht anknüpfen. Die in der Anlage zur Entwässerungssatzung der Beklagten enthaltenen Einleitungswerte würden seit dem Jahr 2007 durchgängig eingehalten. Hilfsweise sei die Gebühr gemäß § 4 Abs. 8 der Gebührensatzung jedenfalls zu halbieren, weil das eingeleitete Niederschlagswasser durch die Ölabscheider vorgeklärt werde.

Die Klägerin beantragt,

den Bescheid der Beklagten vom 7. April 2011 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie verweist darauf, dass auf dem streitgegenständlichen Grundstück unter anderem Altfahrzeuge verschrottet würden. Dass das Niederschlagswasser, das von den im Bescheid zu Grunde gelegten Flächen ablaufe, belastet sei, ergebe sich schon daraus, dass es über die Ölabscheider in den Schmutzwasserkanal gelange. Vor Erlass des Bescheids habe die Beklagte die Klägerin darauf hingewiesen, diese möge prüfen, ob das gesamte Niederschlagswasser über Ölabscheider geleitet werden muss oder ob nicht ein unbelasteter Teil in den Regenwasserkanal geleitet werden kann. Hierauf habe die Klägerin aber erst im Sommer 2011 reagiert, die unveränderte Indirekteinleitergenehmigung beziehe sich auf alle fünf Ölabscheider. Die Nachveranlagung für die Jahre 2007-2009 beruhe darauf, dass noch im Jahr 2010 zu Unrecht angegeben worden sei, sämtliche Flächen entwässerten in den Regenwasserkanal.

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den Verwaltungsvorgang der Beklagten Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

Die zulässige Klage ist (nur) in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet, im Übrigen unbegründet. Der Bescheid der Beklagten vom 7. April 2011 ist (nur) insoweit rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, als eine Schmutzwassergebühr für das Jahr 2008 in Höhe von mehr als 7.847,87 Euro, für das Jahr 2009 in Höhe von mehr als 8.922,69 Euro und für das Jahr 2010 in Höhe von mehr als 7.685,23 Euro festgesetzt worden ist (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Rechtsgrundlage des Abgabenbescheids sind §§ 2 und 6 des Kommunalabgabengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (KAG NRW) i.V.m. §§ 3 und 4 der Beitrags- und Gebührensatzung zur Entwässerungssatzung der Beklagten vom 3. November 2009 (BGS).

Gemäß § 3 Abs. 2 BGS bemisst sich die Schmutzwassergebühr "nach dem Frischwassermaßstab (§ 4)". Da diese Vorschrift auf den gesamten § 4 BGS Bezug nimmt und nicht allein auf den in dessen Abs. 1-5 geregelten Frischwasserbezug, durfte die Beklagte in dem angefochtenen Bescheid auf § 4 Abs. 6 Satz 1 BGS als Ermächtigungsgrundlage abstellen.

§ 4 Abs. 6 Satz 1 BGS ist auch wirksam, insbesondere noch hinreichend bestimmt. Danach gilt als Schmutzwassermenge auch die Einleitung von belastetem Niederschlagswasser in den Schmutzwasserkanal.

Das aus dem Rechtsstaatsprinzip abgeleitete Bestimmtheitsgebot gebietet, die Rechtsvorschriften so genau zu fassen, wie es nach der Eigenart des Lebenssachverhalts mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Angesichts der Vielgestaltigkeit und Kompliziertheit vieler Tatbestände des Abgabenrechts gelingt es nicht immer, ein Abgabetatbestand mit genauen Maßstäben zu beschreiben. Insbesondere bei der Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe reicht es aus, wenn diese durch die sich entwickelnde Spruchpraxis der Verwaltungsgerichte für die Abgabenschuldner ausreichend vorhersehbar werden und damit eine willkürliche behördliche Gebührenerhebung verhindert wird.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. August 1997 - 8 B 170.97 -, BVerwGE 105, 144 = juris, Rn. 14, und Urteile vom 12. Juli 2005 - 10 C 9.05 -, BVerwGE 126, 222 = juris, Rn. 29 f., vom 1. Dezember 2005 - 10 C 4.04 -, NVwZ 2006, 589 = juris, Rn. 49, und vom 4. August 2010 - 9 C 7.09 -, juris, Rn. 13.

