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Der Normenkontrollantrag ist gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO statthaft und auch sonst zulässig. Die Antragstellerin besitzt die nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO erforderliche Antragsbefugnis, weil sie sich unter anderem gegen die unmittelbar ihr Grundstück betreffende Reduzierung der Nutzfläche für Vergnügungsstätten um 100 qm auf 400 qm wendet (vgl. BVerwG, Beschl. vom 7.7.1997 - 4 BN 1.97 - , ZfBR 1997, 314 = PBauE § 47 Abs. 2 VwGO Nr. 40; Urteil vom 10.3.1998 - 4 CN 6.97 - ZfBR 1998, 205 = PBauE § 47 Abs. 2 VwGO Nr. 42).
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Der Antrag ist auch begründet, weil die angegriffene zweite Änderung des Bebauungsplans „Dienstleistungszentrum A.hofen“ vom 23.7.2004 gegen höherrangige Rechtsnormen verstößt.
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Das Gebot des § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB, Bebauungspläne aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln, ist allerdings nicht verletzt. Der Flächennutzungsplan der Verwaltungsgemeinschaft L.-Ai.-Ait. stellt das Gebiet der Rastanlage als „Sondergebiet Dienstleistungszentrum für Autotouristik“ dar. Mit dieser Darstellung geht der im Bebauungsplan festgesetzte Sondergebietszweck „Rastanlage als Versorgungseinrichtung an der Autobahn“ ohne weiteres konform. Das gilt auch hinsichtlich der festgesetzten Nutzungsart (vgl. § 11 Abs. 2 BauNVO). Vergnügungsstätten widersprechen nicht typischerweise dem Gebietscharakter einer Rastanlage an der Autobahn, weil sie von Autofahrern während eines Rastaufenthaltes zum Zwecke der Zerstreuung und Entspannung aufgesucht werden können, wie auch die Antragstellerin für ihre eigene Spielhalle auf der hier in Rede stehenden Rastanlage in Anspruch nimmt. Ob sie hierfür geeignet und bestimmt sind, hängt auch nicht davon ab, ob ihre Nutzfläche - wie hier - die Schwelle überschreitet, ab der Vergnügungsstätten in Kerngebieten unterzubringen sind oder nicht. Das von der Antragstellerin in den Vordergrund gerückte Kriterium der „Kerngebietstypik“ einer Vergnügungsstätte hat keinen Aussagewert für die Beurteilung der Frage, ob der Gebietscharakter einer „Rastanlage“ gewahrt ist. Davon abgesehen wäre eine Verletzung des Entwicklungsgebots auch gemäß § 214 Abs. 2 Nr. 2 BauGB unbeachtlich, weil die Verdoppelung der Nutzfläche für Vergnügungsstätten um 500 qm auf insgesamt 1.000 qm weder das Potential hat, den Gebietscharakter der etwa 100.000 qm großen Rastanlage als Ganzer zu verändern, noch gar die städtebauliche Ordnung auf dem Gebiet der Verwaltungsgemeinschaft L.-Ai.-Ait. zu beeinträchtigen.
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Nach dieser Vorschrift haben die Gemeinden Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Die Erforderlichkeit einer bauplanerischen Festsetzung ist an der planerischen Konzeption der Gemeinde zu messen. Die jeweilige Festsetzung muss vom Plangeber mit ihrem Regelungsgehalt gewollt und darf nicht nur das vorgeschobene Mittel sein, um in Wahrheit andere Ziele zu verfolgen. Eine Festsetzung, deren Regelungsgehalt sich nicht mit den planerischen Absichten deckt, ist daher nicht im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB städtebaulich erforderlich (vgl. BVerwG, Urt. vom 16.12.1988 - 4 C 48.86 - , DVBl. 1989, 458; Urt. vom 14.7.1972 - IV C 8.70 - , BVerwGE 40, 258; Beschl. vom 18.12.1990 - 4 NB 8.90 - , DVBl. 1991, 445; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 27.7.2001 - 5 S 2534/99 - , VBlBW 2002, 124; zur notwendigen Deckungsgleichheit von Planergebnis und Planungsabsicht vgl. auch Brügelmann, BauGB, Bd. 1, § 1 Rn. 240 m.w.N.). Danach fehlt es der zweiten Änderung des Bebauungsplans „Dienstleistungszentrum A.hofen“ vom 14.7.2004, mit der die zulässige Nutzungsfläche für Vergnügungsstätten in den Teil-Sondergebieten SO 1a und SO 1b von bisher 500 qm auf insgesamt 1.000 qm angehoben wurde, an der städtebaulichen Erforderlichkeit.
