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Mit Einverständnis der Beteiligten entscheidet der Senat ohne mündliche Verhandlung (§ 125 Abs. 1 in Verbindung mit § 101 Abs. 2 VwGO).
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Die durch die Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthafte Berufung des Beklagten ist zulässig und auch begründet. Die - nach § 47 Abs. 1 LVwVfG teilweise (Ziff. 1) umgedeutete - Entscheidung des Landratsamtes vom 11.05.2005 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 16.05.2006 sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
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1) Ziff. 1 der Entscheidung des Landratsamtes vom 11.05.2005 regelte die Entziehung der dem Kläger in der Tschechischen Republik erteilten Fahrerlaubnis. Diese Ziff. 1 seiner Entscheidung vom 11.05.2005 hat das Landratsamt durch sein Schreiben vom 29.07.2008 in Ansehung der Urteile des EuGH vom 26.06.2008 in den Verfahren C-329/06 und 343/06 sowie C-334/06 bis C-336/06 der Sache nach in einen feststellenden Verwaltungsakt des Inhalts umgedeutet, dass die dem Kläger in der Tschechischen Republik am 29.11.2004 erteilte Fahrerlaubnis der Klasse B ihn nicht berechtigt, im Bundesgebiet Kraftfahrzeuge dieser Klasse im Bundesgebiet zu führen. Unter Berücksichtigung aller Umstände wertet der Senat das Schreiben des Landratsamtes vom 29.07.2008 hinsichtlich Ziff. 1 der ursprünglichen Entscheidung als Umdeutung im Sinne von § 47 LVwVfG. Dabei ist unerheblich, dass das Landratsamt in diesem Schreiben, das vom Kläger in der Folge nicht gesondert angegriffen worden ist, nicht ausdrücklich auf das Institut der Umdeutung Bezug genommen hat. Denn § 47 LVwVfG setzt keine entsprechende ausdrückliche Erklärung voraus (Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl., § 47, Rn. 15).
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Nach § 47 Abs. 1 LVwVfG kann ein fehlerhafter Verwaltungsakt in einen anderen Verwaltungsakt umgedeutet werden, wenn er auf das gleiche Ziel gerichtet ist, von der erlassenden Behörde in der geschehenen Verfahrensweise und Form rechtmäßig hätte erlassen werden können und wenn die Voraussetzungen für dessen Erlass erfüllt sind. Diese Bedingungen des § 47 Abs. 1 LVwVfG sind hier erfüllt. Diese Umdeutung hat zur Folge, dass die mit der Rechtsordnung vereinbare Ziff. 1 des Schreibens vom 29.07.2008 als mit der Bekanntgabe der Ausgangsentscheidung vom 11.05.2005 erlassen gilt (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 10. Aufl., § 47, Rn. 6 und 37; Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl., § 47, Rn. 4). Unerheblich ist, dass die Umdeutung erst im Berufungsverfahren erfolgt ist. Denn selbst im Revisionsverfahren ist der Ausgangsbehörde eine Umdeutung möglich (Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl., § 47, Rn. 10 und 12). Die Umdeutung lässt den Streitgegenstand des gerichtlichen Verfahrens unberührt, weil es sich weiterhin um denselben Verwaltungsakt handelt und die neue Regelung als von Anfang maßgeblich gilt (Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl., § 47, Rn. 4, 12 und 32).
