Urteil vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg - 1 S 1264/21

Tenor

Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 18. Februar 2021 - 9 K 5003/19 - wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst trägt.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Der Kläger begehrt die Verpflichtung des Beklagten, die Wahl zum Gemeinderat der Beigeladenen im Mai 2019 für ungültig zu erklären.

Der Gemeinderat der Beigeladenen hat achtzehn Sitze. Bei der Gemeinderatswahl am 26.05.2019 standen fünf Wahlvorschläge („Listen“) zur Wahl. Auf den Listen der CDU, der SPD und der Alternativen Liste ... (Listen Nr. 1 bis 3) waren jeweils achtzehn Kandidaten nominiert. Auf der Liste der Parteilosen Wählervereinigung (Liste Nr. 4) befanden sich drei Kandidaten. Auf der Liste Nr. 5 „...-Aktiv“ befand sich nur der Kläger. Der Gemeindewahlausschuss stellte fest, dass auf den Wahlvorschlag Nr. 1 sieben Sitze (23.835 Stimmen), Nr. 2 fünf Sitze (16.256 Stimmen), Nr. 3 fünf Sitze (16.549 Stimmen), Nr. 4 ein Sitz (1.735 Stimmen) und Nr. 5 kein Sitz (1.381 Stimmen) entfielen. Der Kläger zog daher nicht in den Gemeinderat ein. Das Wahlergebnis wurde am 07.06.2019 öffentlich bekannt gemacht.

Ebenfalls am 07.06.2019 erhob der Kläger gegen die Gemeinderatswahl der Beigeladenen Einspruch beim Landratsamt Enzkreis. Er machte geltend, er sei mit einer eigenen Liste angetreten, weil er auf keine andere Liste aufgenommen worden sei. Mit den auf seine Liste entfallenen 1.381 Stimmen wäre er mit jeder anderen Liste in den Gemeinderat eingezogen. Durch das Taktieren der Anderen würden er und alle, die ihn gewählt hätten, diskriminiert. Das Wahlrecht über die Listen und die Begrenzung der Stimmenzahl auf drei Stimmen für Kandidaten, die allein auf der Liste stünden, seien nicht mit dem Grundgesetz vereinbar. Denn seine Wähler müssten ihre restlichen Stimmen verfallen lassen oder gegen seine Liste stimmen. Wenn Chancengleichheit herrschen solle, was das Grundgesetz ausdrücklich fordere, müsse es so sein, dass jeder Wähler erstens so viele Stimmen für die Liste habe, wie es Listen gebe, und zweitens seine personenbezogenen Stimmen habe, die er frei vergeben könne. Diese Ungleichbehandlung durch das Wahlrecht verfälsche das Ergebnis.

Mit Bescheid vom 28.06.2019, dem Kläger zugestellt am 06.07.2019, wies das Landratsamt Enzkreis den Einspruch zurück. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus, der zulässige Einspruch sei nicht begründet, weil die Gemeinderatswahl der Beigeladenen vom 26.05.2019 den Kläger nicht in seinen Rechten verletze. Bei der Wahl des Gemeinderats der Beigeladenen handle es sich um eine Verhältniswahl, weil mehr als ein Wahlvorschlag abgegeben worden sei. Bei der Verteilung der Sitze auf die Wahlvorschläge bei einer Verhältniswahl finde zuerst eine Oberverteilung und anschließend eine Unterverteilung statt. Bei der sogenannten Oberverteilung würden die Sitze an die Wahlvorschläge nach dem Verhältnis der von diesen erreichten Gesamtstimmenzahlen verteilt. Erst danach würden im Rahmen der sogenannten Unterverteilung die auf die einzelnen Wahlvorschläge entfallenden Sitze den in den Wahlvorschlägen aufgeführten Bewerbern in der Reihenfolge der von diesen erreichten Stimmenzahlen zugeteilt. Hierdurch könne es passieren, dass die nach der Oberverteilung auf einen Wahlvorschlag entfallenen Stimmen bei der Unterverteilung auf einen Bewerber dieser Liste entfielen, der weniger Einzelstimmen habe, als ein Bewerber eines anderen Wahlvorschlags. Daher könne ein Bewerber einer bestimmten Liste einen Sitz erhalten, obwohl er weniger Einzelstimmen habe als ein Bewerber einer anderen Liste. Verstöße gegen die einschlägigen Wahlvorschriften seien nicht festgestellt worden. Die Wahl sei somit gültig.

Hiergegen hat der Kläger am 29.07.2019 Klage beim Verwaltungsgericht Karlsruhe erhoben, mit der er begehrt hat, den Einspruchsbescheid des Landratsamts Enzkreis vom 28.06.2019 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, die Gemeinderatswahl der Beigeladenen vom 26.05.2019 für ungültig zu erklären. Zur Begründung hat er im Wesentlichen vorgetragen, er wäre bei der Gemeinderatswahl als vierzehnter von achtzehn Bewerbern in den Gemeinderat eingezogen, wenn die Wahl als Mehrheitswahl nach § 27 KomWG durchgeführt worden wäre. Er wäre ebenfalls in den Gemeinderat eingezogen, wenn er auf einer der anderen Listen aufgestellt worden wäre. Denn der (stimmenmäßig) letzte Bewerber, der in den Gemeinderat eingezogen sei, habe nur 613 Stimmen und damit weniger als die Hälfte seiner Stimmen erzielt. Dieser letzte Bewerber der Parteilosen Wählervereinigung (Liste Nr. 4) sei nur deswegen in den Gemeinderat eingezogen, weil zu den von ihm selbst erzielten Einzelstimmen noch die Stimmen der beiden weiteren Kandidaten auf der Liste Nr. 4 (591 beziehungsweise 531 Stimmen) hinzugerechnet worden seien. Dass er nicht in den Gemeinderat eingezogen sei, beruhe darauf, dass nach § 25 KomWG die Verteilung der Sitze zunächst nach der Gesamtstimmenzahl der jeweiligen Bewerber einer Liste auf die Listen verteilt werde. Hätten ihn nur zwei weitere Bewerber mit geringem Stimmenanteil auf seiner Liste unterstützt, wäre er in den Gemeinderat eingezogen, selbst wenn diese beiden weiteren Kandidaten keine Chance auf den Einzug in den Gemeinderat gehabt hätten. Es stelle sich die Frage, ob dieses Ergebnis, das auf der Anwendung des baden-württembergischen Kommunalwahlgesetzes und der Gemeindeordnung beruhe, mit der Verfassung in Einklang stehe. Der Grundsatz der gleichen Wahl, der für die Gemeinden durch Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleistet sei, verlange, dass gleichermaßen für das aktive und das passive Wahlrecht jedermann sein Wahlrecht in möglichst gleicher Weise ausüben könne. Differenzierungen dürften sich angesichts der Bedeutung des gleichen Wahlrechts für die freiheitliche demokratische Grundordnung nur in einem eng bemessenen Spielraum halten und erforderten stets einen zwingenden Grund. Für das Kommunalwahlrecht werde kein bestimmtes Wahlsystem vorgeschrieben. Der Gesetzgeber sei aber verpflichtet, das ausgewählte Wahlsystem ungeachtet verschiedener Ausgestaltungsmöglichkeiten in seinen Grundelementen folgerichtig zu gestalten, er dürfe keine strukturwidrigen Elemente einführen. Aus dem Grundsatz der Gleichheit der Wahl folge, dass die Stimme jedes Wahlberechtigten grundsätzlich den gleichen Zählwert und die gleiche rechtliche Erfolgschance haben müsse. Beim Verhältniswahlrecht müsse außerdem jede Wählerstimme mit ihrem Stimmgewicht den gleichen Einfluss auf die Zusammensetzung der Vertretung haben. Insoweit müssten jede Partei, jede Wählergruppe und auch ihre Wahlbewerber gemäß Art. 21 Abs. 1 GG grundsätzlich die gleichen Möglichkeiten im gesamten Wahlverfahren und die gleichen Chancen bei der Verteilung der Sitze haben. Bei der Prüfung, ob eine Differenzierung innerhalb der Wahlrechtsgleichheit gerechtfertigt sei, sei ein strenger Maßstab anzulegen. Differenzierungen im Wahlrecht müssten durch Gründe gerechtfertigt sein, die durch die Verfassung legitimiert seien und ein Gewicht hätten, das der Wahlgleichheit die Waage halten könne.