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In der mündlichen Verhandlung ist erwogen worden, ob nach den Textlichen Festsetzungen Vergnügungsstätten nicht nur in den Teil-Sondergebieten SO 1a und SO 1b, sondern - ohne Beschränkung der Nutzungsflächen - auch in allen anderen Teil-Sondergebieten mit Ausnahme des Teil-Sondergebiets SO 7 zulässig sind. In diesem Falle fehlte es an der städtebaulichen Erforderlichkeit schon deshalb, weil nicht nachvollziehbar wäre, weshalb der vom Plangeber in der Begründung geltend gemachte Bedarf nach zusätzlichen Spielhallenflächen nicht in den anderen Teil-Sondergebieten gedeckt werden kann, zumal der Bebauungsplan dann Spielhallen in äußerst weitem Umfang zuließe. Die Textlichen Festsetzungen sind insoweit mehrdeutig. Nach Ziff. 1.1.1 Abs. 3 Satz 1 sind in den Sondergebieten SO 1 bis SO 6 und SO 8 alle in Absatz 1 aufgeführten Sondergebietsnutzungen zulässig, zu denen auch der „Zerstreuungsbereich (Spielbereich)“ zählt. Gegen eine danach gegebene umfassende Zulässigkeit von Spielhallen in nahezu allen Teil-Sondergebieten der Rastanlage spricht jedoch, dass der Bebauungsplan in Ziff. 1.1.1 Abs. 5 der Textlichen Festsetzungen spezifische Regelungen zur Zulässigkeit von Vergnügungsstätten und zum Umfang der Nutzungsfläche nur bezogen auf die Sondergebiete SO 1a und SO 1b getroffen hat, nicht jedoch für die übrigen Teil-Sondergebiete. Daher spricht mehr dafür, dass Vergnügungsstätten auch nur in den Sondergebieten SO 1a und SO 1b zulässig sind. Dies kann jedoch letztlich offen bleiben, weil die mit der Erweiterung der Nutzungsfläche für Vergnügungsstätten tatsächlich verfolgte planerische Absicht sich nicht mit dem festgesetzten Sondergebietszweck „Rastanlage“ deckt und es daher der Planänderung jedenfalls aus diesem Grunde an der städtebaulichen Erforderlichkeit fehlt.
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Auch für die mit der angegriffenen Planänderung neu ausgewiesenen Teil-Sondergebiete SO 1a und SO 1b gilt der Sondergebietszweck „Rastanlage“ (vgl. Ziff. 1.1 der Textlichen Festsetzungen). Gemäß Ziff. 1.1.1 der Textlichen Festsetzungen sind mit dieser Zwecksetzung solche Nutzungen vereinbar, die „dem Charakter einer Rastanlage als Versorgungseinrichtung an der Autobahn entsprechen“. Sodann werden die danach konkret zulässigen Nutzungen abschließend aufgeführt. Dazu zählt neben Tankstellen, Gaststätten, Beherbergungsbetriebe, Einkaufsbereichen und Kfz-Dienstleistungen verschiedenster Art auch der so genannte „Zerstreuungsbereich“, für den als zulässige Zerstreuungsmöglichkeiten „Fernsehen, Video, Spielbereich, Sporteinrichtungen“ benannt werden. Angesichts dieser abschließenden Bezeichnung der innerhalb des „Zerstreuungsbereichs“ möglichen Nutzungen kommen als nach
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Ziff. 1.1.1 Abs. 5 der Textlichen Festsetzungen in den Sondergebieten SO 1a und SO 1b zulässige „Vergnügungsstätten“ nur Spielhallen (Spielotheken) in Betracht. Solche Spielhallen wahren nur dann gemäß § 11 Abs. 2 Satz 1 BauNVO den Sondergebietszweck „Rastanlage“, wenn nach den Umständen zu erwarten ist, dass sie primär der Versorgung der Autobahnbenutzer während eines Rastaufenthaltes dienen und nicht darauf ausgerichtet sind, gezielt von Kunden aus der Umgebung angefahren zu werden (vgl. Ernst/Zin-kahn/Bielenberg, BauGB, Bd. 5, § 11 Rn. 29 m.w.N. zur Notwendigkeit, die Nutzungsart aus dem Sondergebietszweck abzuleiten; vgl. auch BVerwG, Beschl. vom 18.1.1993 - 4 B 230.92 - UPR 1993, 225 und Ernst/Zin-kahn/Bielenberg, a.a.O., Bd. 4, § 2 Rn. 31 und § 4 Rn. 14 zum Kriterium der „Gebietsversorgung“ nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO). Denn eine Spielhalle, die nicht vorwiegend von Autobahnbenutzern aufgesucht wird, welche dieses Angebot zur Zerstreuung aus Anlass ihres Rastaufenthaltes nutzen, sondern von Kunden aus der Umgebung, welche die Rastanlage nur zu diesem Zweck anfahren, nutzt lediglich die verkehrsgünstige