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Ziff. 1 der Entscheidung des Landratsamtes vom 11.05.2005 ist - gemessen an der neuesten Rechtsprechung des EuGH zur Auslegung der Richtlinie 91/439/EWG - fehlerhaft im Sinne von § 47 Abs. 1 LVwVfG. Der Sache nach ging es dem Landratsamt und dem Regierungspräsidium bei ihrem Vorgehen im Hinblick auf die dem Kläger in der Tschechischen Republik erteilte Fahrerlaubnis um die auf den Verdacht des Konsums „harter“ Drogen (Kokain) zurückzuführenden und seit dem Jahr 2003 nicht geklärten Zweifel an der Fahreignung des Klägers und um den Verstoß gegen das Wohnsitzerfordernis der Richtlinie. Dies ergibt sich aus der Begründung der Aufforderung zur Vorlage eines medizinisch-psychologischen Gutachtens vom 03.03.2005, aus der Entziehungsverfügung vom 11.05.2005 sowie aus der Begründung des Widerspruchsbescheids (S. 9). Zum Zeitpunkt des Erlasses der Verfügung vom 11.05.2006 bestand aber für die Fahrerlaubnisbehörde, um sofort die Teilnahme des Klägers am öffentlichen Straßenverkehr als Führer eines Kraftfahrzeugs zu unterbinden, nur die Möglichkeit, ihm die in der Tschechischen Republik erteilte Fahrerlaubnis zu entziehen (vgl. Art. 8 Abs. 2 der Richtlinie 91/439/EWG). Denn die Mitgliedstaaten hatten nach der früheren Rechtsprechung des EuGH zur Richtlinie 91/439/EWG auch eine unter Verstoß gegen das Wohnsitzerfordernis erteilte Fahrerlaubnis anzuerkennen. Für den aufnehmenden Mitgliedstaat bestand lediglich die Möglichkeit, sich wegen des Verstoßes gegen das Wohnsitzerfordernis an den ausstellenden Mitgliedstaat zu wenden und diesen zur Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Fahrerlaubnis zu bitten (EuGH, Urt. v. 29.04.2004 - C-476/01, Slg. I-5205, Rn. 48 f.). Aus den Urteilen des EuGH vom 26.06.2008 (Rs. C-329/06 und C-343/06 sowie C-334/06 bis C-336/06) zur Auslegung der Art. 1 Abs. 2, 7 Abs. 1 sowie Art. 8 Abs. 2 und 4 der Richtlinie 91/439/EWG ergibt sich demgegenüber, dass der Aufnahmemitgliedstaat die Anerkennung einer im EU-Ausland erteilten Fahrerlaubnis ablehnen kann, wenn auf der Grundlage von Angaben im Führerschein oder anderen vom Ausstellermitgliedstaat herrührenden unbestreitbaren Informationen feststeht, dass zum Zeitpunkt der Ausstellung dieses Führerscheins sein Inhaber, auf den im Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaates eine Maßnahme des Entzugs einer früheren Fahrerlaubnis angewendet worden ist, seinen ordentlichen Wohnsitz im Sinne von Art. 7 Abs. 1 der Richtlinie 91/439/EWG nicht im Hoheitsgebiet des Ausstellermitgliedstaats hatte. Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt, weil in dem dem Kläger in der Tschechischen Republik ausgestellten Führerschein in der Rubrik Nr. 8 der inländische Wohnort des Klägers (Wertheim) eingetragen ist. In der Rechtsprechung des EuGH ist ferner anerkannt, dass die Auslegung einer Vorschrift des Gemeinschaftsrechts, die der Gerichtshof in Ausübung der ihm durch Art. 234 Buchst. a EGV verliehenen Befugnis vornimmt, die Bedeutung und Tragweite dieser Vorschrift, so wie sie seit ihrem Inkrafttreten zu verstehen und anzuwenden ist oder gewesen wäre, erforderlichenfalls erläutert und verdeutlicht. Hieraus folgt, dass der Richter die in dieser Weise ausgelegte Vorschrift auch auf Rechtsverhältnisse, die vor Erlass des auf das Auslegungsersuchen ergangenen Urteils entstanden sind, anwenden kann und muss, wenn im Übrigen die Voraussetzungen dafür, dass ein