Hieran gemessen erweist sich der Begriff des belasteten Niederschlagswassers noch als hinreichend bestimmt. Es liegt auf der Hand, dass angesichts der Vielzahl von Regenwasser potentiell belastenden Stoffen eine die einzelnen Stoffe und Grenzwerte beeinhaltende Satzungsregelungen unpraktikabel wäre und durch das Bestimmtheitsgebot nicht gefordert ist.

Der Begriff "Einleitung von belastetem Niederschlagswasser" in § 4 Abs. 6 Satz 1 BGS ist dahingehend zu verstehen, dass es sich um eine Fiktion handelt. Mit dieser hat der Satzungsgeber rein deklaratorisch nachgezeichnet, dass angesichts des im Gebiet der Beklagten vorhandenen Abwassertrennsystems das Regenwasser, das nicht in den Regenwasser-, sondern in den Schmutzwasserkanal eingeleitet wird, typischerweise nicht unbelastet, sondern schadstoffbelastet ist.

Mit dieser Auslegung wird dem Umstand Rechnung getragen, dass entscheidend für die Entstehung der Schmutzwassergebühr nach dieser Vorschrift schon die Einleitung des Regenwassers in den Schmutzwasserkanal ist, welche im Vergleich zu einer Einleitung in den Regenwasserkanal eine stärkere abwassertechnische Behandlung und damit einen höheren Kostenaufwand verursacht.

Entgegen der Ansicht der Klägerin ist für die Entstehung der Schmutzwassergebühr nicht erforderlich, dass der Gebührenpflichtige das Abwasser zuvor genutzt hat,

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30. Juli 2012 - 9 A 2799/10 -, www.nrwe.de, Rn. 15: " ..., die einer Erhebung von Abwassergebühren nicht entgegen stehen würden, weil das Frischwasser - wenn auch unbenutzt - dem Abwasserkanal zugeführt wird."

Selbst wenn man dem Adjektiv "belastetem" in § 4 Abs. 6 Satz 1 BGS eine konstitutive Bedeutung dergestalt zumessen wollte, dass allein die Einleitung von tatsächlich belastetem Regenwasser gebührenauslösend ist, wäre dieser Begriff noch hinreichend bestimmt.

Denn Konkretisierungen auslegungsbedürftiger unbestimmter Rechtsbegriffe durch Verwaltungsvorschriften sind zulässig.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. August 1997 - 8 B 170.97 -, a.a.O., Rn. 16.

Zur Auslegung des Begriffs des belasteten Niederschlagswassers heranzuziehen wäre dann der Runderlass des Ministeriums für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft des Landes NRW zur Niederschlagswasserbeseitigung gemäß § 51 a des Landeswassergesetzes vom 18. Mai 1998 - IV B 5 - 673/2-29010 / IV B 6 - 031 002 0901 - (MBl. NRW. 1998 S.654, ber. 1998 S. 918), da dieser von der Beklagten bei der Organisation der Niederschlagswasserbeseitigung zu beachten ist.

Aus der Nr. 12 des Runderlasses ergibt sich, dass Niederschlagswasser ausgehend von benannten Herkunftsbereichen in die Kategorien unbelastet, schwach belastet bzw. stark belastet eingeordnet wird, diese Herkunftsbereiche nicht abschließend sind und im Einzelfall eine abweichende Einstufung des Belastungsgrades nach den konkreten Verhältnissen erfolgen kann. Danach gilt als (schwach) belastetes Niederschlagswasser z. B. bereits solches von Hof- und Verkehrsflächen in Gewerbe- und Industriegebieten mit geringem Kfz-Verkehr, ohne Umgang mit wassergefährdenden Stoffen und ohne sonstige Beeinträchtigungen der Niederschlagswasserqualität, als (stark) belastet gilt u.a. Niederschlagswasser von Verkehrsflächen von Abfallentsorgungsanlagen (z. B. Deponiegelände, Umschlaganlagen, Kompostierungsanlagen, Zwischenlager) und von Flächen zur Lagerung und Zwischenlagerung industrieller Reststoffe und Nebenprodukte sowie Recyclingmaterial.

