Urteil vom Verwaltungsgericht Stuttgart - 12 K 254/10

Tenor

Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Klage auf Beförderung in ein Amt der Besoldungsgruppe A 10 gerichtet gewesen ist.

Der Beklagte wird verurteilt, dem Kläger eine neue dienstliche Beurteilung als Regelbeurteilung für den Zeitraum 01.04.2005 bis 31.03.2008 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu erstellen.

Der Bescheid des Finanzamts S. vom 24.09.2009 und dessen Widerspruchsbescheid vom 21.12.2009 werden aufgehoben, soweit sie dem entgegenstehen.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt der Kläger zu neun Zehnteln, der Beklagte zu einem Zehntel.

Die Berufung wird zugelassen, soweit der Klage stattgegeben wird.

Tatbestand

 
1 
Der 1974 geborene Kläger trat 1997 in die Steuerverwaltung ein. Zum 01.10.2001 wurde er zum Beamten auf Probe ernannt und war in der Folgezeit beim Finanzamt S. tätig. Am 28.04.2004 wurde er zum Steuerinspektor (A 9) ernannt. Am 30.06.2006 wurde ihm mit Wirkung ab 01.01.2006 eine Leistungsstufe zuerkannt.
2 
Für den Zeitraum 01.04.2004 bis 31.03.2005 erhielt der Kläger die dienstliche Beurteilung (Regelbeurteilung) vom 19.10.2005 mit einem Gesamturteil "6,0 Punkte". Für den Zeitraum 01.04.2005 bis 31.03.2008 erhielt der Kläger die dienstliche Beurteilung (Regelbeurteilung) vom 18.07.2008, ebenfalls mit einem Gesamturteil "6,0 Punkte".
3 
Am 14.08.2009 stellte er einen Antrag auf Änderung der dienstlichen Beurteilung vom 18.07.2008. Er berief sich darauf, das Beförderungs- und Beurteilungssystem habe sich nach dem letzten Beurteilungsstichtag geändert. Dadurch hätten sich auch die Folgen der Beurteilung geändert. Nach dem alten System wäre er noch 2009 befördert worden, jetzt sei die Beförderung in weite Ferne gerückt. Die Punktezahl sei wegen Vorgaben, Deckelungen und Kontingentierungen nicht aussagekräftig. Seine herausragenden Leistungen, die durch die am 30.06.2006 festgestellte Leistungsstufe belegt seien, seien nicht in die dienstliche Beurteilung eingeflossen. Seine Lebensarbeitsleistung müsse in der dienstlichen Beurteilung neu gewichtet werden. Hilfsweise stellte er einen Antrag auf Erstellung einer Anlassbeurteilung.
4 
Mit Bescheid vom 24.09.2009 lehnte das Finanzamt S. den Antrag ab. Zur Begründung führte es insbesondere aus, gegenüber der letzten dienstlichen Beurteilung vom 19.10.2005 sei die Bewertung von "Arbeitsgüte" und auch eines Befähigungsmerkmals angehoben worden.
5 
Dagegen erhob der Kläger Widerspruch. Er stellte dabei den Antrag, das Gesamturteil auf "7,0 Punkte" anzuheben, hilfsweise eine Anlassbeurteilung zum 01.11.2009 mit einem Gesamturteil "7,0 Punkte" zu erstellen. Zur Begründung berief er sich darauf, er sei dem Funktionsbereich 1 c zugewiesen worden. Dabei handele es sich um ein besonders anspruchsvolles Gebiet, das mitunter die Prüfung großer Konzerne erfasse. Er selbst habe eine überdurchschnittliche Punktestatistik, hohe Mehrergebnisse und eine geringe Bagatellfallquote. Die Größenordnung und rechtliche Komplexität der Fälle sei überdurchschnittlich hoch. Die Dauer der Dienstzugehörigkeit begründe eine Vermutung für gewachsene Berufserfahrung, Routine und Souveränität; sie finde in der dienstlichen Beurteilung keinen Niederschlag, rechtfertige aber die Anhebung um mindestens 0,5 Punkte in allen Leistungsmerkmalen. Einen Anspruch auf Anlassbeurteilung habe er wegen der Abordnung an die OFD K. zum 01.11.2009.
6 
Mit Widerspruchsbescheid vom 21.12.2009 wies das Finanzamt S. den Widerspruch zurück. Zur Begründung führte es insbesondere aus, zwar hätten sich die Beförderungsgrundsätze geändert, dies mache aber die Leistungsbeurteilung nicht nachträglich fehlerhaft. Den überdurchschnittlichen Leistungen des Klägers sei hinreichend Rechnung getragen worden.
7 
Zum 01.11.2009 wurde der Kläger für ein Jahr an die OFD K. zur Dienstaushilfe abgeordnet. Seit 01.03.2010 hat er ein Nebenamt als Verstärker bei der Kontrollgruppe in der Spielbank S. Zum 18.03.2010 wurde er nach A 10 zum Steuerinspektor befördert.
8 
Am 22.01.2010 hat der Kläger Klage erhoben. Er macht zusätzlich geltend, er müsse Vertrauensschutz für das alte Beförderungssystem genießen, denn die Zeitspanne für die Erreichung der Beförderungspunktezahl sei vom Beurteiler ins Kalkül gezogen worden. Ein Leistungsvergleich müsse amtsübergreifend sein. Beim Finanzamt S. seien die Leistungsanforderungen wegen der Zuständigkeit für die größten Konzerne besonders hoch.
9 
In der mündlichen Verhandlung hat der Prozessbevollmächtigte des Klägers zusätzlich insbesondere vorgetragen, der Kläger habe auch Aufgaben der Funktionsgruppen 1 a und 1 b erfüllt. Die Leistungsstufe, die er erhalten habe, müsse sich auswirken. Die Behörde müsse insgesamt den Vergleichsmaßstab offen legen, an dem sich die dienstliche Beurteilung ausrichte.
