Urteil vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg - 4 S 671/12

Tenor

Auf die Berufung des Klägers wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 28. Februar 2012 - 3 K 1819/10 - geändert. Der Bescheid der Bundespolizeidirektion Stuttgart vom 24.06.2010 und deren Widerspruchsbescheid vom 16.08.2010 werden aufgehoben, soweit darin der Dienstort Weil am Rhein festgelegt wird.

Im Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens beider Instanzen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

 
1 
Die Beteiligten streiten um die Belegenheit des dienstlichen Wohnsitzes des Klägers.
2 
Der 1958 geborene Kläger steht seit 1976 im Dienst der Beklagten, zuletzt als Polizeihauptkommissar bei der Bundespolizeidirektion Stuttgart. Mit Verfügung vom 13.05.2004 übertrug ihm das vormalige Grenzschutzpräsidium Süd das Amt eines Polizeioberkommissars im Bundesgrenzschutz beim Grenzschutzpräsidium Süd (Bundesgrenzschutzamt Weil am Rhein). Mit an das Bundesgrenzschutzamt gerichtetem Schreiben vom 01.04.2005 teilte das Grenzschutzpräsidium Süd den Kläger zur zeitweiligen Dienstverrichtung dem deutsch-schweizerischen Verbindungsbüro mit der Schweizer Grenzwacht in Basel zu, das am 04.04.2005 seinen (Probe-)Betrieb bis zunächst zum 30.09.2005 aufnahm, und ordnete die hierzu erforderlichen Auslandsdienstreisen an. In der Folge wurde diese überwiegend als „Abordnung“ - einmal auch als „vorübergehende Umsetzung“ - bezeichnete dienstliche Maßnahme (zumeist) halbjährlich zunächst vom Bundespolizeipräsidium Süd bzw. ab dem Jahr 2008 (vierteljährlich) von der Bundespolizeidirektion Stuttgart verlängert. Dabei nahm das Bundespolizeipräsidium jeweils auf eine Abordnung „vom Bundespolizeiamt Weil am Rhein, Bundespolizeiinspektion Lörrach zum durch das BMI in Auftrag gegebenen Projekt der Einrichtung eines gemeinsamen Verbindungsbüros mit der Schweizer Grenzwacht“ Bezug, die Bundespolizeidirektion Stuttgart auf eine solche „von der Bundespolizeidirektion Stuttgart, Bundespolizeiinspektion Weil am Rhein zur Bundespolizeidirektion Stuttgart, D/CH Verbindungsbüro Basel zur Einrichtung eines gemeinsamen Verbindungsbüros mit der Schweizer Grenzwacht“; die Verlängerungsverfügung vom 25.01.2010 nannte die „Bundespolizeidirektion Stuttgart, SB 14 D/CH Verbindungsbüro Basel“ als Ziel der Abordnung. Währenddessen war dem Kläger zum 01.04.2009 der Dienstposten eines Ermittlungsbeamten bei der Bundespolizeidirektion Stuttgart, Bundespolizeiinspektion Weil am Rhein, übertragen worden.
3 
Mit Schreiben vom 29.10.2009 beantragte der Kläger die Zahlung von Auslandsdienstbezügen ab dem Zeitpunkt seiner Abordnung zum deutsch-schweizerischen Verbindungsbüro, was das Bundespolizeipräsidium - Reisekostenstelle Koblenz - mit Bescheid vom 18.02.2010 ablehnte. Zur Begründung hieß es u.a., der dienstliche Wohnsitz des - nicht versetzten - Klägers befinde sich, auch wenn eine ausdrückliche Festlegung nach § 15 Abs. 2 BBesG trotz mehrfacher Anfrage bei der Bundespolizeidirektion Stuttgart nicht vorliege, nicht im Ausland, sondern im Inland. Über den dagegen gerichteten Widerspruch des Klägers ist nach Aktenlage noch nicht entschieden. In der Folge wies das Bundespolizeipräsidium die Bundespolizeidirektion Stuttgart darauf hin, dass eine rückwirkende Festlegung des dienstlichen Wohnsitzes für erforderlich gehalten werde, da der Kläger andernfalls eventuell rückwirkend noch einen 10%-igen Auslandszuschlag gemäß § 55 Abs. 3 BBesG a.F. geltend machen könne.
4 
Mit Verfügung vom 15.03.2010 änderte die Bundespolizeidirektion Stuttgart daraufhin die seit 13.12.2007 bis unter dem 25.01.2010 ergangenen Abordnung(sverlängerung)en (für den Zeitraum vom 01.01.2008 bis 28.04.2010) dahingehend ab, dass das Ziel der Abordnung durch die Formulierung „Bundespolizeidirektion Stuttgart, Bundespolizeiinspektion Weil am Rhein, D/CH Verbindungsbüro Basel“ ersetzt werde; ferner hieß es, der dienstliche Wohnsitz des Klägers sei hierbei die Bundespolizeiinspektion Weil am Rhein. Nach einer weiteren „Verlängerung der Abordnung“ vom 27.04.2010 (darin: „zur Bundespolizeidirektion Stuttgart, SB 14, Dienstort Weil am Rhein, D/CH Verbindungsbüro Basel“) hob die Bundespolizeidirektion Stuttgart ihr Schreiben vom 15.03.2010 mit Verfügung vom 24.06.2010 auf und änderte die darin ihrerseits gleichbleibend in Bezug genommenen Abordnung(sverlängerung)en auf die Formulierung „zur Bundespolizeidirektion Stuttgart, SB 14, DO: Weil, D/CH Verbindungsbüro Basel“ ab; der Zusatz, dass der dienstliche Wohnsitz des Klägers hierbei die Bundespolizeiinspektion Weil am Rhein sei, wurde beibehalten.
5 
Am 30.06.2010 legte der Kläger Widerspruch gegen die Festlegung des dienstlichen Wohnsitzes bei der Bundespolizeiinspektion Weil am Rhein ein und beantragte, die an ihn übersandten Abordnungsverfügungen dahingehend zu ändern, dass der Dienstort Basel/Schweiz sei. Mit Widerspruchsbescheid vom 16.08.2010, dem Kläger ausgehändigt am 15.09.2010, wies die Bundespolizeidirektion Stuttgart den Widerspruch zurück.
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Am 30.09.2010 hat der Kläger beim Verwaltungsgericht Freiburg Klage erhoben und beantragt, den Bescheid der Bundespolizeidirektion Stuttgart vom 24.06.2010 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 16.08.2010 aufzuheben und festzustellen, dass sich sein dienstlicher Wohnsitz in Basel/Schweiz befindet. Mit Urteil vom 28.02.2012 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt, diese sei - auch hinsichtlich des Feststellungsbegehrens - zulässig. An die Frage der Belegenheit des dienstlichen Wohnsitzes seien u.a. besoldungsrechtliche Folgen geknüpft. Auch neben der Anfechtungsklage bestehe ein Feststellungsinteresse; bei einer bloßen Aufhebung der angefochtenen Bescheide stünde zwischen den Beteiligten noch nicht verbindlich fest, dass sich der dienstliche Wohnsitz des Klägers im Ausland - konkret in Basel/Schweiz - befinde. Die Klage sei jedoch unbegründet. Gegenstand der Anfechtungsklage sei nicht die - bestandskräftig gewordene - Abordnung an das deutsch-schweizerische Verbindungsbüro in Basel selbst, sondern die (rückwirkende) Feststellung, dass der dienstliche Wohnsitz des Klägers die Bundespolizeiinspektion in Weil am Rhein sei. Diese sei jedoch zu Recht erfolgt. Die zur Bestimmung der örtlichen Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts bei Klagen aus öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnissen nach § 52 Nr. 4 Satz 1 VwGO entwickelte - z.T. nach der Dauer der Abordnung differenzierende - Rechtsprechung könne nicht ohne Weiteres auf die hier streitige Bestimmung des dienstlichen Wohnsitzes nach § 15 Abs. 1 BBesG, der sich nur an einem Ort befinden könne, übertragen werden. Grundsätzlich liege der dienstliche Wohnsitz im Sinne dieser Bestimmung - der Rechtsnatur der Abordnung folgend - am Ort der Stammdienststelle. Die Abordnung nach § 27 BBG setze den Fortbestand des abstrakt-funktionellen Amts bei der Stammbehörde gerade voraus. Die die Rechtsstellung des Beamten betreffenden Entscheidungen seien nach wie vor vom bisherigen Dienstvorgesetzten zu treffen. Für diese Sichtweise spreche auch die Regelung in § 52 Abs. 3 Satz 1 BBesG - wonach die Absätze 1 und 2 dieser Bestimmung für Abordnungen von mehr als drei Monaten entsprechend gälten -, derer es nicht bedurft hätte, sofern mit einer Abordnung von mehr als drei Monaten ohnehin eine Verlagerung des dienstlichen Wohnsitzes auf den Ort der Abordnungsdienststelle verbunden wäre. Ob die Beklagte mit der angefochtenen Verfügung gemäß § 15 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 BBesG abweichend von § 15 Abs. 1 Satz 1 BBesG einen Dienstort im Inland habe anweisen wollen, könne offen bleiben, da sich der dienstliche Wohnsitz des Klägers tatsächlich bei der Bundespolizeiinspektion Weil am Rhein befinde und der Bescheid jedenfalls dahingehend umgedeutet werden könne, dass der dienstliche Wohnsitz nach § 15 Abs. 1 Satz 1 BBesG (nur) habe festgestellt werden sollen.
