Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 22. Oktober 2004 - 8 K 873/04 - wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 2.500,-- EUR festgesetzt.
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Die zulässige Beschwerde ist nicht begründet. Aus den mit der Beschwerdeschrift dargelegten Gründen, auf die sich die Prüfung des Senats beschränkt (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), ergibt sich nicht, dass das Verwaltungsgericht den Antrag der Antragstellerin auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs gegen die Verfügung der Antragsgegnerin vom 05.03.2004 zu Unrecht abgelehnt hätte. Mit dem genannten Bescheid hat die Antragsgegnerin unter Anordnung der sofortigen Vollziehung (Nr. 2 des Bescheides) gegenüber der Antragstellerin verfügt, dass sie mit sofortiger Wirkung die Fütterung von Schwänen und Enten an fließenden Gewässern, Seen und in Grün- und Erholungsanlagen zu unterlassen habe (Nr. 1) und ein Zwangsgeld von 500,-- EUR angedroht (Nr. 3).
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Der Senat teilt unter Berücksichtigung des Beschwerdevorbringens die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass bei der erforderlichen Interessenabwägung das private Interesse der Antragstellerin, von Vollzugsmaßnahmen einstweilen verschont zu bleiben, gegenüber dem öffentlichen Vollzugsinteresse zurückzutreten hat.
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Rechtsgrundlage für das in der Verfügung enthaltene Verfütterungsverbot ist § 14 Satz 2 der Polizeiverordnung der Antragsgegnerin gegen umweltschädliches Verhalten, zum Schutz der Grün- und Erholungsanlagen, der Rattenbekämpfung und über das Anbringen von Hausnummern - polizeiliche Umweltschutzverordnung - vom 17.06.1991 in der Fassung vom 07.07.2003 i.V.m. den §§ 1, 3, 5 und 6 PolG. Nach § 14 Satz 2 der Polizeiverordnung dürfen Enten und Schwäne in Grün- und Erholungsanlagen, an Seen und fließenden Gewässern nicht gefüttert werden. An den genannten Orten darf auch kein Futter, das zum Füttern der Tiere bestimmt ist, ausgelegt werden. Gegen dieses Verbot hat die Antragstellerin, was unstreitig ist, im Januar und Februar 2004 mehrfach verstoßen. Überdies hat sie zu erkennen gegeben, dass sie ihr Verhalten aus Tierschutzgründen in der Winterzeit nicht ändern wolle. Mit Blick darauf ist das der Antragstellerin durch Verwaltungsakt auferlegte Fütterungsverbot geeignet und erforderlich, um das durch § 14 Satz 2 der Polizeiverordnung grundsätzlich für alle geltende Fütterungsverbot ihr gegenüber durchzusetzen. Dies hat das Verwaltungsgericht, auf dessen Ausführungen der Senat gemäß § 122 Abs. 2 Satz 2 VwGO Bezug nimmt, zutreffend dargelegt.
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Mit ihrer Beschwerde wendet sich die Antragstellerin allein gegen das in räumlicher und zeitlicher Hinsicht unbeschränkt geltende Fütterungsverbot, das ihr auch eine Winterfütterung der Schwäne und Enten am fließenden Gewässer des Neckars verbiete. Insoweit sei die Polizeiverordnung der Antragsgegnerin mit höherrangigem Recht nicht vereinbar und damit auch die ihr gegenüber ergangene Anordnung rechtswidrig. Von einer Winterfütterung im Bereich des Neckars gehe keine Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung aus, insbesondere keine Gesundheitsgefahr, die durch Ungeziefer im Gefieder der Schwäne und Enten, durch Kot und durch eine dichte Rattenpopulation hervorgerufen werden könnten. Das Verwaltungsgericht stütze sich insoweit auf Untersuchungen, die sich ausschließlich auf einen ungünstigen Gewässerzustand des Anlagensees erstreckten. Diese Untersuchungsergebnisse könnten nicht ohne Weiteres auf fließende Gewässer übertragen werden. Es lägen keine gesicherten Erkenntnisse darüber vor, dass die Fütterung der Schwäne in der Winterzeit „mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit“ Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung entstehen lasse. Dagegen spreche bereits die Tatsache, dass nicht zu erwarten sei, dass im Winter Menschen mit den Schwänen auf dem Neckar und in dessen Uferbereich in Berührung kämen. Gänzlich ungesichert seien insoweit Mutmaßungen über Ungeziefer sowie Ansteckungsgefahren