Urteil vom Verwaltungsgericht Freiburg - 4 K 494/15

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

1 
Die Klägerin begehrt eine Baugenehmigung für die Erweiterung der Verkaufsfläche eines Lebensmittelmarkts.
2 
Die Klägerin, eine offene Handelsgesellschaft, betreibt im Ortsteil XXX der Beklagten auf den Grundstücken Flst-Nrn. 5024 und 5024/3 (XXX-Straße XXX) einen Lebensmittelmarkt (als Pächterin). Die Grundstücke werden im Südosten von der XXX-Straße und im Südwesten von dem XXX begrenzt. Die XXX-Straße dient als Kreisstraße der Ortsdurchfahrt. Im Norden grenzt an den Lebensmittelmarkt ein öffentlicher Park-and-Ride-Platz an. Im Südosten befinden sich, geschützt durch eine Mauer, Wohnflächen für Doppelhäuser. Auch im Südwesten und im Südosten, insoweit jenseits der Kreisstraße, sind Wohnflächen. Der Markt umfasst eine überbaute Grundfläche von 1.496 qm. Die genehmigte Verkaufsfläche beträgt 799 qm.
3 
Die Baugenehmigung hierfür hatte die Beklagte am 18.03.2010 im Vorgriff auf den künftigen Bebauungsplan „XXX und Ausgleichsflächen am Tuniberg, Plan-Nr. 6-153“ erteilt. Zuvor (am 30.06.2009) hatte die Beklagte die Baugrundstücke an eine Immobilien-GmbH veräußert mit der Maßgabe, dass eine Verkaufsfläche von 799 qm bis auf Weiteres nicht überschritten werden dürfe; die Immobilien-GmbH hatte das Grundstück sodann an den Verpächter des Grundstücks weiter veräußert.
4 
Der am 27.07.2010 beschlossene und am 30.07.2010 öffentlich bekannt gemachte Bebauungsplan setzt auf der Grundlage des Städte- und Märktekonzepts der Beklagten für das gesamte Gebiet ein allgemeines Wohngebiet, darin (Nutzungsziffer 1) einen der Versorgung des Gebiets dienenden Laden im Sinn von § 4 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO und für diesen eine maximale Verkaufsfläche von 799 qm fest.
5 
Nachdem die Beklagte bei einer Überprüfung festgestellt hatte, dass die genehmigte Verkaufsfläche durch Umnutzung des Getränkelagers um etwa 150 qm erweitert worden war, erließ sie insoweit am 27.07.2011 eine Nutzungsuntersagung. Nach wiederholten Vollstreckungsmaßnahmen erklärte die Klägerin am 02.03.2012, dass sie der Nutzungsuntersagung nun nachkomme.
6 
Mit Bauantrag vom 19.06.2012, bei der Beklagten eingegangen am 21.06.2012, beantragte die Klägerin eine Baugenehmigung für die Erweiterung des Verkaufsraums auf 967 qm unter Reduzierung der sogenannten Nebenverkaufsfläche von 521 qm auf 360 qm und der Verkehrsfläche von 32 qm auf 30 qm. Ein Teil der bisherigen Lagerfläche sollte als Verkaufsfläche für Getränke dienen und in den vorhandenen Verkaufsraum integriert werden. Die Klägerin gab an, es seien 49 Stellplätze erforderlich, von denen 39 vorhanden seien; weiter gebe es 59 Stellplätze beim angrenzenden Park-and-Ride-Platz, so dass insgesamt 98 Stellplätze nachgewiesen seien.
7 
Im weiteren Verlauf legte die Klägerin eine Stellungnahme zur „betrieblichen und städtebaulichen Atypik des XXX-Supermarktes …“ nebst „Auswirkungsanalyse“ sowie einen Stellplatznachweis vor.
8 
Mit Bescheid vom 24.06.2014 lehnte die Beklagte den Bauantrag ab mit der Begründung, das Vorhaben verstoße gegen den Bebauungsplan (zumindest deshalb, weil es kein der Versorgung des Gebiets mehr dienendes Ladengeschäft sei) und eine Befreiung von dessen einschlägigen Festsetzungen könne nicht erteilt werden, weil die Grundzüge der Planung berührt würden.
9 
Die Klägerin erhob am 30.06.2014 Widerspruch und übergab eine Fortschreibung der „Auswirkungsanalyse“ (Stand 05.09.2014).
10 
Mit Widerspruchsbescheid vom 21.01.2015, zugestellt am 26.01.2015, wies das Regierungspräsidium Freiburg den Widerspruch zurück.