An diesen Grundsätzen gemessen könne das baden-württembergische Kommunalwahlrecht einer Überprüfung auf seine Verfassungsmäßigkeit nicht standhalten, weil es die Wahlmöglichkeit von Einzelkandidaten ohne rechtfertigenden Grund unterschiedlich gewichte und damit Einzelpersönlichkeiten unangemessen benachteilige. Das Kommunalwahlrecht in Baden-Württemberg enthalte eine in sich unstimmige Mischung von Verhältniswahl und Persönlichkeitswahl, die zudem bei unterschiedlichen Gemeindegrößen zu unterschiedlichen Wahlchancen führe.

Soweit das Wahlsystem dazu führe, dass ein Kandidat, der (chancenlose) weitere Bewerber dazu bewegen könne, ihn durch eine Kandidatur auf der Liste zu unterstützen, entscheidend bessere Wahlchancen bekomme als ein Einzelkandidat, sei dies mit dem Grundsatz der Chancengleichheit der Wahl nicht zu vereinbaren. Insoweit seien zwar kleinere Unstimmigkeiten und Wertungswidersprüche bei einem Wahlsystem, das auch eine Sitzverteilung berücksichtigen müsse, unvermeidlich. Gerade die vorliegende Wahl zeige aber hier erhebliche Wertungswidersprüche, insbesondere im Vergleich zu der Liste der Parteilosen Wählervereinigung (Nr. 4). Denn diese Liste sei mit drei Kandidaten angetreten, die jeweils nur geringe Stimmenanteile erzielt hätten (der gewählte Bewerber nur 613 Stimmen), die aber durch eine Mehrzahl von Kandidaten ihre Chancen so verbessert hätten, dass er als Einzelkandidat trotz doppelter Stimmenzahl nicht in den Gemeinderat habe einziehen können. Hier zeige sich, dass das Wahlsystem in Baden-Württemberg zu einer ungerechtfertigten Bevorzugung von Listen führe, bei denen viele oder gar alle Plätze besetzt werden könnten. In Verbindung mit dem Höchstzahlverfahren führe die Verbindung von Verhältniswahl und Persönlichkeitswahl dazu, dass nicht nur die Bedeutung der Einzelpersönlichkeiten für die Zusammensetzung des Gemeinderates lediglich geringe Bedeutung habe, sondern auch die Stimmenanzahl der einzelnen Kandidaten. Dieselben Stimmen führten bei einer größeren Partei mit mehreren Kandidaten und einer vollständigen Liste dazu, dass der Eintritt in den Gemeinderat erleichtert werde und die Stimmen dabei - unabhängig vom Willen des Wählers - nicht nur Auswirkungen auf den konkreten Kandidaten, sondern auch auf die Anzahl der Sitze der Liste habe, in der dieser Kandidat geführt sei. Gebe es in der Gemeinde nur eine Liste, gelte vielmehr das Mehrheitswahlrecht, das hier seinen Einzug in den Gemeinderat herbeigeführt hätte. Insoweit verfehle das Wahlsystem einen Ausgleich zwischen Persönlichkeitswahl und Verhältniswahl bei Wählervereinigungen und Parteien, weil der Vollständigkeit der Listen ausschlaggebende Bedeutung für die Wahlerfolge zukomme.

Aufgrund des komplizierten Wahlsystems würden die Wähler zudem häufig unveränderte Listen abgeben. Dies führe dazu, dass für alle Kandidaten auf der Liste Stimmen abgegeben würden und diese dann anderen Kandidaten (den Spitzenkandidaten) zum Einzug in die Gemeinderäte verhelfen würden.

Die Begrenzung der für einen Kandidaten abzugebenden Stimmen auf drei führe dazu, dass ein Wähler, der einen Einzelkandidaten wie ihn mit seinen Stimmen unterstützen wolle, von seinem Wahlrecht in unerwünscht zweckwidriger Weise Gebrauch machen müsse, wenn er die Unterstützung für ihn als Einzelbewerber nicht durch seine eigene Stimmabgabe untergraben wolle. Es verletze den Grundsatz der Stimmengleichheit, wenn ein (Einzel-)Bewerber nicht nur um Stimmen für sich werben müsse, sondern gleichzeitig die Wähler ihre Stimme für andere möglicherweise gute Kandidaten nicht abgeben dürften, um ihre Stimmen für den (Einzel-)Bewerber nicht zu entwerten. Es sei daher mit dem Grundsatz der Wahlgleichheit nicht vereinbar, dass bei der Kombination von Verhältnis- und Mehrheitswahlrecht die Kumulation von Stimmen zugelassen werde, aber die Zahl der kumulierbaren Stimmen unabhängig von der Größe der Gemeinde und der Gesamtzahl der abzugebenden Stimmen auf drei Stimmen begrenzt sei. Rechtfertigende Gründe dafür seien nicht erkennbar. Bei unveränderten Stimmzetteln würde er nur eine Stimme und nicht drei kumulierte Stimmen erhalten. Damit würden siebzehn Stimmen verfallen. Die Möglichkeit der Kumulation von lediglich drei Stimmen pro Kandidat führe weiter dazu, dass die Stimmengewichte je nach Gemeindegröße unterschiedlich seien. Es sei für einen Einzelkandidaten in einer kleinen Gemeinde möglich, durch kumulierte Stimmen in den Gemeinderat einzuziehen. In einer größeren Gemeinde, deren Gemeinderat - wie hier - aus achtzehn Gemeinderäten bestehe, sei es für einen Einzelkandidaten, der ohne weitere Bewerber auf seiner Liste antrete, praktisch nicht möglich, in den Gemeinderat einzuziehen.

Hinzu komme, dass nach dem bisherigen Recht der (alte) Gemeinderat durch die Gestaltung der Hauptsatzung darauf Einfluss nehmen könne, welche Chancen Einzelkandidaten bei der nächsten Wahl hätten. Der Gemeinderat der Beigeladenen hätte in der Hauptsatzung gemäß § 25 Abs. 2 GemO festlegen können, dass statt achtzehn nur vierzehn Sitze im Gemeinderat zur Verfügung gestanden hätten. Eine solche Entscheidung hätte seine Chancen als Einzelkandidat erheblich verbessert. Bei einer Stimmendifferenz zum (stimmenmäßig) letzten Kandidaten von lediglich 350 Stimmen könne insoweit nicht ausgeschlossen werden, dass die Größe des Gemeinderates zu einer möglicherweise beabsichtigten Benachteiligung für ihn als Einzelbewerber geführt habe. Da es im Vorfeld der Kommunalwahl auch verschiedene gerichtliche Auseinandersetzungen zwischen ihm und dem Bürgermeister der Beigeladenen gegeben habe, erscheine es nicht als ausgeschlossen, dass insoweit über die Größe des Gemeinderates auch Einfluss auf seine Wahlchancen genommen worden sei.

§ 26 Abs. 2 und § 25 Abs. 2 Satz 1 Hs. 2 GemO seien daher mit Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG und Art. 72 Abs. 1 LV nicht vereinbar. Er rege eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht an, welche vor Einführung der Normenkontrolle in Art. 68 Abs. 1 Satz 3 LV ohne weiteres möglich gewesen sei. Die Landesverfassung bleibe möglicherweise hinter dem Grundgesetz zurück, da Art. 72 LV die Grundsätze aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG zwar übernehme, in Abs. 2 aber hinsichtlich des Wahlverfahrens die Festlegung auf die Verhältniswahl enthalte, die unter dem Vorbehalt des Gesetzes stehe.

