Urteil vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg - 1 S 893/08

Tenor

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 20. November 2007 - 5 K 3624/07 - wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Beteiligten streiten um die Aufrechterhaltung von Teilen einer Schutzbereichanordnung.

Auf dem Gelände eines Standortübungsplatzes auf der Gemarkung Böblingen unterhält die US-Armee jedenfalls seit Ende der fünfziger Jahre ein Munitionslager (Verteidigungsanlage Böblingen). Mit Anordnung vom 23.09.1965 erklärte der Bundesminister der Verteidigung ein Gebiet um dieses Munitionsdepot nach § 9 i.V.m. § 2 des Gesetzes über die Beschränkung von Grundeigentum für die militärische Verteidigung (Schutzbereichgesetz - SchBG -) zum Schutzbereich. Der Schutzbereich erstreckt sich auch auf einen Teil der Gemarkung der südlich an den Standortübungsplatz angrenzenden Klägerin. Der Schutzbereich reichte damals über bewaldete und landwirtschaftlich genutzte Flächen bis nahe an die bebaute Ortslage heran. Er gliederte sich anfänglich in drei Zonen, deren Grenzen jeweils als nahezu elliptische Kurven in verschiedenen Abständen vom Munitionslager verlaufen. In den Zonen galten auf der Grundlage von § 3 Abs. 1 SchBG Genehmigungsvorbehalte insbesondere für bauliche Nutzungen; der Genehmigungsvorbehalt wurde durch die Zentrale Dienstvorschrift „Schutzabstandbestimmungen für den Umgang mit Munition“ - ZDv 34/23 - des Bundesministers der Verteidigung näher bestimmt. In der (inneren) Zone 1 lag lediglich ein schmaler bewaldeter Geländestreifen der klägerischen Gemarkung. In der Zone 3 unterlagen nur „große Anlagen von besonderer Bauweise und Bedeutung" der Genehmigungspflicht, innerhalb der Zone 2 zusätzlich „feuergefährliche Anlagen, bewohnte Gebäude, Anlagen zum dauernden und vorübergehenden Aufenthalt von Personen, Versorgungsanlagen und öffentliche Verkehrswege von besonderer Bedeutung"; als besondere Eigentumsbeschränkungen nach § 5 Abs. 1 SchBG galt in der Zone 2 das Verbot, brennbare Flüssigkeiten zu lagern. Im Anhörungsverfahren hatte sich die Klägerin im Hinblick auf die beabsichtigte Ausweisung eines Baugebiets im Gewann „Lange Betten" (Lagerplatz für örtliche Bauunternehmen, Einrichtung eines gemeindlichen Bauhofs und Ansiedlung von Kleingewerbebetrieben) ohne Erfolg dafür eingesetzt, die Zone 2 bis zum Waldrand zurückzunehmen. Auf den von der Klägerin mit Schreiben vom 05.01.1966 erhobenen Widerspruch teilte die Wehrbezirksverwaltung Stuttgart mit, dass der Widerspruch nicht statthaft sei, da die Anordnung des Schutzbereichs einen justizfreien Regierungsakt darstelle.

Die Schutzbereichanordnung vom 23.09.1965 wurde zunächst mit Anordnungen vom 25.07.1974 und vom 31.03.1983 aufrechterhalten. Der letztgenannten Anordnung lag die geänderte Zentrale Dienstvorschrift „Schutzabstandbestimmungen für den Umgang mit Munition“ - ZDv 34/230 - vom 28.03.1980 mit im Vergleich zur Vorgängervorschrift ZDv 34/23 teilweise gelockerten Schutzabstandbestimmungen zugrunde, wonach für Zwecke außerhalb der Bundeswehr nur noch zwischen einer inneren und einer äußeren Schutzzone unterschieden wird (ZDv 34/230 Nr. 507); der Umfang des Schutzbereichs selbst blieb unverändert. In der äußeren Zone (Schutzabstandszone V), die sich mit der bisherigen Zone 3 deckt, wurden die Bestimmungen gelockert mit der Folge, dass die von der Wehrbereichsverwaltung festgestellten Fälle der Schutzbereichsverletzung durch Errichtung ungenehmigter Bauten als „bereinigt“ galten. Für Bauvorhaben in dieser Zone können Befreiungen von der Genehmigungspflicht auch für Wohngebäude bis zu einer bestimmten Größe erteilt werden, was regelmäßig auch geschieht (ZDv 34/230 Anlage 7). Demgegenüber ist in der inneren Zone (Schutzabstandszone IV) eine Befreiung von der Genehmigungspflicht für Wohngebäude und sonstige Gebäude, die zum dauernden Aufenthalt von Menschen bestimmt sind, nicht möglich; zum vorübergehenden Aufenthalt von Menschen dienende Gebäude dürfen nur unter strengen Auflagen errichtet werden.

In der Mitte der 90er Jahre war eine Verkleinerung des Schutzbereichs aufgrund einer geringeren Belegung des Munitionslagers erwogen worden. Nach einer Berechnung der Wehrbereichsverwaltung hätte eine Verringerung des Schutzbereichs in einem Umfang, dass die Baugebiete der Klägerin außerhalb der Schutzabstandszone IV lägen, eine Reduzierung der höchstzulässigen Munitionsmenge von 3.988 auf 2.465 Tonnen erfordert. Nachdem die für die vorgesehene Reduzierung erforderlichen Unterlagen der US-Streitkräfte nicht vorgelegt worden waren, wurde die Schutzbereichanordnung mit Anordnung vom 20.06.1997 wiederum aufrechterhalten.

Bereits vor Inkrafttreten der Schutzbereichanordnung hatte die Klägerin am 30.09.1964 den Bebauungsplan „Lange Betten" beschlossen; das darin festgesetzte Gewerbegebiet lag in der Zone 3, nicht weit von der in nordöstlicher Richtung anschließenden Zone 2 entfernt. In ihrer Stellungnahme vom 18.01.1965 hielt die Beklagte militärische Belange für nicht berührt. In den folgenden Jahren wurde das Baugebiet in Richtung Osten in die Zone 2 hinein erweitert. Nordwestlich von diesem Baugebiet liegt - teilweise in Zone 3, teilweise in Zone 2 - der Geltungsbereich des Bebauungsplans „Erholungsgebiet Elsenhalde" vom 09.09.1970, der am 05.02.1971 in Kraft getreten ist. Dort ist eine Tennisanlage - Tennisplätze und Clubheim - genehmigt. Einen Flächennutzungsplan als Grundlage ihrer baulichen Entwicklung stellte die Klägerin erstmals mit Beschluss vom 30.01.1969 auf; er wurde mit Erlass des Regierungspräsidiums Nordwürttemberg vom 11.09.1971 und vom 23.03.1972 genehmigt. Im Aufstellungsverfahren teilte die Wehrbereichsverwaltung unter dem 18.01.1965 mit, dass durch den Flächennutzungsplan keine militärischen Belange berührt seien. Mit Schreiben vom 17.02.1969 wurde nochmals darauf hingewiesen, dass gegen den Flächennutzungsplan keine Bedenken bestünden, sofern die mit der Schutzbereichanordnung verfügten Nutzungsbeschränkungen in dem betroffenen Gebiet beachtet und eingehalten würden. Der Flächennutzungsplan wurde letztmals im Jahr 1998/1999 fortgeschrieben. Die von der Wehrbereichsverwaltung erhobenen Einwendungen wurden zurückgewiesen.