10 
Die Beteiligten haben den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt, soweit der Kläger eine Beförderung nach A 10 begehrt hat. In der mündlichen Verhandlung hat der Prozessbevollmächtigte des Klägers darüber hinaus klargestellt, dass die Erledigungserklärung auch die im Schriftsatz vom 12.02.2010 aufgeführten Hilfsanträge Nr. 4 und 5 erfasst.
11 
Der Kläger beantragt,
12 
den Bescheid des Finanzamtes S. vom 24.09.2009 und dessen Widerspruchsbescheid vom 21.12.2009 aufzuheben und den Beklagten zu verurteilen, ihm unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts für den Zeitraum 01.04.2005 bis 31.03.2008 eine neue dienstliche Beurteilung als Regelbeurteilung und zum 01.11.2009 eine Anlassbeurteilung zu erstellen.
13 
Der Beklagte beantragt,
14 
die Klage abzuweisen.
15 
Er beruft sich zusätzlich darauf, jeder Prüfer sei mindestens der Funktionsgruppe F 1 c zugewiesen gewesen. Beim Einsatz des Klägers habe es im Vergleich zu anderen Prüfern seiner Funktion keine Unterschiede gegeben. Grundsätzlich seien die Fälle in und um S. anspruchsvoll. Auch sonst würden grundsätzlich eher komplexere Fälle mit vielschichtigen Problemen und in aller Regel beachtlichen Mehrergebnissen geprüft. Die größten Betriebe und Konzerne würden ausschließlich vom Zentralen Konzernprüfungsamt geprüft. Die amtsintern größten Betriebe würden von Beamten der Funktionsgruppen F 1 a und F 1 b geprüft. Statistiken über die Prüfungsergebnisse der einzelnen Prüfer seien nicht zu führen.
16 
In der mündlichen Verhandlung hat sich der Vertreter des Beklagten zusätzlich darauf berufen, es gebe keine Ranglisten mehr, sie seien ganz aufgegeben worden. Die Noten würden vielmehr nach Eignung, Befähigung und sachlicher Leistung vergeben. Beförderungen seien nur die Folgen der Beurteilungen.
17 
Bei den Beurteilungen gebe es eine natürliche Spreizung. Deswegen sei der Hinweis auf die zehnte Stelle erfolgt, an der sich der Kläger befunden habe. Für alle Beamten der Besoldungsgruppe A 9 des Finanzamts S. gebe es ein Punktekontingent. Mit jeder Beurteilung werde ein Teil der Punkte aus dem Kontingent genommen. Die OFD K. könne weitere Punkte zuweisen, wenn die Anzahl der Punkte wegen der tatsächlichen Leistungen nicht ausreiche. Das bedeute, dass Abweichungen von dem Punktekontingent möglich seien. Das System, das für die streitige Beurteilung gegolten habe, habe dem System entsprochen, das sich aus dem in der mündlichen Verhandlung übergebenen Erlass der OFD K. vom 04.11.2009 erschließe.
18 
Jeder Steuerinspektor sitze im Prinzip auf einem Dienstposten A 12 und müsse auch entsprechende Prüfungen durchführen. Dies treffe auch auf alle neu eingestellten Beamten zu. Bei den vorhandenen Fällen werde der prüfungswürdigste Fall zuerst geprüft.
19 
Voraussetzung für die Vergabe einer Leistungsstufe sei, dass in der letzten dienstlichen Beurteilung ein Gesamturteil "6,0 Punkte" vergeben worden sei. Es handele sich um eine Belohnung für die Vergangenheit, nicht um einen Vorschuss für die Zukunft. Leistungsstufen seien für die dienstliche Beurteilung nicht maßgeblich und spielten für sie keine Rolle.
20 
Mit Beschluss vom 07.12.2010 ist der Rechtsstreit dem Einzelrichter zur Entscheidung übertragen worden.
21 
Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten, die beigezogenen Gerichtsakten 12 K 659/10 und die beigezogenen Behördenakten verwiesen.

Entscheidungsgründe

 
22 
Das Verfahren wird nach übereinstimmender Erledigungserklärung entsprechend § 92 Abs. 3 VwGO eingestellt, soweit der Kläger die Beförderung in ein Amt der Besoldungsgruppe A 10 begehrt hat. Diese Erledigungserklärung erfasst nach der Klarstellung in der mündlichen Verhandlung die im Schriftsatz des Klägers vom 12.02.2010 aufgeführten Hilfsanträge Nr. 4 und Nr. 5.
23 
Die zulässige Klage ist zum Teil begründet. Die angefochtenen Bescheide sind insoweit rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten; im Übrigen sind sie rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO).
24 
Der Kläger hat einen Anspruch auf die begehrte Erstellung einer neuen dienstlichen Beurteilung als Regelbeurteilung für den Zeitraum 01.04.2005 bis 31.03.2008. Er dringt insoweit mit einem Teil der von ihm erhobenen Einwendungen durch.