Rechtsstreit über die Anwendung dieser Vorschrift vor die zuständigen Gerichte gebracht wird, erfüllt sind (z. B. Urt. v. 15.12.1995, Rs. C-415/93, Bosman, Slg. I-4921, Rn. 141). Von der den Mitgliedstaaten durch Art. 8 Abs. 4 der Richtlinie 91/439/EWG eingeräumten Möglichkeit, unter den vom EuGH in den Urteilen vom 26.06.2008 genannten Bedingungen im EU-Ausland erworbene Fahrerlaubnisse nicht anzuerkennen, hat die Bundesrepublik Deutschland durch die Vorschrift des § 28 Abs. 4 Nr. 2 und 3 FeV Gebrauch gemacht (vgl. Senatsbeschl. v. 17.07.2008 - 10 S 1688/08 -, juris; ebenso BayVGH, Beschl. v. 07.08.2008 - 11 ZB 07.1259 - Rn. 13). Diese Vorschrift („Die Berechtigung nach Absatz 1 gilt nicht...“) hat hier zur Folge, dass die in der Tschechischen Republik erteilte Fahrerlaubnis den Kläger nie berechtigt hat, im Bundesgebiet Kraftfahrzeuge der Klasse B zu führen. Ist aber der Inhaber einer Fahrerlaubnis aufgrund dieser Fahrerlaubnis tatsächlich nicht zum Führen von Kraftfahrzeugen im Bundesgebiet berechtigt, kann ihm diese Berechtigung auch nicht durch eine Verfügung des Aufnahmemitgliedstaates entzogen werden.
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Ziff. 1 des Schreibens des Landratsamtes vom 29.07.2008 ist im Sinne von § 47 Abs. 1 LVwVfG auf das gleiche Ziel gerichtet wie Ziff. 1 der Entscheidung vom 11.05.2005, weil sie beide dem gleichen öffentlichen Interesse dienen und die gleiche materiell-rechtliche Tragweite haben (Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl., § 47, Rn. 34). Es soll verhindert werden, dass der Kläger, dem im Jahr 2003 durch eine behördliche Verfügung die Fahrerlaubnis entzogen worden war und dessen Fahrgeeignetheit wegen des Verdachts des Konsums „harter“ Drogen (Kokain) immer noch zweifelhaft ist, als Führer eines Kraftfahrzeugs ohne vorherige Bestätigung seiner Fahreignung durch ein medizinisch-psychologisches Gutachten im Bundesgebiet am öffentlichen Straßenverkehr teilnehmen kann. Auch hinsichtlich der Rechtsfolgen sind die ursprüngliche Regelung (Ziff. 1) und Ziff. 1 des Schreibens vom 29.07.2008 vergleichbar. Die Wirkung einer förmlichen Entziehungsverfügung ist bei einer im Ausland erteilten Fahrerlaubnis wegen des Territorialitätsprinzips von vornherein auf das Inland beschränkt (vgl. auch Art. 8 Abs. 2 der Richtlinie 91/439/EWG). Deutsche Behörden können weder in den Bestand des von einem anderen Staat gewährten Rechts noch in die Geltung dieses Rechts im weiteren Ausland eingreifen. Diesen Vorgaben entsprechen die Bestimmungen in § 3 Abs. 1 Satz 2 StVG und § 46 Abs. 5 Satz 2 FeV, wonach die Entziehung der Fahrerlaubnis - lediglich - zur Folge hat, dass das Recht aberkannt wird, von dieser Fahrerlaubnis im Inland Gebrauch zu machen. Das Schreiben vom 29.07.2008 bringt in seiner Ziff. 1 gerade zum Ausdruck, dass die dem Kläger in der Tschechischen Republik erteilte Fahrerlaubnis ihn nicht zum Führen von Kraftfahrzeugen im Bundesgebiet berechtigt.
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Auch hinsichtlich Zuständigkeit, Verfahren und Form bestehen gegen die vom Landratsamt vorgenommene Umdeutung keine Bedenken. Das Landratsamt ist nach § 73 Abs. 1 und 2 FeV als Fahrerlaubnisbehörde auch für den Erlass des feststellenden Verwaltungsakts sachlich und örtlich zuständig. In Bezug auf das Verfahren und die Form der Verfügung weichen die Anforderungen der umgedeuteten Verfügung nicht von denen der ursprünglichen Entscheidung ab.