Lage an der Autobahn und erfüllt keine auf den Zweck einer Rastanlage bezogene Versorgungsfunktion. Zwar umschreibt die Planbegründung die mit der Verdoppelung der Nutzungsfläche für Vergnügungsstätten verfolgten planerischen Absichten so, dass diese mit dem eben dargelegten Regelungsgehalt der Zweckfestsetzung „Rastanlage“ übereinstimmen. Danach soll ein Bedarf für zusätzliche Spielhallenflächen gedeckt werden. Dabei soll sich auch das durch die Planänderung ermöglichte erweiterte Spielhallenangebot innerhalb des Gebietscharakters der Autobahnrastanlage halten. Dies sei gewährleistet, weil zu erwarten sei, dass sich der Kundenkreis auch bei Zulassung einer weiteren Spielhalle nicht ändern werde, sondern das Angebot wie bisher in etwa gleichem Maße von Autobahnbenutzern zur Entspannung und von „Gästen“ aus der näheren und weiteren Umgebung angenommen werde. Die mündliche Verhandlung hat jedoch ergeben, dass diese in der Planbegründung nach außen hin dokumentierte - ohnehin kaum plausible - Erwartung nicht den tatsächlichen planerischen Absichten der Antragsgegnerin entspricht:
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Der Bürgermeister der Antragsgegnerin hat in der mündlichen Verhandlung mitgeteilt, der Gemeinderat habe sich bei seiner Einschätzung, es bestehe Bedarf für eine weitere Spielhalle, auf die Angaben des künftigen Betreibers, Herrn ..., gestützt; dies folgt im Übrigen auch aus der Planbegründung (vgl. Ziff. 4). Herr ... hat sodann in der mündlichen Verhandlung - informatorisch befragt - hierzu ausgeführt, er habe aus seiner Tätigkeit als früherer Pächter der vorhandenen Spielhalle gewusst, dass diese von vielen Kunden aus Ai., aus den größeren Städten in der Umgebung und sogar bis aus der Schweiz gezielt aufgesucht worden sei. Dementsprechend sei in der Umgebung auf Tafeln und Plakaten sowie in Kinos für die Spielhalle geworben worden. Unmittelbar an der Autobahn sei jedoch nicht geworben worden. Die von ihm geplante Spielhalle solle eine andere Qualität aufweisen als die vorhandene. Der Schwerpunkt solle von Geldspielautomaten auf „Unterhaltungsgeräte“ wie Simulatoren (Flug, Formel-1-Rennen u.ä.), Internetangebote oder etwa Dartspiele verlagert werden; zusätzlich solle ein „gastronomischer Bereich“ eingerichtet werden. Er sei sicher, dass bei entsprechender Plakat- und Kinowerbung eine ausreichende Nachfrage hierfür geweckt werden könne und auch für die vorhandene Spielhalle noch ausreichend Kundschaft vorhanden sein werde.
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Nach diesem geschäftlichen Konzept ist klar, dass das erweiterte Spielhallenangebot vor allem auf Kunden aus der Umgebung zielt und nicht auf Autobahnbenutzer, welche die Spielhalle anlässlich eines Rastaufenthaltes aufsuchen. Damit stimmt die von der Antragsgegnerin tatsächlich bezweckte Bedarfsdeckung nicht mit dem Regelungsgehalt der Planänderung überein, weitere Nutzungsflächen für Spielhallen zur Versorgung der rastenden Autobahnbenutzer zuzulassen. Der Planänderung fehlt daher die städtebauliche Erforderlichkeit, ohne dass es darauf ankäme, welche Ziele letztlich auf diese Weise erreicht werden sollten. Die Niederschrift über die Beratungen des Gemeinderats am 14.7.2004, aber auch die Planbegründung lassen allerdings erkennen, dass zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses im Vordergrund die optimale Vermarktung des gemeindeeigenen Grundstücks stand, auf dem die neue Spielhalle errichtet werden soll, zumal nicht erkennbar ist, welche städtebaulichen Gründe für die Zulassung einer weiteren, nicht primär auf die Versorgung der Autobahnbenutzer ausgerichteten Spielhalle sprechen könnten.
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Der Streitwert des Verfahrens wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG auf 10.000,-- EUR festgesetzt.
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Der Beschluss ist unanfechtbar.
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