Der Beklagte ist der Klage entgegengetreten und hat im Wesentlichen vorgetragen, im Rahmen der Wahlprüfung seien keine wesentlichen Verstöße gegen Wahlvorschriften festgestellt worden, sodass die Wahl mit Bescheid vom 01.07.2019 für gültig erklärt worden sei. Der Einspruch des Klägers gegen die Wahl sei mit Bescheid vom 28.06.2019 zurückgewiesen worden. Gründe für eine Ungültigkeitserklärung der Wahl lägen nicht vor.

Die Beigeladene hat keinen Antrag gestellt. Sie hat jedoch im Wesentlichen vorgetragen, der Kläger ziehe für seine Argumentation das Mehrheitswahlrechtssystem heran, verkenne aber, dass er sich in einem (personalisierten) Verhältniswahlsystem zur Wahl gestellt habe. Das Grundgesetz lasse den Gesetzgebern mit Blick auf das Wahlsystem einen weiten Spielraum. Art. 72 Abs. 1 LV konkretisiere die Vorgaben des Grundgesetzes und lege in Art. 72 Abs. 2 LV insbesondere fest, dass die Wahl unter Berücksichtigung der Grundsätze der Verhältniswahl erfolgen müsse, wenn in einer Gemeinde mehr als eine gültige Wahlvorschlagsliste eingereicht worden sei. Auch durch Art. 72 Abs. 3 LV werde dem Landesgesetzgeber bei der weiteren rechtlichen Ausgestaltung ein Spielraum eingeräumt. § 26 GemO setze diese Vorgaben um. Der in allen Regelungen geforderte Grundsatz der Gleichheit der Wahl verlange, dass die Stimme jedes Wählers den gleichen Zählwert habe. Beim Verhältniswahlrecht führe die Formalisierung der Wahlrechtsgleichheit darüber hinaus dazu, dass nicht nur der gleiche Zählwert, sondern grundsätzlich auch der gleiche Erfolgswert gewährleistet sein müsse, also jeder Wahlberechtigte mit seiner Stimme den gleichen Einfluss auf das Wahlergebnis haben solle. Differenzierungen bedürften besonderer Rechtfertigung im Sinne eines „zwingenden“ oder „wichtigen“ Grundes.

Die in § 26 Abs. 2 Satz 4 GemO vorgesehene Begrenzung der Anhäufung der von jedem Wähler pro Wahlkandidat abgebbaren Stimmen auf drei stelle keinen Verstoß gegen die Gleichheit der Wahl dar. Denn sie sei jedenfalls eine zwangsläufige und gerechtfertigte Folge des gewählten Wahlsystems.

Bei der in Baden-Württemberg vorgesehenen (personalisierten) Verhältniswahl würden Listen von Bewerbern benötigt, die von Wählervereinigungen (u. a. politischen Parteien) aufgestellt würden. Der Wähler stimme auch formal vom Stimmzettel aus betrachtet für eine politische Richtung. Das Ziel der Verhältniswahl in radikaler Ausprägung sei, dass der Gemeinderat ein getreues Spiegelbild der politischen Gruppierung der Wählerschaft sein solle, dass also jede politische Richtung in der Stärke im Gemeinderat vertreten sein solle, die dem Gesamtanteil der für sie in der Gemeinde abgegebenen Stimmen entspreche. Diesem System entsprechend sei der Kläger nicht gewählt worden, weil seine kommunalpolitische Haltung nur der einer zu geringen Anzahl an Wählern beziehungsweise Stimmen entspreche. Der Erfolgswert der Stimmen sei gleich, die Liste des Klägers sei deutlich weniger mehrheitsfähig gewesen als die anderen Wahlvorschläge. Dies verdeutliche auch der klägerische Vortrag, er habe keine Mitstreiter für seinen Wahlvorschlag gefunden und sei auch nicht auf andere Listen aufgenommen worden. Dass derjenige Wahlkandidat, der weitere Bewerber dazu bewegen könne, auf seiner Wahlvorschlagsliste zu stehen, entscheidend bessere Wahlchancen erhalte als ein Einzelkandidat, sei eine systemimmanente Folge des grundgesetzkonformen Verhältniswahlsystems.

Da das Verhältniswahlsystem in seiner Reinfassung ein Kumulieren und Panaschieren nicht vorsehe, wäre es nicht verfassungswidrig und würde insbesondere keinen Verstoß gegen die Gleichheit der Wahl begründen, wenn überhaupt kein Kumulieren vorgesehen wäre. Der Landesgesetzgeber habe sich jedoch für ein personalisiertes Verhältniswahlsystem entschieden, um dem Wunsch der Wählerschaft, sich für Persönlichkeiten und nicht nur für Listen entscheiden zu können, so weit wie möglich zu entsprechen. Die klägerische Argumentation, dass wegen der Beschränkung der auf einen Wahlkandidaten anhäufbaren Stimmen die Stimmen keinen identischen Erfolgswert mehr hätten, sei unzutreffend, weil die abgegebenen Stimmen grundsätzlich weiterhin den identischen Erfolgswert hätten. Die Wähler könnten bloß nicht unbegrenzt kumulieren. Sie könnten aber weiterhin nur drei Stimmen - und diese nur auf einen Wahlkandidaten zusammen - abgeben und den Rest der Stimmen verfallen lassen (oder weiter verteilen) oder (mit ähnlichen Wirkungen) überhaupt nicht zur Wahl gehen. Die Gleichheit der Wahl werde davon nicht betroffen, da bei drei (auf einen Wahlkandidaten aufgehäuften Stimmen) von drei abgegebenen Stimmen der Erfolgswert identisch sei mit dem Erfolgswert von beispielsweise achtzehn (auf verschiedene Wahlkandidaten aufgeteilten Stimmen) von achtzehn abgegebenen Stimmen.

Das klägerische Ansinnen ziele vielmehr in die Richtung, noch umfassender kumulieren zu können. Die Begrenzung der Höchstzahl der auf einen Wahlkandidaten kumulierbaren Stimmen entspreche jedoch der Verfassungstradition. Schon die Gemeindeordnung für Baden-Württemberg vom 25.07.1955 habe diese Beschränkung der Kumulation auf drei Stimmen vorgesehen. Andere Bundesländer hätten ebenfalls solche Regelungen. Diese Begrenzung der Kumulation diene der Vermeidung der Verfälschung des Wählerwillens im gesamten Gemeindegebiet und der Sicherstellung der Abbildung eines zutreffenden Spiegelbildes der politischen Gruppierung der Wählerschaft im Gemeinderat und sei damit ausgerichtet an diesem Sinn und Zweck des Verhältniswahlsystems system- und folgerichtig. Die Verbindung von Verhältnis- und Personenwahl sei grundsätzlich grundgesetzkonform, auch soweit die Verhältniswahl nach „starren“ Listen erfolge.

Soweit der Kläger beanstande, dass der Gemeinderat hätte festlegen können, dass statt achtzehn nur vierzehn Gemeinderäte in den Gemeinderat einziehen, führe dieser Ansatz nicht zu einem (erheblichen) Mangel des Wahlverfahrens. Denn die Anzahl der Mitglieder des Gemeinderats der Beklagten sei bereits am 22.07.2008 ungeachtet der Person des der Beigeladenen damals unbekannten Klägers und ungeachtet der letztlich vom Kläger in der gegenständlichen Kommunalwahl erlangten Stimmen vom Gemeinderat (und nicht vom Bürgermeister) festgelegt worden. Im Übrigen hätte der Kläger selbst bei einer Erhöhung oder Reduzierung der Anzahl der Mitglieder des Gemeinderats keinen Sitz erlangt. Letztlich habe der Kläger diesen Einspruchsgrund nicht fristgerecht geltend gemacht und sei damit gemäß § 31 Abs. 1 Satz 2 KomWG ausgeschlossen. Weitere Einspruchsgründe habe der Kläger nicht fristgerecht geltend gemacht und seien insoweit ebenfalls nach § 31 Abs. 1 Satz 2 KomWG präkludiert.