11 
Die Klägerin hat am 25.02.2015 Klage erhoben. Sie trägt vor: Ein im allgemeinen Wohngebiet zulässiger, der Versorgung des Gebiets dienender Laden liege dann nicht vor, wenn das Vorhaben nach § 11 Abs. 3 BauNVO nur in einem Sondergebiet zulässig wäre. Das Vorhaben würde zwar insoweit gewiss das Merkmal der Großflächigkeit eines Einzelhandelsbetriebs erfüllen. Die von ihm ausgehenden Auswirkungen würden sich aber seiner Art, seiner Lage und auch seinem Umfang nach nicht mehr als unwesentlich auf die städtebauliche Entwicklung und Ordnung auswirken. Zwar spreche für solche Auswirkungen die Vermutungsregel des § 11 Abs. 3 Satz 3 BauNVO. Diese sei hier aber widerlegt. Es handele sich um einen typischen Nachbarschaftsladen, der nicht in weiter entfernten Wohngebieten die Gefahr heraufbeschwöre, dass Geschäfte schließen müssten, auf die insbesondere nicht motorisierte Bevölkerungsgruppen angewiesen seien. Für einen Nachbarschaftsladen spreche nicht nur das Sortiment, sondern auch der Umstand, dass die Beklagte den Standort gerade in Umsetzung ihres Einzelhandelskonzepts als denjenigen Standort festgelegt habe, an dem die Versorgung des Ortsteils verbrauchernah erfolgen solle. Dass der Markt auch für die motorisierte Bevölkerung gut zu erreichen sei, ändere an der Versorgungsfunktion für den Nahbereich nichts. Zudem sei der Markt auch verkehrsverträglich. Schließlich werde die Schwelle zur Großflächigkeit der Verkaufsfläche nur unwesentlich überschritten. Auch stehe nur eine Erweiterung der Verkaufsfläche in Rede und keine Neuansiedlung oder bauliche Erweiterung. Dies spreche gegen die Annahme, dass das Vorhaben Kaufkraft von anderen Versorgungslagen abziehe. Dies gelte umso mehr, als heutzutage ein bereits bestehender Markt eine Verkaufsfläche von 900 qm und ein zur Öffnung anstehender Markt eine Verkaufsfläche von 1.500 qm benötige. Auch würden die angrenzenden Gemeinden und Ortsteile durch andere Märkte versorgt. Es sei überdies nicht nachvollziehbar, weshalb ein Bewohner des Ortsteils XXX nicht mit einem auch nur annähernd gleichwertigen Lebensmittelangebot wohnortnah versorgt werden solle wie die Bewohner der Kernstadt der Beklagten oder der benachbarten Gemeinden XXX und XXX. Ein Vollsortimenter der hier in Rede stehenden Art benötige eben eine Verkaufsfläche von etwa 1.500 qm. Dementsprechend sehe auch der Regionalplan südlicher Oberrhein vor, dass großflächige Einzelhandelsbetriebe auch in kleineren Orten zugelassen werden könnten, wenn dies zur Nahversorgung erforderlich sei. Der für eine Zulässigkeit im allgemeinen Wohngebiet außerdem erforderliche Gebietsbezug fehle nicht schon deshalb, weil das Vorhaben großflächig im Sinne von § 11 Abs. 3 BauNVO sei. Als zu versorgendes Gebiet komme nicht nur das Gebiet des Bebauungsplans in Betracht, sondern auch das Gebiet angrenzender Baugebiete; der Einzugsbereich eines Ladens könne sich auch auf durchfahrende Kunden erstrecken. Entscheidend sei die planerische Konzeption der Gemeinde. Hier sei davon auszugehen, dass sich das Versorgungsgebiet des Vorhabens auf den gesamten Ortsteil erstrecke. Unschädlich sei, dass auch Kunden aus anderen Ortsteilen der Beklagten und aus Ortsteilen, die zu den Nachbargemeinden Bad Krozingen bzw. Breisach gehörten, in dem Markt einkauften. Selbstverständlich würde das Vorhaben ab einer bestimmten Größe seine Nahversorgungsfunktion verlieren. Dies wäre aber erst dann der Fall, wenn es eine solche Attraktivität erlangte, dass die Bewohner aus weiter entfernt liegende Bereichen längere Einkaufswege in Kauf zu nehmen bereit seien, um gerade diesen Markt aufzusuchen. In einer einschlägigen Studie werde insoweit eine Verkaufsfläche von etwa 1.500 qm genannt. Die im Bebauungsplan enthaltene Größenbegrenzung der Verkaufsfläche sei keine Festsetzung. Ihr fehle ein eigenständiger Regelungsgehalt, wie sich aus der Begründung zum Bebauungsplan ergebe, die der Sache nach auf die Ausschlusswirkung des § 11 Abs. 3 BauNVO Bezug nehme. Würde es sich um eine Festsetzung handeln, wäre sie unwirksam, weil sich der Begründung keine Ausführungen entnehmen ließen, die eine Feinsteuerung gemäß § 1 Abs. 9 BauNVO rechtfertigen würden. Die Festlegung einer Verkaufsflächenobergrenze als alleiniges Differenzierungsmerkmal lasse sich überdies nicht sachlich nachvollziehbar begründen. Sortimentsübergreifend gebe es nicht den typischen Laden bis 800 qm Verkaufsfläche. Wäre der Bebauungsplan insgesamt unwirksam, wäre das Vorhaben gemäß § 34 BauGB zulässig.
12 
Die Klägerin beantragt,
13 
den Bescheid der Beklagten vom 24.06.2014 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 21.01.2015 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, der Klägerin auf ihren Bauantrag vom 19.06.2012 eine Baugenehmigung zu erteilen.