7 
Am 28.03.2012 hat der Kläger die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassene Berufung eingelegt. Zu deren Begründung trägt er vor, der Rechtsprechung zum „dienstlichen Wohnsitz“ bei der Frage der Bestimmung der örtlichen Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts könne entnommen werden, dass es darauf ankomme, wo der Beamte tatsächlich eingesetzt werde. Der dienstliche Wohnsitz könne im Fall einer Abordnung nicht am Ort der Stammdienststelle liegen, wenn - wie hier - dem Beamten über einen längeren Zeitraum eine Tätigkeit bei einer anderen örtlichen Einheit übertragen sei. Das gemeinsame Verbindungsbüro mit der Schweizer Grenzwacht sei eine Dienststelle im Sinne des § 15 Absatz 1 Satz 1 BBesG, nämlich eine „den Dienstposten des Beamten einschließende - regelmäßig eingerichtete - [kleinste] organisatorisch abgrenzbare Verwaltungseinheit, der ein örtlich und sachlich bestimmtes (Teil-)Aufgabengebiet zugewiesen ist“, ohne dass es auf deren rechtliche Verselbständigung ankomme. Dieser sei er seit April 2005 zugeordnet. Selbst wenn die erstinstanzlich vorgelegte „Konzeption über die Kooperationsformen der Bundespolizei in den Grenzregionen“, die den Dienstort ausdrücklich geregelt habe, nicht in Kraft getreten sei, so sei durch den Vertrag über die Zusammenarbeit zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Schweizerischen Eidgenossenschaft über die grenzüberschreitende polizeilich justitielle Zusammenarbeit eine Rechtsgrundlage geschaffen, die in Artikel 23 die Zusammenarbeit in „gemeinsamen Zentren“ vorsehe. Diese gemeinsamen Zentren bildeten „die Dienststelle“, der er zugeordnet sei. Dass es sich hierbei um eine Dienststelle handeln müsse, erschließe sich auch daraus, dass die übertragende Tätigkeit gleichwertig mit seinem „abstrakt-funktionellen“ Amt sein müsse, da die Beklagte ihm anderenfalls keine ordnungsgemäße, seinem Status entsprechende Tätigkeit zugewiesen hätte. Aus der Rechtsnatur der Abordnung lasse nichts anderes herleiten, weil nach § 27 BBG die vorübergehende Übertragung einer dem Amt des Beamten entsprechenden Tätigkeit die Beteiligung einer anderen Dienststelle voraussetze; auch wenn der Fortbestand des abstrakt-funktionellen Amts bei der Stammbehörde Voraussetzung für eine Abordnung sei, erfolge die Tätigkeitsübertragung im Rahmen des § 27 BBG zu einer Dienststelle, hier in Basel. Seine jahrelange Zuordnung zu dieser Dienststelle zeige bereits, dass es darauf für die Bestimmung des „dienstlichen Wohnorts“ eher ankomme als auf die Stammdienststelle. Die hier letztlich begehrte Auslandsbesoldung richte sich danach, in welcher Form die Zuordnung - nach §§ 27 ff. BBG - stattgefunden habe: Eine Versetzung mit „auf Dauer“ angelegter Übertragung eines anderen Amts liege mangels diesbezüglicher Anhaltspunkte nicht vor, gegen die Heranziehung von § 29 BBG spreche der Umstand, dass sich die Beklagte hierauf bisher nicht berufen habe und in den Verbindungsbüros „hoheitliche“ Aufgaben durchgeführt würden; vielmehr sei von einer Abordnung gemäß § 27 BBG mit dienstlichem Wohnsitz bei der „kleinsten organisatorischen Einheit“ auszugehen. Soweit das Verwaltungsgericht aus der Regelung in § 52 Abs. 3 Satz 1 BBesG Rückschlüsse ziehe, differenziere es nicht hinreichend zwischen Voraussetzungen und Rechtsfolgen dieser Bestimmung. Der Annahme, dass sich der dienstliche Wohnsitz im Inland - in Weil am Rhein - befinde, stehe der Umstand entgegen, dass die Beklagte hier mit der angefochtenen Verfügung für die Zeit vom 01.01.2008 bis zum 28.04.2010 rechtskräftige - und im Übrigen rechtmäßige - Bescheide habe aufheben wollen, ohne dass die Voraussetzungen hierfür vorgelegen hätten. Auch die rückwirkende Festsetzung eines Orts als „dienstlichen Wohnsitz“ des Beamten sei durch die Ermächtigungsgrundlage in § 15 Abs. 2 BBesG nicht gedeckt. Die bei einer Festlegung mit Wirkung für die Zukunft gebotene Ermessensentscheidung der Beklagten habe das Verwaltungsgericht nur unzureichend überprüft. Die in das Ermessen einzustellenden Erwägungen seien im Bescheid vom 24.06.2010 nicht mitgeteilt, es liege ein „Ermessensnichtgebrauch“ vor.
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Der Kläger beantragt,
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das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 28. Februar 2012 - 3 K 1819/10 - abzuändern, den Bescheid der Bundespolizeidirektion Stuttgart vom 24.06.2010 und deren Widerspruchsbescheid vom 16.08.2010 aufzuheben, soweit darin der Dienstort Weil am Rhein und sein dienstlicher Wohnsitz bei der Bundespolizeiinspektion Weil am Rhein festgelegt werden, und festzustellen, dass sich sein dienstlicher Wohnsitz im besoldungsrechtlichen Sinn im Zeitraum vom 01.01.2008 bis 28.04.2010 in Basel/Schweiz befand.
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Die Beklagte beantragt,
11 
die Berufung zurückzuweisen.
12 
Sie verteidigt das angefochtene Urteil und führt ergänzend aus, die „Heimatdienststelle“ des Klägers sei die Bundespolizeidirektion Stuttgart, Bundespolizeiinspektion Weil am Rhein. Dort befinde sich auch der von ihm besetzte Dienstposten, ohne dass sich daran im Lauf der Abordnungen etwas geändert habe. Der Kläger sei nicht zu einer anderen Dienststelle versetzt worden und habe dies auch zu keinem Zeitpunkt begehrt. Sein Klagebegehren habe sich immer darauf gerichtet, dass er als Dienstort Basel/Schweiz festgelegt bzw. festgestellt haben wolle. Er habe nicht beantragt, dass er (dorthin) nicht mehr abgeordnet sein wolle, sondern vielmehr an seiner Verwendung in Basel/Schweiz immer festgehalten. Das deutsch-schweizerische Verbindungsbüro sei eine der Bundespolizeidirektion Stuttgart zugehörende Einrichtung, die keine organisatorisch selbständige Einheit darstelle; das gemeinsame Zentrum erfülle nicht den dienstrechtlichen Behördenbegriff. Aus Artikel 23 des deutsch-schweizerischen Polizeivertrags ergebe sich nicht das Recht, eigene Behörden oder Dienststellen einzurichten. Das gemeinsame Zentrum werde nicht hoheitlich oder operativ tätig. Organisatorisch sei dieser Bereich der Bundespolizeidirektion Stuttgart unterstellt, konkret dem Sachbereich 14. Damit liege auch die Weisungsbefugnis bei der Bundespolizeidirektion Stuttgart. Auch aus der dem Kläger zugewiesenen Aufgabe könne nicht auf die eigene Dienststelleneigenschaft des Verbindungsbüros geschlossen werden. Die Verwendung des Klägers sei auch nur vorübergehend angelegt; die Abordnungen seien jeweils auf ein halbes Jahr befristet, weshalb sich der dienstliche Wohnsitz nicht ändere. Die Abordnung sei zur Bundespolizeidirektion Stuttgart erfolgt, es sei lediglich näher konkretisiert worden, welche Aufgabe der Kläger bei dieser Behörde/Dienststelle (Bundespolizeidirektion Stuttgart) wahrnehmen solle. Seit seiner ersten Abordnung zur Bundespolizeidirektion Stuttgart habe sich der dienstliche Wohnsitz des Klägers bei der Bundespolizeiinspektion Weil am Rhein befunden. Dem stehe die rückwirkende Feststellung nicht entgegen, da sie rückwirkend keine neue Rechtsfolge gesetzt, sondern nur den tatsächlichen schon immer geltenden - von der Regelung in § 15 Abs. 1 BBesG nicht abweichenden - dienstlichen Wohnsitz benannt habe. Zu keinem Zeitpunkt habe der Kläger (s)einen dienstlichen Wohnort in Basel gehabt, weder sei ihm ein solcher zugewiesen worden noch ergebe sich ein solcher aus der Sache heraus.
13 
Dem Senat liegen die Akten des Verwaltungsgerichts und der Beklagten vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird hierauf und auf die gewechselten Schriftsätze verwiesen.

Entscheidungsgründe

 
14 
Die nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthafte und auch im Übrigen zulässige Berufung des Klägers ist nur zum Teil begründet. Das Verwaltungsgericht hat die - zulässige (dazu I.) - Klage zu Unrecht vollumfänglich abgewiesen. Der Bescheid der Bundespolizeidirektion Stuttgart vom 24.06.2010 und deren Widerspruchsbescheid vom 16.08.2010 sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten, soweit darin mit der Formulierung „DO: Weil“ als Dienstort Weil am Rhein festgestellt wird (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO; dazu II. 1.); im Übrigen sind die Bescheide - soweit streitgegenständlich, nämlich hinsichtlich der Feststellung der Belegenheit des dienstlichen Wohnsitzes des Klägers in Weil am Rhein - rechtmäßig, die Klage mit dem darauf bezogenen Anfechtungsantrag folglich ebenso unbegründet (dazu II. 2.) wie die darüber hinausgehende Feststellungsklage (dazu II. 3.).
I.
15 
Die auf die (Teil-)Aufhebung des Bescheids vom 24.06.2010 und des Widerspruchsbescheids vom 16.08.2010 gerichtete Anfechtungsklage ist unabhängig davon statthaft, ob die darin enthaltene Umschreibung bzw. Festlegung des dienstlichen Wohnsitzes als durch Verwaltungsakt vorzunehmende (vgl. nur Kathke, in: Schwegmann/Summer, Besoldungsrecht des Bundes und der Länder, A II/1, § 15 BBesG RdNr. 18) Anweisung nach § 15 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 BBesG zu qualifizieren ist (wie wohl von der Beklagten beabsichtigt) oder - ggf. nach Austausch der Rechtsgrundlage (wie vom Verwaltungsgericht für möglich erachtet) - als Konkretisierung der sich aus § 15 Abs. 1 Satz 1 BBesG ergebenden Rechtslage durch feststellenden Verwaltungsakt angesehen werden kann; auch die daneben im Bescheid vom 24.06.2010 - im Zuge der Neubeschreibung des Abordnungsziels - enthaltene Bestimmung des Dienstorts erfolgt durch Verwaltungsakt (OVG Niedersachsen, Urteil vom 07.09.1994 - 2 L 823/91 -, ZBR 1996, 282; VG Düsseldorf, Urteil vom 17.02.2006 - 13 K 9196/03 -, Juris) und ist damit der Anfechtung zugänglich.