25 
Dienstliche Beurteilungen können verwaltungsgerichtlich auf ihre Rechtmäßigkeit überprüft werden. Dabei ist zu beachten, dass der Dienstherr bei der Erstellung von Beurteilungsgrundsätzen im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben kraft seiner Organisationsbefugnis Gestaltungsfreiheit hat. Ferner ist zu beachten, dass bei der Erstellung der einzelnen Beurteilungen dem Dienstherr bzw. dem für ihn handelnden jeweiligen Beurteiler eine Beurteilungsermächtigung eingeräumt ist. Die maßgebende Beurteilung darüber, wie die Leistungen eines Beamten einzuschätzen sind und ob und in welchem Grad der Beamte die für sein Amt und seine Laufbahn erforderliche Eignung, Befähigung und fachliche Leistung aufweist, ist ein dem Dienstherrn von der Rechtsordnung vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis. Dieses persönlichkeitsbedingte Werturteil kann durch Dritte nicht in vollem Umfang nachvollzogen oder gar ersetzt werden. Auch Selbstbeurteilungen des Beamten haben insoweit keine rechtliche Erheblichkeit. Die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich bei dienstlichen Beurteilungen darauf zu beschränken, ob die Verwaltung die anzuwendenden Begriffe oder den dafür vorgegebenen gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat. Die einer dienstlichen Beurteilung von Beamten zugrundeliegenden Tatsachen bedürfen dabei nur insoweit einer konkreten Darstellung und Feststellung durch das Gericht, als der Dienstherr historische Einzelvorgänge aus dem gesamten Verhalten ausdrücklich in der dienstlichen Beurteilung erwähnt oder die dienstliche Beurteilung bzw. einzelne in ihr enthaltene wertende Schlussfolgerungen - nach dem Gehalt der jeweiligen Aussage oder äußerlich erkennbar - auf bestimmte Tatsachen, insbesondere auf konkrete, aus dem Gesamtverhalten des Beurteilungszeitraums heraus gelöste, Einzelvorkommnisse stützt. Dagegen ist hinsichtlich der in den dienstlichen Beurteilungen enthaltenen (reinen) Werturteile nicht die Darlegung und der Beweis der zugrunde liegenden unbestimmten Fülle von Einzeltatsachen (Vorkommnisse, Verhaltensweisen und Erscheinungen) erforderlich, sondern solche Werturteile sind lediglich insoweit plausibel und nachvollziehbar zu machen, dass das Verwaltungsgericht sie im Rahmen der näher dargelegten Maßstäbe überprüfen kann (vgl. dazu BVerwG, Urt. vom 26.06.1980, BVerwGE 60, 245; Beschl. vom 17.03.1993, DÖD 1993, 179; Urt. vom 24.11.1994, ZBR 1995, 145; Urt. vom 05.11.1998, ZBR 1999, 169).
26 
Erlässt der Dienstherr Richtlinien für die dienstliche Beurteilung, so hat er hierbei eine weite Gestaltungs- und Ermessensfreiheit. Der Dienstherr kann unterschiedliche Beurteilungssysteme einführen einschließlich der Aufstellung einer Notenskala und der Festlegung, welche Begriffsinhalte mit den einzelnen Notenbezeichnungen auszudrücken sind. Das einmal gewählte Beurteilungssystem muss der Dienstherr grundsätzlich gleichmäßig auf alle Beamten anwenden, die bei beamtenrechtlichen Entscheidungen über ihre Verwendung und ihr dienstliches Fortkommen miteinander in Wettbewerb treten können. Denn die dienstliche Beurteilung dient vornehmlich dem Zweck, Grundlage von Beförderungsentscheidungen zu sein. Deshalb müssen allgemein vorgegebene Beurteilungsmaßstäbe gleich angewandt werden. Insbesondere müssen die Beurteiler vom gleichen Begriffsinhalt der verwendeten Notenbezeichnungen ausgehen (BVerwG, Urt. vom 30.04.1981, DÖD 1981, 281).
27 
Allerdings kommt es für die Rechtmäßigkeit einer dienstlichen Beurteilung unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung nicht entscheidend auf den Wortlaut der Richtlinien an. Verwaltungsvorschriften sind keine Rechtsnormen, sondern sollen eine einheitliche Verwaltungspraxis sicherstellen. Es ist deshalb zulässig, dass der Dienstherr die seiner Selbstbindung dienenden Richtlinien ausdrücklich oder durch tatsächliches Verhalten ändert, indem er z. B. Beurteilungsmaßstäbe ändert, solange dies unter Beachtung des Gleichheitssatzes geschieht (BVerwG, Urt. vom 30.04.1981, aaO).
28 
Bei Zugrundelegen dieser Maßstäbe hat das Änderungsbegehren nur zum Teil Erfolg.
29 
Der Kläger kann sich nicht mit Erfolg auf eine Änderung des Beförderungssystems berufen. Er hat hierzu vorgetragen, nach dem letzten Beurteilungsstichtag habe sich das Beförderungssystem geändert. Dadurch hätten sich auch die Folgen der Beurteilung für die Beförderung geändert. Er genieße Vertrauensschutz für das alte Beförderungssystem. Die Zeitspanne für das Erreichen der Beförderungspunktezahl sei vom Beurteiler ins Kalkül gezogen worden. Nach dem alten System wäre er noch 2009 befördert worden.
30 
Eine Änderung des Beförderungssystems nach dem Stichtag der dienstlichen Beurteilung vom 01.04.2008 wirkt sich nicht auf die schon erteilte dienstliche Beurteilung aus. Denn eine dienstliche Beurteilung ist maßgebend für die Beförderung, nicht umgekehrt. Keine Anhaltspunkte liegen dafür vor, dass die Zeitspanne für das Erreichen der Beförderungspunktezahl vom Beurteiler ins Kalkül gezogen worden sei. Soweit sich der Kläger darauf beruft, bei der Besprechung der letzten dienstlichen Beurteilung habe ihm der Vorsteher vorgerechnet, dass die Beförderung in 6 Monaten anstehe, lässt sich allein daraus nicht entnehmen, dass diese "Berechnung" in irgend einer Form in die dienstliche Beurteilung eingeflossen ist.