14 
Die Beklagte beantragt,
15 
die Klage abzuweisen.
16 
Sie trägt vor: Die Festsetzung einer maximalen Verkaufsfläche im Bebauungsplan sei wirksam. Es sei einer Gemeinde nicht grundsätzlich verwehrt, die Zulässigkeit von Vorhaben auch nach der Größe der Anlage wie etwa der Verkaufsfläche von Handelsbetrieben unterschiedlich zu regeln. Mit der Festsetzung der maximalen Verkaufsfläche würden in zulässiger Weise großflächige Einzelhandelsbetriebe ausgeschlossen. Dabei handele es sich um einen Anlagentyp im Sinn von § 1 Abs. 9 BauNVO. In der Begründung des Bebauungsplans würden insoweit die Motive für die Sicherung der verbrauchernahen Versorgung der Bevölkerung des Ortsteils XXX dargelegt und das Ziel der Verhinderung der Gefährdung der Versorgung der Nachbargemeinden erläutert. Von daher könne nicht davon ausgegangen werden, dass die Festsetzung der maximalen Verkaufsfläche nur deklaratorischen Charakter habe. Der Satzungsgeber sei nicht davon ausgegangen, dass § 11 Abs. 3 BauNVO eine Sperrwirkung entfalte. Vielmehr habe es dieser Festsetzung bedurft, um die Verkaufsfläche eines im allgemeinen Wohngebiet ohne Verkaufsflächenbegrenzungen zulässigen Ladens zu beschränken. Einen Anspruch auf Befreiung habe die Klägerin insoweit nicht. Sollte die Festsetzung der maximalen Verkaufsflächen unwirksam sein, spreche einiges dagegen, dass dies den Bebauungsplan insgesamt unwirksam mache. Des Weiteren stelle das Vorhaben keinen der Versorgung des Gebiets dienenden Laden klar. Das Warensortiment sei dafür zwar geeignet. Als maßgebliches Gebiet könne aber allenfalls der Ortsteil XXX angesehen werden, der fast einheitlich strukturiert, zusammenhängend und fußläufig erreichbar sei. Dagegen gehörten die Ortsteile der Nachbargemeinden nicht mehr zum maßgeblichen Versorgungsgebiet. Sie machten aber nach der vorgelegten Stellungnahme einen ganz erheblichen Teil aus. In dieser werde von einem Einzugsbereich ausgegangen, der über 9.000 Personen umfasse, von denen aber nur weniger als ein Drittel im Ortsteil XXX selbst lebten. Ähnlich sei es bei der Verteilung des Kaufkraftvolumens. Das Vorhaben sei der wichtigste Vollversorger auch für die Ortsteile XXX, XXX sowie XXX. Besonders spreche gegen die fehlende funktionale Zuordnung des Vorhabens zu dem Ortsteil XXX, dass mehr als 56 % des erwartenden Umsatzes aus dem Umland erwartet würden. Im Übrigen liege das Vorhaben auch nicht in der Ortsmitte, sondern am Ortsrand von XXX. Auch die unmittelbar angrenzenden 59 weiteren Stellplätzen auf dem P+R-Parkplatz sprächen dafür, dass das Vorhaben darauf angelegt sei, Kunden aus entfernter liegenden Gebieten anzuziehen. Handele es sich somit um keinen im allgemeinen Wohngebiet zulässigen, der Versorgung des Gebiets dienenden Laden, komme es auf die Sperrwirkung des §§ 11 Abs. 3 BauNVO nicht an.
17 
Der Kammer liegen zwei Hefte Bauakten der Beklagten, der Bebauungsplan „XXX …“ mit textlichen Festsetzungen und Begründung sowie ein Heft Widerspruchsakten des Regierungspräsidiums Freiburg vor.

Entscheidungsgründe

18 
Die Klage ist als Verpflichtungsklage statthaft und auch sonst zulässig. Sie ist aber unbegründet. Die angefochtenen Bescheide sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten; denn sie hat keinen Anspruch auf die begehrte Baugenehmigung (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO), weil ihr Vorhaben den insoweit maßgeblichen Festsetzungen des wirksamen Bebauungsplans „XXX und Ausgleichsflächen am Tuniberg, Plan-Nr. 6-153“ (§ 30 Abs. 1 BauGB) widerspricht und sie keinen Anspruch auf Befreiung (§ 31 Abs. 2 BauGB) hiervon hat.
19 
1. Das Vorhaben widerspricht der Festsetzung eines allgemeinen Wohngebiets. Zwar sind in einem allgemeinen Wohngebiet der Versorgung des Gebiets dienende Läden zulässig (§ 4 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO). Das Vorhaben ist aber bereits kein Laden in diesem Sinne, weil es eine Verkaufsfläche von mehr als 799 qm hat und damit großflächig im Sinne von § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO ist.