16 
Die Feststellungsklage ist ebenso statthaft, insbesondere steht ihr nicht der Subsidiaritätsgrundsatz nach § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO entgegen. Es stünde (bzw. steht) dem Kläger zwar offen, die - mit Schreiben vom 29.10.2009 beantragte und mit Bescheid vom 18.02.2010 noch nicht bestandskräftig abgelehnte - Zahlung von Auslandsbesoldung, die ihrerseits (u.a.) einen im Ausland belegenen dienstlichen Wohnsitz voraussetzt, im Wege der Leistungsklage geltend zu machen. Die Vorschrift des § 43 Abs. 2 VwGO, derzufolge die Feststellung eines Rechtsverhältnisses nicht begehrt werden kann, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können, ist ihrem Zweck entsprechend jedoch einschränkend auszulegen und anzuwenden (hierzu und zum Folgenden BVerwG, Urteil vom 29.04.1997 - 1 C 2.95 -, Buchholz 310 § 43 VwGO Nr. 127 m.w.N.). Wo - wie hier wegen § 126 Abs. 2 BBG - eine Umgehung der für Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen geltenden Bestimmungen über Fristen und Vorverfahren nicht droht, steht § 43 Abs. 2 VwGO der Feststellungsklage ebensowenig entgegen wie in Fällen, in denen diese den effektiveren Rechtsschutz bietet. Kann die zwischen den Beteiligten streitige Frage sachgerecht und ihrem Rechtsschutzinteresse voll Rechnung tragend durch Feststellungsurteil geklärt werden, ist es nicht angezeigt, den Kläger auf eine Gestaltungs- oder Leistungsklage zu verweisen, in deren Rahmen das Rechtsverhältnis, an dessen selbständiger Feststellung er ein berechtigtes Interesse hat, einerseits nur Vorfrage wäre, andererseits die weiteren Elemente des geltend zu machenden Anspruchs nur untergeordnete Bedeutung hätten. Vielmehr kann ein Kläger nur dann auf die Möglichkeit der Leistungsklage verwiesen werden, wenn der ihm dadurch gewährte Rechtsschutz in Reichweite und Effektivität der Feststellungsklage mindestens gleichwertig ist (BVerwG, Urteil vom 25.04.1997 - 3 C 8.95 -, Buchholz 418.61 TierKBG Nr. 12 m.w.N.). Das ist hier jedoch nicht der Fall. Die statusberührende Frage, wo sich der dienstliche Wohnsitz des Klägers befindet, hat weiterreichende Bedeutung und würde - jedenfalls für Teile des streitgegenständlichen Zeitraums - auch den Kern eines Rechtsstreits über Fragen der Auslandsbesoldung bilden. Es entspräche nicht dem Gedanken der Prozessökonomie, auf dem die Anordnung der Subsidiarität der Feststellungsklage beruht, eine andere Klageart zu erzwingen, obwohl für den die Rechtswidrigkeitsfeststellung überschießenden Teil der Anspruchsvoraussetzungen eine gerichtliche Klärung womöglich nicht erforderlich ist; vielmehr kann umgekehrt ein Urteil über das Feststellungsbegehren zur Klärung möglicher Folgeansprüche beitragen (BVerwG, Urteile vom 29.04.1997, a.a.O., und vom 21.02.2008 - 7 C 43.07 -, NVwZ 2008, 697). Daran ändert auch der Umstand nichts, dass die begehrte Auslandsbesoldung nach § 52 Abs. 3 BBesG a.F. für Tätigkeiten im Grenzverkehr für die Zeit nach dem Inkrafttreten der diesbezüglichen Neuregelung (§ 52 Abs. 1 Satz 1 BBesG n.F.) durch das Dienstrechtsneuordnungsgesetz zum 01.07.2010 entfallen ist.
17 
Die im Wege der objektiven Klagehäufung (§ 44 VwGO) verfolgte Anfechtungs- und Feststellungsklage ist auch sonst zulässig; auf die diesbezüglichen zutreffenden Darlegungen des Verwaltungsgerichts wird verwiesen.
II.
18 
1. Die Anfechtungsklage ist begründet, soweit der Kläger die Aufhebung der im angefochtenen Bescheid enthaltenen Bestimmung des Dienstorts auf Weil begehrt. Die beanstandete Formulierung „DO: Weil“ ist als Dienstortbestimmung im reisekostenrechtlichen Sinn zu verstehen. Eine andere Bedeutung kann ihr nicht zukommen. Denn der - auch nach dem gesetzlichen Sprachgebrauch davon zu unterscheidende - dienstliche Wohnsitz wird im Bescheid vom 24.06.2010 nachfolgend gesondert festgelegt bzw. festgestellt, und der Ort der tatsächlichen Dienstverrichtung kann damit schon deshalb nicht gemeint und bestimmt sein, weil sich dieser unstreitig in Basel befand bzw. befindet.
19 
Diese Dienstortbestimmung ist fehlerhaft. Dem insoweit maßgeblichen funktionellen Dienstortbegriff zufolge bestimmt sich der reisekostenrechtliche Dienstort, sofern bzw. solange der ständige Beschäftigungsort eines Beamten vom Ort seiner Planstellenbehörde abweicht und hierdurch jeglicher tatsächliche Bezug zu dieser Behörde verloren geht, für die Dauer der örtlichen Divergenz allein nach seinem ständigen tatsächlichen Beschäftigungsort. Reisekostenrechtlich kann der Beamte dabei nur einen Dienstort haben. Fallen der Ort der Stammdienststelle und der ständige Beschäftigungsort des Beamten auseinander, führt dies jeweils nur zu einem Dienstortwechsel, nicht aber zu einer Dienstorterweiterung oder -vervielfältigung (vgl. zu alledem nur BVerwG, Urteil vom 15.12.1993 - 10 C 11.91 -, BVerwGE 94, 364 m.w.N.; Urteil vom 29.11.2010 - 10 C 2.99 -, Buchholz 263 LReisekostenR Nr. 7; BAG, Urteil vom 26.10.2006 - 6 AZR 235/06 -, ZTR 2007, 411).
20 
Hier aber weist der angefochtene Bescheid dem Kläger mit Weil einen offenkundig unzutreffenden Dienstort zu. Da sich der richtigerweise zu bestimmende Dienstort des Klägers im streitigen Zeitraum in Basel als seinem - unstreitigen - tatsächlichen ständigen Beschäftigungsort befand, genügt die kassatorische Aufhebung des angefochtenen Bescheids insoweit zur Herstellung rechtmäßiger Verhältnisse.
21 
2. Im Übrigen ist die Anfechtungsklage jedoch unbegründet. Der Bescheid der Bundespolizeidirektion Stuttgart vom 24.06.2010 und deren Widerspruchsbescheid vom 16.08.2010 sind - soweit im Hinblick auf die Frage der Belegenheit des dienstlichen Wohnsitzes im Zeitraum vom 01.01.2008 bis 28.04.2010 streitgegenständlich - rechtmäßig und verletzen den Kläger daher nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die darin enthaltene Regelung, dass sich sein dienstlicher Wohnsitz bei der Bundespolizeiinspektion Weil am Rhein befindet, ist rechtlich nicht zu beanstanden.
22 
Der dienstliche Wohnsitz des Beamten ist der Legaldefinition in § 15 Abs. 1 Satz 1 BBesG zufolge kraft Gesetzes der Ort, an dem die Behörde oder ständige Dienststelle ihren Sitz hat. Dabei hat der Sitz der ständigen Dienststelle - als der dem übertragenen Aufgabenkreis näheren Organisationseinheit - Vorrang (Kathke, a.a.O., RdNr. 12; Schinkel/Seifert, in: Fürst, GKÖD, Bd. 3, K § 15 RdNr. 5; Plog/Wiedow, Bundesbeamtengesetz, § 15 BBesG S. 1). Unter der Dienststelle in diesem Sinne ist die den Dienstposten des Beamten einschließende - regelmäßig eingerichtete - kleinste organisatorisch abgrenzbare Verwaltungseinheit zu verstehen, der ein örtlich und sachlich bestimmtes (Teil-)Aufgabengebiet zugewiesen ist. Dabei genügt eine, wenn auch nur geringfügige, organisatorische Abgrenzbarkeit; auf die Zahl der dort Beschäftigten oder eine „rechtliche“ Verselbständigung kommt es im Grundsatz nicht an. Angesichts dessen ist jede Art von ständiger Außenstelle einer Behörde, auch wenn sie nur mit einem Beamten besetzt ist, Dienststelle im Sinne des § 15 Abs. 1 Satz 1 BBesG (OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 09.10.1998 - 10 A 11390/98 -, Schütz BeamtR ES/A II 1.4 Nr. 69; VG Frankfurt, Beschluss vom 12.02.2003 - 9 E 4114/02 -, NVwZ-RR 2003, 374).
23 
Der vorstehenden Definition wie auch der Regelungsstruktur der Vorschrift lässt sich jedoch entnehmen, dass die (ständige) Beschäftigungsstelle des Beamten jedenfalls noch in die Dienststellenstruktur des Dienstherrn nach dem tradierten Begriffsverständnis der Dienststelle im beamtenrechtlichen („organisatorischen“) Sinn (vgl. BVerwG, Urteil vom 07.06.1984 - 2 C 84.11 -, BVerwGE 69, 303; Beschluss vom 12.09.2002 - 6 P 11.01 -, Buchholz 251.2 § 86 BlnPersVG Nr. 4; Beschluss vom 12.03.2012 - 6 P 6.11 -, RiA 2012, 130; Senatsurteil vom 05.02.2013 - 4 S 1569/12 -, Juris) eingegliedert sein muss, um einen dienstlichen Wohnsitz im Sinne des § 15 Abs. 1 Satz 1 BBesG begründen zu können. Allein der Umstand, dass der Beamte regelmäßig oder ständig seinen Dienst oder eine Tätigkeit bei einer bestimmten Einrichtung an einem bestimmten (Dienst-)Ort verrichtet, erhebt diesen noch nicht zum (gesetzlichen) dienstlichen Wohnsitz (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 08.03.2007 - 2 B 5.07 - und vom 25.09.2008 - 2 B 79.07 -, jeweils Juris; zur Unterscheidung zwischen Dienstort und dienstlichem Wohnsitz vgl. etwa Kunz, VR 2005, 155, 159 mit Verweis auf reisekostenrechtliche Entscheidungen: BVerwG, Urteil vom 23.10.1985 - 6 C 3.84 -, ZBR 1986, 141; Senatsurteil vom 27.06.1988 - 4 S 1172/88 -, ZBR 1989, 86). Vielmehr zeigt die der obersten Dienstbehörde durch § 15 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BBesG eröffnete Möglichkeit, abweichend von der Bestimmung in Absatz 1 denjenigen Ort (durch Einzelfallregelung) als dienstlichen Wohnsitz anzuweisen, der Mittelpunkt der dienstlichen Tätigkeit des Beamten ist, dass die - ggf. auch längerfristige - tatsächliche Beschäftigung an einem Ort als solche nicht (allein) ausschlaggebendes Kriterium sein kann.