Das Verwaltungsgericht Karlsruhe hat mit Urteil vom 18.02.2021 die Klage abgewiesen. Die Klage sei als Verpflichtungsklage statthaft und zulässig. Sie sei jedoch nicht begründet. Dabei könne eine Wahl zwar mit der Begründung angefochten werden, dass wesentliche Vorschriften über das Wahlverfahren verfassungswidrig seien. Allerdings liege der geltend gemachte Verfassungsverstoß nicht vor. Die einschlägigen Vorschriften der Gemeindeordnung und des Kommunalwahlgesetzes, die für die Kommunalwahl in Baden-Württemberg das System der personalisierten Verhältniswahl vorschrieben, seien mit den verfassungsrechtlichen Vorgaben sowohl des Grundgesetzes als auch der Landesverfassung vereinbar. Zwar komme es bei der in Baden-Württemberg vorgesehenen Ausgestaltung des Kommunalwahlrechts als personalisierte Verhältniswahl auf der Ebene der Stimmabgabe zu einer Differenzierung zwischen vollständigen Wahlvorschlägen und Einzelbewerberlisten beziehungsweise zu einer Differenzierung zwischen vollständigen und unvollständigen Wahlvorschlägen. Ebenso könne in diesem Wahlsystem strukturbedingt der Fall eintreten, dass ein Listenkandidat, der auf sich persönlich eine geringere Zahl an Stimmen vereinigt als ein Einzelbewerber, aufgrund der auf den Wahlvorschlag des Listenkandidaten insgesamt entfallenden Stimmen einen Gemeinderatssitz erlange, während der Einzelbewerber, dessen Wahlvorschlag eine geringere Stimmzahl errungen habe als der Wahlvorschlag des Listenkandidaten, an der sogenannten „faktischen“ Sperrwirkung scheitere und nicht in den Gemeinderat einziehe. Sowohl die Differenzierung zwischen vollständigen und unvollständigen Wahlvorschlägen als auch der Umstand, dass ein Listenkandidat mit einer geringeren Anzahl auf ihn persönlich entfallender Stimmen als ein Einzelbewerber in den Gemeinderat einziehen könne, sei im baden-württembergischen Kommunalwahlsystem jedoch strukturell angelegt und vor dem maßgeblichen verfassungsrechtlichen Hintergrund der Gleichheit der Wahl und der Chancengleichheit der Parteien und sonstigen Wahlbewerber jedenfalls gerechtfertigt. Mit seinem weiteren Vorbringen, der Gemeinderat der Beigeladenen habe dadurch gegen die verfassungsrechtlichen Vorgaben verstoßen, dass er von der ihm nach § 25 Abs. 2 GemO eingeräumten Möglichkeit, die Zahl der Gemeinderatssitze von achtzehn auf vierzehn zu reduzieren, keinen Gebrauch gemacht habe, sei der Kläger nach § 31 Abs. 1 Satz 2 KomWG präkludiert. Im Übrigen dringe er mit diesem Vorbringen aber auch in der Sache nicht durch, weil im schlichten Unterlassen, von der Regelung des § 25 Abs. 2 GemO Gebrauch zu machen, kein Verstoß gegen das Gebot der Chancengleichheit liege.

Mit der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung verfolgt der Kläger sein Begehren aus der ersten Instanz weiter. Er macht im Wesentlichen geltend, dass bei einem reinen Verhältniswahlsystem das Ergebnis der Wahl 6:6:5:1:0 lauten würde. Dieses Ergebnis sei bezogen auf die kleinen Parteien unabhängig von der Größe des Gremiums. Bezogen auf unverändert abgegebene Listen hinge die Sitzverteilung im Gemeinderat wesentlich stärker von der Anzahl der Vorschläge auf der Liste als vom Wahlverhalten der Wähler ab. Wenn sich der Kläger mit den Bewerbern der Parteilosen Wählervereinigung zusammengeschlossen hätte, hätte sich am Wahlergebnis an sich nichts geändert. Jedoch wäre der Kläger in den Gemeinderat eingezogen. Gemeinsame Listen unterschiedlicher Gruppierungen ohne gemeinsame Ziele seien daher problematisch. Wenn Wähler von unvollständigen Listen einen Teil ihrer Stimmen verfallen ließen oder anderen Parteien geben würden, wirke sich dies bei kleinen Wählerzahlen und geringen Stimmanteilen der großen Parteien regelmäßig nicht aus. Wenn die Wähler jedoch die kleineren Parteien mit unvollständigen Listen wechselseitig wählen und die Stimmen kumulieren würden, würde sich eine Sitzverteilung von 5:5:5:2:1 ergeben. Bei 14 Mitgliedern des Gemeinderats würde sich der Vorteil vollständiger Listen gegenüber unvollständiger Listen voraussichtlich etwas abschleifen. Die Sitzanteile der größeren Parteien würden sich verringern, während die kleinen Parteien eher einen Sitz erhielten. Die größeren Parteien dürften daher kein Interesse daran haben, den Gemeinderat zu verkleinern. Die in Baden-Württemberg geregelte Verbindung zwischen Verhältnis- und Personenwahl führe dazu, dass die Gleichheit der Stimmgewichte nicht gegeben sei und sich die Entscheidung des Wählers nicht nachvollziehbar im Wahlergebnis widerspiegle. Das derzeitige Wahlsystem erzwinge bei Einzelkandidaten, dass die Wähler einen erheblichen Teil ihrer Stimmen entweder gar nicht abgeben könnten oder die Stimmen taktisch so einsetzen müssten, dass sie die Wahl des von ihnen gewünschten Einzelkandidaten nicht unterlaufen würden. Dies sei mit dem Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit unvereinbar, weil Stimmen nicht dieselbe Chance hätten. Durch dieses System werde weder die größtmögliche Freiheit bei der Wahl einzelner Persönlichkeiten noch die Verhältniswahl umgesetzt. Das System widerspreche beiden Grundsätzen. Die historischen Ausführungen des Verwaltungsgerichts würden auch für die Schwäche des geltenden Wahlsystems sprechen. Denn wenn der historische Gesetzgeber die Möglichkeit habe eröffnen wollen, Bewerber zu wählen, die nicht auf Vorschlagslisten stünden, so könne er die Wahl eines Einzelbewerbers nicht zugleich nahezu unmöglich machen. Das Mehrheitswahlsystem sei dem Kommunalwahlrecht in Baden-Württemberg auch nicht fremd. Die nachträglich erfolgte Anpassung an das Verhältniswahlrecht für vollständige Bewerberlisten stelle einen Systembruch dar. Auch das Argument, der Kläger habe sich um weitere Bewerber für seine Liste bemühen oder einer anderen Liste beitreten können, überzeuge nicht, weil hierdurch Einfluss auf die inhaltliche Zusammensetzung der Listen und damit auf deren politische Inhalte genommen werden würde. Dies würde zudem eine Umgehung der Kumulierungsregelung bedeuten. Es könne im Übrigen auch bei vollständigen Listen geschehen, dass eine Liste mit sehr wenigen Stimmen ein Mandat erhalte und der einziehende Gemeinderat weniger Stimmen habe, als der Bewerber einer anderen Liste, auf den die wenigsten Stimmen entfallen seien. Das personale Element sei in größeren Parteien stärker als in kleinen. Kleine Parteien mit vollständiger Liste seien damit im Vorteil. Hier habe der Zufall mehr Einfluss auf die Zusammensetzung eines Gemeinderats als konkrete Persönlichkeiten oder die Listenzugehörigkeiten.