20 
Der Nutzungsbegriff des Ladens (als Unterfall eines Einzelhandelsbetriebs) wurde ursprünglich (bei der BauNVO 1962) verwendet, um größere, nicht gebietsverträgliche Arten von Einzelhandelsbetrieben auszuschließen (vgl., auch zum Folgenden, Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand 2016, § 4 Rdnr. 45 ff.). Deshalb wird gefolgert, dass jedenfalls großflächige Einzelhandelsbetriebe mit den in § 11 Abs. 3 Satz 1 BauNVO genannten Auswirkungen kein „Laden“ mehr sind (ebenda, Rdnr. 48). Mit dem Begriff des „Ladens“ verbindet sich überdies traditionell der Begriff des „Nachbarschaftsladens“ (BVerwG, Urt. v. 22.05.1987 - 4 C 19.85 - NVwZ 1987, 1076), wobei der Strukturwandel im Einzelhandel allerdings zu Einzelhandelsläden mit größerem Flächenbedarf geführt hat (Stock a.a.O., Rdnr. 51). Die Baunutzungsverordnung nennt zwar keine Obergrenze für die Verkaufsfläche eines Ladens. Allgemein nimmt die Rechtsprechung aber den Anwendungsbereich des § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO wohl als äußerste Grenze (Stock a.a.O., Rdnr. 52), ohne dass dies bisher freilich ausdrücklich entschieden worden wäre. Dabei kann die Verkaufsfläche eines „Ladens“ an die genannte Obergrenze heranreichen (Stock a.a.O., Rdnr. 53). Dennoch gilt: Je näher die Verkaufsfläche an die Grenze zur Großflächigkeit heranrückt, desto dringlicher stellt sich die Frage, ob die weiteren Voraussetzungen der Gebietsversorgung (§ 4 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO) und der städtebaulichen Verträglichkeit (§ 15 Abs. 1 BauNVO) erfüllt sind (vgl. etwa OVG Sachs.-Anh., Beschl. v. 05.02.2014 - 2 L 6/13 - juris).
21 
Dass ein großflächiges Einzelhandelsgeschäft im Sinn des § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO noch ein Laden im Sinn von § 4 BauNVO sein könnte, ergibt sich auch nicht etwa aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 24.11.2005 (4 C 10.04 - BVerwGE 124, 364 = NVwZ 2006, 452, juris Rn. 13 ff.); denn dieses befasst sich allein mit der Auslegung von § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO im Allgemeinen und dem dort verwendeten Begriff der Großflächigkeit (als Schwelle für die Erforderlichkeit einer Prüfung der Auswirkungen eines Vorhabens) im Besonderen. Zusammenfassend sagt das Bundesverwaltungsgericht dort, dass nunmehr davon ausgegangen werden könne, dass nach den heutigen Gegebenheiten jedenfalls Einzelhandelsbetriebe mit nicht mehr als 800 qm Verkaufsfläche als Betriebe einzustufen sind, die der Nahversorgung der Bevölkerung dienen, und dass aus diesen zum Teil gegenläufigen Entwicklungen sich folgern lasse, dass der Typus des Einzelhandelsbetriebs, der auf die Versorgung eines (auch) dem Wohnen dienenden Gebiets zielt, nicht mehr ohne weiteres allein mit Hilfe des Kriteriums der Großflächigkeit vom Typus des Betriebs zu unterscheiden ist, der auf einen größeren Einzugsbereich ziele. Dies heißt aber nicht, dass das Bundesverwaltungsgericht eine Stellungnahme zum Begriff des „Ladens“ in § 4 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO dahingehend abgegeben hätte, dass dieser eben jeden Nahversorger umfasse, ungeachtet der Größe seiner Verkaufsfläche.
22 
Danach kann die Kammer offen lassen, ob das Vorhaben der Versorgung des Gebiets dienen würde (vgl. dazu etwa OVG Berl.-Brbg., Beschl. v. 21.12.2011 - 10 S 29.10 - juris). Voraussichtlich wäre aber auch dies nicht der Fall. Dies ergibt sich aus Folgendem:
23 
Grundsätzlich ist mit (Versorgungs-) Gebiet das konkret festgesetzte allgemeine Wohngebiet gemeint. Es kann sich bei besonderen städtebaulichen Besonderheiten aber auch auf benachbarte (allerdings nur) Wohngebiete erstrecken, wenn diese einen einheitlich strukturierten zusammenhängenden Bereich bilden (BVerwG, Urt. v. 16.09.1993 - 4 C 28.91 - BVerwGE 94, 151 = NJW 1994, 1546 = juris, Rdnr. 26; Stock a.a.O. Rdnr. 37). Zur räumlichen Eingrenzung wird auf den verbrauchernahen Einzugsbereich abgestellt; insoweit kommt es auf die fußläufige Erreichbarkeit an. Gradmesser ist die zumutbare Wegelänge, nicht das verbreitete Verbraucherverhalten, trotz kurzer Wege ein Auto zu benutzen (Stock a.a.O., Rdnr. 39). Ist zwischen der Anlage und den verschiedenen Gebieten außerhalb des Planbereichs noch ein Funktionszusammenhang gewahrt, so sind diese