24 
Nach diesen Maßgaben blieb der ursprünglich unstreitig bei der Bundespolizeiinspektion Weil am Rhein angesiedelte dienstliche Wohnsitz des Klägers von den seine Tätigkeit in Basel regelnden dienstrechtlichen Maßnahmen - ungeachtet ihrer rechtlichen Einordnung - unberührt. Sein Dienstposten (zunächst) als Gruppenleiter bzw. (ab 01.04.2009) als Ermittlungsbeamter befand sich jeweils bei der Bundespolizeiinspektion Weil am Rhein als (ab 01.03.2008) der Bundespolizeidirektion Stuttgart nachgeordneter Dienststelle. Dem deutsch-schweizerischen Verbindungsbüro wurde er mit der (erstmaligen) Verfügung vom 01.04.2005 unter Anordnung der hierzu erforderlichen (Auslands-)Dienstreisen lediglich zur „zeitweiligen Dienstverrichtung“ zugeteilt, ohne dass dies Auswirkungen auf die Belegenheit seines dienstlichen Wohnsitzes (im Inland) gezeitigt hätte.
25 
Selbst wenn man die Entsendung des Klägers zum Verbindungsbüro in Basel - sei es auf der Grundlage der Verfügung vom 01.04.2005, sei es auf der Grundlage der nachfolgenden „Abordnungsverlängerungen“ bis Ende 2007 - dienstrechtlich als Abordnung nach § 27 Abs. 1 Satz 1 BBG qualifizieren wollte, würde dies keine andere Beurteilung rechtfertigen. Denn auch im Fall einer als vorliegend unterstellten Abordnung - und erst recht bei der Annahme etwa einer zu befolgenden Anordnung nach § 62 Abs. 1 Satz 2 BBG - besteht der dienstliche Wohnsitz am Ort der Stammdienststelle fort (Schnellenbach, Beamtenrecht in der Praxis, 8. Aufl., § 4 RdNr. 48 mit Fn. 194; Kathke, a.a.O., § 15 BBesG, RdNr. 11; vgl. auch Schinkel/Seifert, a.a.O., K § 15 RdNr. 8 und Kunz, a.a.O., S. 156). Die Abordnung zeichnet sich - im Gegensatz zur Versetzung nach § 28 Abs. 1 BBG - dadurch aus, dass die Zugehörigkeit zur bisherigen Dienststelle im dort fortbestehenden abstrakt-funktionellen Amt beibehalten wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.05.1984 - 2 C 18.82 -, BVerwGE 69, 208; Schnellenbach, a.a.O., m.w.N.). Ihre gesetzliche Konzeption in § 27 Abs. 1 Satz 1 BBG geht demgemäß auch nur von einer „vorübergehenden“ Übertragung einer Tätigkeit bei einer „anderen Dienststelle“ aus, worin zum Ausdruck kommt, dass das Ziel der Abordnung gerade nicht zur „ständigen“ Dienststelle (§ 15 Abs. 1 Satz 1 BBesG) erhoben werden soll.
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Diese Sichtweise findet - wie das Verwaltungsgericht überzeugend herausgestellt hat - auch darin eine Bestätigung, dass der Gesetzgeber sich veranlasst gesehen hat, in § 58 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. (entspricht § 52 Abs. 3 Satz 1 BBesG n.F.) für Abordnungen von mehr als dreimonatiger Dauer eine entsprechende Geltung von § 52 Abs. 1 BBesG vorzusehen, und folglich davon ausgeht, dass mit der Abordnung als solcher grundsätzlich noch keine Verlagerung des dienstlichen Wohnsitzes einhergeht; gleiches gilt für die von § 58 Abs. 1 Satz 2 BBesG a.F. (entspricht § 52 Abs. 3 Satz 2 BBesG n.F.) in Bezug genommene Verwendung im Ausland im Wege der Zuweisung gemäß § 29 BBG (vgl. dazu OVG Saarland, Beschluss vom 09.09.2005 - 1 Q 17/05 -, Schütz BeamtR ES/C I 1.7 Nr. 13).
27 
Der hier zu beurteilende Fall wirft dabei nicht die Notwendigkeit auf, der Frage nachzugehen, ob und ggf. unter welchen Voraussetzungen es bei einer längerfristigen Abordnungsdauer - die den Dienstherrn u.U. dazu veranlassen mag, eine Entscheidung nach § 15 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 und 2 BBesG in Erwägung zu ziehen - auch kraft Gesetzes zu einer Verlagerung des dienstlichen Wohnsitzes im besoldungsrechtlichen Sinne kommen kann (zur insoweit nicht ohne Weiteres übertragbaren Argumentation zu § 52 Nr. 4 Satz 1 VwGO vgl. exemplarisch nur VG Frankfurt, Beschluss vom 02.03.2005 - 9 E 510/05 -; VG Düsseldorf, Beschluss vom 17.06.2009 - 13 K 2159/09 -; VG Berlin, Beschluss vom 27.02.2013 - 26 K 631/12 -, jeweils Juris). Bei Ablauf des streitigen Zeitraums vom 01.01.2008 bis 28.04.2010 war der Kläger ca. fünf Jahre im Verbindungsbüro in Basel eingesetzt und damit über eine Dauer, die dem vorübergehenden Charakter der Abordnung nach der in § 27 Abs. 3 Satz 2 BBG zum Ausdruck kommenden Wertung des Gesetzgebers nicht widerspricht. Im Übrigen könnte aber auch eine dauerhafte Beschäftigung des Klägers im Verbindungsbüro jedenfalls nicht dazu führen, dass sich sein dienstlicher Wohnsitz im Sinne von § 15 Abs. 1 Satz 1 BBesG gerade dorthin verlagert (siehe dazu im Einzelnen unter II. 3.).
28 
Der angefochtenen Regelung zur Belegenheit des dienstlichen Wohnsitzes im Bescheid vom 24.06.2010 stehen auch nicht die - von der Abänderung durch diesen Bescheid nicht erfassten, dem streitigen Zeitraum vorausgegangenen - „Abordnungsverlängerungen“ aus den Jahren 2005 bis 2007 entgegen. Ein (vom gesetzlichen abweichender) dienstlicher Wohnsitz in Basel gemäß § 15 Abs. 2 Satz 1 BBesG ist dem Kläger durch diese nicht angewiesen worden. Ungeachtet der Frage, ob die dafür erforderliche Delegation der dazugehörigen Befugnis auf das (damalige) Grenzschutz- bzw. Bundespolizeipräsidium Süd nach § 15 Abs. 2 Satz 2 BBesG vorlag, lässt sich den Verfügungen ein dahingehender Regelungsgehalt nicht entnehmen. Dies ergibt sich bereits daraus, dass diese sich selbst keinen eigenständigen neuen Regelungsinhalt zumessen, sondern lediglich die als „Abordnung“ bezeichnete Maßnahme vom 01.04.2005 verlängern wollen, die aber ihrerseits ausdrücklich keine Anweisung des dienstlichen Wohnsitzes (in Basel) enthält, sondern vielmehr gerade Dienstreisen anordnet. Im Übrigen ist auch sonst aus der bloßen Bezeichnung des „Projekt[s] der Einrichtung eines gemeinsamen Verbindungsbüros mit der Schweizer Grenzwacht“ als Ziel einer (vermeintlichen) Abordnung(sverlängerung) nicht der davon zu trennende und darüber hinausgehende Wille zur gesonderten Anweisung eines dienstlichen Wohnsitzes zu entnehmen. Die vom Kläger erstinstanzlich vorgelegte „Konzeption über Kooperationsformen der Bundespolizei in den Grenzregionen“ (Stand: 01.08.2006), in der es heißt, die zu den Gemeinsamen Verbindungsstellen entsandten Mitarbeiter der Bundespolizei hätten grundsätzlich dort ihren Dienstort, enthält bereits deshalb keine - als Allgemeinverfügung grundsätzlich mögliche - Anweisung eines dienstlichen Wohnsitzes nach § 15 Abs. 2 Satz 1 BBesG, weil sie den erstinstanzlichen Angaben der Beklagten zufolge nicht „in Kraft getreten“ ist; im Übrigen ist dort auch nur vom Dienstort, nicht aber vom dienstlichen Wohnsitz die Rede.
29 
Auch die Neustrukturierung der Bundespolizei zum 01.03.2008 durch das Gesetz zur Änderung des Bundespolizeigesetzes und anderer Gesetze vom 26.02.2008 (BGBl. I S. 215) hatte nicht zur Konsequenz, dass in der streitigen Regelung des angefochtenen Bescheids vom 24.06.2010 nunmehr eine konstitutive (Neu-)Anweisung des dienstlichen Wohnsitzes an einem anderen Ort im Sinne von § 15 Abs. 2 Satz 1 BBesG gesehen werden muss. Die Belegenheit des dienstlichen Wohnsitzes des Klägers nach § 15 Abs. 1 Satz 1 BBesG blieb davon nämlich zunächst unberührt, die Übertragung von Dienstposten nach der neuen Organisationsstruktur vielmehr dem nachfolgenden Setzungsverfahren vorbehalten (vgl. dazu etwa Bayerischer VGH, Beschlüsse vom 10.04.2013 - 6 ZB 12.1442 - und vom 04.08.2011 - 6 ZB 10.2799 -, jeweils Juris; VG Hamburg, Urteil vom 16.06.2011 - 8 K 256/11 -, Juris; VG Saarland, Urteil vom 24.05.2011 - 2 K 1122/09 -, Juris). Funktional war der Kläger nach der Auflösung des vormaligen Bundespolizeiamts Weil am Rhein der dort errichteten Bundespolizeiinspektion als der Bundespolizeidirektion Stuttgart nachgeordneter Untergliederung zugehörig und behielt damit seinen dienstlichen Wohnsitz in Weil am Rhein bei. Von diesem Verständnis gehen auch die nach dem 01.03.2008 verfügten Abordnungsverlängerungen aus, die sich auf eine Abordnung „von der Bundespolizeidirektion Stuttgart, Bundespolizeiinspektion Weil am Rhein“ beziehen.