Der Kläger beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 18.02.2021 - 9 K 5003/19 - zu ändern und den Beklagten unter Aufhebung des Einspruchsbescheids des Landratsamts Enzkreis vom 28.06.2019 zu verpflichten, die Gemeinderatswahl der Beigeladenen vom 26.05.2019 für ungültig zu erklären.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Zur Begründung trägt der Beklagte im Wesentlichen vor, dass der Landesgesetzgeber einen weiten Gestaltungsspielraum bei der Ausgestaltung des Wahlsystems habe, den er nicht überschritten habe. Das Verwaltungsgericht habe nicht ausgeführt, dass das System der personalisierten Verhältniswahl dazu führe, dass die Wahlchancen von Einzelbewerbern geringer seien. Das Gericht habe nur die Auffassung des Klägers wiedergegeben. Die Gedankenspiele und Rechenmodelle des Klägers gingen im Wesentlichen an der Sache vorbei. Die Ausführungen des Klägers seien spekulativ. Es sei zudem falsch, dass die Wahlentscheidungen der Bürger in Bezug auf bestimmte Personen, die auf den Wahllisten stünden, von vornherein keine Auswirkungen hätten.

Die Beigeladene stellt keinen Antrag und verweist auf ihren erstinstanzlichen Vortrag.

Dem Senat liegen die Akten des Verwaltungsgerichts, des Beklagten und der Beigeladenen vor.

Entscheidungsgründe

Der Senat entscheidet mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung (§ 125 Abs. 1 Satz 1, § 101 Abs. 2 VwGO).

I. Die Berufung ist nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthaft und auch sonst zulässig. Sie wurde form- und fristgerecht beim Verwaltungsgericht eingelegt (vgl. § 124 a Abs. 2 VwGO). Die Berufungsbegründungsschrift wurde form- und fristgemäß beim Verwaltungsgerichtshof eingereicht (vgl. § 124 a Abs. 3 Satz 1 und 2 VwGO) und entspricht auch inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (bestimmter Antrag, ausreichende Begründung; vgl. § 124 a Abs. 3 Satz 4 VwGO).

II. Die Berufung ist jedoch nicht begründet. Das Verwaltungsgericht ist zu Recht davon ausgegangen, dass die Verpflichtungsklage zulässig, jedoch unbegründet ist.

1. Die Klage ist zulässig.

Als Bewerber kann der Kläger die Gültigkeit der Gemeinderatswahl der Beigeladenen im Wege der Wahlanfechtung (§ 31 KomWG) zur Prüfung stellen. Die Wahlanfechtung lässt sich nur auf solche Gründe stützen, die in der abschließenden Regelung des § 32 Abs. 1 KomWG aufgeführt sind (vgl. Senat, Urt. v. 27.02.1996 - 1 S 2570/95 -, juris Rn. 24). Der Kläger beruft sich auf den gesetzlichen Wahlanfechtungsgrund, dass wesentliche Vorschriften über die Wahlhandlung sowie die Ermittlung des Wahlergebnisses unbeachtet geblieben sind (§ 32 Abs. 1 Nr. 2 KomWG), weil nach seinem Vorbringen die Vorschriften über die Stimmabgabe bei der Verhältniswahl nach § 26 Abs. 2 Satz 3 und 4 GemO, § 19 Abs. 2 KomWG sowie die Bestimmungen über die sich an die Stimmabgabe anschließende Verteilung der Sitze zunächst auf die einzelnen Wahlvorschläge nach dem Verhältnis der ihnen zufallenden Gesamtstimmenzahl gemäß § 25 Abs. 1 KomWG (Oberverteilung) und erst dann auf die in den Wahlvorschlägen aufgeführten einzelnen Bewerber gemäß § 26 Abs. 1 KomWG (Unterverteilung) verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht genügten.

2. Die Klage ist jedoch nicht begründet. Der Einspruchsbescheid des Landratsamts Enzkreis vom 28.06.2019 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten. Der Kläger hat keinen Anspruch gegen den Beklagten, die Gemeinderatswahl der Beigeladenen vom 26.05.2019 für ungültig zu erklären (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

Weder die Vorschriften über die Stimmabgabe bei der Verhältniswahl nach § 26 Abs. 2 Satz 3 und 4 GemO, § 19 Abs. 2 KomWG noch die Bestimmungen über die sich an die Stimmabgabe anschließende Verteilung der Sitze zunächst auf die einzelnen Wahlvorschläge nach dem Verhältnis der ihnen zufallenden Gesamtstimmenzahl gemäß § 25 Abs. 1 KomWG (Oberverteilung) und erst dann auf die in den Wahlvorschlägen aufgeführten einzelnen Bewerber gemäß § 26 Abs. 1 KomWG (Unterverteilung) verstoßen gegen den Grundsatz der Gleichheit der Wahl oder den Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien, Wählervereinigungen und sonstigen Kandidaten.

a) Nach Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG, nach dem das Volk in den Ländern, Kreisen und Gemeinden eine Vertretung haben muss, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist, können die Länder bei der Ausgestaltung des Kommunalwahlrechts sowohl ein reines Mehrheitswahlrecht, ein reines Verhältniswahlrecht oder eine Kombination beider Systeme einführen (vgl. BVerfG, Urt. v. 23.01.1957 - 2 BvF 3/56 -, juris Rn. 30). Der Landesgesetzgeber ist durch Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG insbesondere nicht gehalten, das Verhältniswahlrecht rein oder nur in abgewandelter Form einzuführen (vgl. StGH Bad.-Württ., Urt. v. 14.07.1979 - GR 4/78 -, ESVGH 29, 160, 163).

Nach Art. 72 Abs. 2 Satz 1 LV ist landesverfassungsrechtlich vorgeschrieben, dass die Wahl in der Gemeinde bei Einreichung von mehr als einer gültigen Wahlvorschlagsliste unter Berücksichtigung der Grundsätze der Verhältniswahl zu erfolgen hat. Mit der aktuellen Fassung ist die für die Gemeinderatswahlen einschlägige verfassungsrechtliche Vorgabe im Vergleich zu einer früheren Entwurfsfassung, die „nach den Grundsätzen der Verhältniswahl“ lautete, und im Vergleich zu Art. 28 Abs. 1 LV, der für die Landtagswahlen ein Verfahren vorschreibt, das „die Persönlichkeitswahl mit den Grundsätzen der Verhältniswahl verbindet“, schon ihrem Wortlaut nach die schwächere. Mit der Vorgabe des Art. 72 Abs. 2 Satz 1 LV, dass die Wahl unter Berücksichtigung der Grund- sätze der Verhältniswahl zu erfolgen hat, sind die landesverfassungsrechtlichen Anforderungen hinsichtlich der Ausgestaltung der Gemeinderatswahlen als Verhältniswahl damit zurückgenommen und zugunsten anderer Wahlziele offener (vgl. StGH Bad.-Württ., Urt. v. 14.07.1979 - GR 4/78 -, ESVGH 29, 160, 162; Senat, Urt. v. 27.02.1996 - 1 S 2570/95 -, juris Rn. 27).

Bei jeder Gestaltung des Wahlrechts ist der Gesetzgeber an den Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit sowie die weiteren Wahlrechtsgrundsätze gebunden (vgl. BVerfG, Urt. v. 23.01.1957 - 2 BvF 3/56 -, juris Rn. 30). Der Gesetzgeber ist vor dem Hintergrund der Wahlrechtsgleichheit verpflichtet, das ausgewählte Wahlsystem ungeachtet verschiedener Ausgestaltungsmöglichkeiten in seinen Grundelementen folgerichtig zu gestalten und keine strukturwidrigen Elemente einzuführen. Er ist bei der Gestaltung des Wahlrechts gehalten, die Gleichheit der Wahl innerhalb des jeweiligen Wahlsystems zu wahren. Er muss, wenn er sich für ein Wahlsystem entschieden hat, die im Rahmen des jeweiligen Systems geltenden Maßstäbe der Wahlgleichheit beachten (vgl. BVerfG, Urt. v. 13.02.2008 - 2 BvK 1/07 -, juris Rn. 100 bis 101).

Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl hat unter dem Grundgesetz und unter der Landesverfassung die gleiche Bedeutung und den gleichen Inhalt (vgl. BVerfG, Urt. v. 13.02.2008 - 2 BvK 1/07 -, juris Rn. 95). Er sichert die vom Demokratieprinzip vorausgesetzte Egalität der Bürger und ist eine der wesentlichen Grundlagen der Staatsordnung. Er gebietet, dass alle Wahlberechtigten das aktive und passive Wahlrecht möglichst in formal gleicher Weise ausüben können, und ist im Sinne einer strengen und formalen Gleichheit zu verstehen. Aus dem Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit folgt für das Wahlgesetz, dass die Stimme eines jeden Wahlberechtigten grundsätzlich den gleichen Zählwert und die gleiche rechtliche Erfolgschance haben muss. Alle Wähler sollen mit der Stimme, die sie abgeben, den gleichen Einfluss auf das Wahlergebnis haben. Bei der Verhältniswahl verlangt der Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit darüber hinaus, dass jeder Wähler mit seiner Stimme auch den gleichen Einfluss auf die Zusammensetzung der zu wählenden Vertretung haben muss. Ziel des Verhältniswahlsystems ist es, dass alle Parteien in einem möglichst den Stimmenzahlen angenäherten Verhältnis in dem zu wählenden Organ vertreten sind. Zur Zählwert- und Erfolgschancengleichheit tritt im Verhältniswahlrecht die Erfolgswertgleichheit hinzu (vgl. BVerfG, Beschl. v. 19.09.2017 - 2 BvC 46/14 -, juris Rn. 59 m. w. N.). Die Verhältniswahl in strikter Ausprägung macht das gewählte Vertretungsorgan zum getreuen Spiegelbild der parteipolitischen - beziehungsweise auf kommunaler Ebene auch der sonstigen - Gruppierung der Wählerschaft, in dem jede politische Richtung in der Stärke vertreten ist, die dem Gesamtanteil der für sie abgegebenen Stimmen entspricht (vgl. BVerfG, Urt. v. 10.04.1997 - 2 BvF 1/95 -, juris Rn. 63 m. w. N.).

Der auf Landesebene aus Art. 26 Abs. 4, Art. 27 Abs. 3 LV i.V.m. Art. 21 Abs. 1 GG abzuleitende Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien verlangt, dass jeder Partei grundsätzlich die gleichen Möglichkeiten im gesamten Wahlverfahren und damit gleiche Chancen bei der Verteilung der Sitze eingeräumt werden. Das Recht der politischen Parteien auf Chancengleichheit hängt eng mit den Grundsätzen der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl zusammen. Deshalb muss in diesem Bereich - ebenso wie bei der durch die Grundsätze der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl verbürgten gleichen Behandlung der Wähler - Gleichheit in einem strikten und formalen Sinn verstanden werden. Wenn die öffentliche Gewalt in den Parteienwettbewerb in einer Weise eingreift, die die Chancen der politischen Parteien verändern kann, sind ihrem Ermessen daher besonders enge Grenzen gezogen (vgl. VerfGH Bad.-Württ-, Urt. v. 09.11.2020 - 1 GR 101/20 -, juris Rn. 46 m. w. N).

Der Grundsatz der Chancengleichheit findet auch für andere Gruppen oder Kandidierende, die mit den politischen Parteien in den Wettbewerb um Wählerstimmen treten, gleichermaßen Anwendung (vgl. BVerfG, Beschl. v. 17.04.2008 - 2 BvL 4/05 -, juris Rn. 49). Er gilt im gesamten Wahlverfahren, also nicht nur für den Wahlvorgang selbst, sondern auch für die Wahlvorbereitung und die Wahlwerbung (vgl. VerfGH Bad.-Württ., Urt. v. 09.11.2020 - 1 GR 101/20 -, juris Rn. 47 m. w. N.).

Weder der Grundsatz der Wahlgleichheit noch der Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien und sonstigen Wahlbewerber unterliegt jedoch einem absoluten Differenzierungsverbot. Allerdings folgt aus dem formalen Charakter des Grundsatzes der Wahlgleichheit, dass dem Gesetzgeber bei der Ordnung des Wahlrechts nur ein eng bemessener Spielraum für Differenzierungen bleibt.

Differenzierungen bedürfen zu ihrer Rechtfertigung stets eines besonderen, sachlich legitimierten, zwingenden Grundes. Das bedeutet jedoch nicht, dass sich die Differenzierung von Verfassungs wegen als zwangsläufig oder notwendig darstellen muss, wie dies etwa in Fällen der Kollision des Grundsatzes der Wahlgleichheit mit den übrigen Wahlrechtsgrundsätzen oder den Grundrechten der Fall sein kann. Differenzierungen im Wahlrecht können auch durch Gründe gerechtfertigt werden, die durch die Verfassung legitimiert und von einem Gewicht sind, das der Wahlgleichheit die Waage halten kann. Hierzu zählt insbesondere die Verwirklichung der mit der Wahl verfolgten Ziele. Dazu gehören die Sicherung des Charakters der Wahl als eines Integrationsvorgangs bei der politischen Willensbildung des Volkes und die Gewährleistung der Funktionsfähigkeit der zu wählenden Volksvertretung. Der Gesetzgeber hat bei der Festlegung und konkreten Ausgestaltung des Wahlsystems den verschiedenen auf die Ziele der Wahl bezogenen verfassungsrechtlichen Anforderungen Rechnung zu tragen und die gegebenenfalls kollidierenden Ziele in Ausgleich zu bringen (vgl. VerfGH Bad.-Württ., Urt. v. 09.11.2020 - 1 GR 101/20 -, juris Rn. 49 und 50).

Differenzierende Regelungen müssen danach zur Verfolgung ihrer Zwecke geeignet und erforderlich sein. Ihr erlaubtes Ausmaß richtet sich auch danach, mit welcher Intensität in das - gleiche - Wahlrecht eingegriffen wird. Ebenso können gefestigte Rechtsüberzeugung und Rechtspraxis Beachtung finden. Der Gesetzgeber muss sich bei seiner Einschätzung und Bewertung nicht an abstrakt konstruierten Fallgestaltungen, sondern an der politischen Wirklichkeit orientieren. Gegen die Grundsätze der Wahlgleichheit und der Chancengleichheit der Parteien wird verstoßen, wenn der Gesetzgeber mit der Regelung ein Ziel verfolgt hat, das er bei der Ausgestaltung des Wahlrechts nicht verfolgen darf, oder wenn die Regelung nicht geeignet und erforderlich ist, um die mit der jeweiligen Wahl verfolgten Ziele zu erreichen (vgl. BVerfG, Urt. v. 13.02.2008 - 2 BvK 1/07 -, juris Rn. 110).

b) Vor dem Hintergrund dieser Maßgaben ist das Verwaltungsgericht zu Recht davon ausgegangen, dass weder die Vorschriften über die Stimmabgabe bei der Verhältniswahl nach § 26 Abs. 2 Satz 3 und 4 GemO, § 19 Abs. 2 KomWG noch die Bestimmungen über die sich an die Stimmabgabe anschließende Verteilung der Sitze zunächst auf die einzelnen Wahlvorschläge nach dem Verhält-nis der ihnen zufallenden Gesamtstimmenzahl gemäß § 25 Abs. 1 KomWG (Oberverteilung) und erst dann auf die in den Wahlvorschlägen aufgeführten einzelnen Bewerber gemäß § 26 Abs. 1 KomWG (Unterverteilung) gegen den Grundsatz der Gleichheit der Wahl und den Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien, Wählervereinigungen und sonstigen Kandidaten verstoßen.