Im Hinblick auf die neuerliche Überprüfung der Aufrechterhaltung des Schutzbereichs teilte der Infrastrukturstab Süd nach Absprache mit den amerikanischen Streitkräften der Wehrbereichsverwaltung Süd unter dem 18.04.2002 mit, dass der Schutzbereich für die Verteidigungsanlage Böblingen weiterhin benötigt werde. Daraufhin bat die Wehrbereichsverwaltung Süd mit Schreiben vom 22.05.2002 das Finanzministerium Baden-Württemberg - Interministerieller Ausschuss für Unterbringungs- und Liegenschaftsfragen der Streitkräfte (IMA) - im Rahmen der nach dem Schutzbereichgesetz gebotenen Anhörung um Stellungnahme, ob Bedenken gegen die Aufrechterhaltung des Schutzbereichs bestünden. Die Klägerin machte in einer an die Wehrbereichsverwaltung Süd übermittelten Stellungnahme vom 18.09.2002 geltend, dass sie in ihrer Planungshoheit und auch als Grundstückseigentümerin sowie als Verkäuferin von Grundstücken durch den Fortbestand des Schutzbereichs betroffen sei. Die Genehmigungspraxis der Wehrbereichsverwaltung werde nämlich zunehmend restriktiver, so dass die Klägerin auch Schadenersatzforderungen von Grundstückserwerbern ausgesetzt sei, die ihre Bauvorhaben nur aufgrund kostspieliger Sicherheitsvorkehrungen verwirklichen könnten. Die Schutzbereichanordnung sei rechtswidrig. Sie genüge den Mindestanforderungen an eine rechtsstaatliche Planung nicht und verstoße gegen § 7 BauGB sowie den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Sie sei deswegen im Gebiet der Klägerin anzupassen. Sämtliche Bauflächen, die im Flächennutzungsplan dargestellt seien, und alle Baugebiete, die in Bebauungsplänen der Klägerin festgesetzt seien, müssten aus der Schutzabstandszone IV herausgenommen werden. Hierzu nahm die Wehrbereichsverwaltung Süd mit Schreiben vom 15.04.2003 Stellung und führte aus, dass die Voraussetzungen für die Anordnung des Schutzbereichs aufgrund des Gefährdungspotenzials der gelagerten Munition und mangels zumutbarer und durchführbarer Alternativen im bisherigen Umfang aufrechtzuerhalten sei. Das Regierungspräsidium Stuttgart schloss sich dieser Auffassung in einem Schreiben vom 19.01.2004 an und erhob selbst keine Einwendungen. Auch das Finanzministerium (IMA) machte gegenüber der Wehrbereichsverwaltung Süd Bedenken nicht geltend.

Mit Anordnung vom 02.06.2005 verfügte das Bundesministerium der Verteidigung die Aufrechterhaltung der Schutzbereichanordnung. Diese wurde der Klägerin am 28.07.2005 zugestellt.

Die Klägerin hat am 12.08.2005 Klage zum Verwaltungsgericht Stuttgart erhoben; sie hat sich nur insoweit gegen die Schutzbereichanordnung gewandt, als diese Grundstücke innerhalb von in Bebauungsplänen festgesetzten Baugebieten betrifft, die innerhalb der inneren Schutzzone der Schutzbereichanordnung liegen.

Mit Urteil vom 20.11.2007 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Die zulässige Verpflichtungsklage sei nicht begründet. Die Schutzbereichanordnung vom 20.06.2005 sei weder in verfahrens- noch in materiell-rechtlicher Hinsicht zu beanstanden; die Klägerin habe keinen Anspruch auf Reduzierung der Schutzbereichanordnung.

Die in § 1 Abs. 3 SchBG vorgesehene mittelbare Anhörung der Gemeinde verstoße nicht gegen Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, da die betroffenen Gemeinden auch bei einer mittelbaren Anhörung ausreichend am Verfahren beteiligt werden könnten. Dies gelte insbesondere dann, wenn die Einwände der Gemeinde tatsächlich an das Bundesverteidigungsministerium weitergeleitet würden und dieses sich damit auseinandersetze. Die Anhörung durch den Interministeriellen Ausschuss beim Finanzministerium sei ausreichend gewesen. Jedenfalls bei der Entscheidung über die Verlängerung einer Schutzbereichanordnung sei es nicht erforderlich, dass der Ministerrat sich mit der Sache befasse. Der Begriff der Landesregierung in § 1 Abs. 3 SchBG sei im formellen Sinne zu verstehen. Im Wesentlichen gehe es nur darum, dass die für das jeweilige Land zuständige oberste Stelle die Stellungnahme abgebe. Bei Stellungnahmen zu Bundesprojekten sei der Ministerrat nur bei Meinungsverschiedenheiten und bei Fragen von grundsätzlicher und weitreichender Bedeutung zuständig. Die Zuständigkeit des Finanzministeriums sei hier aufgrund der Bekanntmachung der Landesregierung über die Abgrenzung der Geschäftsbereiche der Ministerien vom 24.07.2001 gegeben.

Die Ermächtigungsgrundlage des SchBG genüge den rechtsstaatlichen Mindestanforderungen. Die in § 1 Abs. 2 SchBG verwendeten unbestimmten Rechtsbegriffe („Schutz und Erhaltung der Wirksamkeit von Verteidigungsanlagen“) seien auslegungsfähig und deswegen unbedenklich. Durch § 2 Abs. 4 i.V.m. § 1 Abs. 3 SchBG werde auch für die Verlängerungsanordnung das Verfahren hinreichend genau geregelt. Diese sei nicht deshalb in Bezug auf die Rechtsfolgenseite unbestimmt, weil die Voraussetzungen für die Genehmigung baulicher Anlagen nach § 3 SchBG unbestimmt seien. Die Eigenart der geregelten Materie des Schutzes von Verteidigungsanlagen und ihre Vielgestaltigkeit müssten dem berechtigten Interesse nach Geheimhaltung der Nutzung der Verteidigungsanlage Rechnung tragen sowie andererseits Raum für die Berücksichtigung zahlreicher im Voraus nicht normierbarer Gesichtspunkte durch die Behörde lassen. Der Genehmigungsvorbehalt sei strikt am Gebot der Verhältnismäßigkeit orientiert (§ 3 Abs. 1 Satz 2 SchBG). Damit sei der gesetzliche Rahmen für Genehmigungen hinreichend bestimmt vorgegeben, zumal die Voraussetzungen für die Genehmigungen durch die allgemein zugänglichen Schutzabstandsbestimmungen für den Umgang mit Munition (ZDv 34/230) als normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift näher umrissen würden. Zudem spreche für die Bestimmtheit, dass sowohl gegen die Schutzbereichanordnung als auch gegen die Versagung von Genehmigungen gerichtlicher Rechtsschutz beantragt werden könne.

Die Schutzbereichanordnung selbst sei auch bestimmt genug. Indem sie die betroffenen Eigentümer über den generellen Genehmigungsvorbehalt informiere, sei sie für die Beteiligten vollständig, klar und unzweideutig. Wenn nunmehr in der inneren Zone grundsätzlich keine Bebauung gestattet werde, gebe auch dies der Klägerin und den Bürgern hinreichende Planungssicherheit. Dass die Prüfung der Genehmigungsfähigkeit im Voraus nicht abschließend erfolgen könne, sei unschädlich. Es bestehe ein besonderes öffentliches Sicherheitsinteresse an der Nichtbekanntgabe der Art, Menge und Sprengkraft der eingelagerten Munition. In einem gerichtlichen Verfahren müsse auch die Ablehnung einer Genehmigung jedoch zumindest plausibel und nachvollziehbar begründet werden.

§ 7 BauGB greife nicht ein, da die Anpassungspflicht nur künftige Fachplanungen, nicht aber bereits ausgeführte Planungen betreffe. Zudem habe die Beklagte Widerspruch gegen die Fortführung des Flächennutzungsplans 1998/99 erhoben, womit ein Rückgriff auf den Flächennutzungsplan 1971 ausscheide. Auch gegen diese habe sich die Beklagte mit einem Widerspruch gewendet. Aus der Stellungnahme der Wehrverwaltung vom 17.09.1969 gehe der Wille hervor, nur einer Bauleitplanung, die die Nutzungsbeschränkung der Anordnung beachte, zuzustimmen. Danach sollte der Schutzbereich selbst, auch in Teilen, nicht zur Disposition gestellt und eine Anpassungspflicht verhindert werden. Eine vorrangige Bauleitplanung der Klägerin bestehe auch insoweit nicht, als der Bebauungsplan "Lange Betten" bereits vor der Schutzbereichanordnung in Kraft getreten sei. Denn die Klägerin habe bereits zuvor von der geplanten Schutzbereichausweisung Kenntnis gehabt, und das Munitionsdepot sei zu diesem Zeitpunkt bereits in Betrieb gewesen.