30 
Ebenso wenig bewirkt die an diese Zuordnung anknüpfende „Abordnung“ des Klägers „zur Bundespolizeidirektion Stuttgart, D/CH-Verbindungsbüro Basel“ durch die auf den Zeitraum nach dem 01.03.2008 bezogenen Verfügungen, dass die spätere ausdrückliche Festlegung des dienstlichen Wohnsitzes in Weil am Rhein durch den angefochtenen Bescheid vom 24.06.2010 als Anweisung eines dienstlichen Wohnsitzes im Sinne von § 15 Abs. 2 Satz 1 BBesG anzusehen wäre. Denn der dienstliche Wohnsitz des Klägers kann sich - wie dargelegt - auch durch diese Maßnahmen (Abordnungsverlängerungen) der Beklagten, sofern ihnen überhaupt ein dahingehender Regelungswille unterstellt werden kann, nicht von der Stammdienststelle weg (nach Stuttgart oder Basel) verlagern und musste daher auch nicht - abweichend hiervon - in Weil am Rhein erneut angewiesen werden.
31 
Befand sich nach alledem der dienstliche Wohnsitz des Klägers - seit Beginn seiner Tätigkeit beim Verbindungsbüro in Basel kraft Gesetzes durchgehend - in Weil am Rhein, ist die im angefochtenen Bescheid vom 24.06.2010 enthaltende diesbezügliche Festlegung zutreffend und folglich nicht konstitutiv. Sofern man - wofür manches spricht - in der rückwirkend konzipierten Festlegung eine ursprünglich beabsichtigte Anweisung im Sinne von § 15 Abs. 2 Satz 1 BBesG sehen wollte, lässt sich diese unter - wegen des identischen Regelungsgehalts zulässigem - Austausch der Rechtsgrundlage als konkretisierende Feststellung des gesetzlichen dienstlichen Wohnsitzes nach § 15 Abs. 1 Satz 1 BBesG durch Verwaltungsakt aufrechterhalten. Bei dieser Sichtweise geht auch die im Berufungsverfahren vorgetragene Rüge fehlender - vom Kläger für den Anwendungsbereich des § 15 Abs. 2 Satz 1 BBesG aber für geboten erachteter - Ermessenserwägungen ins Leere, da die Bestimmung des dienstlichen Wohnsitzes nach § 15 Abs. 1 Satz 1 BBesG durch gesetzeskonkretisierenden feststellenden Verwaltungsakt eine Ermessensausübung nicht verlangt. Nachdem die getroffene Feststellung - wie dargelegt - von der kraft Gesetzes bestehenden Rechtslage und vom Inhalt der abgeänderten Verfügungen nicht abweicht, kann der Bescheid vom 24.06.2010 auch nicht - wie von der Berufungsbegründung gleichfalls sinngemäß geltend gemacht - an den Voraussetzungen des § 49 Abs. 1 VwVfG gemessen werden. Dass die Anweisung eines vom gesetzlichen abweichenden dienstlichen Wohnsitzes rückwirkend - weil statusberührend - nicht soll möglich sein (OVG Niedersachsen, Urteil vom 18.11.1988 - 2 OVG A 76/85 -, ZBR 1990, 26; Kunz, a.a.O., S. 156; Plog/Wiedow, a.a.O., BBesG § 15 S. 1; Schinkel/Seifert, a.a.O., K § 15 RdNr. 10; Kathke, a.a.O., RdNr. 18), ist folglich gleichfalls unerheblich.
32 
Dass der angefochtene Bescheid vom 24.06.2010 auch die noch vom Bundespolizeipräsidium Süd erlassene Verfügung vom 13.12.2007 vollumfänglich in die Abänderung miteinbezogen hat und damit als „Abordnungsziel“ vermeintlich auch für den Zeitraum vor der Neuorganisation der Bundespolizei (01.01.2008 bis 29.02.2008) die - zu diesem Zeitpunkt als solche noch nicht existente - Bundespolizeidirektion Stuttgart benennt, veranlasst den Senat nicht zu einer Teilaufhebung; insoweit geht die Abänderung ins Leere und bleibt ohne (belastende) Wirkung für den Kläger.
33 
3. Die Feststellungsklage ist - wie sich bereits aus den vorstehenden Ausführungen ergibt - unbegründet (§ 43 Abs. 1 VwGO).
34 
Aber auch unabhängig davon konnte sich der dienstliche Wohnsitz des Klägers im streitigen Zeitraum - ohne eine entsprechende (hier nicht vorliegende) Anweisung nach § 15 Abs. 2 Satz 1 BBesG - (jedenfalls) nicht in Basel/Schweiz befinden. Ein gesetzlicher dienstlicher Wohnsitz nach § 15 Abs. 1 Satz 1 BBesG beim deutsch-schweizerischen Verbindungsbüro in Basel/Schweiz scheidet nach den unter 2. dargelegten Maßgaben aus. Diesem fehlt es an der erforderlichen Integration in die Dienststellenstruktur des Dienstherrn. Den dienstrechtlichen Behördenbegriff erfüllt das Verbindungsbüro den organisationsrechtlichen Bestimmungen zum Aufbau der Bundespolizei zufolge nicht. § 57 Abs. 1 BPolG und die Bestimmungen der Verordnung über die Zuständigkeit der Bundespolizeibehörden - BPolZV - vom 22.02.2008 (BGBl. I S. 250) weisen seit 01.03.2008 (nur) den Bundespolizeidirektionen eigene Zuständigkeiten zu, die - nachgeordneten - Bundespolizeiinspektionen und die - diesen nachgeordneten - Bundespolizeireviere sind folglich unselbständige Untergliederungen (Dienststellen) der jeweiligen Direktion (VG Freiburg, Beschluss vom 03.06.2013 - 4 K 896/13 -, Juris; Drewes/Malmberg/Walter, BPolG, § 57 RdNr. 3f.; Wagner, Jura 2009, 96, 97; für die Zeit davor gilt - von abweichenden Behördenbezeichnungen abgesehen - nichts anderes, vgl. die Fassung der BPolZV vom 28.06.2005, BGBl. I S. 1870). Das deutsch-schweizerische Verbindungsbüro als gemeinsames Zentrum im Sinne von Art. 23 Abs. 1 des Vertrags zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Bundesrepublik Deutschland über die grenzüberschreitende polizeiliche und justitielle Zusammenarbeit vom 27.04.1999 - deutsch-schweizerischer Polizeivertrag - (vgl. das Zustimmungsgesetz vom 25.09.2001, BGBl. II S. 946) gehört dazu indes nicht. Die Regelungen des deutsch-schweizerischen Polizeivertrags sind lediglich solche zu Gunsten der vertragsschließenden Staaten ohne dienstrechtlichen Bezug (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 08.03.2007 und vom 25.09.2008, a.a.O., zum deutsch-polnischen Abkommen über Erleichterungen der Grenzabfertigung vom 29.07.1992, BGBl. II S. 265). Ihnen lässt sich nicht entnehmen, dass dort Dienstposten der Bundespolizeidirektion eingerichtet wären. Vielmehr enthalten sich der Vertrag und das Zustimmungsgesetz jeglicher organisationsrechtlicher Regelungen zur näheren Ausgestaltung der gemeinsamen Zentren, deren Einrichtung lediglich ermöglicht wird (Art. 23 Abs. 1). Die Beamten der Polizeibehörden der Vertragsstaaten werden dorthin „entsandt“ (Art. 23 Abs. 5) und bleiben in dienstrechtlicher Hinsicht den in ihrem Staat geltenden Vorschriften unterworfen (Art. 31 Abs. 2); zu einem Unterstellungswechsel kommt es nicht (vgl. dazu - im Zusammenhang mit der Abgrenzung von Kommandierung und Dienstreise - BVerwG, Beschluss vom 08.06.2010 - 1 WB 49.09 -, Buchholz 449 § 3 SG Nr. 58 sowie Senatsurteil vom 16.05.2013 - 4 S 1601/12 -). Sie arbeiten „im Rahmen ihrer jeweiligen Zuständigkeiten“ lediglich „räumlich unmittelbar zusammen“ (Art. 23 Abs. 2), ohne dass dem gemeinsamen Zentrum selbst die selbständige Durchführung operativer Einsätze (Art. 23 Abs. 4) oder sonst eigene Aufgaben obliegen (vgl. Wagner, a.a.O., S. 100). Diesem fehlt danach die Eignung zur und die Eigenschaft als Dienststelle im dargelegten Sinne. Die entsandten Beamten verrichten nur ihren Dienst am Dienstort im (grenznahen) Ausland, handeln jedoch (weiter) als Bedienstete ihrer Entsendungsbehörde im ihnen dort übertragenen Amt im konkret-funktionellen Sinn.
35 
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2, § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Zur - wegen der Abänderung des Sachausspruchs gebotenen - Klarstellung wird auch die erstinstanzliche Kostenentscheidung konstitutiv neu gefasst. Der Senat bewertet das Teilobsiegen des Klägers mit Blick auf sein Klageziel als nur gering, sodass es angemessen erscheint, ihm die Kosten beider Instanzen ganz aufzuerlegen.
36 
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO gegeben ist.
37 
Beschluss vom 23. Juli 2013
38 
Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird gemäß § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 2 GKG auf 5.000,-- EUR festgesetzt.
39 
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

 
14 
Die nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthafte und auch im Übrigen zulässige Berufung des Klägers ist nur zum Teil begründet. Das Verwaltungsgericht hat die - zulässige (dazu I.) - Klage zu Unrecht vollumfänglich abgewiesen. Der Bescheid der Bundespolizeidirektion Stuttgart vom 24.06.2010 und deren Widerspruchsbescheid vom 16.08.2010 sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten, soweit darin mit der Formulierung „DO: Weil“ als Dienstort Weil am Rhein festgestellt wird (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO; dazu II. 1.); im Übrigen sind die Bescheide - soweit streitgegenständlich, nämlich hinsichtlich der Feststellung der Belegenheit des dienstlichen Wohnsitzes des Klägers in Weil am Rhein - rechtmäßig, die Klage mit dem darauf bezogenen Anfechtungsantrag folglich ebenso unbegründet (dazu II. 2.) wie die darüber hinausgehende Feststellungsklage (dazu II. 3.).
I.