Vielmehr ist die vom Kläger gerügte Differenzierung zwischen vollständigen und unvollständigen Wahlvorschlägen und die daraus für Einzelbewerber und unvollständige Wahlvorschläge folgende geringere Chance, einen Sitz im Gemeinderat zu erringen, in der Kombination der Verhältniswahl mit Elementen der Personenwahl im baden-württembergischen Wahlsystem angelegt und verfassungsrechtlich unbedenklich. Denn Art. 72 Abs. 2 LV legt in den Grenzen des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG - wie schon zuvor ausgeführt - nicht ein strenges Verhältniswahlsystem in der Gestalt gebundener Wahlvorschläge fest, sondern bringt durch die Formulierung „unter Berücksichtigung der Grundsätze der Verhältniswahl“ zum Ausdruck, dass das System der sogenannten freien Liste mit der Möglichkeit der beschränkten Stimmenhäufung und der Übernahme von Bewerbern anderer Wahlvorschläge (Kumulieren und Panaschieren) für die Gemeinderatswahlen Anwendung finden kann (vgl. Kunze/Bronner/Katz, Gemeindeordnung für Baden-Württemberg, 4. Aufl., § 26 Rn. 4). Dem entsprechen auch die historischen Ausführungen des Verwaltungsgerichts, nach denen die landesverfassungsrechtlichen Vorgaben an die Ausgestaltung der Wahl als Verhältniswahl abgeschwächt wurden, um das vormals schon vorhandene Personenwahlelement in das Verhältniswahlrecht integrieren zu können (vgl. VG Karlsruhe Urt. v. 18.02.2021 - 9 K 5003/19 -, juris Rn. 57).

c) Demgemäß gehen § 26 Abs. 2 GemO, § 19 Abs. 2, § 25 Abs. 1 und § 26 Abs. 1 KomWG in Übereinstimmung mit Art. 72 Abs. 2 Satz 1 LV erst einmal von einer Verhältniswahl aus. Danach werden die im Gemeinderat zu besetzenden Sitze gemäß § 25 Abs. 1 KomWG zunächst auf die einzelnen Wahlvorschläge verteilt. Dies geschieht in der Weise, dass die gleiche Anzahl von Stimmen, die einer Wählervereinigung zu einem Sitz verhilft, auch bei allen anderen Wählervereinigungen zu einem solchen Sitz ausreicht. Die Bewerber des gleichen Wahlvorschlags bilden also einen Stimmübertragungsverband. Es werden zunächst nicht die Stimmzahlen der einzelnen Bewerber betrachtet, sondern die Gesamtstimmzahlen der Wahlvorschläge verglichen. Hierbei werden auch die Stimmen, die durch Kumulation von bis zu drei Stimmen auf einen Bewerber sowie durch Übernahme von Bewerbern aus anderen Wahlvorschlägen gemäß § 26 Abs. 2 Satz 4 GemO gewonnen werden, dem jeweiligen Wahlvorschlag des jeweiligen Bewerbers zugerechnet. Denn die Verteilung der Sitze im Gemeinderat soll möglichst genau dem Verhältnis der auf die Wahlvorschläge entfallenden Stimmen und damit dem Stärkeverhältnis der an der Wahl beteiligten Wählervereinigungen entsprechen. Erst bei der anschließenden Verteilung der auf die einzelnen Wahlvorschläge entfallenen Sitze auf die Bewerber gemäß § 26 Abs. 1 KomWG entscheidet die Stimmenanzahl der einzelnen Bewerber (vgl. Kunze/Bronner/Katz, Gemeindeordnung für Baden-Württemberg, 4. Aufl., § 26 Rn. 2). Damit der Wahlberechtigte auf dieser zweiten Stufe der Wahl seine personellen Präferenzen für den Gemeinderat „sitzgenau“ in den Wahlprozess einbringen kann, ist es erforderlich, dass jeder Wahlberechtigte gemäß § 26 Abs. 2 Satz 4 GemO kumulieren und panaschieren kann sowie gemäß § 26 Abs. 2 Satz 3 GemO so viele Stimmen hat, wie Gemeinderäte zu wählen sind.

Hieran zeigt sich, dass die Wahl im ersten Schritt der Oberverteilung gemäß § 25 Abs. 1 KomWG eine Verhältniswahl ist und erst im Rahmen der Unterverteilung nach § 26 Abs. 1 KomWG das Personenwahlelement zum Tragen kommt.

d) Es ist verfassungsrechtlich unbedenklich, dass es sich in diesem System auch auswirkt, ob die Wählervereinigung einen vollständigen oder nur einen unvollständigen Wahlvorschlag eingereicht hat. Denn eine Differenzierung zwischen den unterschiedlichen Wahlvorschlägen anhand ihrer Besetzung trägt - wie es das Verwaltungsgericht schon ausgeführt hat - dem Umstand Rechnung, dass eine Partei oder Wählervereinigung, für deren Wahlvorschlag sich eine größere Anzahl Bewerber hat aufstellen lassen, eine höhere Aggregation des Wählerwillens in der Gemeinde in sich trägt und damit die Integrationsfunktion des Wahlprozesses bereits zu einem gewissen Teil vor dem eigentlichen Wahlvorgang geleistet hat (vgl. BVerfG, Urt. v. 02.03.1977 - 2 BvE 1/76 -, juris Rn. 59; VerfG Brandenburg, Urt. v. 23.10.2020 - 9/19 -, juris Rn. 140). Der Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien und sonstiger Wahlbewerber steht dem nicht entgegen. Denn er verlangt nicht, dass der Gesetzgeber vorhandene Unterschiede zwischen diesen beseitigt, sondern ihnen lediglich die gleichen Möglichkeiten im Wahlprozess einräumt (vgl. VerfGH Bad.-Württ., Urt. v. 09.11.2020 - 1 GR 101/20 -, juris Rn. 47 m. w. N.). Daher kann der Kläger - wie es das Verwaltungsgericht schon zu Recht festgehalten hat - nicht verlangen, dass mehr als drei Stimmen oder sogar alle zu vergebenden Stimmen einem Bewerber gegeben werden können. Denn der Gesetzgeber hat sich zulässigerweise dafür entschieden, die Oberverteilung der Sitze nach den Grundsätzen der Verhältniswahl vorzunehmen. Der Gesetzgeber war dabei auch nicht gehalten, die sich aus der unterschiedlichen Zahl von Bewerbern auf den einzelnen Wahllisten ergebende Unterschiede zu nivellieren.

e) Unabhängig hiervon würde eine weitergehende Kumulierungsmöglichkeit das personale Element innerhalb des Kommunalwahlrechts weiter verstärken, obwohl es schon jetzt als sehr weitgehend angesehen wird und die Gefahr in sich trägt, dass Wahlvorschläge in ihrer Gesamtheit viele Stimmen und Mandate aufgrund einzelner beliebter Persönlichkeiten erhalten, und die so errungenen Mandate bei unvollständigen Wahlvorschlägen unter Umständen nicht besetzt werden könnten (vgl. Kunze/Bronner/Katz, Gemeindeordnung für Baden-Württemberg, 4. Aufl., § 26 Rn. 4). Der Erfolg eines Wahlvorschlags muss im System der Verhältniswahl, von dem auch das Kommunalwahlrecht in Baden-Württemberg mit Blick auf Art. 72 Abs. 2 Satz 1 LV ausgeht, somit nicht von einzelnen Persönlichkeiten, sondern dem Stärkeverhältnis der an der Wahl beteiligten Wählervereinigungen abhängen. Denn nur dann kann der Gemeinderat die parteipolitischen - beziehungsweise auf kommunaler Ebene auch der sonstigen - Gruppierungen der Wählerschaft abbilden. Dabei ist es verfassungsrechtlich unbedenklich, dass auf einen Wahlvorschlag mit mehreren Bewerbern auch mehr Stimmen entfallen können.