Die Abwägung der Beklagten sei nicht zu beanstanden. Bei der Prüfung der Verlängerung der Schutzbereichanordnung nach § 2 Abs. 4 SchBG gehe es nicht mehr um eine Grundentscheidung mit einer „Voll-Abwägung“, wie bei der erstmaligen Anordnung eines Schutzbereichs, sondern nur darum, ob die Voraussetzungen für die bereits ergangene (erstmalige) Anordnung immer noch vorlägen. Es sei weder vorgetragen noch sonst erkennbar, dass sich die Sicherheitsbelange zum Schutz der ins Werk gesetzten Verteidigungsanlage wie auch zum Schutz der Bevölkerung verschoben hätten. Maßgeblich sei nur, ob die Verteidigungsanlage überhaupt noch bzw. in diesem Umfang benötigt werde und ob dazu der Schutzbereich erforderlich sei. § 2 Abs. 4 SchBG sei so zu verstehen, dass letztlich nur noch Gefahren- und Sicherheitsaspekte zur Diskussion stehen könnten, jedoch nicht die grundsätzliche Entscheidung zur Anordnung eines Schutzbereichs. Der Ist-Bestand der Verteidigungsanlage sei zu schützen. Von außen herangetragene Planungswünsche begründeten keinen Anspruch auf die Reduzierung des Schutzbereichs. Über dessen Fortbestand sei allein von der Beklagten zu entscheiden. Die dahinter stehende militärkonzeptionelle bzw. -taktische Entscheidung sei als solche nicht gerichtlich überprüfbar, es sei denn, die Fehlerhaftigkeit sei offenkundig. Es komme insoweit nur darauf an, ob Anhaltspunkte dafür bestünden, dass sich die Gefahrenprognose für die Verteidigungsanlage selbst bzw. die Bevölkerung verändert habe. Solche seien aber nicht ersichtlich. Die Beklagte sei dabei wegen des militärischen Geheimnisschutzes und sicherheitspolitischer Belange nicht verpflichtet, Art, Menge und Sprengkraft der gelagerten Munition offen zu legen. Das Gericht sehe sich nicht in der Lage, bei der fünften Verlängerung der Schutzbereichanordnung von nunmehr fehlenden oder jedenfalls veränderten Voraussetzungen auszugehen und das Fehlen einer ordnungsgemäßen Gefahrenprognose zu beanstanden. Selbst wenn man bei einer Verlängerungsentscheidung einen Anspruch der Klägerin auf Abwägung ihrer Belange annähme, hätte die Klage keinen Erfolg. Denn das Verteidigungsministerium habe die Einwände der Klägerin gesehen und gewürdigt. In ihrer Stellungnahme vom 15.04.2003 habe die Wehrbereichsverwaltung dargelegt, dass Alternativstandorte nicht vorhanden seien und ein Bestandsabbau nicht in Betracht komme. Den geltend gemachten Belangen der Klägerin komme kein hohes Gewicht zu. Die Anordnung sei auch nicht unverhältnismäßig. Soweit die Klägerin rüge, dass die Schutzbereichsausweisung nicht das mildeste Mittel sei, sei die Beklagte wegen militärischer Geheimhaltungsbedürfnisse nicht verpflichtet, eine detaillierte Rechtfertigung zu den sicherheitstechnischen Überlegungen zur Festsetzung des Schutzabstands zu geben. Die Verhältnismäßigkeit sei auch dadurch gewahrt, dass die Anordnung die Errichtung von baulichen Anlagen nicht schlechthin untersage, sondern einem Genehmigungsverfahren unterwerfe.

Gegen das ihr am 10.03.2008 zugestellte Urteil hat die Klägerin am 25.03.2008 die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassene Berufung eingelegt und diese nach Fristverlängerung am 16.07.2008 begründet. Sie trägt vor: Die durchgeführte Anhörung sei fehlerhaft gewesen. Der Ministerrat sei nicht, wie erforderlich, mit der Sache förmlich befasst gewesen. In § 1 Abs. 3 SchBG werde auf den landesverfassungsrechtlichen Begriff der Regierung im organisatorischen Sinn als dem Kollegialorgan aus Ministerpräsident und Ministern (Art. 45 Abs. 2 LV) Bezug genommen. Nach dem in Art. 49 Abs. 2 LV niedergelegten Kabinettsprinzip habe die Regierung in Angelegenheiten zu beschließen, in denen ein Gesetz dies vorschreibe. Die in § 4 Abs. 1 LVG (i.d.F. der Neubekanntmachung vom 03.02.2005 , nunmehr § 7 Abs. 1 i.d.F. des Gesetzes vom 14.10.2008 ) für eine Übertragung auf eine oberste Landesbehörde vorausgesetzte Delegationsregelung enthalte das Schutzbereichgesetz nicht. Bei der Aufrechterhaltung einer Schutzbereichanordnung gelte nichts anderes. Mit der Praxis des Bundesverfassungsgerichts zur Anhörung der Länderregierungen im Rahmen des § 77 BVerfGG lasse sich eine abweichende Auffassung nicht begründen. Ihre nur mittelbare Anhörung verstoße gegen das aus Art. 28 Abs. 2 GG fließende Beteiligungsrecht, das in der Auslegung des Verwaltungsgerichts weitgehend entwertet sei. Eine Heilung komme nicht in Betracht.

Die Rechtsgrundlage der Schutzbereichanordnung sei nicht hinreichend bestimmt. Dieser Mangel der Vorschriften könne entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts nicht durch den Regelungsgegenstand des Schutzes von Verteidigungsanlagen in ihrer Vielgestaltigkeit und dem berechtigten Anliegen der Geheimhaltung der Nutzung der Verteidigungsanlage gerechtfertigt werden. Das Gesetz sei deshalb unzureichend, weil die Erforderlichkeit der Ausdehnung eines Schutzbereichs aus Geheimhaltungsgründen im Rahmen einer Abwägungsentscheidung nicht greifbar sei. Der Verwaltung würden für die Ausgestaltung des Schutzbereichs keine einschränkenden oder systematisierenden Vorgaben gemacht. Das Gesetz sehe weder vor, dass der Schutzbereich in abgestuften Zonen auszuweisen sei, noch setze es Maßstäbe für den Schutzbereichsumfang fest oder gebe Verfahren zur Ermittlung des Grundes und des Ausmaßes der Schutzbedürftigkeit der Anlage vor. Die Behörde, die über die Aufrechterhaltung der Anordnung entscheide, habe keine Kenntnis über die eingelagerten Mengen an Munition und das Gesetz stelle auch keine Instrumente zur Verfügung, um eine solche zu erlangen. Der Bedarf werde nach der Anforderung der US-Armee ohne Prüfung durch die Beklagte festgelegt. Die Behörde könne keine eigene Gefahrenprognose erstellen, da sie keine Möglichkeit habe, Kenntnis über die einzulagernde Munition zu erhalten. Auch das Gericht könne den Bedarf nicht überprüfen. Ein mit § 99 VwGO vergleichbares Verfahren regele das SchBG nicht.

Auch die Schutzbereichanordnung sei nicht hinreichend bestimmt. Es sei nicht erkennbar, unter welchen Voraussetzungen die erforderliche Genehmigung zu erteilen sei. Auf die ZDv 34/230 könne nicht auf diese zurückgegriffen werden, da es sich nicht um eine normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift handele.