durch den Kot der Tiere oder durch eine „dichte Rattenpopulation“. Nach dem aktuellen Stand der wissenschaftlichen Forschung gingen vielmehr von Schwänen und anderen Wasservögeln keine besonderen Gefahren für die menschliche Gesundheit aus. Es verstoße gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sowie gegen tierschutzrechtliche Bestimmungen, die durch die Aufnahme des Staatszieles Tierschutz in Art. 20 a GG verstärkt würden, und gegen die in Art. 4 Abs. 1 GG wurzelnde Gewissensfreiheit der Antragstellerin, wenn äußerst fern liegenden, spekulativen Gefahren für Leben und Gesundheit von Menschen, die aus der Existenz von Wasservögeln und deren Fütterung in der Winterzeit abgeleitet würden, mit einem generellen Fütterungsverbot begegnet werde. Daraus, dass die Antragsgegnerin selbst bis zum Erlass der strittigen Polizeiverordnung die Tiere in der kalten Jahreszeit gefüttert habe, sei sie in die Stellung eines Betreuungspflichtigen im Sinne der - unter Berücksichtigung des Art. 20 a GG tierfreundlich auszulegenden - Tierhaltungsnorm des § 2 TierSchG hineingewachsen, die sie im Winter zur Bereitstellung von Erhaltungsfutter für die Höckerschwäne verpflichte. Die abrupte Einstellung der Winterfütterung, wie dies durch die Verordnung angestrebt werde, habe ein ausgeprägtes Leiden der Tiere durch Hunger und Unterernährung zur Folge. Dem tatenlos zuzusehen, verbiete ihr Gewissen.
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Dieses Vorbringen der Antragstellerin im Beschwerdeverfahren rechtfertigt keine andere Bewertung.
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Das in § 14 Satz 2 der Polizeiverordnung enthaltene Fütterungsverbot, dessen Rechtmäßigkeit im vorliegenden Verfahren inzident zu prüfen ist, dürfte bei der gebotenen summarischen Prüfung voraussichtlich durch die gesetzliche Ermächtigung in § 10 Abs. 1 i.V.m. § 1 Abs. 1 PolG gedeckt sein und unter Berücksichtigung der in § 23 der Polizeiverordnung enthaltenen Ausnahmeregelung, die im Einzelfall Befreiungen vom Fütterungsverbot ermöglicht, nicht gegen höherrangiges Recht verstoßen.
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Allerdings lässt sich auch nach Auffassung des Senats nach der derzeitigen Erkenntnislage nicht abschließend klären, ob von der Existenz der Schwäne und Enten am Neckar und durch deren Winterfütterung eine - von der Antragsgegnerin mit konkreten Tatsachen zu belegende - abstrakte Gefahr für die Gesundheit der Bevölkerung hervorgerufen wird. Zwar durfte die Antragsgegnerin, wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, aufgrund der „Expertenanhörung am 07. Mai 2001“ für den Bereich des Anlagensees wegen dessen schlechter Wasserqualität und dem hohen Vogelbesatz von derartigen Gefahren für die öffentliche Gesundheit ausgehen. Ob dies im gleichen Maße auch für den Bereich des Fließgewässers gilt, lässt sich nach Aktenlage nicht beurteilen und muss einer Klärung im Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben. Immerhin hat die Antragsgegnerin aber auch insoweit die erhöhte Infektionsgefahr für spielende Kinder und Spaziergänger durch mit Vogelkot verschmutzte Uferbereiche angeführt und damit eine Gefahrenlage plausibel gemacht. Auch befürchtet sie durch ein übermäßiges Futterangebot eine der menschlichen Gesundheit unzuträgliche Rattenpopulation. Ferner will sie nach ihren Darlegungen durch die Erstreckung des Fütterungsverbotes auf den Neckarbereich der Gefahr der Rückwanderung der Höckerschwäne an den Anlagensee mit den dort nachweislich verbundenen Gefahren begegnen; insgesamt soll längerfristig eine „stadtverträgliche“ Schwanenpopulation erreicht werden. Die Regelung dürfte damit nach vorläufiger Einschätzung der Gefahrenabwehr dienen und durch die Ermächtigungsgrundlage des § 10 Abs. 1 i.V.m. § 1 Abs. 1 PolG gedeckt sein.
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Das in § 14 Satz 2 der Polizeiverordnung normierte Fütterungsverbot ist auch geeignet, den beschriebenen Gefahren entgegen zu wirken. Der Senat hat keine Zweifel daran, dass die Beschränkung des Nahrungsmittelangebots eines der in Betracht kommenden Mittel ist, um eine zu starke Überwinterung der Schwäne am Neckar zu verhindern.