Gebiete Teil des Versorgungsgebietes i. S. d. § 4 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO. Hier kommt damit eine Einbeziehung der angrenzenden Wohngebiete östlich des Plangebiets (XXX und XXX) in Betracht, vielleicht auch weiterer anschließender allgemeiner Wohngebiete, gewiss aber nicht das Ortsgebiet von XXX, soweit es Gewerbe- und Mischgebiete umfasst. Grundsätzlich gilt, dass ein Vorhaben der Gebietsversorgung dient, wenn es zumindest in einem erheblichen, ins Gewicht fallenden Umfang auch von den Bewohnern des Gebiets besucht wird. Eine allgemeine Erheblichkeitsschwelle gibt es nicht. Ausreichend soll es sein, wenn 60 % (Stock a.a.O., Rdnr. 41 und dem folgend OVG Berl.-Brbg., Beschl. v. 21.12.2011 - 10 S 29.10 - juris, Rdnr. 15) oder 70 % (VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 19.10.1999 – 5 S 1824/99 –, juris, Rdnr. 5 ff. zu einer Bäckerei, die 30 % ihres Umsatzes durch die Auslieferung von Backwaren erzielt) des Umsatzes durch Kunden aus dem Gebiet erreicht werden. Die Reichweite des Vorhabens geht aber weit über XXX hinaus. Die in der aktualisierten Auswirkungsanalyse (Stand 05.09.2014) aufgeführten prognostizierten Umsatzzahlen für die Zone I (XXX) und die Zone II (mit umgebenden Ortschaften auch angrenzender Gemeinden) zeigen, dass das Vorhaben überwiegend nicht der Versorgung des Ortsteils XXX dient (S. 39, Tabelle 5). Hinzu kommt, dass das Vorhaben 39 Stellplätze ausweist, an der Durchgangsstraße und unmittelbar neben einem Park-and-ride-Platz liegt. Auch daraus kann auf eine übergebietliche Ausrichtung eines Betriebs geschlossen werden (OVG NRW, Beschl. v. 19.08.2003 – 7 B 1040/03 –, juris, Rdnr. 29 ff.)
24 
2. Anhaltspunkte dafür, dass der Bebauungsplan und damit auch die Festsetzung eines allgemeinen Wohngebiets unwirksam wäre, gibt es nicht. Die Klägerin macht solche nicht geltend, wenn sie meint, die ergänzende Festsetzung einer Obergrenze für die Verkaufsfläche sei nur deklaratorisch. Wenn es sich dabei aber - wohl - um eine Festsetzung handelt, mit der die Beklagte den Ausschluss eines „Vollsortimenters“ absichern wollte, dürfte diese aber nicht unwirksam sein und jedenfalls nicht den Bebauungsplan insgesamt zu Fall bringen; denn diese Festsetzung kann ohne Weiteres hinweggedacht werden, ohne dass das Gesamtgefüge der Festsetzungen berührt wäre (Teilbarkeit); auch ist zweifelsfrei, dass die Beklagte den Bebauungsplan auch ohne diese Festsetzung erlassen hätte.
25 
Unwirksam ist die Festsetzung eines allgemeinen Wohngebiets auch nicht deshalb, weil die Zulassung eines Einzelhandelsbetriebs mit bis zu 799 qm Verkaufsfläche im Bebauungsplan zur Festsetzung eines allgemeinen Wohngebiets in Widerspruch (Perplexität der Festsetzungen) stünde. Denn wie ausgeführt, kann ein Einzelhandelsmarkt nach den Umständen des Einzelfalls bis zu einer Größe von 800 qm im allgemeinen Wohngebiet zulässig sein (wenn außerdem die Gebietsversorgungsfunktion überwiegt, was aber erst im Baugenehmigungsverfahren zu prüfen ist).
26 
3. Offen bleiben kann, ob das Vorhaben außerdem der eigenständigen Festsetzung einer Obergrenze der Verkaufsfläche im Bebauungsplan widerspricht. Insoweit bemerkt die Kammer nur:
27 
Zweifelhaft ist dies allerdings nicht, soweit die Klägerin meint, insoweit treffe der Bebauungsplan keine Festsetzung, sondern verweise nur deklaratorisch auf § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO. Dass es sich um eine Festsetzung handelt, erscheint schon deshalb als unzweifelhaft, weil die Beklagte diese Bestimmung in die Nutzungsschablone für das Wohngebiet, Teilziffer 1 (unter der Rubrik „andere Festsetzungen“), aufgenommen hat. Für einen Festsetzungswillen sprechen auch die Ausführungen in der Begründung zum Bebauungsplan. Dort wird unter Nr. 2.2.2 und Nr. 2.3.1 ausgeführt: Es werde im Bereich der Nutzungsziffer 1 ein der Versorgung des Gebiets dienender Laden planungsrechtlich gesichert, durch die „Festsetzung“ sei gleichzeitig sichergestellt, dass die verbrauchernahe Versorgung in den Nachbargemeinden nicht gefährdet werde; die Ansiedelung des Lebensmittelmarkts verursache keine über das zulässige Maß hinausgehende Belastung der Wohnbebauung durch Lärm und Verkehr. Die allgemeine Zweckbestimmung des festgesetzten allgemeinen Wohngebiets bleibe gewahrt.