15 
Die auf die (Teil-)Aufhebung des Bescheids vom 24.06.2010 und des Widerspruchsbescheids vom 16.08.2010 gerichtete Anfechtungsklage ist unabhängig davon statthaft, ob die darin enthaltene Umschreibung bzw. Festlegung des dienstlichen Wohnsitzes als durch Verwaltungsakt vorzunehmende (vgl. nur Kathke, in: Schwegmann/Summer, Besoldungsrecht des Bundes und der Länder, A II/1, § 15 BBesG RdNr. 18) Anweisung nach § 15 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 BBesG zu qualifizieren ist (wie wohl von der Beklagten beabsichtigt) oder - ggf. nach Austausch der Rechtsgrundlage (wie vom Verwaltungsgericht für möglich erachtet) - als Konkretisierung der sich aus § 15 Abs. 1 Satz 1 BBesG ergebenden Rechtslage durch feststellenden Verwaltungsakt angesehen werden kann; auch die daneben im Bescheid vom 24.06.2010 - im Zuge der Neubeschreibung des Abordnungsziels - enthaltene Bestimmung des Dienstorts erfolgt durch Verwaltungsakt (OVG Niedersachsen, Urteil vom 07.09.1994 - 2 L 823/91 -, ZBR 1996, 282; VG Düsseldorf, Urteil vom 17.02.2006 - 13 K 9196/03 -, Juris) und ist damit der Anfechtung zugänglich.
16 
Die Feststellungsklage ist ebenso statthaft, insbesondere steht ihr nicht der Subsidiaritätsgrundsatz nach § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO entgegen. Es stünde (bzw. steht) dem Kläger zwar offen, die - mit Schreiben vom 29.10.2009 beantragte und mit Bescheid vom 18.02.2010 noch nicht bestandskräftig abgelehnte - Zahlung von Auslandsbesoldung, die ihrerseits (u.a.) einen im Ausland belegenen dienstlichen Wohnsitz voraussetzt, im Wege der Leistungsklage geltend zu machen. Die Vorschrift des § 43 Abs. 2 VwGO, derzufolge die Feststellung eines Rechtsverhältnisses nicht begehrt werden kann, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können, ist ihrem Zweck entsprechend jedoch einschränkend auszulegen und anzuwenden (hierzu und zum Folgenden BVerwG, Urteil vom 29.04.1997 - 1 C 2.95 -, Buchholz 310 § 43 VwGO Nr. 127 m.w.N.). Wo - wie hier wegen § 126 Abs. 2 BBG - eine Umgehung der für Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen geltenden Bestimmungen über Fristen und Vorverfahren nicht droht, steht § 43 Abs. 2 VwGO der Feststellungsklage ebensowenig entgegen wie in Fällen, in denen diese den effektiveren Rechtsschutz bietet. Kann die zwischen den Beteiligten streitige Frage sachgerecht und ihrem Rechtsschutzinteresse voll Rechnung tragend durch Feststellungsurteil geklärt werden, ist es nicht angezeigt, den Kläger auf eine Gestaltungs- oder Leistungsklage zu verweisen, in deren Rahmen das Rechtsverhältnis, an dessen selbständiger Feststellung er ein berechtigtes Interesse hat, einerseits nur Vorfrage wäre, andererseits die weiteren Elemente des geltend zu machenden Anspruchs nur untergeordnete Bedeutung hätten. Vielmehr kann ein Kläger nur dann auf die Möglichkeit der Leistungsklage verwiesen werden, wenn der ihm dadurch gewährte Rechtsschutz in Reichweite und Effektivität der Feststellungsklage mindestens gleichwertig ist (BVerwG, Urteil vom 25.04.1997 - 3 C 8.95 -, Buchholz 418.61 TierKBG Nr. 12 m.w.N.). Das ist hier jedoch nicht der Fall. Die statusberührende Frage, wo sich der dienstliche Wohnsitz des Klägers befindet, hat weiterreichende Bedeutung und würde - jedenfalls für Teile des streitgegenständlichen Zeitraums - auch den Kern eines Rechtsstreits über Fragen der Auslandsbesoldung bilden. Es entspräche nicht dem Gedanken der Prozessökonomie, auf dem die Anordnung der Subsidiarität der Feststellungsklage beruht, eine andere Klageart zu erzwingen, obwohl für den die Rechtswidrigkeitsfeststellung überschießenden Teil der Anspruchsvoraussetzungen eine gerichtliche Klärung womöglich nicht erforderlich ist; vielmehr kann umgekehrt ein Urteil über das Feststellungsbegehren zur Klärung möglicher Folgeansprüche beitragen (BVerwG, Urteile vom 29.04.1997, a.a.O., und vom 21.02.2008 - 7 C 43.07 -, NVwZ 2008, 697). Daran ändert auch der Umstand nichts, dass die begehrte Auslandsbesoldung nach § 52 Abs. 3 BBesG a.F. für Tätigkeiten im Grenzverkehr für die Zeit nach dem Inkrafttreten der diesbezüglichen Neuregelung (§ 52 Abs. 1 Satz 1 BBesG n.F.) durch das Dienstrechtsneuordnungsgesetz zum 01.07.2010 entfallen ist.
17 
Die im Wege der objektiven Klagehäufung (§ 44 VwGO) verfolgte Anfechtungs- und Feststellungsklage ist auch sonst zulässig; auf die diesbezüglichen zutreffenden Darlegungen des Verwaltungsgerichts wird verwiesen.
II.
18 
1. Die Anfechtungsklage ist begründet, soweit der Kläger die Aufhebung der im angefochtenen Bescheid enthaltenen Bestimmung des Dienstorts auf Weil begehrt. Die beanstandete Formulierung „DO: Weil“ ist als Dienstortbestimmung im reisekostenrechtlichen Sinn zu verstehen. Eine andere Bedeutung kann ihr nicht zukommen. Denn der - auch nach dem gesetzlichen Sprachgebrauch davon zu unterscheidende - dienstliche Wohnsitz wird im Bescheid vom 24.06.2010 nachfolgend gesondert festgelegt bzw. festgestellt, und der Ort der tatsächlichen Dienstverrichtung kann damit schon deshalb nicht gemeint und bestimmt sein, weil sich dieser unstreitig in Basel befand bzw. befindet.
19 
Diese Dienstortbestimmung ist fehlerhaft. Dem insoweit maßgeblichen funktionellen Dienstortbegriff zufolge bestimmt sich der reisekostenrechtliche Dienstort, sofern bzw. solange der ständige Beschäftigungsort eines Beamten vom Ort seiner Planstellenbehörde abweicht und hierdurch jeglicher tatsächliche Bezug zu dieser Behörde verloren geht, für die Dauer der örtlichen Divergenz allein nach seinem ständigen tatsächlichen Beschäftigungsort. Reisekostenrechtlich kann der Beamte dabei nur einen Dienstort haben. Fallen der Ort der Stammdienststelle und der ständige Beschäftigungsort des Beamten auseinander, führt dies jeweils nur zu einem Dienstortwechsel, nicht aber zu einer Dienstorterweiterung oder -vervielfältigung (vgl. zu alledem nur BVerwG, Urteil vom 15.12.1993 - 10 C 11.91 -, BVerwGE 94, 364 m.w.N.; Urteil vom 29.11.2010 - 10 C 2.99 -, Buchholz 263 LReisekostenR Nr. 7; BAG, Urteil vom 26.10.2006 - 6 AZR 235/06 -, ZTR 2007, 411).
20 
Hier aber weist der angefochtene Bescheid dem Kläger mit Weil einen offenkundig unzutreffenden Dienstort zu. Da sich der richtigerweise zu bestimmende Dienstort des Klägers im streitigen Zeitraum in Basel als seinem - unstreitigen - tatsächlichen ständigen Beschäftigungsort befand, genügt die kassatorische Aufhebung des angefochtenen Bescheids insoweit zur Herstellung rechtmäßiger Verhältnisse.
21 
2. Im Übrigen ist die Anfechtungsklage jedoch unbegründet. Der Bescheid der Bundespolizeidirektion Stuttgart vom 24.06.2010 und deren Widerspruchsbescheid vom 16.08.2010 sind - soweit im Hinblick auf die Frage der Belegenheit des dienstlichen Wohnsitzes im Zeitraum vom 01.01.2008 bis 28.04.2010 streitgegenständlich - rechtmäßig und verletzen den Kläger daher nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die darin enthaltene Regelung, dass sich sein dienstlicher Wohnsitz bei der Bundespolizeiinspektion Weil am Rhein befindet, ist rechtlich nicht zu beanstanden.
22 
Der dienstliche Wohnsitz des Beamten ist der Legaldefinition in § 15 Abs. 1 Satz 1 BBesG zufolge kraft Gesetzes der Ort, an dem die Behörde oder ständige Dienststelle ihren Sitz hat. Dabei hat der Sitz der ständigen Dienststelle - als der dem übertragenen Aufgabenkreis näheren Organisationseinheit - Vorrang (Kathke, a.a.O., RdNr. 12; Schinkel/Seifert, in: Fürst, GKÖD, Bd. 3, K § 15 RdNr. 5; Plog/Wiedow, Bundesbeamtengesetz, § 15 BBesG S. 1). Unter der Dienststelle in diesem Sinne ist die den Dienstposten des Beamten einschließende - regelmäßig eingerichtete - kleinste organisatorisch abgrenzbare Verwaltungseinheit zu verstehen, der ein örtlich und sachlich bestimmtes (Teil-)Aufgabengebiet zugewiesen ist. Dabei genügt eine, wenn auch nur geringfügige, organisatorische Abgrenzbarkeit; auf die Zahl der dort Beschäftigten oder eine „rechtliche“ Verselbständigung kommt es im Grundsatz nicht an. Angesichts dessen ist jede Art von ständiger Außenstelle einer Behörde, auch wenn sie nur mit einem Beamten besetzt ist, Dienststelle im Sinne des § 15 Abs. 1 Satz 1 BBesG (OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 09.10.1998 - 10 A 11390/98 -, Schütz BeamtR ES/A II 1.4 Nr. 69; VG Frankfurt, Beschluss vom 12.02.2003 - 9 E 4114/02 -, NVwZ-RR 2003, 374).