Der Klägerin ist es auf Grund der Verpachtung des streitbefangenen Grundstücks an ihren Sohn zum Betrieb eines Entsorgungsfachbetriebes für Abfälle auch zumutbar, zur Auslegung des § 4 Abs. 6 Satz 1 BGS fachlichen Rat zu konsultieren, dem der genannte Runderlass bekannt ist,

vgl. OVG NRW, Urteil vom 20. März 2007 - 15 A 69/05 -, www.nrwe.de, Rn. 40 bis 42.

Gemäß der erwähnten Klassifizierung in Nr. 12 des Runderlasses sind die über die veranlagten Flächen der Klägerin geleiteten Niederschlagsmengen eindeutig als belastet zu bewerten. Dem steht offensichtlich nicht entgegen, dass diese nach den gezogenen Proben die in der Anlage zur Entwässerungssatzung der Beklagten festgesetzten Grenzwerte einhalten. Denn dies ist überhaupt Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit der Einleitung, belegt aber nicht, dass das Niederschlagswasser nicht belastet wäre.

Da die Klägerin entgegen § 4 Abs. 6 Satz 2 bis 4 BGS kein Messgerät zwecks Nachweis der in den Schmutzwasserkanal eingeleiteten Niederschlagswassermengen eingebaut hat, war die Beklagte gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 4 Buchstabe b) KAG NRW, § 162 Abgabenordnung (AO), § 4 Abs. 6 Satz 5 BGS berechtigt, die zusätzlich zugeführte Wassermenge anhand der befestigten/versiegelten Fläche, von der aus belastetes Niederschlagswasser der Schmutzwasserkanalisation zufließt, und des Berechnungsregens zu schätzen.

Indem die Beklagte in Übereinstimmung mit § 4 Abs. 6 Satz 5 BGS der Mengenberechnung die von der Klägerin nicht in Frage gestellten entwässernden Flächen von 5.124 m² und den Berechnungsregen zu Grunde gelegt hat, hat sie zwar alle Umstände, die für die Schätzung von Bedeutung sind (§ 162 Abs. 1 Satz 2 AO),

vgl. auch OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 25. März 2009 - OVG 9 S 75.08 -, juris, Rn. 13,

berücksichtigt. Auch durfte sie gemäß der Einschätzung des Ingenieurbüros G. vom 14. Juni 2010 den Berechnungsregen durch Multiplikation der jährlichen Niederschlagsmenge mit dem Jahresabflussbeiwert errechnen und Letzteren durch Multiplikation des Abflussbeiwerts und eines Faktors für allgemeine Verluste ermitteln. Dass ein Abflussbeiwert von 0,9 zu Grunde gelegt wurde, erweist sich angesichts des betonierten oder entsprechend verdichteten Untergrunds der einleitenden Flächen (vgl. BA 2 Bl. 51 bis 55) als sachgerecht. Dass der Faktor 0,8 für die Berücksichtigung allgemeiner Verluste zu gering wäre, ist weder vorgetragen noch ersichtlich.

Es erweist sich aber als sachwidrig, dass die Beklagte den Jahresabflussbeiwert mit der Durchschnittsmenge der in den Jahren 2005 bis 2009 gemessenen Niederschläge multipliziert hat, anstatt ihn mit der tatsächlich im Veranlagungsjahr auf ihrem Gebiet gemessenen Niederschlagsmenge zu multiplizieren. Während das Abstellen auf die Durchschnittsmenge der Vorjahre bei der Festsetzung einer Vorausleistung (§ 6 Abs. 4 KAG NRW) sachgerecht erscheint, ist bei der nachträglichen Veranlagung der - nach Angaben der Beklagten unproblematisch und zeitnah zu gewinnende - Wert der im Veranlagungsjahr tatsächlich gemessenen Niederschlagsmenge zu Grunde zu legen.