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Ferner sind die materiell-rechtlichen Voraussetzungen für den Erlass des feststellenden Verwaltungsakts gegeben, dass die dem Kläger in der Tschechischen Republik erteilte Fahrerlaubnis diesen nicht zum Führen von Kraftfahrzeugen im Bundesgebiet berechtigt. Diese Bedingungen liegen entsprechend der ex-tunc-Wirksamkeit der Umdeutung (vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl., § 47, Rn. 41) auch im Zeitpunkt der Bekanntgabe der Entscheidung vom 11.05.2005 vor. Wie oben dargelegt, gilt die vom EuGH im Rahmen eines Vorabentscheidungsverfahrens vorgenommene Auslegung einer Norm des Sekundärrechts ab dem Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser Norm. Dementsprechend ist § 28 Abs. 4 Nr. 2 und 3 FeV, soweit er den Vorgaben der Urteile des EuGH vom 26.06.2008 entspricht, seit seinem Inkrafttreten anwendbar. Zwar fehlt in § 28 Abs. 4 FeV für die Handlungsform des feststellenden Verwaltungsakts eine ausdrückliche gesetzliche Ermächtigung. Doch reicht es aus, wenn die Ermächtigungsgrundlage für eine Feststellung der Norm im Wege der Auslegung unter Rückgriff auf den Normzweck entnommen werden kann (BVerwG, Urt. v. 29.11.1985 - 8 C 105.83 -, BVerwGE 72, 265, 268; Urt. v. 22.10.2003 - 6 C 23.02 -, BVerwGE 119, 123, 124 f.; Urt. v. 19.05.2008 - 6 C 42.07 -, juris). Diese Voraussetzungen sind hier gegeben. § 28 Abs. 4 Nr. 2 und 3 FeV bringt entsprechend Art. 8 Abs. 4 der Richtlinie 91/439/EWG in der Auslegung durch die Urteile des EuGH vom 26.06.2008 zum Ausdruck, dass die grundsätzliche Berechtigung zum Führen von Kraftfahrzeugen aufgrund einer im EU-Ausland erworbene Fahrerlaubnis unter den in den Urteilen vom 26.06.2008 genannten Bedingungen nicht gilt. Da diese Rechtsfolge keiner feststellenden Entscheidung bedarf, sondern kraft Gesetzes gilt und die Rechtslage zwischen der Fahrerlaubnisbehörde und dem betroffenen Fahrerlaubnisinhaber oftmals umstritten ist, besteht aus Gründen der Rechtssicherheit und Transparenz - allein im Hinblick auf die Bestimmung des § 21 Abs. 1 Nr. 1 StVG - ein praktisches Bedürfnis für eine verbindliche Feststellung der fehlenden Berechtigung zum Führen von Kraftfahrzeugen.