31 
Der Kläger kann sich auch nicht mit Erfolg darauf berufen, die Dauer seiner Dienstzugehörigkeit und seine Lebensarbeitsleistung seien nicht hinreichend in die dienstliche Beurteilung eingeflossen. Er trägt hierzu vor, sie begründeten eine Vermutung für gewachsene Berufserfahrung, Routine und Souveränität. Wegen der über 8-jährigen Dienstzugehörigkeit sei eine Anhebung um mindestens 0,5 Punkten in allen Leistungsmerkmalen gerechtfertigt.
32 
Damit kann der Kläger nicht durchdringen. Es handelt sich um die eigene subjektive Einschätzung des Klägers, die rechtlich nicht maßgebend ist. Im Übrigen besagt die Dauer der Dienstzugehörigkeit als solche nichts über die tatsächlichen Leistungen eines Beamten.
33 
Der Kläger kann im vorliegenden Verfahren auch nichts daraus für sich herleiten, dass er ab 01.01.2006 eine Leistungsstufe bekommen hatte. Auch hier besteht ein umgekehrter Zusammenhang, wie der Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung erläutert hat. Danach erhält eine Leistungsstufe nur ein Beamter, der in der letzten dienstlichen Beurteilung ein Gesamturteil von mindestens 6 Punkten erhalten hatte. Grund hierfür sei, dass die Leistungsstufe eine Belohnung für die Vergangenheit sei, kein Vorschuss für die Zukunft.
34 
Diese Verfahrensweise ist nicht zu beanstanden. Insbesondere muss bei diesem System die Gewährung einer Leistungsstufe nicht in die nächste dienstliche Beurteilung einfließen. Denn die Leistungsstufe bezieht sich auf die letzte dienstliche Beurteilung und damit auf einen Zeitraum, der vor dem Zeitraum liegt, für den die dienstliche Beurteilung vom 18.07.2008 erstellt wurde.
35 
Weiter kann sich der Kläger nicht mit Erfolg darauf berufen, er sei dem Funktionsbereich 1 c zugewiesen gewesen und habe besonders anspruchsvolle und schwierige Gebiete geprüft, eine überdurchschnittliche Punktestatistik, hohe Mehrergebnisse und geringe Bagatellfallquoten erreicht.
36 
Der Beklagte hat insoweit zu Recht darauf hingewiesen, dass nach der früheren Funktionsgruppenverordnung ein Betriebsprüfer mindestens in der Funktionsgruppe 1 c eingestuft war. Im Übrigen hat der Beklagte überzeugend dargelegt, dass es beim Einsatz des Klägers im Vergleich zu anderen Prüfern seiner Funktion keine Unterschiede gegeben habe, dass vielmehr sogar Berufsanfänger nach kurzer Einarbeitungszeit sämtliche, auch schwierige, Fälle prüften. Darüber hinaus würden die größten Betriebe und Konzerne ausschließlich vom Zentralen Konzernprüfungsamt geprüft. Zahlen über den Kläger könnten nicht vorgelegt werden, da Statistiken über die Prüfungsergebnisse der einzelnen Prüfer nicht zu führen seien.
37 
Dies ist im Ergebnis nicht zu beanstanden. Dabei ist darauf hinzuweisen, dass der Kläger ja ein Gesamturteil im Bereich von "übertrifft die Leistungserwartungen" erhalten hat; dieser Bereich ist der oberste Teil der Bewertungsskala. Über diese Begründung hinaus ist der Dienstherr nicht verpflichtet, einen Vergleichsmaßstab aufzustellen und darzulegen.
38 
Der Kläger kann ebenfalls nicht damit durchdringen, der Leistungsvergleich müsse amtsübergreifend sein. Denn ein Endbeurteiler kann naturgemäß nur die Leistungen kennen, erfassen und beurteilen, die in seiner Behörde erbracht werden. Die Leistungen der Beamten anderer Finanzämter kann er nicht kennen und bewerten.
39 
Soweit der Kläger darüber hinaus geltend macht, seine Leistungen seien so gut, dass sie mit 7,0 Punkten bewertet werden müssten, handelt es sich um seine eigene Einschätzung. Diese ist aber rechtlich unbeachtlich.
40 
Dagegen kann sich der Kläger mit Erfolg gegen die Berücksichtigung von Punktekontingenten als Richtwerte für die Erstellung der dienstlichen Beurteilung wenden. Dies gilt unabhängig davon, ob der Vortrag des Klägers zutrifft, der damalige Amtsleiter habe bei der Besprechung der Beurteilung ausgeführt, weil das Punktekontingent leider erschöpft sei, könne der Kläger trotz seiner guten Leistungen nicht besser als mit 6,0 Punkten beurteilt werden.
41 
Das System der Punktekontingente ergibt sich aus dem Vortrag des Vertreters des Beklagten in der mündlichen Verhandlung und dessen Bezugnahme auf den Erlass der OFD K. vom 04.11.2009. Danach wird jedem Finanzamt für die Laufbahngruppen des gehobenen und des mittleren Dienstes je ein Punktekontingent als Richtwert vorgegeben, der grundsätzlich nicht überschritten werden darf. Grundlage sind die Durchschnittswerte der Regelbeurteilung 2002 für jede Besoldungsgruppe der Laufbahngruppen des mittleren und gehobenen Dienstes. Diese Durchschnittswerte bewegen sich im mittleren Dienst zwischen 6,77 Punkten in der Besoldungsgruppe A 9 + Z und 5,88 Punkten in der Besoldungsgruppe A 6, im gehobenen Dienst zwischen 7,44 Punkten in der Besoldungsgruppe A 13 und 5,90 Punkten in der Besoldungsgruppe A 9. Der landesweit anzuwendende Durchschnittswert für jede Besoldungsgruppe wird dann mit der Anzahl der im jeweiligen Finanzamt zu beurteilenden Beamtinnen und Beamten der entsprechenden Besoldungsgruppen multipliziert. Die Zahlen der gesamten Laufbahngruppe des jeweiligen Finanzamtes werden addiert. Die hierbei ermittelte Summe bildet den Richtwert für das Finanzamt in der jeweiligen Laufbahngruppe. Darüber hinaus werden im mittleren Dienst die Besoldungsgruppen A 9 + Z und A 9 bzw. A 8 bis A 6 sowie im gehobenen Dienst die Besoldungsgruppen A 13 bis A 11 bzw. A 10 und A 9 zu jeweils einer Richtwertgruppe zusammengefasst. Die Richtwerte sind sowohl im Hinblick auf die Gesamturteile als auch im Hinblick auf den Durchschnitt der Einzelmerkmale innerhalb der einzelnen Richtwertgruppen und innerhalb der jeweiligen Laufbahngruppe einzuhalten. Ein Kontingentausgleich zwischen verschiedenen Besoldungsgruppen ist nur innerhalb der jeweiligen Richtwertgruppe zulässig. Überschreitungen können nur in gegenüber der OFD ausführlich schriftlich zu begründenden Ausnahmefällen bis maximal 2 vom Hundert zugelassen werden.