23 
Der vorstehenden Definition wie auch der Regelungsstruktur der Vorschrift lässt sich jedoch entnehmen, dass die (ständige) Beschäftigungsstelle des Beamten jedenfalls noch in die Dienststellenstruktur des Dienstherrn nach dem tradierten Begriffsverständnis der Dienststelle im beamtenrechtlichen („organisatorischen“) Sinn (vgl. BVerwG, Urteil vom 07.06.1984 - 2 C 84.11 -, BVerwGE 69, 303; Beschluss vom 12.09.2002 - 6 P 11.01 -, Buchholz 251.2 § 86 BlnPersVG Nr. 4; Beschluss vom 12.03.2012 - 6 P 6.11 -, RiA 2012, 130; Senatsurteil vom 05.02.2013 - 4 S 1569/12 -, Juris) eingegliedert sein muss, um einen dienstlichen Wohnsitz im Sinne des § 15 Abs. 1 Satz 1 BBesG begründen zu können. Allein der Umstand, dass der Beamte regelmäßig oder ständig seinen Dienst oder eine Tätigkeit bei einer bestimmten Einrichtung an einem bestimmten (Dienst-)Ort verrichtet, erhebt diesen noch nicht zum (gesetzlichen) dienstlichen Wohnsitz (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 08.03.2007 - 2 B 5.07 - und vom 25.09.2008 - 2 B 79.07 -, jeweils Juris; zur Unterscheidung zwischen Dienstort und dienstlichem Wohnsitz vgl. etwa Kunz, VR 2005, 155, 159 mit Verweis auf reisekostenrechtliche Entscheidungen: BVerwG, Urteil vom 23.10.1985 - 6 C 3.84 -, ZBR 1986, 141; Senatsurteil vom 27.06.1988 - 4 S 1172/88 -, ZBR 1989, 86). Vielmehr zeigt die der obersten Dienstbehörde durch § 15 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BBesG eröffnete Möglichkeit, abweichend von der Bestimmung in Absatz 1 denjenigen Ort (durch Einzelfallregelung) als dienstlichen Wohnsitz anzuweisen, der Mittelpunkt der dienstlichen Tätigkeit des Beamten ist, dass die - ggf. auch längerfristige - tatsächliche Beschäftigung an einem Ort als solche nicht (allein) ausschlaggebendes Kriterium sein kann.
24 
Nach diesen Maßgaben blieb der ursprünglich unstreitig bei der Bundespolizeiinspektion Weil am Rhein angesiedelte dienstliche Wohnsitz des Klägers von den seine Tätigkeit in Basel regelnden dienstrechtlichen Maßnahmen - ungeachtet ihrer rechtlichen Einordnung - unberührt. Sein Dienstposten (zunächst) als Gruppenleiter bzw. (ab 01.04.2009) als Ermittlungsbeamter befand sich jeweils bei der Bundespolizeiinspektion Weil am Rhein als (ab 01.03.2008) der Bundespolizeidirektion Stuttgart nachgeordneter Dienststelle. Dem deutsch-schweizerischen Verbindungsbüro wurde er mit der (erstmaligen) Verfügung vom 01.04.2005 unter Anordnung der hierzu erforderlichen (Auslands-)Dienstreisen lediglich zur „zeitweiligen Dienstverrichtung“ zugeteilt, ohne dass dies Auswirkungen auf die Belegenheit seines dienstlichen Wohnsitzes (im Inland) gezeitigt hätte.
25 
Selbst wenn man die Entsendung des Klägers zum Verbindungsbüro in Basel - sei es auf der Grundlage der Verfügung vom 01.04.2005, sei es auf der Grundlage der nachfolgenden „Abordnungsverlängerungen“ bis Ende 2007 - dienstrechtlich als Abordnung nach § 27 Abs. 1 Satz 1 BBG qualifizieren wollte, würde dies keine andere Beurteilung rechtfertigen. Denn auch im Fall einer als vorliegend unterstellten Abordnung - und erst recht bei der Annahme etwa einer zu befolgenden Anordnung nach § 62 Abs. 1 Satz 2 BBG - besteht der dienstliche Wohnsitz am Ort der Stammdienststelle fort (Schnellenbach, Beamtenrecht in der Praxis, 8. Aufl., § 4 RdNr. 48 mit Fn. 194; Kathke, a.a.O., § 15 BBesG, RdNr. 11; vgl. auch Schinkel/Seifert, a.a.O., K § 15 RdNr. 8 und Kunz, a.a.O., S. 156). Die Abordnung zeichnet sich - im Gegensatz zur Versetzung nach § 28 Abs. 1 BBG - dadurch aus, dass die Zugehörigkeit zur bisherigen Dienststelle im dort fortbestehenden abstrakt-funktionellen Amt beibehalten wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.05.1984 - 2 C 18.82 -, BVerwGE 69, 208; Schnellenbach, a.a.O., m.w.N.). Ihre gesetzliche Konzeption in § 27 Abs. 1 Satz 1 BBG geht demgemäß auch nur von einer „vorübergehenden“ Übertragung einer Tätigkeit bei einer „anderen Dienststelle“ aus, worin zum Ausdruck kommt, dass das Ziel der Abordnung gerade nicht zur „ständigen“ Dienststelle (§ 15 Abs. 1 Satz 1 BBesG) erhoben werden soll.
26 
Diese Sichtweise findet - wie das Verwaltungsgericht überzeugend herausgestellt hat - auch darin eine Bestätigung, dass der Gesetzgeber sich veranlasst gesehen hat, in § 58 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. (entspricht § 52 Abs. 3 Satz 1 BBesG n.F.) für Abordnungen von mehr als dreimonatiger Dauer eine entsprechende Geltung von § 52 Abs. 1 BBesG vorzusehen, und folglich davon ausgeht, dass mit der Abordnung als solcher grundsätzlich noch keine Verlagerung des dienstlichen Wohnsitzes einhergeht; gleiches gilt für die von § 58 Abs. 1 Satz 2 BBesG a.F. (entspricht § 52 Abs. 3 Satz 2 BBesG n.F.) in Bezug genommene Verwendung im Ausland im Wege der Zuweisung gemäß § 29 BBG (vgl. dazu OVG Saarland, Beschluss vom 09.09.2005 - 1 Q 17/05 -, Schütz BeamtR ES/C I 1.7 Nr. 13).
27 
Der hier zu beurteilende Fall wirft dabei nicht die Notwendigkeit auf, der Frage nachzugehen, ob und ggf. unter welchen Voraussetzungen es bei einer längerfristigen Abordnungsdauer - die den Dienstherrn u.U. dazu veranlassen mag, eine Entscheidung nach § 15 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 und 2 BBesG in Erwägung zu ziehen - auch kraft Gesetzes zu einer Verlagerung des dienstlichen Wohnsitzes im besoldungsrechtlichen Sinne kommen kann (zur insoweit nicht ohne Weiteres übertragbaren Argumentation zu § 52 Nr. 4 Satz 1 VwGO vgl. exemplarisch nur VG Frankfurt, Beschluss vom 02.03.2005 - 9 E 510/05 -; VG Düsseldorf, Beschluss vom 17.06.2009 - 13 K 2159/09 -; VG Berlin, Beschluss vom 27.02.2013 - 26 K 631/12 -, jeweils Juris). Bei Ablauf des streitigen Zeitraums vom 01.01.2008 bis 28.04.2010 war der Kläger ca. fünf Jahre im Verbindungsbüro in Basel eingesetzt und damit über eine Dauer, die dem vorübergehenden Charakter der Abordnung nach der in § 27 Abs. 3 Satz 2 BBG zum Ausdruck kommenden Wertung des Gesetzgebers nicht widerspricht. Im Übrigen könnte aber auch eine dauerhafte Beschäftigung des Klägers im Verbindungsbüro jedenfalls nicht dazu führen, dass sich sein dienstlicher Wohnsitz im Sinne von § 15 Abs. 1 Satz 1 BBesG gerade dorthin verlagert (siehe dazu im Einzelnen unter II. 3.).
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Der angefochtenen Regelung zur Belegenheit des dienstlichen Wohnsitzes im Bescheid vom 24.06.2010 stehen auch nicht die - von der Abänderung durch diesen Bescheid nicht erfassten, dem streitigen Zeitraum vorausgegangenen - „Abordnungsverlängerungen“ aus den Jahren 2005 bis 2007 entgegen. Ein (vom gesetzlichen abweichender) dienstlicher Wohnsitz in Basel gemäß § 15 Abs. 2 Satz 1 BBesG ist dem Kläger durch diese nicht angewiesen worden. Ungeachtet der Frage, ob die dafür erforderliche Delegation der dazugehörigen Befugnis auf das (damalige) Grenzschutz- bzw. Bundespolizeipräsidium Süd nach § 15 Abs. 2 Satz 2 BBesG vorlag, lässt sich den Verfügungen ein dahingehender Regelungsgehalt nicht entnehmen. Dies ergibt sich bereits daraus, dass diese sich selbst keinen eigenständigen neuen Regelungsinhalt zumessen, sondern lediglich die als „Abordnung“ bezeichnete Maßnahme vom 01.04.2005 verlängern wollen, die aber ihrerseits ausdrücklich keine Anweisung des dienstlichen Wohnsitzes (in Basel) enthält, sondern vielmehr gerade Dienstreisen anordnet. Im Übrigen ist auch sonst aus der bloßen Bezeichnung des „Projekt[s] der Einrichtung eines gemeinsamen Verbindungsbüros mit der Schweizer Grenzwacht“ als Ziel einer (vermeintlichen) Abordnung(sverlängerung) nicht der davon zu trennende und darüber hinausgehende Wille zur gesonderten Anweisung eines dienstlichen Wohnsitzes zu entnehmen. Die vom Kläger erstinstanzlich vorgelegte „Konzeption über Kooperationsformen der Bundespolizei in den Grenzregionen“ (Stand: 01.08.2006), in der es heißt, die zu den Gemeinsamen Verbindungsstellen entsandten Mitarbeiter der Bundespolizei hätten grundsätzlich dort ihren Dienstort, enthält bereits deshalb keine - als Allgemeinverfügung grundsätzlich mögliche - Anweisung eines dienstlichen Wohnsitzes nach § 15 Abs. 2 Satz 1 BBesG, weil sie den erstinstanzlichen Angaben der Beklagten zufolge nicht „in Kraft getreten“ ist; im Übrigen ist dort auch nur vom Dienstort, nicht aber vom dienstlichen Wohnsitz die Rede.