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Auch § 47 Abs. 2 LVwVfG steht hier der Umdeutung nicht entgegen. Danach gilt Absatz 1 nicht, wenn der Verwaltungsakt, in den der fehlerhafte Verwaltungsakt umzudeuten wäre, der erkennbaren Absicht der erlassenden Behörde widerspräche oder seine Rechtsfolgen für den Betroffenen ungünstiger wären als die des fehlerhaften Verwaltungsaktes. Eine Umdeutung ist ferner unzulässig, wenn der fehlerhafte Verwaltungsakt nicht zurückgenommen werden dürfte. Wie bereits ausgeführt, entspricht Ziff. 1 des Schreibens vom 29.07.2008 der vom Landratsamt mit der Ausgangsentscheidung verfolgten Intention, den Kläger von der Verkehrsteilnahme im Bundesgebiet ohne vorherige Überprüfung seiner Fahreignung durch ein medizinisch-psychologisches Gutachten auszuschließen. Die Entziehungsverfügung vom 11.05.2005 wurde gemäß § 43 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG mit ihrer Bekanntgabe, d. h. mit der am 12.05.2005 erfolgten Zustellung, wirksam. § 47 Abs. 2 Satz 1 zweite Alt. LVwVfG schreibt vor, dass die Rechtsfolgen des umgedeuteten Verwaltungsakts für den Betroffenen nicht ungünstiger sein dürfen als die des ursprünglichen Verwaltungsakts. Danach ist Ziff. 1 des Schreibens des Landratsamtes vom 29.07.2008 dahingehend auszulegen, dass die dort getroffene Feststellung ab Bekanntgabe der Verfügung vom 11.05.2005 gilt. Die Rücknahme der Ziff. 1 der Verfügung des Landratsamtes vom 11.05.2005 - z. B. nach § 48 LVwVfG - ist nicht ausgeschlossen, so dass auch § 47 Abs. 2 Satz 2 LVwVfG der Umdeutung nicht entgegensteht. Insbesondere ist die über § 47 Abs. 2 Satz 2 LVwVfG einzuhaltende zeitliche Grenze des § 48 Abs. 4 LVwVfG eingehalten. Nur einen Monat nach dem Bekanntwerden der neuen Rechtsprechung des EuGH zur Auslegung des Art. 8 Abs. 4 der Richtlinie 91/439/EWG durch die Urteile vom 26.06.2008 hat das Landratsamt tatsächlich Ziff. 1 seiner Entscheidung vom 11.05.2005 umgedeutet. Auch § 47 Abs. 3 LVwVfG führt nicht zur Unzulässigkeit der Umdeutung. Denn die festgestellte Rechtsfolge aus § 28 Abs. 4 Nr. 2 und 3 FeV steht im Interesse der Verkehrssicherheit ebenso wie die Entziehung der Fahrerlaubnis (§ 3 Abs. 1 Satz 1 StVG und § 46 Abs. 1 FeV) nicht im Ermessen der Fahrerlaubnisbehörde.
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Selbst wenn der Kläger vor der Umdeutung entgegen § 47 Abs. 4 LVwVfG nicht angehört worden sein sollte, führte dies nicht zur Unzulässigkeit der Umdeutung. Denn entsprechend § 45 Abs. 1 Nr. 3 LVwVfG kann die im Hinblick auf eine beabsichtigte Umdeutung durchzuführende Anhörung auch noch nachgeholt werden. Wird die Umdeutung von der Behörde zulässigerweise während des gerichtlichen Verfahrens vorgenommen, so erfolgt die in § 47 Abs. 4 LVwVfG vorgesehene Anhörung nach den prozessualen Vorschriften (Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl., § 47, Rn. 59). Hier hat der Kläger nach Übermittlung des Schreibens vom 29.07.2008 im gerichtlichen Verfahren noch Gelegenheit gehabt, zur Rechtmäßigkeit der Umdeutung sowie des umgedeuteten Verwaltungsakts Stellung zu nehmen.
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2) Ziff. 2 der Verfügung vom 11.05.2005 regelt die Verpflichtung des Klägers zur Abgabe des in der Tschechischen Republik ausgestellten Führerscheins. Diese Anordnung hat sich noch nicht erledigt, weil dem Kläger der Führerschein am 11.04.2007 im Anschluss an das Urteil des Verwaltungsgerichts zurückgegeben worden ist.