42 
Die Einführung von Punktekontingenten ist grundsätzlich nicht zu beanstanden. Punktekontingente haben gegenüber der grundsätzlich zulässigen (vgl. Schnellenbach, Die dienstliche Beurteilung der Beamten und der Richter, RdNr. 403 ff.) Vorgabe von Richtwerten in Form von Quoten für die einzelnen Bewertungsstufen den Vorteil größerer Flexibilität. Für den Ansatz der Durchschnittswerte der Regelbeurteilung 2002 und insbesondere die dadurch entstehende Begrenzung der zu vergebenden Punktezahl ist jedoch kein sachlicher Grund ersichtlich. Der konkrete Durchschnitt der Leistungen ist aufgrund von Beförderungen und sonstigem personellem Wechsel Änderungen unterworfen. Dies gilt umso mehr, als seit 2002 auch 2005 Regelbeurteilungen erstellt wurden. Dabei ist weiter zu beanstanden, dass durch dieses System die bestehenden erheblichen Unterschiede der Durchschnittswerte für die einzelnen Besoldungsgruppen zementiert werden.
43 
Der Beklagte muss nunmehr dem Kläger eine neue dienstliche Beurteilung als Regelbeurteilung für den Zeitraum 01.04.2005 bis 31.03.2008 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erstellen. Danach dürfen die vorgegebenen Punktekontingente und die damit in Zusammenhang stehenden Vorgaben und Regelungen, wie sie 2008 angewandt worden sind, nicht mehr berücksichtigt werden.
44 
Der Kläger aber hat keinen Anspruch auf Erstellung einer Anlassbeurteilung zum 01.11.2009 anlässlich der Abordnung an die OFD K. Beurteilungen aus besonderem Anlass werden nach Ziffer 4.2 der Beurteilungsrichtlinien, auf die der Beklagte verweist, nicht anlässlich einer Abordnung erstellt. Diese Handhabung ist rechtlich zulässig (vgl. Schnellenbach, a.a.O., RdNr. 229).
45 
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 155 Abs. 1, 161 Abs. 1 und 2 VwGO. Bei der Kostenteilung wird auch berücksichtigt, dass der Kläger mit einem Teil der Einwendungen gegen die dienstliche Beurteilung vom 18.07.2008 nicht durchgedrungen ist. An der entgegenstehenden Auffassung im Urteil der erkennenden Kammer vom 22.10.2009 (12 K 1134/09) wird nicht mehr festgehalten. Soweit der Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt worden ist, ist über die Kosten des Verfahrens nach billigem Ermessen unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstands zu entscheiden. Danach hat der Kläger insoweit die Kosten zu tragen. Denn er wäre voraussichtlich unterlegen. Die Klage wäre nämlich unzulässig gewesen. Es hat schon an einem Antrag des Klägers auf Beförderung bei der OFD K. gefehlt; jedenfalls hat der Kläger aber kein Vorverfahren durchgeführt (§ 54 Abs. 2 BeamtStG).
46 
Die Zulassung der Berufung beruht auf §§ 124 a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Die Rechtssache hat insoweit grundsätzliche Bedeutung, als es um die erst in der mündlichen Verhandlung näher erläuterte Anwendung von Punktekontingenten geht; zu dieser Problematik ist keine obergerichtliche Entscheidung ersichtlich. Im Übrigen liegen die Voraussetzungen für die Zulassung der Berufung durch das Verwaltungsgericht gemäß § 124 a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO nicht vor.
47 
Beschluss vom 25. Januar 2011
48 
Der Streitwert wird gemäß §§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 2, Abs. 5 Satz 2, 39 Abs. 1 GKG auf 30.956 EUR festgesetzt. Dabei werden für jede der beiden begehrten dienstlichen Beurteilungen 5.000 EUR angesetzt. Für die begehrte Beförderung werden 20.956,00 EUR (3.224,00 EUR x 13 : 2) angesetzt.

Gründe

 
22 
Das Verfahren wird nach übereinstimmender Erledigungserklärung entsprechend § 92 Abs. 3 VwGO eingestellt, soweit der Kläger die Beförderung in ein Amt der Besoldungsgruppe A 10 begehrt hat. Diese Erledigungserklärung erfasst nach der Klarstellung in der mündlichen Verhandlung die im Schriftsatz des Klägers vom 12.02.2010 aufgeführten Hilfsanträge Nr. 4 und Nr. 5.
23 
Die zulässige Klage ist zum Teil begründet. Die angefochtenen Bescheide sind insoweit rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten; im Übrigen sind sie rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO).
24 
Der Kläger hat einen Anspruch auf die begehrte Erstellung einer neuen dienstlichen Beurteilung als Regelbeurteilung für den Zeitraum 01.04.2005 bis 31.03.2008. Er dringt insoweit mit einem Teil der von ihm erhobenen Einwendungen durch.