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Ob und in welchem Maße ein Fütterungsverbot erfolgen darf, ist nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beurteilen. In die gebotene Güterabwägung sind einerseits das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit der Menschen (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) und andererseits gemäß der Grundsatznorm des § 1 Satz 1 TierSchG das Leben und Wohlbefinden der betroffenen Tiere einzustellen. Auch unter Berücksichtigung der verfassungsrechtlichen Verankerung des Tierschutzes durch Art. 20 a GG kann nicht zweifelhaft sein, dass dem Schutzgut der menschlichen Gesundheit ein höherer Rang zukommt als dem Tierschutz.
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Ausgehend hiervon dürfte die Antragsgegnerin mit Erlass des strittigen Fütterungsverbotes die Belange des Tierschutzes nicht unverhältnismäßig zurückgesetzt haben. Insbesondere ergibt sich entgegen der Beschwerde aus § 2 Nr. 1 TierSchG kein Handlungsgebot für die Antragsgegnerin, das sie im Winter zur Bereitstellung von Erhaltungsfutter für die Schwäne verpflichtet. Nach der genannten Bestimmung muss derjenige, der ein Tier hält, betreut oder zu betreuen hat, das Tier seiner Art und seinen Bedürfnissen entsprechend angemessen ernähren. Dadurch, dass die Antragsgegnerin in den zurückliegenden Jahren bei Bedarf eine Winterfütterung vorgenommen hat, ergibt sich ein Betreuungsverhältnis im Sinne dieser Regelung nicht. Der Höckerschwan gehört, auch wenn er als verwilderter bzw. halbzahmer Nachkomme von ausgesetzten Parkschwänen anzusehen ist, zu den Wildvögeln, die in Freiheit leben und insoweit nicht menschlicher Bestimmungsmacht unterliegen. Ebenso wie ein - auch langzeitiges - Betreuen von Vögeln oder Wild nicht zur Tierbetreuung im Sinne des § 2 TierSchG zählt (vgl. von Loeper in Kluge, TierSchG, 2002, § 2 RdNr. 12 a.E.), wird auch durch eine Winterfütterung von Wildvögeln ein Obhutsverhältnis nicht begründet. Etwas anderes ergibt sich auch nicht unter Berücksichtigung der Staatszielbestimmung des Art. 20 a GG n.F. Die verfassungsrechtliche Wertentscheidung zugunsten des Tierschutzes ist zwar bei der Auslegung einfachen Rechts zu beachten und erlangt insbesondere bei der Ausfüllung unbestimmter Rechtsbegriffe Bedeutung. Dies führt jedoch nicht dazu, über den Wortlaut und Anwendungsbereich der Regelung hinaus ein Pflichten begründendes Obhutsverhältnis auch bei zeitweiliger vorangegangener Fütterung von Wildtieren anzunehmen.
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Auch aus § 1 Satz 2 TierSchG ergibt sich keine Pflicht der Antragsgegnerin zur Winterfütterung der Schwäne. Danach darf niemand einem Tier ohne vernünftigen Grund Schmerzen, Leiden oder Schäden zufügen. Hierbei handelt es sich um eine Unterlassungsnorm, die verbindliche Unterlassungspflichten gleichermaßen für den Staat und für die Bürger enthält, nicht aber um ein Gebotsnorm (vgl. v. Loeper, in: Kluge, a.a.O., § 1 RdNr. 4).