Die Stellungnahme der Wehrbereichsverwaltung vom 17.02.1969 könne nicht als Widerspruch gegen den Flächennutzungsplan im Sinne des § 7 BauGB gewertet werden; denn die Wehrbereichsverwaltung habe nicht deutlich gemacht, in welcher Hinsicht Widersprüche zwischen ihrem Schutzbereich und dem Flächennutzungsplan bestünden. Deshalb bilde der Flächennutzungsplan, der im angefochtenen Teilgebiet der Schutzbereichanordnung gewerblicher Bauflächen vorsehe, nach seinem Wirksamwerden nicht nur die Grundlage für die gemeindlichen Bebauungspläne, sondern auch für die Schutzbereichanordnung. Die Einwendungen der Beklagten gegen die Fortschreibung des Flächennutzungsplans 1998/99 hätten sich auf den Teil des neu ausgewiesenen Gewerbegebiets beschränkt und nicht auf die bereits im Flächennutzungsplan vom 30.01.1969 ausgewiesenen Bauflächen bezogen. Schließlich seien auch die Bebauungspläne nicht unbeachtlich. Die Bebauungspläne Lange Betten und Elsenhalde seien nicht aus einem Flächennutzungsplan entwickelt worden, der der Schutzbereichanordnung aus dem Jahr 1965 entgegengestanden habe. Die im Flächennutzungsplan dargestellten Bauflächen hätten mit der Schutzbereichanordnung von 1965 in Einklang gestanden, weil danach eine Wohnnutzung in diesem Bereich möglich gewesen sei. Erst mit der Anordnung vom 31.03.1983 sei ein Widerspruch zwischen der Bauleitplanung der Klägerin und der Aufrechterhaltung des Schutzbereiches aufgetreten.

Die Abwägung sei fehlerhaft. Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts sei eine „Voll-Abwägung“ erforderlich; anderenfalls bedürfte es keiner Anhörung der Landesregierung und der betroffenen Gemeinden. Ein Abwägungsfehler liege jedenfalls darin begründet, dass die Beklagte das Abwägungsmaterial nicht zutreffend und vollständig zusammengestellt habe; das folge schon daraus, dass die Beklagte in Ermangelung von Angaben der US-Armee über tatsächlich eingelagerte bzw. zukünftig benötigte Munitionsmengen nicht in der Lage sei, eine realistische Gefahrenprognose zu treffen. Es sei nicht ausgeschlossen, dass die Abwägung zugunsten der Klägerin ausgegangen wäre, wenn die Beklagte in der Lage gewesen wäre, eine solche zu erstellen. Es könne von ihr nicht gefordert werden, die nicht bekannte Gefahrenprognose im Hinblick auf Einzelheiten zu beanstanden. Schließlich gehe es auch nicht um neue Planungswünsche.

Die Klägerin beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 20. November 2007 - 5 K 3624/07 - zu ändern und die Beklagte zu verpflichten, die innere Schutzabstandszone der Schutzbereichsanordnung vom 23.09.1965 in der Fassung der Anordnung ihrer Aufrechterhaltung vom 02.06.2005 (WV III 7 – Anordnung Nr. V/Böb) aufzuheben, soweit sie die Grundstücke Flurstück-Nr. 2680/2, 2680/8, 2672/2, 2672/3, 2672/4, 2402/4, 2402/5, 2402/6, 2574, 2775, 2576, 2648, 2649, 2650, 2651, 2652, 2653, 2654, 6636/1 und 6636/3 der Gemarkung Schönaich umfasst.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie trägt vor: Aus der behaupteten formellen Rechtswidrigkeit der Anordnung folge kein Anspruch auf Herausnahme bestimmter Grundstücke aus der Schutzabstandszone IV, denn jedenfalls die Entscheidung vom 20.06.1997 über die Aufrechterhaltung des Schutzbereichs sei bestandskräftig. Ein Verfahrensfehler liege nicht vor. Eine unmittelbare Anhörung der betroffenen Gemeinde sei weder vorgesehen noch erforderlich. Selbst wenn eine unmittelbare Anhörung der Klägerin erforderlich gewesen sein sollte, hätte dieser Mangel keinen Einfluss auf das Abwägungsergebnis gehabt; denn das Ziel, der betroffenen Gemeinden ausreichend Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben, und die Verpflichtung der Beklagten, sich hiermit auseinanderzusetzen, seien erfüllt. Der Begriff der Landesregierung in § 1 Abs. 3 SchBG sei nach Sinn und Zweck der Regelung im formellen Sinn zu verstehen. Einer Befassung des Kabinetts bedürfe es nicht. Dies gelte auch dann, wenn man von einem organisatorischen Regierungsbegriff ausgehe. Denn es gebe weder eine bundes- noch eine landesrechtliche Regelung, die fordere, dass jede vorgeschriebene Äußerung, die eine Landesregierung durch ein Ministerium in ihrem Namen abgeben lasse, zuvor im Kollegialorgan der Landesregierung förmlich beraten und beschlossen werden müsse. Letztlich seien Rechte der Klägerin auch bei einer ungenügenden Anhörung der Landesregierung nicht verletzt.

Die Entscheidung über die Aufrechterhaltung des Schutzbereichs beruhe auf einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage. Die Beschränkung der Planungshoheit der Klägerin sei verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Die Schutzbereichausweisung selbst sowie die Anordnung der Aufrechterhaltung seien ausreichend bestimmt. Aus der Anordnung vom 02.06.2005 werde für die Beteiligten unzweifelhaft erkennbar, dass die ursprüngliche Schutzbereichanordnung von 1965 aufrechterhalten bleibe. Soweit die von der Anordnung im Einzelnen betroffenen Flurstücke bezeichnet würden, auf die von Gesetzes wegen folgenden Beschränkungen verwiesen werde sowie Vollzugsmaßnahmen aufgeführt würden, handele es sich um eine wiederholende Verfügung ohne eigenen Regelungsgehalt. Etwaige Zweifel an der Bestimmtheit hätten nur gerichtlich gegen die Schutzbereichausweisung vom 23.09.1965 geltend gemacht werden können. Auch wenn es hierauf ankommen sollte, sei der Verwaltungsakt hinreichend bestimmt. Denn die betroffenen Grundstücke seien einzeln aufgeführt und festgelegt, dass es sich um einen Schutzbereich mit den hieraus ergebenden gesetzlichen Folgen handele. Einer weiteren ins Einzelne gehenden Regelung darüber, unter welchen Voraussetzungen in welchen Zonen bei welchen Gebäuden Genehmigungen erteilt werden würden, habe es nicht bedurft. Vielmehr würden konkrete Genehmigungsanforderungen einen Rückschluss auf die Verteidigungsanlage sowie Art und Menge der dort gelagerten Munition zulassen. Ein Verstoß gegen § 7 BauGB könnte das Verpflichtungsbegehren der Klägerin ebenfalls nicht begründen. Ein solcher liege aber auch nicht vor. Die Anpassungspflicht gem. § 7 BauGB betreffe nur zukünftige Fachplanungen. Der Flächennutzungsplan der Klägerin aus dem Jahre 1971 sei der Schutzbereichanordnung zeitlich nachgefolgt. Der Klägerin hätte daher oblegen, die Ausweisung des Schutzbereichs bei ihrer späteren Bauleitplanung zu berücksichtigen. Soweit sie dies nicht getan habe, habe sie ihrerseits gegen § 1 Abs. 7 und § 5 Abs. 4 BauGB verstoßen. Die Beklagte habe im Jahre 1969 Planungen, welche der Schutzbereichanordnung entgegenstünden, ausdrücklich widersprochen. Eine Anpassungspflicht bestehe auch nicht wegen der Fortschreibung des Flächennutzungsplans in den Jahren 1998/99, da die Schutzbereichanordnung damals von der Klägerin im Rahmen der planerischen Abwägung zu berücksichtigen und nachrichtlich in den Flächennutzungsplan aufzunehmen gewesen sei. Schließlich lege die Klägerin nicht dar, dass im Rahmen der Abwägung die von ihr benannten Grundstücke aus der Schutzabstandszone IV herauszunehmen seien. Vielmehr sei die vorgenommene Abwägung nicht zu beanstanden. Denn das Munitionslager werde weiterhin im bisherigen Umfang benötigt. Ein im Vergleich zur derzeitigen Schutzbereichausweisung milderes Mittel, um den Schutz der Anlage sowie den Schutz vor der Anlage sicherzustellen, gebe es nicht. Des Weiteren betreffe die Schutzbereichausweisung nur geringe Flächen, in denen die Planungsmöglichkeiten der Klägerin spürbar beeinträchtigt würden.