25 
Dienstliche Beurteilungen können verwaltungsgerichtlich auf ihre Rechtmäßigkeit überprüft werden. Dabei ist zu beachten, dass der Dienstherr bei der Erstellung von Beurteilungsgrundsätzen im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben kraft seiner Organisationsbefugnis Gestaltungsfreiheit hat. Ferner ist zu beachten, dass bei der Erstellung der einzelnen Beurteilungen dem Dienstherr bzw. dem für ihn handelnden jeweiligen Beurteiler eine Beurteilungsermächtigung eingeräumt ist. Die maßgebende Beurteilung darüber, wie die Leistungen eines Beamten einzuschätzen sind und ob und in welchem Grad der Beamte die für sein Amt und seine Laufbahn erforderliche Eignung, Befähigung und fachliche Leistung aufweist, ist ein dem Dienstherrn von der Rechtsordnung vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis. Dieses persönlichkeitsbedingte Werturteil kann durch Dritte nicht in vollem Umfang nachvollzogen oder gar ersetzt werden. Auch Selbstbeurteilungen des Beamten haben insoweit keine rechtliche Erheblichkeit. Die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich bei dienstlichen Beurteilungen darauf zu beschränken, ob die Verwaltung die anzuwendenden Begriffe oder den dafür vorgegebenen gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat. Die einer dienstlichen Beurteilung von Beamten zugrundeliegenden Tatsachen bedürfen dabei nur insoweit einer konkreten Darstellung und Feststellung durch das Gericht, als der Dienstherr historische Einzelvorgänge aus dem gesamten Verhalten ausdrücklich in der dienstlichen Beurteilung erwähnt oder die dienstliche Beurteilung bzw. einzelne in ihr enthaltene wertende Schlussfolgerungen - nach dem Gehalt der jeweiligen Aussage oder äußerlich erkennbar - auf bestimmte Tatsachen, insbesondere auf konkrete, aus dem Gesamtverhalten des Beurteilungszeitraums heraus gelöste, Einzelvorkommnisse stützt. Dagegen ist hinsichtlich der in den dienstlichen Beurteilungen enthaltenen (reinen) Werturteile nicht die Darlegung und der Beweis der zugrunde liegenden unbestimmten Fülle von Einzeltatsachen (Vorkommnisse, Verhaltensweisen und Erscheinungen) erforderlich, sondern solche Werturteile sind lediglich insoweit plausibel und nachvollziehbar zu machen, dass das Verwaltungsgericht sie im Rahmen der näher dargelegten Maßstäbe überprüfen kann (vgl. dazu BVerwG, Urt. vom 26.06.1980, BVerwGE 60, 245; Beschl. vom 17.03.1993, DÖD 1993, 179; Urt. vom 24.11.1994, ZBR 1995, 145; Urt. vom 05.11.1998, ZBR 1999, 169).
26 
Erlässt der Dienstherr Richtlinien für die dienstliche Beurteilung, so hat er hierbei eine weite Gestaltungs- und Ermessensfreiheit. Der Dienstherr kann unterschiedliche Beurteilungssysteme einführen einschließlich der Aufstellung einer Notenskala und der Festlegung, welche Begriffsinhalte mit den einzelnen Notenbezeichnungen auszudrücken sind. Das einmal gewählte Beurteilungssystem muss der Dienstherr grundsätzlich gleichmäßig auf alle Beamten anwenden, die bei beamtenrechtlichen Entscheidungen über ihre Verwendung und ihr dienstliches Fortkommen miteinander in Wettbewerb treten können. Denn die dienstliche Beurteilung dient vornehmlich dem Zweck, Grundlage von Beförderungsentscheidungen zu sein. Deshalb müssen allgemein vorgegebene Beurteilungsmaßstäbe gleich angewandt werden. Insbesondere müssen die Beurteiler vom gleichen Begriffsinhalt der verwendeten Notenbezeichnungen ausgehen (BVerwG, Urt. vom 30.04.1981, DÖD 1981, 281).
27 
Allerdings kommt es für die Rechtmäßigkeit einer dienstlichen Beurteilung unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung nicht entscheidend auf den Wortlaut der Richtlinien an. Verwaltungsvorschriften sind keine Rechtsnormen, sondern sollen eine einheitliche Verwaltungspraxis sicherstellen. Es ist deshalb zulässig, dass der Dienstherr die seiner Selbstbindung dienenden Richtlinien ausdrücklich oder durch tatsächliches Verhalten ändert, indem er z. B. Beurteilungsmaßstäbe ändert, solange dies unter Beachtung des Gleichheitssatzes geschieht (BVerwG, Urt. vom 30.04.1981, aaO).
28 
Bei Zugrundelegen dieser Maßstäbe hat das Änderungsbegehren nur zum Teil Erfolg.
29 
Der Kläger kann sich nicht mit Erfolg auf eine Änderung des Beförderungssystems berufen. Er hat hierzu vorgetragen, nach dem letzten Beurteilungsstichtag habe sich das Beförderungssystem geändert. Dadurch hätten sich auch die Folgen der Beurteilung für die Beförderung geändert. Er genieße Vertrauensschutz für das alte Beförderungssystem. Die Zeitspanne für das Erreichen der Beförderungspunktezahl sei vom Beurteiler ins Kalkül gezogen worden. Nach dem alten System wäre er noch 2009 befördert worden.