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Auch die Neustrukturierung der Bundespolizei zum 01.03.2008 durch das Gesetz zur Änderung des Bundespolizeigesetzes und anderer Gesetze vom 26.02.2008 (BGBl. I S. 215) hatte nicht zur Konsequenz, dass in der streitigen Regelung des angefochtenen Bescheids vom 24.06.2010 nunmehr eine konstitutive (Neu-)Anweisung des dienstlichen Wohnsitzes an einem anderen Ort im Sinne von § 15 Abs. 2 Satz 1 BBesG gesehen werden muss. Die Belegenheit des dienstlichen Wohnsitzes des Klägers nach § 15 Abs. 1 Satz 1 BBesG blieb davon nämlich zunächst unberührt, die Übertragung von Dienstposten nach der neuen Organisationsstruktur vielmehr dem nachfolgenden Setzungsverfahren vorbehalten (vgl. dazu etwa Bayerischer VGH, Beschlüsse vom 10.04.2013 - 6 ZB 12.1442 - und vom 04.08.2011 - 6 ZB 10.2799 -, jeweils Juris; VG Hamburg, Urteil vom 16.06.2011 - 8 K 256/11 -, Juris; VG Saarland, Urteil vom 24.05.2011 - 2 K 1122/09 -, Juris). Funktional war der Kläger nach der Auflösung des vormaligen Bundespolizeiamts Weil am Rhein der dort errichteten Bundespolizeiinspektion als der Bundespolizeidirektion Stuttgart nachgeordneter Untergliederung zugehörig und behielt damit seinen dienstlichen Wohnsitz in Weil am Rhein bei. Von diesem Verständnis gehen auch die nach dem 01.03.2008 verfügten Abordnungsverlängerungen aus, die sich auf eine Abordnung „von der Bundespolizeidirektion Stuttgart, Bundespolizeiinspektion Weil am Rhein“ beziehen.
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Ebenso wenig bewirkt die an diese Zuordnung anknüpfende „Abordnung“ des Klägers „zur Bundespolizeidirektion Stuttgart, D/CH-Verbindungsbüro Basel“ durch die auf den Zeitraum nach dem 01.03.2008 bezogenen Verfügungen, dass die spätere ausdrückliche Festlegung des dienstlichen Wohnsitzes in Weil am Rhein durch den angefochtenen Bescheid vom 24.06.2010 als Anweisung eines dienstlichen Wohnsitzes im Sinne von § 15 Abs. 2 Satz 1 BBesG anzusehen wäre. Denn der dienstliche Wohnsitz des Klägers kann sich - wie dargelegt - auch durch diese Maßnahmen (Abordnungsverlängerungen) der Beklagten, sofern ihnen überhaupt ein dahingehender Regelungswille unterstellt werden kann, nicht von der Stammdienststelle weg (nach Stuttgart oder Basel) verlagern und musste daher auch nicht - abweichend hiervon - in Weil am Rhein erneut angewiesen werden.
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Befand sich nach alledem der dienstliche Wohnsitz des Klägers - seit Beginn seiner Tätigkeit beim Verbindungsbüro in Basel kraft Gesetzes durchgehend - in Weil am Rhein, ist die im angefochtenen Bescheid vom 24.06.2010 enthaltende diesbezügliche Festlegung zutreffend und folglich nicht konstitutiv. Sofern man - wofür manches spricht - in der rückwirkend konzipierten Festlegung eine ursprünglich beabsichtigte Anweisung im Sinne von § 15 Abs. 2 Satz 1 BBesG sehen wollte, lässt sich diese unter - wegen des identischen Regelungsgehalts zulässigem - Austausch der Rechtsgrundlage als konkretisierende Feststellung des gesetzlichen dienstlichen Wohnsitzes nach § 15 Abs. 1 Satz 1 BBesG durch Verwaltungsakt aufrechterhalten. Bei dieser Sichtweise geht auch die im Berufungsverfahren vorgetragene Rüge fehlender - vom Kläger für den Anwendungsbereich des § 15 Abs. 2 Satz 1 BBesG aber für geboten erachteter - Ermessenserwägungen ins Leere, da die Bestimmung des dienstlichen Wohnsitzes nach § 15 Abs. 1 Satz 1 BBesG durch gesetzeskonkretisierenden feststellenden Verwaltungsakt eine Ermessensausübung nicht verlangt. Nachdem die getroffene Feststellung - wie dargelegt - von der kraft Gesetzes bestehenden Rechtslage und vom Inhalt der abgeänderten Verfügungen nicht abweicht, kann der Bescheid vom 24.06.2010 auch nicht - wie von der Berufungsbegründung gleichfalls sinngemäß geltend gemacht - an den Voraussetzungen des § 49 Abs. 1 VwVfG gemessen werden. Dass die Anweisung eines vom gesetzlichen abweichenden dienstlichen Wohnsitzes rückwirkend - weil statusberührend - nicht soll möglich sein (OVG Niedersachsen, Urteil vom 18.11.1988 - 2 OVG A 76/85 -, ZBR 1990, 26; Kunz, a.a.O., S. 156; Plog/Wiedow, a.a.O., BBesG § 15 S. 1; Schinkel/Seifert, a.a.O., K § 15 RdNr. 10; Kathke, a.a.O., RdNr. 18), ist folglich gleichfalls unerheblich.
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Dass der angefochtene Bescheid vom 24.06.2010 auch die noch vom Bundespolizeipräsidium Süd erlassene Verfügung vom 13.12.2007 vollumfänglich in die Abänderung miteinbezogen hat und damit als „Abordnungsziel“ vermeintlich auch für den Zeitraum vor der Neuorganisation der Bundespolizei (01.01.2008 bis 29.02.2008) die - zu diesem Zeitpunkt als solche noch nicht existente - Bundespolizeidirektion Stuttgart benennt, veranlasst den Senat nicht zu einer Teilaufhebung; insoweit geht die Abänderung ins Leere und bleibt ohne (belastende) Wirkung für den Kläger.
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3. Die Feststellungsklage ist - wie sich bereits aus den vorstehenden Ausführungen ergibt - unbegründet (§ 43 Abs. 1 VwGO).
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Aber auch unabhängig davon konnte sich der dienstliche Wohnsitz des Klägers im streitigen Zeitraum - ohne eine entsprechende (hier nicht vorliegende) Anweisung nach § 15 Abs. 2 Satz 1 BBesG - (jedenfalls) nicht in Basel/Schweiz befinden. Ein gesetzlicher dienstlicher Wohnsitz nach § 15 Abs. 1 Satz 1 BBesG beim deutsch-schweizerischen Verbindungsbüro in Basel/Schweiz scheidet nach den unter 2. dargelegten Maßgaben aus. Diesem fehlt es an der erforderlichen Integration in die Dienststellenstruktur des Dienstherrn. Den dienstrechtlichen Behördenbegriff erfüllt das Verbindungsbüro den organisationsrechtlichen Bestimmungen zum Aufbau der Bundespolizei zufolge nicht. § 57 Abs. 1 BPolG und die Bestimmungen der Verordnung über die Zuständigkeit der Bundespolizeibehörden - BPolZV - vom 22.02.2008 (BGBl. I S. 250) weisen seit 01.03.2008 (nur) den Bundespolizeidirektionen eigene Zuständigkeiten zu, die - nachgeordneten - Bundespolizeiinspektionen und die - diesen nachgeordneten - Bundespolizeireviere sind folglich unselbständige Untergliederungen (Dienststellen) der jeweiligen Direktion (VG Freiburg, Beschluss vom 03.06.2013 - 4 K 896/13 -, Juris; Drewes/Malmberg/Walter, BPolG, § 57 RdNr. 3f.; Wagner, Jura 2009, 96, 97; für die Zeit davor gilt - von abweichenden Behördenbezeichnungen abgesehen - nichts anderes, vgl. die Fassung der BPolZV vom 28.06.2005, BGBl. I S. 1870). Das deutsch-schweizerische Verbindungsbüro als gemeinsames Zentrum im Sinne von Art. 23 Abs. 1 des Vertrags zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Bundesrepublik Deutschland über die grenzüberschreitende polizeiliche und justitielle Zusammenarbeit vom 27.04.1999 - deutsch-schweizerischer Polizeivertrag - (vgl. das Zustimmungsgesetz vom 25.09.2001, BGBl. II S. 946) gehört dazu indes nicht. Die Regelungen des deutsch-schweizerischen Polizeivertrags sind lediglich solche zu Gunsten der vertragsschließenden Staaten ohne dienstrechtlichen Bezug (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 08.03.2007 und vom 25.09.2008, a.a.O., zum deutsch-polnischen Abkommen über Erleichterungen der Grenzabfertigung vom 29.07.1992, BGBl. II S. 265). Ihnen lässt sich nicht entnehmen, dass dort Dienstposten der Bundespolizeidirektion eingerichtet wären. Vielmehr enthalten sich der Vertrag und das Zustimmungsgesetz jeglicher organisationsrechtlicher Regelungen zur näheren Ausgestaltung der gemeinsamen Zentren, deren Einrichtung lediglich ermöglicht wird (Art. 23 Abs. 1). Die Beamten der Polizeibehörden der Vertragsstaaten werden dorthin „entsandt“ (Art. 23 Abs. 5) und bleiben in dienstrechtlicher Hinsicht den in ihrem Staat geltenden Vorschriften unterworfen (Art. 31 Abs. 2); zu einem Unterstellungswechsel kommt es nicht (vgl. dazu - im Zusammenhang mit der Abgrenzung von Kommandierung und Dienstreise - BVerwG, Beschluss vom 08.06.2010 - 1 WB 49.09 -, Buchholz 449 § 3 SG Nr. 58 sowie Senatsurteil vom 16.05.2013 - 4 S 1601/12 -). Sie arbeiten „im Rahmen ihrer jeweiligen Zuständigkeiten“ lediglich „räumlich unmittelbar zusammen“ (Art. 23 Abs. 2), ohne dass dem gemeinsamen Zentrum selbst die selbständige Durchführung operativer Einsätze (Art. 23 Abs. 4) oder sonst eigene Aufgaben obliegen (vgl. Wagner, a.a.O., S. 100). Diesem fehlt danach die Eignung zur und die Eigenschaft als Dienststelle im dargelegten Sinne. Die entsandten Beamten verrichten nur ihren Dienst am Dienstort im (grenznahen) Ausland, handeln jedoch (weiter) als Bedienstete ihrer Entsendungsbehörde im ihnen dort übertragenen Amt im konkret-funktionellen Sinn.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2, § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Zur - wegen der Abänderung des Sachausspruchs gebotenen - Klarstellung wird auch die erstinstanzliche Kostenentscheidung konstitutiv neu gefasst. Der Senat bewertet das Teilobsiegen des Klägers mit Blick auf sein Klageziel als nur gering, sodass es angemessen erscheint, ihm die Kosten beider Instanzen ganz aufzuerlegen.
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Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO gegeben ist.
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Beschluss vom 23. Juli 2013
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Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird gemäß § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 2 GKG auf 5.000,-- EUR festgesetzt.
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Der Beschluss ist unanfechtbar.

Zitiert von
Beschluss vom Verwaltungsgericht Karlsruhe - 2 K 3565/13
14. Januar 2014
2 K 3565/13 14. Januar 2014

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