f) Mit der Möglichkeit, weitere Bewerber für den eigenen Wahlvorschlag zu gewinnen oder einem anderen Wahlvorschlag als Bewerber beizutreten, besteht - anders als der Kläger annimmt - auch nicht die Gefahr, dass Personen mit entgegengesetzten politischen Anschauungen nur deswegen einen gemeinsamen Wahlvorschlag einreichen, um möglichst viele Mandate zu erringen. Denn die Wahlbewerber könnten es dann, gerade aufgrund der Möglichkeiten für den Wähler zu kumulieren und zu panaschieren, nicht verhindern, dass der politische Gegner mit Unterstützung der eigenen Stimmen in den Gemeinderat einzöge. Daher kann davon ausgegangen werden, dass Personen nur dann einen gemeinsamen Wahlvorschlag einreichen, wenn sie auch politisch gleichgerichtete Interessen vertreten. In diesem Fall läge auch keine Umgehung der Kumulierungsregelung vor.

g) Im Übrigen hat das Verwaltungsgericht im Hinblick auf den Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit zu Recht ausgeführt, dass die Erfolgswertgleichheit der Stimmen auch im bestehenden System gewahrt ist, weil sich die abgegebenen Stimmen eines Wahlberechtigten in gleicher Weise wie die Stimmen aller anderen Wahlberechtigten auf die Zusammensetzung des Gemeinderats auswirken. Der Wähler ist in diesem System der personalisierten Verhältniswahl lediglich daran gehindert, die Gesamtzahl der ihm zustehenden Stimmen an einen Wahlvorschlag zu vergeben, der nicht über die notwendige Anzahl an Bewerbern verfügt, die zur Besetzung wenigstens eines Drittels des Gemeinderats erforderlich sind. Dies ist jedoch zum einen keine Frage der Erfolgswertgleichheit der abgegebenen Stimmen und zum anderen - wie schon zuvor ausgeführt - dadurch systemimmanent gerechtfertigt, dass die Anzahl der Bewerber auf einem Wahlvorschlag auch dessen Stärke mitbestimmt.

h) Soweit der Kläger vorträgt, dass es auch bei vollständigen Wahlvorschlägen geschehen könne, dass ein Wahlvorschlag ein Mandat erhalte und der in den Gemeinderat einziehende Bewerber dieses Wahlvorschlags weniger Stimmen bekommen habe, als ein Bewerber eines anderen Wahlvorschlags, auf den kein Mandat entfallen sei, führt dies nicht weiter. Der Kläger verkennt, dass es sich auf der ersten Stufe der Wahl - wie zuvor ausgeführt - um eine Verhältniswahl handelt. Es kommt somit auf dieser Stufe nicht darauf an, wie viele Stimmen den einzelnen Wahlbewerbern zukommen, sondern darauf, wie viele Stimmen auf den jeweiligen Wahlvorschlag entfallen. Erst bei der anschließenden Verteilung der auf die einzelnen Wahlvorschläge entfallenen Sitze auf die Bewerber gemäß § 26 Abs. 1 KomWG entscheidet die Stimmenanzahl der einzelnen Bewerber. Dies ist auch sachgerecht, weil das Kommunalwahlrecht Baden-Württembergs mit Blick auf Art. 72 Abs. 2 Satz 1 LV von einem Verhältniswahlsystem ausgeht. Der Erfolg eines Wahlvorschlags muss in einem System, das von der Verhältniswahl ausgeht, nicht von einzelnen Persönlichkeiten, sondern dem Stärkeverhältnis der an der Wahl beteiligten Wählervereinigungen und deren Wahlvorschlägen abhängen. Denn nur dann kann der Gemeinderat die parteipolitischen - beziehungsweise auf kommunaler Ebene auch der sonstigen - Gruppierungen der Wählerschaft abbilden. Dabei ist es - wie ebenfalls zuvor ausgeführt - verfassungsrechtlich unbedenklich, dass auf einen Wahlvorschlag mit mehreren Bewerbern auch mehr Stimmen entfallen können als auf einen Wahlvorschlag mit weniger Bewerbern.

i) Ob der Kläger bei einer Mehrheitswahl gemäß § 26 Abs. 3 GemO und § 27 KomWG in den Gemeinderat eingezogen wäre, kann dahinstehen, weil bei der Einreichung mehrerer gültiger Wahlvorschläge keine Mehrheitswahl durchgeführt wird, und das Wahlverhalten der Wähler bei einer Mehrheitswahl nicht einfach aus dem Wahlverhalten bei einer Wahl nach § 26 Abs. 2 GemO abgeleitet werden kann.

j) Mit dem Vortrag, dass das gegebene Wahlsystem kleinere Wählervereinigungen gegenüber größeren Wählervereinigungen begünstigen würde, kann der Kläger ebenfalls nicht durchdringen. Denn da der Gesetzgeber bei verschiedenen in Betracht kommenden Verteilungssystemen eine Wahl zwischen diesen hat, sind die mit dem gewählten Verteilungssystem nach Sainte-Laguë/Schepers verbundenen systembedingten Differenzierungen im Erfolgswert grundsätzlich hinzunehmen. Solche systembedingten Differenzierungen entstehen nicht nur für die Listen, deren errungene Stimmen für die Berücksichtigung bei der Sitzverteilung nicht ausreichen, sondern führen auch zu einem unterschiedlichen Erfolgswert der für größere Parteien oder Wählervereinigungen abgegebenen Stimmen und damit zu einer - ebenfalls systemimmanenten - Benachteiligung größerer Parteien oder Wählervereinigungen, die für die Erlangung eines Sitzes nach dem Höchstzählverfahren gemäß § 25 Abs. 1 KomWG mehr Stimmen erzielen müssen als eine kleinere Wählervereinigung (vgl. OVG NRW, Beschl. v. 26.09.2016 - 15 A 2466/15 -, juris Rn. 28 zum insoweit vergleichbaren Landesrecht). Die faktische Sperrwirkung, die - wie hier - zum Ausschluss ganzer Wahlvorschläge führen kann und damit im Ergebnis den Erfolgswert der für diese Wahlvorschläge abgegebenen Stimmen beeinträchtigt, ist damit zu rechtfertigen, die Zahl der Gemeinderatsmitglieder gerade kleinerer Gemeinden im Vergleich zu größeren Gemeinden zu beschränken (vgl. Quecke/Gackenholz/Bock, Das Kommunalwahlrecht in Baden-Württemberg, 6. Aufl. 2014, § 25 Rn. 5).

k) Mit seinem weiteren Vorbringen, der Gemeinderat der Beigeladenen habe in verfassungswidriger Weise auf seine Erfolgsaussichten bei der Gemeinderatswahl Einfluss genommen, indem er es unterlassen habe, die Zahl der Gemeinderatssitze gemäß § 25 Abs. 2 GemO von achtzehn auf vierzehn Sitze zu reduzieren, ist der Kläger - wie es das Verwaltungsgericht zu Recht ausgeführt hat - bereits nach § 31 Abs. 1 Satz 2 KomWG präkludiert (vgl. Senat, Urt. v. 27.02.1996 - 1 S 2570/95 -, juris Rn. 46). Zudem ist es auch für den Senat nicht zu erkennen, dass das Unterlassen der Beigeladenen, von der in § 25 Abs. 2 2. HS GemO eingeräumten Möglichkeit Gebrauch zu machen, im Widerspruch zu den verfassungsrechtlichen Anforderungen an das Kommunalwahlrecht und dabei insbesondere der Chancengleichheit der Wahlbewerber stünde.

III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 und 3, § 162 Abs. 3 VwGO.

IV. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

Beschluss vom 22. August 2022

Der Streitwert wird unter Änderung der Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts gemäß § 63 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 Nr. 2, § 47 Abs. 1 Satz 1 und § 52 Abs. 2 GKG für beide Rechtszüge auf jeweils 5.000,-- Euro festgesetzt (vgl. Senat, Beschl. v. 02.05.2019 - 1 S 581/22 -, VBlBW 2020, 40).

Dieser Beschluss ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar.

Gründe