Angesichts der von der Beklagten gemessenen und von der Klägerin nicht bestrittenen Niederschlagsmenge des Jahres 2008 von 834,20 l/m² war eine Schmutzwassergebühr von nur 7.847,87 Euro festzusetzen (0,8342 x 2,55 Euro 5.124 x 0,72), für das Jahr 2009 bei einer Niederschlagsmenge von 851,60 l/m² eine Gebühr von nicht mehr als 8.922,69 Euro (0,8516 x 2,84 Euro x 5.124 x 0,72) und für das Jahr 2010 bei einer Niederschlagsmenge von 871,60 l/m² in Höhe von 7.685,23 Euro (0,8716 x 2,39 Euro x 5.124 x 0,72). Da die Niederschlagsmenge des Jahres 2007 mit 1.128 l/m² über dem von der Beklagten angesetzten Durchschnittswert lag, kommt insoweit eine Teilaufhebung des Bescheids mangels Rechtsverletzung der Klägerin nicht in Betracht.

Schließlich sind entgegen der Rechtsauffassung der Klägerin die Voraussetzungen des § 4 Abs. 8 Satz 1 BGS für eine Ermäßigung der Gebühren um 50% nicht gegeben. Danach findet eine Halbierung der Gebühr statt, wenn bei einzelnen Grundstücken oder in einzelnen Ortsteilen vor Einleitung der Abwässer in die Abwasseranlage eine Vorklärung oder sonstige Vorbehandlung der Abwässer auf dem Grundstück verlangt wird.

Nach dem Sinn und Zweck greift diese finanzielle Privilegierung des Gebührenpflichtigen (nur) ein, wenn die öffentliche Abwasseranlage die eingeleiteten Abwässer (welche bereits die Grenzwerte nach § 7 Abs. 4, § 8 und der Anlage der Entwässerungssatzung einhalten) nicht hinreichend klären kann, so dass bereits auf dem einleitenden Grundstück eine Vorklärung erfolgen muss. Dass dies hier der Fall wäre, ist nicht ersichtlich, da entsprechende Mängel der öffentlichen Reinigungsleistung nicht bekannt sind.

Die Einleitung der Niederschlagsmengen von dem Grundstück der Klägerin in die öffentliche Schmutzwasserkanalisation erfolgt vielmehr deshalb über die Abscheideranlagen, um sicherzustellen, dass überhaupt die eine Zulässigkeit der Einleitung begrenzenden Werte nach § 7 Abs. 4, § 8 und der Anlage der Entwässerungssatzung eingehalten werden.

Demgemäß gilt gemäß § 4 Abs. 8 Satz 2 BGS dessen Satz 1 nicht für Grundstücke mit industriellen oder sonstigen Betrieben, bei denen die Vorklärung oder sonstige Vorbehandlung lediglich verlangt wird, um die Abwässer in einen Zustand zu versetzen, der Voraussetzung für die Zulässigkeit der Einleitung in die öffentliche Abwasseranlage nach § 7 Abs. 4 der Entwässerungssatzung ist.

Bedenken hinsichtlich der Höhe der pro Kubikmeter in der Satzung bestimmten Gebühr bzw. bezüglich der zu Grunde liegenden Kalkulation hat die Klägerin nicht erhoben und sind auch nicht offensichtlich.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 VwGO. Die Kostentragung der Klägerin zu 97 % und der Beklagten zu 3 % beruht darauf, dass die Klägerin bei einem Gesamtstreitwert von 33.556,59 Euro in Höhe von 32.579,56 Euro unterlegen ist.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. § 709 Satz 1 und 2 ZPO.

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