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Der Begründung der Ausgangsverfügung lässt sich nicht eindeutig entnehmen, ob die Ablieferung des Führerscheins lediglich dazu dienen sollte, auf diesem einen Hinweis auf die fehlende Berechtigung des Klägers zum Führen von Kraftfahrzeugen im Bundesgebiet anzubringen oder ob der Führerschein entsprechend Art. 8 Abs. 3 der Richtlinie 91/439/EWG an die ausstellende Behörde der Tschechischen Republik zurückgesandt werden sollte. Der Hinweis in der Begründung der Entscheidung vom 11.05.2005 auf § 47 Abs. 2 FeV kann dahingehend verstanden werden, dass der Führerschein nach Bestandskraft der Entziehungsverfügung der ausstellenden Behörde übersandt werden sollte. Auch die Begründung des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 16.05.2006 (S. 10) deutet darauf hin. Andererseits hat das Landratsamt geltend gemacht, auf dem Führerschein des Klägers lediglich einen Aufkleber hinsichtlich der fehlenden Berechtigung zum Führen von Kraftfahrzeugen im Bundesgebiet anbringen zu wollen. Zudem hat das Landratsamt den Führerschein nach dem stattgebenden Urteil des Verwaltungsgerichts dem Kläger umgehend zurückgegeben. Jedenfalls lässt sich Ziff. 2 der Entscheidung vom 11.05.2005 im Lichte der Ziff. 2 der Verfügung des Landratsamtes vom 29.07.2008 dahingehend auslegen, dass die Abgabe des Führerscheins lediglich dazu dienen soll, auf diesem einen Vermerk über die fehlende Berechtigung des Klägers zum Führen von Kraftfahrzeugen im Bundesgebiet anzubringen. Ist eine Auslegung möglich, scheidet eine förmliche Umdeutung nach § 47 LVwVfG aus (BSG, Urt. v. 20.05.2003 - B 1 KR 25/01 -, NZS 2004, 334, 336 m.w.Nachw.; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 10. Aufl., § 47, Rn. 6).
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Die Verpflichtung zur Vorlage des Führerscheins mit dem Ziel der Eintragung eines Vermerks genügt den Anforderungen der Erforderlichkeit, weil sie den Betroffenen weniger belastet als die Rückgabe des Führerscheins mit dem Ziel, diesen an die ausstellende Behörde zurückzugeben. Der betroffene Fahrerlaubnisinhaber bleibt im Besitz des Führerscheins und kann hierdurch im EU-Ausland seine dort bestehende Fahrberechtigung nachweisen. Zudem trägt die bloße Eintragung eines Vermerks auf dem Führerschein eher den Anforderungen der Verkehrssicherheit Rechnung als die Rücksendung des Führerscheins. Denn im Falle einer Rücksendung kann nicht ausgeschlossen, dass die zuständige Behörde des ausstellenden Mitgliedstaates ungeachtet des Berichts der Behörde des Aufnahmemitgliedstaates über den Anlass der Rücksendung (vgl. Art. 8 Abs. 3 der Richtlinie 91/439/EWG) von einer Aufhebung der Fahrerlaubnis absieht und den Führerschein dem Betroffenen unverändert wieder aushändigt. Durch diesen unverändert zurückgegebenen Führerschein könnte der Inhaber im Bundesgebiet zum Nachteil der Verkehrssicherheit den unzutreffenden Eindruck erwecken, zum Führen von Kraftfahrzeugen im Bundesgebiet berechtigt zu sein.
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3) Auch die wegen der am 11.04.2007 erfolgten Rückgabe des Führerscheins noch nicht erledigte Ziff. 4 der Entscheidung vom 11.05.2005 (Androhung eines Zwangsmittels) ist rechtmäßig. Wegen der Anordnung der sofortigen Vollziehung in Ziff. 3 der Entscheidung ist die Verpflichtung zur Abgabe des Führerscheins vollstreckbar (§ 2 Nr. 2 LVwVG). In der Verfügung ist dem Kläger auch eine zur Vornahme der geforderten Handlung angemessene Frist von 10 Tagen eingeräumt worden (§ 20 Abs. 1 Satz 2 LVwVG).
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Die Revision wird nicht zugelassen, weil keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
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Beschluss
vom 9. September 2008
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Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird auf 5.000,- EUR festgesetzt (§ 63 Abs. 2, § 47 und § 52 Abs. 1 GKG in Verbindung mit der Empfehlung in Nr. 46.3 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit vom Juli 2004).
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