30 
Eine Änderung des Beförderungssystems nach dem Stichtag der dienstlichen Beurteilung vom 01.04.2008 wirkt sich nicht auf die schon erteilte dienstliche Beurteilung aus. Denn eine dienstliche Beurteilung ist maßgebend für die Beförderung, nicht umgekehrt. Keine Anhaltspunkte liegen dafür vor, dass die Zeitspanne für das Erreichen der Beförderungspunktezahl vom Beurteiler ins Kalkül gezogen worden sei. Soweit sich der Kläger darauf beruft, bei der Besprechung der letzten dienstlichen Beurteilung habe ihm der Vorsteher vorgerechnet, dass die Beförderung in 6 Monaten anstehe, lässt sich allein daraus nicht entnehmen, dass diese "Berechnung" in irgend einer Form in die dienstliche Beurteilung eingeflossen ist.
31 
Der Kläger kann sich auch nicht mit Erfolg darauf berufen, die Dauer seiner Dienstzugehörigkeit und seine Lebensarbeitsleistung seien nicht hinreichend in die dienstliche Beurteilung eingeflossen. Er trägt hierzu vor, sie begründeten eine Vermutung für gewachsene Berufserfahrung, Routine und Souveränität. Wegen der über 8-jährigen Dienstzugehörigkeit sei eine Anhebung um mindestens 0,5 Punkten in allen Leistungsmerkmalen gerechtfertigt.
32 
Damit kann der Kläger nicht durchdringen. Es handelt sich um die eigene subjektive Einschätzung des Klägers, die rechtlich nicht maßgebend ist. Im Übrigen besagt die Dauer der Dienstzugehörigkeit als solche nichts über die tatsächlichen Leistungen eines Beamten.
33 
Der Kläger kann im vorliegenden Verfahren auch nichts daraus für sich herleiten, dass er ab 01.01.2006 eine Leistungsstufe bekommen hatte. Auch hier besteht ein umgekehrter Zusammenhang, wie der Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung erläutert hat. Danach erhält eine Leistungsstufe nur ein Beamter, der in der letzten dienstlichen Beurteilung ein Gesamturteil von mindestens 6 Punkten erhalten hatte. Grund hierfür sei, dass die Leistungsstufe eine Belohnung für die Vergangenheit sei, kein Vorschuss für die Zukunft.
34 
Diese Verfahrensweise ist nicht zu beanstanden. Insbesondere muss bei diesem System die Gewährung einer Leistungsstufe nicht in die nächste dienstliche Beurteilung einfließen. Denn die Leistungsstufe bezieht sich auf die letzte dienstliche Beurteilung und damit auf einen Zeitraum, der vor dem Zeitraum liegt, für den die dienstliche Beurteilung vom 18.07.2008 erstellt wurde.
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Weiter kann sich der Kläger nicht mit Erfolg darauf berufen, er sei dem Funktionsbereich 1 c zugewiesen gewesen und habe besonders anspruchsvolle und schwierige Gebiete geprüft, eine überdurchschnittliche Punktestatistik, hohe Mehrergebnisse und geringe Bagatellfallquoten erreicht.
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Der Beklagte hat insoweit zu Recht darauf hingewiesen, dass nach der früheren Funktionsgruppenverordnung ein Betriebsprüfer mindestens in der Funktionsgruppe 1 c eingestuft war. Im Übrigen hat der Beklagte überzeugend dargelegt, dass es beim Einsatz des Klägers im Vergleich zu anderen Prüfern seiner Funktion keine Unterschiede gegeben habe, dass vielmehr sogar Berufsanfänger nach kurzer Einarbeitungszeit sämtliche, auch schwierige, Fälle prüften. Darüber hinaus würden die größten Betriebe und Konzerne ausschließlich vom Zentralen Konzernprüfungsamt geprüft. Zahlen über den Kläger könnten nicht vorgelegt werden, da Statistiken über die Prüfungsergebnisse der einzelnen Prüfer nicht zu führen seien.
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Dies ist im Ergebnis nicht zu beanstanden. Dabei ist darauf hinzuweisen, dass der Kläger ja ein Gesamturteil im Bereich von "übertrifft die Leistungserwartungen" erhalten hat; dieser Bereich ist der oberste Teil der Bewertungsskala. Über diese Begründung hinaus ist der Dienstherr nicht verpflichtet, einen Vergleichsmaßstab aufzustellen und darzulegen.
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Der Kläger kann ebenfalls nicht damit durchdringen, der Leistungsvergleich müsse amtsübergreifend sein. Denn ein Endbeurteiler kann naturgemäß nur die Leistungen kennen, erfassen und beurteilen, die in seiner Behörde erbracht werden. Die Leistungen der Beamten anderer Finanzämter kann er nicht kennen und bewerten.
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Soweit der Kläger darüber hinaus geltend macht, seine Leistungen seien so gut, dass sie mit 7,0 Punkten bewertet werden müssten, handelt es sich um seine eigene Einschätzung. Diese ist aber rechtlich unbeachtlich.
40 
Dagegen kann sich der Kläger mit Erfolg gegen die Berücksichtigung von Punktekontingenten als Richtwerte für die Erstellung der dienstlichen Beurteilung wenden. Dies gilt unabhängig davon, ob der Vortrag des Klägers zutrifft, der damalige Amtsleiter habe bei der Besprechung der Beurteilung ausgeführt, weil das Punktekontingent leider erschöpft sei, könne der Kläger trotz seiner guten Leistungen nicht besser als mit 6,0 Punkten beurteilt werden.