Dem Senat liegen die Akten des Verwaltungsgerichts sowie die einschlägigen Akten der Beklagten vor. Hinsichtlich weiterer Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird hierauf sowie auf die Akten des Senats Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthafte und auch ansonsten zulässige Berufung ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die zulässige Klage zu Recht abgewiesen. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die begehrte räumliche Anpassung des Schutzbereichs; auch eine erneute Entscheidung über die Aufrechterhaltung des Schutzbereichs kann sie nicht verlangen (§ 113 Abs. 5 Satz 1 und Satz 2 VwGO).

Die Klage ist zulässig. Die Klägerin verfolgt ihr Rechtsschutzbegehren sachdienlich mit der Verpflichtungsklage. Die Entscheidung über die Aufrechterhaltung eines Schutzbereichs ergeht ebenso wie dessen erstmalige Anordnung in der Form einer Allgemeinverfügung i.S.v. § 35 Satz 2 Alt. 2 VwVfG (vgl. BVerwG, Urteil vom 07.09.1984 - 4 C 16.81 -, BVerwGE 70, 77). Allein mit der Aufhebung der letzten Verfügung über die Aufrechterhaltung des Schutzbereichs wäre der Klägerin nicht gedient; denn die vorherige - bestandskräftige - Anordnung vom 20.06.1997 erlischt nicht gleichsam automatisch mit Zeitablauf, sondern bedarf einer ausdrücklichen behördlichen Aufhebung gemäß § 2 Abs. 5 Satz 1 SchBG (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25.01.2002 - 4 B 37.01 -, NVwZ-RR 2002, 444 <445 f.>).

Die Klägerin ist insbesondere auch klagebefugt. Sie kann geltend machen, dass ihr bei Beachtung der ihr nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG zukommenden Planungshoheit, die sie durch hinreichend bestimmte Planungen im betroffenen Gebiet auch konkretisiert hat (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 14.12.1994 - 11 C 18.93 -, BVerwGE 97, 203 <211>), ein Anspruch auf Verkleinerung des Schutzbereichs zusteht.

II.

Die Klage ist nicht begründet. Der Klägerin steht weder der geltend gemachte Anspruch zu, noch kann sie - als Minus im Verpflichtungsantrag enthalten - verlangen, dass die Beklagte erneut über die Aufrechterhaltung des Schutzbereichs entscheidet.

1. Die Vorschriften des Schutzbereichgesetzes begegnen keinen durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken. Sie genügen, wie das Verwaltungsgericht im Ergebnis zutreffend ausgeführt hat, mit ihrer ausdrücklichen Orientierung am Verhältnismäßigkeitsgrundsatz angesichts der Besonderheiten der Regelungsmaterie noch dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot. Der Gesetzgeber darf im Rahmen der Optimierung verschiedener rechtsstaatlicher Interessen auch unbestimmte Rechtsbegriffe verwenden, die der Auslegung und Konkretisierung bedürfen. Die Handhabung der gesetzlichen Bestimmungen wird dabei erleichtert durch die Vorgaben in den einschlägigen Zentralen Dienstvorschriften – ZDv – des Bundesministeriums der Verteidigung. Diese Vorschriften erfüllen zwar mangels eines ausdrücklichen gesetzlichen Auftrags zu ihrem Erlass und einer normierten Veröffentlichungspflicht schon nicht die formellen Anforderungen, die an normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften nach der zu den Standardisierungsermächtigungen im Umwelt- und Technikrecht ergangenen Rechtsprechung zu stellen sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.10.1998 - 8 C 16.96 -, BVerwGE 107, 338 <341>; vom 29.08.2007 - 4 C 2.07 -, BVerwGE 129, 209 <211>; siehe zuletzt auch Ruffert in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle , GVwR I, 2006, § 17 Rn. 76 f., Hill in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle , GVwR II, 2008, § 34 Rn. 44, jeweils m.w.N.); ob der Verwaltung als materielle Voraussetzung ein Beurteilungsspielraum für die Ausfüllung der gesetzlichen Bestimmungen eingeräumt ist (vgl. hierzu etwa Möstl in: Erichsen/Ehlers, AllgVerwR, 13. Aufl. 2006, § 18 Rn. 29, § 19 Rn. 19 f.), kann folglich offen bleiben. Die Zentralen Dienstvorschriften können gleichwohl als norminterpretierende Verwaltungsvorschriften bei der Frage der erforderlichen Ausdehnung des Schutzbereichs sowie der Genehmigungsfähigkeit eines Bauvorhabens in den Schutzabstandszonen herangezogen werden. Denn sie beruhen, soweit ersichtlich, auf gesicherten Erkenntnissen und Erfahrungen von Fachleuten (vgl. OVG RP, Urteil vom 20.03.1981 – 1 A 172/79 -, AS 16, 241 <243 f.>); sie sind insbesondere den Vorschriften über die Schutzabstände in der Anlage 1 zum Anhang zu § 2 der Zweiten Verordnung zum Sprengstoffgesetz – 2. SprengV – (neugefasst durch Bekanntmachung vom 10.09.2002, BGBl. I S. 3543, 3555) vergleichbar. Sie erlauben daher - vorbehaltlich abweichender Erkenntnisse - eine zuverlässige Beurteilung, ob eine Gefährdung unbeteiligter Dritter von einem Munitionslager ausgeht.

2. Nach § 1 Abs. 2 und Abs. 4 SchBG darf ein Gebiet nur dann zum Schutzbereich erklärt werden, wenn dies zum Schutz und zur Erhaltung der Wirksamkeit einer Verteidigungsanlage erforderlich ist. Die nach § 2 Abs. 1 Satz 1 SchBG ergehende Anordnung ist, wie insbesondere aus der Verfahrensvorschrift des § 1 Abs. 3 SchBG folgt, das Ergebnis eines besonderen Raumordnungsverfahrens und setzt damit eine planerische Abwägung voraus. (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 15.11.1988 - 10 S 751/88 -, NVwZ 1989, 978 <980>). Diese muss den rechtsstaatlichen (Mindest-)Anforderungen genügen, die an eine staatliche Planungsentscheidung zu stellen sind. Hierzu gehört, dass die Planungsentscheidung auf einer gerechten Abwägung der für und gegen das Vorhaben streitenden öffentlichen und privaten Belange beruht; in den Abwägungsvorgang müssen alle nach Lage der Dinge erheblichen öffentlichen und privaten Belange eingestellt und unter Beachtung des Verfahrensrechts und der die planerische Gestaltungsfreiheit begrenzenden Planungsleitsätze abgewogen werden. Dabei darf weder die Bedeutung der durch das Verfahren betroffenen Belange verkannt noch der Ausgleich zwischen ihnen in einer Weise vorgenommen werden, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht (vgl. hierzu nur Bonk/Neumann in: Stelkens u.a. , VwVfG, 7. Aufl. 2008, § 74 Rn. 54 ff. m.N.).