28 
Fraglich sein könnte allenfalls, ob die Festsetzung gemäß § 1 Abs. 4, 5 und 9 BauNVO wirksam ist (vgl. etwa OVG Rhld-Pf., Urt. v. 17.04.2013 - 8 C 11067/12 - juris, zu einer Verkaufsflächenbegrenzung auf 400 qm). Dies kann jedoch offenbleiben, weil eine Unwirksamkeit dieser Festsetzung die übrigen Festsetzungen des Plans, insbesondere die Festsetzung eines allgemeinen Wohngebiets, unberührt ließe.
29 
4. Soweit der Geschäftsführer der Klägerin in der mündlichen Verhandlung geäußert hat, dass der Gemeinderat der Beklagten heutigen Erfordernissen im Lebensmitteleinzelhandel (durch sogenannte Vollsortimenter) nicht genügend Rechnung trage, führt dies ebenfalls nicht zur Unwirksamkeit des Bebauungsplans. Denn insoweit übersieht er, dass die Beklagte gute Gründe für die im Bebauungsplan enthaltenen Beschränkungen hat, nämlich vor allem den Schutz der Nachbargemeinden vor dem Abzug von Kaufkraft. Abwägungsfehlerhaft erscheint der Bebauungsplan insoweit nicht.
30 
5. Dass die Klägerin keinen Anspruch auf Befreiung von der Festsetzung eines allgemeinen Wohngebiets hat, liegt auf der Hand; denn eine solche Befreiung würde die Grundzüge der Planung berühren (§ 31 Abs. 2 BauGB).
31 
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
32 
Die Berufung war gemäß § 124a Abs. 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Frage zuzulassen, ob ein Einzelhandelsgeschäft mit einer Verkaufsfläche von mehr als 799 qm ein Laden im Sinn von § 4 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO sein kann.

Gründe

18 
Die Klage ist als Verpflichtungsklage statthaft und auch sonst zulässig. Sie ist aber unbegründet. Die angefochtenen Bescheide sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten; denn sie hat keinen Anspruch auf die begehrte Baugenehmigung (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO), weil ihr Vorhaben den insoweit maßgeblichen Festsetzungen des wirksamen Bebauungsplans „XXX und Ausgleichsflächen am Tuniberg, Plan-Nr. 6-153“ (§ 30 Abs. 1 BauGB) widerspricht und sie keinen Anspruch auf Befreiung (§ 31 Abs. 2 BauGB) hiervon hat.
19 
1. Das Vorhaben widerspricht der Festsetzung eines allgemeinen Wohngebiets. Zwar sind in einem allgemeinen Wohngebiet der Versorgung des Gebiets dienende Läden zulässig (§ 4 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO). Das Vorhaben ist aber bereits kein Laden in diesem Sinne, weil es eine Verkaufsfläche von mehr als 799 qm hat und damit großflächig im Sinne von § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO ist.
20 
Der Nutzungsbegriff des Ladens (als Unterfall eines Einzelhandelsbetriebs) wurde ursprünglich (bei der BauNVO 1962) verwendet, um größere, nicht gebietsverträgliche Arten von Einzelhandelsbetrieben auszuschließen (vgl., auch zum Folgenden, Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand 2016, § 4 Rdnr. 45 ff.). Deshalb wird gefolgert, dass jedenfalls großflächige Einzelhandelsbetriebe mit den in § 11 Abs. 3 Satz 1 BauNVO genannten Auswirkungen kein „Laden“ mehr sind (ebenda, Rdnr. 48). Mit dem Begriff des „Ladens“ verbindet sich überdies traditionell der Begriff des „Nachbarschaftsladens“ (BVerwG, Urt. v. 22.05.1987 - 4 C 19.85 - NVwZ 1987, 1076), wobei der Strukturwandel im Einzelhandel allerdings zu Einzelhandelsläden mit größerem Flächenbedarf geführt hat (Stock a.a.O., Rdnr. 51). Die Baunutzungsverordnung nennt zwar keine Obergrenze für die Verkaufsfläche eines Ladens. Allgemein nimmt die Rechtsprechung aber den Anwendungsbereich des § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO wohl als äußerste Grenze (Stock a.a.O., Rdnr. 52), ohne dass dies bisher freilich ausdrücklich entschieden worden wäre. Dabei kann die Verkaufsfläche eines „Ladens“ an die genannte Obergrenze heranreichen (Stock a.a.O., Rdnr. 53). Dennoch gilt: Je näher die Verkaufsfläche an die Grenze zur Großflächigkeit heranrückt, desto dringlicher stellt sich die Frage, ob die weiteren Voraussetzungen der Gebietsversorgung (§ 4 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO) und der städtebaulichen Verträglichkeit (§ 15 Abs. 1 BauNVO) erfüllt sind (vgl. etwa OVG Sachs.-Anh., Beschl. v. 05.02.2014 - 2 L 6/13 - juris).