41 
Das System der Punktekontingente ergibt sich aus dem Vortrag des Vertreters des Beklagten in der mündlichen Verhandlung und dessen Bezugnahme auf den Erlass der OFD K. vom 04.11.2009. Danach wird jedem Finanzamt für die Laufbahngruppen des gehobenen und des mittleren Dienstes je ein Punktekontingent als Richtwert vorgegeben, der grundsätzlich nicht überschritten werden darf. Grundlage sind die Durchschnittswerte der Regelbeurteilung 2002 für jede Besoldungsgruppe der Laufbahngruppen des mittleren und gehobenen Dienstes. Diese Durchschnittswerte bewegen sich im mittleren Dienst zwischen 6,77 Punkten in der Besoldungsgruppe A 9 + Z und 5,88 Punkten in der Besoldungsgruppe A 6, im gehobenen Dienst zwischen 7,44 Punkten in der Besoldungsgruppe A 13 und 5,90 Punkten in der Besoldungsgruppe A 9. Der landesweit anzuwendende Durchschnittswert für jede Besoldungsgruppe wird dann mit der Anzahl der im jeweiligen Finanzamt zu beurteilenden Beamtinnen und Beamten der entsprechenden Besoldungsgruppen multipliziert. Die Zahlen der gesamten Laufbahngruppe des jeweiligen Finanzamtes werden addiert. Die hierbei ermittelte Summe bildet den Richtwert für das Finanzamt in der jeweiligen Laufbahngruppe. Darüber hinaus werden im mittleren Dienst die Besoldungsgruppen A 9 + Z und A 9 bzw. A 8 bis A 6 sowie im gehobenen Dienst die Besoldungsgruppen A 13 bis A 11 bzw. A 10 und A 9 zu jeweils einer Richtwertgruppe zusammengefasst. Die Richtwerte sind sowohl im Hinblick auf die Gesamturteile als auch im Hinblick auf den Durchschnitt der Einzelmerkmale innerhalb der einzelnen Richtwertgruppen und innerhalb der jeweiligen Laufbahngruppe einzuhalten. Ein Kontingentausgleich zwischen verschiedenen Besoldungsgruppen ist nur innerhalb der jeweiligen Richtwertgruppe zulässig. Überschreitungen können nur in gegenüber der OFD ausführlich schriftlich zu begründenden Ausnahmefällen bis maximal 2 vom Hundert zugelassen werden.
42 
Die Einführung von Punktekontingenten ist grundsätzlich nicht zu beanstanden. Punktekontingente haben gegenüber der grundsätzlich zulässigen (vgl. Schnellenbach, Die dienstliche Beurteilung der Beamten und der Richter, RdNr. 403 ff.) Vorgabe von Richtwerten in Form von Quoten für die einzelnen Bewertungsstufen den Vorteil größerer Flexibilität. Für den Ansatz der Durchschnittswerte der Regelbeurteilung 2002 und insbesondere die dadurch entstehende Begrenzung der zu vergebenden Punktezahl ist jedoch kein sachlicher Grund ersichtlich. Der konkrete Durchschnitt der Leistungen ist aufgrund von Beförderungen und sonstigem personellem Wechsel Änderungen unterworfen. Dies gilt umso mehr, als seit 2002 auch 2005 Regelbeurteilungen erstellt wurden. Dabei ist weiter zu beanstanden, dass durch dieses System die bestehenden erheblichen Unterschiede der Durchschnittswerte für die einzelnen Besoldungsgruppen zementiert werden.
43 
Der Beklagte muss nunmehr dem Kläger eine neue dienstliche Beurteilung als Regelbeurteilung für den Zeitraum 01.04.2005 bis 31.03.2008 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erstellen. Danach dürfen die vorgegebenen Punktekontingente und die damit in Zusammenhang stehenden Vorgaben und Regelungen, wie sie 2008 angewandt worden sind, nicht mehr berücksichtigt werden.
44 
Der Kläger aber hat keinen Anspruch auf Erstellung einer Anlassbeurteilung zum 01.11.2009 anlässlich der Abordnung an die OFD K. Beurteilungen aus besonderem Anlass werden nach Ziffer 4.2 der Beurteilungsrichtlinien, auf die der Beklagte verweist, nicht anlässlich einer Abordnung erstellt. Diese Handhabung ist rechtlich zulässig (vgl. Schnellenbach, a.a.O., RdNr. 229).
45 
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 155 Abs. 1, 161 Abs. 1 und 2 VwGO. Bei der Kostenteilung wird auch berücksichtigt, dass der Kläger mit einem Teil der Einwendungen gegen die dienstliche Beurteilung vom 18.07.2008 nicht durchgedrungen ist. An der entgegenstehenden Auffassung im Urteil der erkennenden Kammer vom 22.10.2009 (12 K 1134/09) wird nicht mehr festgehalten. Soweit der Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt worden ist, ist über die Kosten des Verfahrens nach billigem Ermessen unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstands zu entscheiden. Danach hat der Kläger insoweit die Kosten zu tragen. Denn er wäre voraussichtlich unterlegen. Die Klage wäre nämlich unzulässig gewesen. Es hat schon an einem Antrag des Klägers auf Beförderung bei der OFD K. gefehlt; jedenfalls hat der Kläger aber kein Vorverfahren durchgeführt (§ 54 Abs. 2 BeamtStG).
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Die Zulassung der Berufung beruht auf §§ 124 a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Die Rechtssache hat insoweit grundsätzliche Bedeutung, als es um die erst in der mündlichen Verhandlung näher erläuterte Anwendung von Punktekontingenten geht; zu dieser Problematik ist keine obergerichtliche Entscheidung ersichtlich. Im Übrigen liegen die Voraussetzungen für die Zulassung der Berufung durch das Verwaltungsgericht gemäß § 124 a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO nicht vor.
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Beschluss vom 25. Januar 2011
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Der Streitwert wird gemäß §§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 2, Abs. 5 Satz 2, 39 Abs. 1 GKG auf 30.956 EUR festgesetzt. Dabei werden für jede der beiden begehrten dienstlichen Beurteilungen 5.000 EUR angesetzt. Für die begehrte Beförderung werden 20.956,00 EUR (3.224,00 EUR x 13 : 2) angesetzt.

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Bislang zitiert keine andere Entscheidung dieses Urteil.

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