Die Entscheidung nach § 2 Abs. 4 SchBG, die Anordnung eines Schutzbereichs nicht aufzuheben, unterscheidet sich hiervon jedenfalls im Grundsatz nicht. Nach dieser Bestimmung hat die zuständige Behörde mindestens alle fünf Jahre unter Beachtung der Vorschriften des § 1 Abs. 3 SchBG von Amts wegen zu prüfen, ob die Voraussetzungen der Anordnung noch vorliegen. Ist das der Fall, ergeht eine begründete Entscheidung über die Aufrechterhaltung des Schutzbereichs. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist die Behörde nicht auf die Prüfung beschränkt, ob sich die Gefahren- bzw. Sicherheitsaspekte der bestehenden Verteidigungsanlage im Vergleich zu der Sach- und Rechtslage, wie sie der vorherigen bestandskräftigen Anordnung zugrunde gelegt worden sind, verändert haben. Ein solchermaßen insgesamt verengter, am Anspruch auf Wiederaufgreifen des Verfahrens nach § 51 VwVfG orientierter Prüfungsrahmen ließe sich zum einen mit der durch die Beachtenspflicht in § 2 Abs. 4 Satz 1 SchBG bewirkten strikten Bindung an die Verfahrensvorschriften des § 1 Abs. 3 SchBG nicht vereinbaren. Denn die Stellungnahmen der Äußerungsberechtigten beziehen sich - jedenfalls vorrangig - nicht auf diese sicherheitsrelevanten Gesichtspunkte, zu denen diese sich mangels Sachkenntnis substantiiert nicht äußern können. Zum anderen würde die genannte Beschränkung der besonderen Zielrichtung des § 2 Abs. 4 SchBG nicht gerecht. Diese erst in der abschließenden Beratung auf der Grundlage eines interfraktionellen Antrags als § 2 Abs. 2a in das Gesetz eingefügte Bestimmung (siehe BT, 2. WP, Sten. Berichte, 160. Sitzung, S. 8907, Anlage 4 , S. 8938) sollte die zivilen Belange und privaten Rechte im Vergleich zur schon zuvor im Gesetzentwurf enthaltenen Bestimmung des § 2 Abs. 5 Satz 1 SchBG (§ 2 Abs. 3 Satz 1 SchBG-E i.d.F. der Beschlüsse des Ausschusses für Verteidigung, BT-Drucks. 2/2510, sowie Schriftlicher Bericht, BT-Drucks. 2510 , S. 2) weiter sichern. Die Stärkung der Rechtsposition der in ihren zivilen Belangen betroffenen Gemeinden liegt dabei nicht nur in der Normierung eines periodisch durchzuführenden Überprüfungsverfahrens, sondern gerade auch in den Prüfungsmaßstäben, die hierbei anzuwenden sind. Denn § 2 Abs. 5 Satz 1 SchBG sieht vor, dass die Anordnung aufzuheben ist, wenn der Schutzbereich für die Zwecke des § 1 nicht mehr benötigt wird. Damit nimmt diese Vorschrift § 1 Abs. 2 SchBG in den Blick und stellt somit allein auf die verringerte Schutzbedürftigkeit der Verteidigungsanlage ab (vgl. auch von Hausen u.a. , Schutzbereichgesetz, 1957, § 2 Anm. V.2.), während § 2 Abs. 4 Satz 1 i.V.m. § 1 Abs. 3 SchBG darüber hinausgeht.

Das hiernach auszuübende planerische Ermessen, das den Besonderheiten einer Entscheidung nach § 2 Abs. 4 SchBG Rechnung zu tragen hat, kann dabei im Ausnahmefall auf nur ein rechtsfehlerfreies Ergebnis reduziert sein. Jedenfalls hat die Klägerin aber einen Anspruch auf rechtsfehlerfreie Betätigung des Ermessens (vgl. Bonk/Neumann, a.a.O., § 74 Rn. 266).

3. Die Entscheidung des Bundesministeriums der Verteidigung ist im Rahmen der nur eingeschränkten verwaltungsgerichtlichen Kontrolle von Rechts wegen nicht zu beanstanden. Der Anordnung über die Aufrechterhaltung des Schutzbereichs liegt eine Abwägung zugrunde. Die Abwägung ist rechtsfehlerfrei zu Lasten der Klägerin ausgegangen.

a) Das Bundesministerium der Verteidigung hat die hier erheblichen Belange in die Abwägung eingestellt.

(1) Die auf Seiten der Klägerin zu berücksichtigenden Belange sind im Ergebnis ordnungsgemäß ermittelt worden.

(1.1) Die Klägerin ist von der Beklagten nicht unmittelbar, sondern über die Landesbehörden angehört worden. Dieses Verfahren entspricht den formellen Vorgaben des § 2 Abs. 4 i.V.m. 1 Abs. 3 SchBG. Eine unmittelbare Beteiligung der Gemeinden ist darin nicht vorgesehen. Diese Bestimmung begegnet von Verfassung wegen keinen Bedenken. Vielmehr hat der Gesetzgeber damit verfassungsrechtlichen Erwägungen zum Verhältnis von Bund und Gemeinden in der bundesstaatlichen Ordnung Rechnung getragen (siehe Schriftlicher Bericht des Vermittlungsausschusses, BT-Drucks. 2/2863 S. 1; vgl. auch BVerfGE 56, 298 <319>).

Die Bedeutung der verfassungsrechtlich durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG geschützten Rechtsstellung der Gemeinden stellt allerdings Anforderungen an die inhaltliche Gestaltung der - mittelbaren - Anhörung der Gemeinde. So muss der Gemeinde ein zeitlicher Rahmen zugebilligt werden, der es ihr ermöglicht, sich nach einer der Materie angemessenen Prüfung und Würdigung zu den aus ihrer Sicht maßgeblichen Punkten sachgemäß zu äußern. Erforderlich ist weiter, dass die eingeholte Stellungnahme zur Kenntnis genommen und bei der Entscheidung in Erwägung gezogen wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 14.12.2000 - 4 C 13.99 -, BVerwGE 112, 274 <290>; BVerfGE 56, 298 <320>; siehe bereits von Hausen, a.a.O., § 1 Anm. III.1.). Diesen Anforderungen hat die Anhörung der Klägerin entsprochen. Denn ihre ausführliche Stellungnahme vom 18.09.2002 ist der Beklagten vorgelegt worden, und diese hat sich damit im Schreiben der Wehrbereichsverwaltung vom 15.04.2003 ausführlich auseinander gesetzt. Auch in der Anordnung vom 02.06.2005 hat die Beklagte die Belange der Klägerin gewürdigt.

(1.2) Die Stellungnahme des Landes ist zwar zu Unrecht vom Finanzministerium und nicht, wie in § 1 Abs. 3 SchBG bestimmt, von der „ “ abgegeben worden. Dieser Verfahrensfehler ist indessen unbeachtlich.

Der Begriff „Landesregierung“ meint entsprechend dem allgemeinen Sprachgebrauch das kollegial gebildete Verfassungsorgan i.S.v. Art. 45 Abs. 2 Satz 1 LV, dem die Staatsleitung obliegt. Das hat das Bundesverfassungsgericht für die Frage der Ermächtigungsadressaten beim Erlass von Rechtsverordnungen nach Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG entschieden (vgl. BVerfGE 11, 77 <84 ff.>; BVerfGE 88, 203 <332>). Es hat dabei zum einen auf die unterschiedliche Terminologie im Grundgesetz verwiesen, das neben „Regierung der Länder“ auch von „obersten Landesbehörden“ spricht. Für einen abweichenden Sprachgebrauch im Gesetzesrecht ist nichts dargetan. Zum anderen und entscheidend hat es betont, dass auf das bundesstaatliche Prinzip Rücksicht zu nehmen ist. Danach hat allein das Landesverfassungsrecht zu bestimmen, welches Organ eine Zuständigkeit wahrzunehmen hat, die den Ländern zugewiesen ist. Nur auf eine solche organisationsrechtliche Fragestellung kann es hier ankommen. Der Begriff der Regierung im funktionellen oder formellen Sinne als die Gesamtheit der nach den Kompetenzregelungen der Landesverfassung oder den Zuständigkeitsgesetzen von der Landesregierung im weiteren Sinne wahrgenommenen Aufgaben und Befugnisse (siehe Katz in: Feuchte , Verfassung des Landes Baden-Württemberg, 1987, Art. 45 Rn. 22; Braun, Kommentar zur Verfassung des Landes Baden-Württemberg, 1984, Art. 45 Rn. 1 f., mit jeweils abweichender Begrifflichkeit; vgl. auch Oldiges in: Sachs , GG, 5. Aufl. 2009, Art. 62 Rn. 13; Schröder in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. II, 4. Aufl. 2000, Art. 62 Rn. 2) führt hier nicht weiter, da es nicht um die Charakterisierung und rechtliche Einordnung einer Kompetenz, sondern gerade um die Frage geht, wem die Aufgabe obliegt.