21 
Dass ein großflächiges Einzelhandelsgeschäft im Sinn des § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO noch ein Laden im Sinn von § 4 BauNVO sein könnte, ergibt sich auch nicht etwa aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 24.11.2005 (4 C 10.04 - BVerwGE 124, 364 = NVwZ 2006, 452, juris Rn. 13 ff.); denn dieses befasst sich allein mit der Auslegung von § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO im Allgemeinen und dem dort verwendeten Begriff der Großflächigkeit (als Schwelle für die Erforderlichkeit einer Prüfung der Auswirkungen eines Vorhabens) im Besonderen. Zusammenfassend sagt das Bundesverwaltungsgericht dort, dass nunmehr davon ausgegangen werden könne, dass nach den heutigen Gegebenheiten jedenfalls Einzelhandelsbetriebe mit nicht mehr als 800 qm Verkaufsfläche als Betriebe einzustufen sind, die der Nahversorgung der Bevölkerung dienen, und dass aus diesen zum Teil gegenläufigen Entwicklungen sich folgern lasse, dass der Typus des Einzelhandelsbetriebs, der auf die Versorgung eines (auch) dem Wohnen dienenden Gebiets zielt, nicht mehr ohne weiteres allein mit Hilfe des Kriteriums der Großflächigkeit vom Typus des Betriebs zu unterscheiden ist, der auf einen größeren Einzugsbereich ziele. Dies heißt aber nicht, dass das Bundesverwaltungsgericht eine Stellungnahme zum Begriff des „Ladens“ in § 4 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO dahingehend abgegeben hätte, dass dieser eben jeden Nahversorger umfasse, ungeachtet der Größe seiner Verkaufsfläche.
22 
Danach kann die Kammer offen lassen, ob das Vorhaben der Versorgung des Gebiets dienen würde (vgl. dazu etwa OVG Berl.-Brbg., Beschl. v. 21.12.2011 - 10 S 29.10 - juris). Voraussichtlich wäre aber auch dies nicht der Fall. Dies ergibt sich aus Folgendem:
23 
Grundsätzlich ist mit (Versorgungs-) Gebiet das konkret festgesetzte allgemeine Wohngebiet gemeint. Es kann sich bei besonderen städtebaulichen Besonderheiten aber auch auf benachbarte (allerdings nur) Wohngebiete erstrecken, wenn diese einen einheitlich strukturierten zusammenhängenden Bereich bilden (BVerwG, Urt. v. 16.09.1993 - 4 C 28.91 - BVerwGE 94, 151 = NJW 1994, 1546 = juris, Rdnr. 26; Stock a.a.O. Rdnr. 37). Zur räumlichen Eingrenzung wird auf den verbrauchernahen Einzugsbereich abgestellt; insoweit kommt es auf die fußläufige Erreichbarkeit an. Gradmesser ist die zumutbare Wegelänge, nicht das verbreitete Verbraucherverhalten, trotz kurzer Wege ein Auto zu benutzen (Stock a.a.O., Rdnr. 39). Ist zwischen der Anlage und den verschiedenen Gebieten außerhalb des Planbereichs noch ein Funktionszusammenhang gewahrt, so sind diese Gebiete Teil des Versorgungsgebietes i. S. d. § 4 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO. Hier kommt damit eine Einbeziehung der angrenzenden Wohngebiete östlich des Plangebiets (XXX und XXX) in Betracht, vielleicht auch weiterer anschließender allgemeiner Wohngebiete, gewiss aber nicht das Ortsgebiet von XXX, soweit es Gewerbe- und Mischgebiete umfasst. Grundsätzlich gilt, dass ein Vorhaben der Gebietsversorgung dient, wenn es zumindest in einem erheblichen, ins Gewicht fallenden Umfang auch von den Bewohnern des Gebiets besucht wird. Eine allgemeine Erheblichkeitsschwelle gibt es nicht. Ausreichend soll es sein, wenn 60 % (Stock a.a.O., Rdnr. 41 und dem folgend OVG Berl.-Brbg., Beschl. v. 21.12.2011 - 10 S 29.10 - juris, Rdnr. 15) oder 70 % (VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 19.10.1999 – 5 S 1824/99 –, juris, Rdnr. 5 ff. zu einer Bäckerei, die 30 % ihres Umsatzes durch die Auslieferung von Backwaren erzielt) des Umsatzes durch Kunden aus dem Gebiet erreicht werden. Die Reichweite des Vorhabens geht aber weit über XXX hinaus. Die in der aktualisierten Auswirkungsanalyse (Stand 05.09.2014) aufgeführten prognostizierten Umsatzzahlen für die Zone I (XXX) und die Zone II (mit umgebenden Ortschaften auch angrenzender Gemeinden) zeigen, dass das Vorhaben überwiegend nicht der Versorgung des Ortsteils XXX dient (S. 39, Tabelle 5). Hinzu kommt, dass das Vorhaben 39 Stellplätze ausweist, an der Durchgangsstraße und unmittelbar neben einem Park-and-ride-Platz liegt. Auch daraus kann auf eine übergebietliche Ausrichtung eines Betriebs geschlossen werden (OVG NRW, Beschl. v. 19.08.2003 – 7 B 1040/03 –, juris, Rdnr. 29 ff.)