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Den danach von der Antragsgegnerin in diesem Zusammenhang allein zu beachtenden Belangen des ethisch begründeten Tierschutzes nach § 1 Satz 1 TierSchG dürfte aber durch die Ausnahmeregelung in § 23 der Polizeiverordnung ausreichend Rechnung getragen worden sein. Nach der von der Antragsgegnerin zur Winterfütterung der Schwäne eingeholten Stellungnahme der Umweltbeauftragten vom 13.12.2002 (AS. 50 ff. der Behördenakte) ist davon auszugehen, dass die Schwäne auch im Winter ohne Weiteres in der Lage sind, sich ausreichend aus dem Grasangebot entlang der Neckarufer zu ernähren. Im Raum Tübingen biete der Neckar mit den Baggerseen des Neckartals genügend Lebensraum und Nahrung, so dass eine gezielte Fütterung durch den Menschen zur Überlebenssicherung auch im Winter nicht notwendig sei. Ein Fütterungsverbot solle allerdings dann nicht gelten, wenn nach anhaltenden Frostperioden und bei hoher Schneelage die Verfügbarkeit der natürlichen Nahrungsgrundlagen ausnahmsweise nicht mehr gewährleistet erscheine. Diese Ausführungen stehen nicht im Widerspruch zu den von der Antragstellerin vorgelegten gutachterlichen Feststellungen des Tiersachverständigen Dr. Schneider (vgl. das Gedächtnisprotokoll, AS. 33 der VGH-Akte als Anlage K 15 von der Antragstellerin in der Beschwerdeschrift vom 09.11.2004 vorgelegt). Darin ist ausgeführt, dass mit dem Fortschreiten der winterlichen Zeit sich das natürliche Nahrungsangebot am Neckar erschöpfe. Allerdings sei es so, dass wildlebende Tiere im saisonalen Geschehen sich zum Herbst hin einen Fettvorrat „anmästen“, aus dem sie im Laufe der durch natürlichen Nahrungsengpass gekennzeichneten Winterzeit Energie für ihre körpereigenen Lebensfunktionen bezögen. Im durch ausgeprägte Ruhephasen gekennzeichneten winterlichen Tagesablauf habe das Tier auch nur einen geringen Bedarf an aufzunehmender Nahrung. Es benötige lediglich ein „Erhaltungsfutter“, dass quantitativ erheblich weniger sein müsse als zu anderen Zeiten mit hoher Aktivität. Wesentlich sei dabei, wie groß das natürliche Angebot an artspezifisch geeignetem Erhaltungsfutter in der Beziehung zur Gesamtzahl der Tiere sei. Würden Situationen eintreten, in denen es den betroffenen Tieren nicht möglich sei, das tägliche Erhaltungsfutter sich zu verschaffen, dann müsse es ein Gebot des Tierschutzes sein, dafür Sorge zu tragen, dass die Tiere nicht das Leiden des Hungerns erfahren müssten. Nach den insoweit übereinstimmenden gutachterlichen Äußerungen ist davon auszugehen, dass es auch unter Tierschutzgesichtspunkten einer generellen Zufütterung in den Wintermonaten nicht bedarf. Vielmehr ist allenfalls eine Winterfütterung sicherzustellen, die sich als Lebenssicherung auf die Zeiten mit Frost, Eis und Schnee beschränkt, wenn die Verfügbarkeit der natürlichen Nahrungsgrundlagen nicht mehr gewährleistet ist. Dies hängt weitgehend von den konkreten Witterungsverhältnissen und dem Tierbestand ab. Die in § 23 der Polizeiverordnung vorgesehene Ausnahmeregelung dürfte eine notwendig werdende artgerechte, kontrollierte Erhaltungsfütterung in ausreichender Weise ermöglichen, ohne dass hierdurch eine gesundheitliche Gefährdung der Menschen zu erwarten ist. Diese Ausnahmeregelung erstreckt sich von ihrem Wortlaut her auf alle von der Verordnung erfassten Ge- und Verbote. Vor dem Hintergrund der Beschwerdeerwiderung der Antragsgegnerin kann kein Zweifel bestehen, dass § 23 auch Ausnahmen vom Fütterungsverbot erfasst. Die Antragsgegnerin hat darin ausgeführt, dass diese Regelung die gebotene Kontinuität zur früheren Winterfütterung der Beschwerdegegnerin herstellen solle. Die vorgesehene Ausnahme- und Befreiungsregelung ermöglicht, wie sie der Senat versteht, der Antragsgegnerin die Überprüfung, ob eine gezielte lebenserhaltende Fütterung aus Gründen des Tierschutzes objektiv notwendig ist. Diese Regelung stellt der Antragsgegnerin frei, selbst eine für notwendig erkannte Winterfütterung durchzuführen oder aber auf entsprechenden Antrag einzelner, gegebenenfalls unter Beifügung von Auflagen und Bedingungen, von dem Fütterungsverbot zu befreien. Damit dürfte auch hinlänglich sichergestellt werden können, dass eine „übermäßige“ Fütterung, die die von der Antragsgegnerin bekämpften Gefahren oder eine Massenansammlung einzelner Tierarten nach sich zieht, nicht erfolgt.
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Das der Antragstellerin durch Verwaltungsakt auferlegte Fütterungsverbot dürfte ebenfalls verhältnismäßig und auch sonst rechtmäßig sein. Ermessensfehler (§ 114 VwGO) sind nicht erkennbar.
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Der Beschluss ist unanfechtbar.
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