Daraus folgt aber zunächst nur, dass der Bundesminister der Verteidigung als nach § 9 Abs. 1 SchBG zuständige Behörde die auf Landesebene anzuhörende Stelle nicht selbst bestimmen kann. Er hat sich grundsätzlich an die Landesregierung zu wenden. Wegen der Organisationshoheit des Landes ist damit aber noch nicht entschieden, ob die Landesregierung selbst Stellung zu nehmen hat; hierzu verhält sich die bundesgesetzliche Regelung nicht.

Aus der im Zeitpunkt der Stellungnahme gültigen organisationsrechtlichen Aufgabenverteilungsnorm des § 4 Abs. 1 (nunmehr unverändert § 7 Abs. 1) LVG lässt sich dazu allerdings nichts im Gegenschluss entnehmen (a.A. wohl VGH Bad.-Württ., Urteil vom 15.11.1988 - 10 S 751/88 -, NVwZ 1989, 978 <980>). § 4 Abs. 1 LVG bestimmt lediglich, dass die Befugnisse, die durch bundesrechtliche Bestimmungen auf die obersten Landesbehörden übertragen sind, von diesen nicht ausgeübt werden dürfen, wenn in den gesetzlichen Bestimmungen eine Übertragung dieser Befugnisse auf nachgeordnete Behörden für zulässig erklärt ist. Damit wird der Vorschrift des Art. 70 Abs. 1 Satz 2 LV entsprechend ein „Zwang zur Dekonzentration“ gesetzlich festgelegt (siehe LT, 1. WP, Beil. 975, S. 1195). Ob dagegen sonstige Aufgaben, die nicht wie Befugnisse eine drittgerichtete Wahrnehmungszuständigkeit beschreiben, ohne ausdrückliche Bestimmung im Bundesgesetz immer von der Landesregierung zu erfüllen sind, ergibt sich daraus nicht.

Maßstab für die Entscheidungszuständigkeit ist hier allein Art. 49 Abs. 2 LV, der den Umfang der Kabinettssachen und damit das Kollegialprinzip ausformt. Danach beschließt die Regierung u.a. über Angelegenheiten, in denen ein Gesetz dies vorschreibt. Auch die Verständigung über den Inhalt einer Stellungnahme kann ein solcher Beschluss sein. Auch der Umstand, dass sich Stellungnahmen zu Schutzbereichanordnungen von ihrer tatsächlichen Bedeutung her nicht immer als „kabinettswürdig" erweisen, ist nach dem Verfassungstext unbeachtlich. Denn die gesetzlichen Aufgabenzuweisungen stehen nicht unter dem - in Art. 49 Abs. 2 a. E. LV generalklauselartig als Auffangzuständigkeit normierten - Vorbehalt, dass es sich um Fragen von grundsätzlicher oder weittragender Bedeutung handelt. Eine Möglichkeit der Übertragung von gesetzlich zugewiesenen Zuständigkeiten auf einzelne Minister, die dann diese Zuständigkeit stellvertretend für das Kabinett ausüben, ist in der Landesverfassung nicht vorgesehen. Ob es einen Kabinettsbeschluss gibt, der dies regelt, bedarf demnach keiner Klärung. Denn die Organisationsgewalt der Regierung kann sich nur im Rahmen der verfassungsrechtlichen Bestimmungen entfalten (siehe etwa zur vom insoweit offeneren GG ermöglichten Praxis der Bundesregierung Busse in: Friauf/Höfling, Berliner Kommentar, Art. 62 Rn. 6).

Dieser Verfahrensmangel ist indessen unbeachtlich. Zum einen hatte er keinen Einfluss auf die Ermittlung der Belange der Klägerin (vgl. BVerwG, Urteil vom 04.11.2006 - 4 A 2001.06 -, BVerwGE 127, 95 <99>; siehe auch VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 25.01.1989 - 10 S 1279/88 -, BA S. 8). Soweit die Klägerin sich zum anderen im Anschluss an die Rechtsprechung des 10. Senats des Verwaltungsgerichtshofs auf ein politisch größeres Gewicht einer Stellungnahme der Landesregierung auf der Grundlage eines ausdrücklichen Kabinettsbeschlusses beruft, führt das ebenso wenig weiter. Denn es ist weder dargetan noch sonst ersichtlich, dass eine Kabinettsbefassung zu einer Stellungnahme zu Gunsten der Klägerin hätte führen können. Das Finanzministerium beteiligt vor der Abgabe der Stellungnahme eine ganze Reihe weiterer Ministerien, nämlich das Staats-, das Innen-, das Umweltministerium und das Ministerium Ländlicher Raum; denn der für die entscheidende Stelle verwendete Begriff „Interministerieller Ausschuss für Unterbringungs- und Liegenschaftsfragen der Streitkräfte“ bezeichnet ausweislich des Schreibens des Finanzministeriums vom 17.10.2007 an das Verwaltungsgericht nicht eine gesonderte organisatorische Einheit, sondern umschreibt lediglich die vorherige Einbeziehung anderer Ministerien. Eventuell vorhandene Bedenken anderer Ressorts sind demnach ermittelt worden sind.

(2) Bei der Bemessung der Schutzabstände, die angesichts der vom Munitionslager ausgehenden Gefahren erforderlich sind, durfte das Bundesministerium der Verteidigung von den in den bestandskräftigen Anordnungen zugrunde gelegten Werten und Tabellen und den daraus folgenden Grenzen der Schutzabstandszonen ausgehen. Diese auf einer Einschätzung des tatsächlichen Gefahrenpotenzials beruhenden Festlegungen sind auf Dauer ausgerichtet und unterliegen - anders als die Frage der Verhältnismäßigkeit der Anordnung des Schutzbereichs - nicht dem Vorbehalt einer geänderten Gesamtwürdigung der gegenläufigen Interessen. In dieser Hinsicht besteht in Anlehnung an die Bestimmungen über das Wiederaufgreifen des Verfahrens Anlass zur neuerlichen Überprüfung der Erforderlichkeit der Schutzabstände nur dann, wenn insoweit veränderte Umstände dargetan sind. Dies war hier indessen nicht der Fall. Insbesondere ist nicht von einer geringeren Menge der in der Verteidigungsanlage gelagerten Munition auszugehen. Denn die amerikanischen Streitkräfte haben zu erkennen gegeben, dass sie weiterhin die gesamte für die Lagerung massendetonationsfähiger Munition vorgesehene Kapazität nutzen wollen. Darauf - und nicht auf einen zeitweilig geringeren Bestand - sind die Berechnungen zum erforderlichen Schutzabstand zu beziehen.

Danach ist dem in der mündlichen Verhandlung gestellten Hilfsbeweisantrag nicht nachzugehen. Denn die Klägerin legt darin veränderte Umstände, die eine Reduzierung des Schutzbereichs rechtfertigen könnten, nicht dar. Auch auf die ergänzend zu diesem Beweisantrag begehrte Auskunft der US-Armee über Art, Menge und Sprengkraft der in der Verteidigungsanlage eingelagerten und einlagerbaren Munition kommt es ersichtlich nicht an. Denn bei der Bestimmung des Schutzbereichs der Verteidigungsanlage wird eine bestimmte Kapazität zugrunde gelegt, die als Explosivstoffmenge die höchstzulässige Sprengkraft der dort vorhandenen Munition umschreibt. Soweit der Bürgermeister der Klägerin in der mündlichen Verhandlung die Sorge geäußert hat, dass die US-Armee die hiernach begrenzte Lagerkapazität überschreite, bleibt auch dies für die Entscheidung des Rechtsstreits unerheblich, da vor einem solchen Hintergrund die begehrte Verkleinerung der Schutzbereichs auf keinen Fall angezeigt wäre.

b) Die Beklagte hat die Bedeutung der widerstreitenden Belange nicht verkannt.