24 
2. Anhaltspunkte dafür, dass der Bebauungsplan und damit auch die Festsetzung eines allgemeinen Wohngebiets unwirksam wäre, gibt es nicht. Die Klägerin macht solche nicht geltend, wenn sie meint, die ergänzende Festsetzung einer Obergrenze für die Verkaufsfläche sei nur deklaratorisch. Wenn es sich dabei aber - wohl - um eine Festsetzung handelt, mit der die Beklagte den Ausschluss eines „Vollsortimenters“ absichern wollte, dürfte diese aber nicht unwirksam sein und jedenfalls nicht den Bebauungsplan insgesamt zu Fall bringen; denn diese Festsetzung kann ohne Weiteres hinweggedacht werden, ohne dass das Gesamtgefüge der Festsetzungen berührt wäre (Teilbarkeit); auch ist zweifelsfrei, dass die Beklagte den Bebauungsplan auch ohne diese Festsetzung erlassen hätte.
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Unwirksam ist die Festsetzung eines allgemeinen Wohngebiets auch nicht deshalb, weil die Zulassung eines Einzelhandelsbetriebs mit bis zu 799 qm Verkaufsfläche im Bebauungsplan zur Festsetzung eines allgemeinen Wohngebiets in Widerspruch (Perplexität der Festsetzungen) stünde. Denn wie ausgeführt, kann ein Einzelhandelsmarkt nach den Umständen des Einzelfalls bis zu einer Größe von 800 qm im allgemeinen Wohngebiet zulässig sein (wenn außerdem die Gebietsversorgungsfunktion überwiegt, was aber erst im Baugenehmigungsverfahren zu prüfen ist).
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3. Offen bleiben kann, ob das Vorhaben außerdem der eigenständigen Festsetzung einer Obergrenze der Verkaufsfläche im Bebauungsplan widerspricht. Insoweit bemerkt die Kammer nur:
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Zweifelhaft ist dies allerdings nicht, soweit die Klägerin meint, insoweit treffe der Bebauungsplan keine Festsetzung, sondern verweise nur deklaratorisch auf § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO. Dass es sich um eine Festsetzung handelt, erscheint schon deshalb als unzweifelhaft, weil die Beklagte diese Bestimmung in die Nutzungsschablone für das Wohngebiet, Teilziffer 1 (unter der Rubrik „andere Festsetzungen“), aufgenommen hat. Für einen Festsetzungswillen sprechen auch die Ausführungen in der Begründung zum Bebauungsplan. Dort wird unter Nr. 2.2.2 und Nr. 2.3.1 ausgeführt: Es werde im Bereich der Nutzungsziffer 1 ein der Versorgung des Gebiets dienender Laden planungsrechtlich gesichert, durch die „Festsetzung“ sei gleichzeitig sichergestellt, dass die verbrauchernahe Versorgung in den Nachbargemeinden nicht gefährdet werde; die Ansiedelung des Lebensmittelmarkts verursache keine über das zulässige Maß hinausgehende Belastung der Wohnbebauung durch Lärm und Verkehr. Die allgemeine Zweckbestimmung des festgesetzten allgemeinen Wohngebiets bleibe gewahrt.
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Fraglich sein könnte allenfalls, ob die Festsetzung gemäß § 1 Abs. 4, 5 und 9 BauNVO wirksam ist (vgl. etwa OVG Rhld-Pf., Urt. v. 17.04.2013 - 8 C 11067/12 - juris, zu einer Verkaufsflächenbegrenzung auf 400 qm). Dies kann jedoch offenbleiben, weil eine Unwirksamkeit dieser Festsetzung die übrigen Festsetzungen des Plans, insbesondere die Festsetzung eines allgemeinen Wohngebiets, unberührt ließe.
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4. Soweit der Geschäftsführer der Klägerin in der mündlichen Verhandlung geäußert hat, dass der Gemeinderat der Beklagten heutigen Erfordernissen im Lebensmitteleinzelhandel (durch sogenannte Vollsortimenter) nicht genügend Rechnung trage, führt dies ebenfalls nicht zur Unwirksamkeit des Bebauungsplans. Denn insoweit übersieht er, dass die Beklagte gute Gründe für die im Bebauungsplan enthaltenen Beschränkungen hat, nämlich vor allem den Schutz der Nachbargemeinden vor dem Abzug von Kaufkraft. Abwägungsfehlerhaft erscheint der Bebauungsplan insoweit nicht.
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5. Dass die Klägerin keinen Anspruch auf Befreiung von der Festsetzung eines allgemeinen Wohngebiets hat, liegt auf der Hand; denn eine solche Befreiung würde die Grundzüge der Planung berühren (§ 31 Abs. 2 BauGB).
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
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Die Berufung war gemäß § 124a Abs. 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Frage zuzulassen, ob ein Einzelhandelsgeschäft mit einer Verkaufsfläche von mehr als 799 qm ein Laden im Sinn von § 4 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO sein kann.

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