Dabei unterliegt die militärstrategische Entscheidung, dass es im Interesse der US-amerikanischen Streitkräfte des Munitionslagers Böblingen mit einer bestimmten nutzbaren Lagerkapazität weiterhin bedürfe, keiner näheren gerichtlichen Überprüfung. Sie liegt im weiten verteidigungspolitischen Beurteilungsspielraum der Beklagten (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 14.12.1994 - 11 C 18.93 -, BVerwGE 97, 203 <209>); es ist nichts dafür dargetan, dass dessen Grenzen hier überschritten sind.

Des Weiteren war die Beklagte insbesondere nicht verpflichtet, auf bauplanerische Vorgaben der Klägerin Rücksicht zu nehmen. Sie ist nicht nach § 7 BauGB an die Darstellungen im Flächennutzungsplan der Klägerin gebunden.

Dabei kann dahinstehen, ob die Klägerin sich bezüglich des Bebauungsplans „Lange Betten" von 1964 ungeachtet ihrer Kenntnis von den Plänen zur Anordnung eines Schutzbereichs allein auf die zeitliche Priorität berufen könnte, um einen inhaltlichen Vorrang zu begründen. Denn ausweislich der Darstellungen im vorgelegten Flächennutzungsplan von 1969 berührte der Geltungsbereich des genannten Bebauungsplans die Schutzzone 2 bzw. die jetzige Schutzabstandszone IV nicht, sodass die rechtliche Bewertung dieses Bebauungsplans für die in Streit stehenden Grundstücke ohne Bedeutung ist. Die weitere Bauleitplanung - insbesondere der erste Flächennutzungsplan der Klägerin - im betroffenen Gebiet wurde erst nach der erstmaligen Ausweisung des Schutzbereichs erstellt. Die Klägerin musste demnach die Schutzbereichanordnung schon gem. § 1 Abs. 5 Satz 1 BBauG 1960 als Bedürfnis der Verteidigung bzw. nach § 1 Abs. 6 Satz 2 11. Spiegelstrich BBauG 1976 als Belang der Verteidigung in ihre Bauleitplanung einstellen; bei der planerischen Abwägung war dieses gegenläufige Interesse, wie sich aus § 1 Abs. 3 Satz 2 SchBG ergibt, nicht zu überwinden (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 15.11.1988 - 10 S 751/88 -, NVwZ 1989, 978 <979>). Die durch die Schutzbereichanordnung konkretisierten Nutzungsbeschränkungen waren vielmehr als sonstige Nutzungsregelungen in die Bauleitpläne nachrichtlich zu übernehmen (vgl. § 5 Abs. 5 Satz 1, § 9 Abs. 4 Satz 1 BBauG 1960; § 5 Abs. 6 Satz 1, § 9 Abs. 6 Satz 1 BBauG 1976). Dies hat die Klägerin ausweislich der dem Senat vorliegenden Pläne offensichtlich versäumt.

Zu Unrecht verweist die Klägerin auf die Anpassungspflicht nach § 7 Satz 1 BBauG/BauGB. Danach haben öffentliche Planungsträger, die am Verfahren der Aufstellung des Bauleitplans beteiligt worden sind, ihre Planungen dem Flächennutzungsplan insoweit anzupassen, als sie diesem Plan nicht widersprochen haben. Die Anpassungspflicht bezieht sich indessen nur auf künftige Planungen, die weder durch einen Planfeststellungsbeschluss festgestellt noch, wie im Falle von Nutzungsregelungen, in der für sie vorgesehenen Rechtsform wirksam geworden sind; der Widerspruch des Planungsträgers ist insoweit ein gegenüber der Gemeinde erklärter Vorbehalt für abweichende Planungsziele (vgl. etwa Bielenberg/Runkel in. Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 7 Rn. 10 f.; Gaentzsch in: Berliner Kommentar zum BauGB, § 7 Rn. 14). Darum geht es indessen nicht, wenn der Planungsträger - wie hier - auf bereits bestehende raumbedeutsame Festsetzungen verweist.

Auch aus der Stellungnahme der Wehrbereichsverwaltung V vom 17.02.1969 im Planaufstellungsverfahren ergibt sich kein Anhaltspunkt für eine Bindung der Beklagten. Darin hat diese ausgeführt, dass gegen den Flächennutzungsplan keine Bedenken bestünden, sofern die mit der Schutzbereichanordnung vom 13.09.1965 verfügten Nutzungsbeschränkungen in dem betroffenen Gebiet beachtet und eingehalten würden. Damit hat die Beklagte unmissverständlich deutlich gemacht, dass die Bauleitplanung der Klägerin nur unter dem Vorbehalt einer strikten Beachtung der militärischen Belange hingenommen werden sollte.

Nicht zu folgen ist schließlich dem Einwand, dass erst im Jahre 1983 ein Widerspruch zwischen der Schutzbereichanordnung und der Bauleitplanung der Klägerin aufgetreten sei und letztere sich insoweit durchsetzen müsse. Denn mit der Anwendung der neugefassten ZDv 34/230 wurden die Bestimmungen für die Errichtung von Gebäuden in der äußeren Schutzabstandszone gerade gelockert.

c) Schließlich ist das Ergebnis der Abwägung nicht zu beanstanden.

Im Rahmen der Abwägung durfte - selbstverständlich - auch der Umstand gewürdigt werden, dass es um eine bereits seit langem bestehende Verteidigungsanlage geht, deren früher erwogene Verlagerung an einen Alternativstandort sich nicht verwirklichen ließ. Bei der Entscheidung über die Aufrechterhaltung eines Schutzbereichs sind neben dem Bestand und den getätigten infrastrukturellen Aufwendungen auch die daraus zugleich folgende "Vorbelastung“ und Situationsgebundenheit der betroffenen Gemeinde einzustellen (vgl. BVerwG, Urteil vom 14.12.2000 - 4 C 13.99 -, BVerwGE 112, 274 <291 f.>). Insoweit unterscheidet sich die Abwägung in dieser Situation von der einer erstmaligen Schutzbereichanordnung; denn die Gewichte sind insoweit grundsätzlich zu Gunsten der Verteidigungsanlage verschoben, ohne dass allerdings gegenläufige Belange gar nicht mehr zu berücksichtigen wären. Jedenfalls aber müssen die Interessen der Verteidigungsanlage nicht wegen der von der Gemeinde unter Missachtung der bestandskräftigen Schutzbereichanordnung geschaffenen "vollendeten Tatsachen“ zurücktreten. Es ist des Weiteren auch nicht zu erkennen, dass der Klägerin Entwicklungsmöglichkeiten völlig genommen wären. Denn es handelt sich nur um einen Randbereich des gesamten überplanten Bereichs, in dem sie in ihren Planungsmöglichkeiten merklich beeinträchtigt ist. Ihr hätten wohl aber auch andere Flächen für die Erweiterung des Gewerbegebiets zur Verfügung gestanden.

Die Abwägung ist im Ergebnis schließlich nicht etwa deswegen zu beanstanden, weil die Schutzbereichanordnung in ihren Auswirkungen für die betroffenen Grundstückseigentümer inhaltlich unbestimmt wäre. Auf diesen Belang kann sich die Klägerin wohl berufen, weil ihre gemeindlichen Entwicklungsmöglichkeiten die tatsächliche Nutzbarkeit und Nutzung der ausgewiesenen Baugebiete umfasst. Die besonderen Anforderungen an die in den Schutzabstandszonen geplanten Bauvorhaben können indessen im Zusammenwirken mit den Dienststellen der Beklagten auf der Grundlage der ZDv geklärt werden. Hierauf hinzuweisen ist indessen auch Aufgabe der Baurechtsbehörde.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Revision war nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO gegeben ist.

Beschluss vom 18. Februar 2009

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 20.000 EUR festgesetzt (§ 47 Abs. 1, § 52 Abs. 1 und § 63 Abs. 2 GKG).

Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe