Urteil vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg - 6 S 325/17

Tenor

Der Antrag wird abgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst tragen.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand

Die Antragstellerin wendet sich gegen die Satzung der Antragsgegnerin vom 22. November 2016 über das Offenhalten von Verkaufsstellen anlässlich des „13. Historischen Handwerkermarkts“ am 02. April 2017 und anlässlich des „14. Historischen Handwerkermarkts“ am 18. März 2018, sowie jeweils anlässlich der „Herrenberger Herbstschau“ am 15. Oktober 2017 und am 14. Oktober 2018 in Herrenberg (Amtsblatt Nr. 48 der Antragsgegnerin vom 01.12.2016, S. 13).

Mit Schreiben vom 12.09.2016 beantragte der Gewerbeverein Herrenberg die „Genehmigung“ für je zwei verkaufsoffene Sonntage in den Jahren 2017 und 2018. Die konkreten Termine seien für 2017 der 02.04.2017 für den Handwerkermarkt und der 15.10.2017 für das Herbstschauwochenende, Öffnungszeiten jeweils von 13:00 - 18:00 Uhr. Für 2018 seien dies der Handwerkermarkt am 18.03.2018 und das Herbstschauwochenende am 14.10.2018, Öffnungszeiten auch jeweils von 13:00 - 18:00 Uhr.

Die mit Schreiben der Antragsgegnerin vom 21.09.2016 und weiterem Schreiben vom 20.10.2016 angehörte Antragstellerin teilte mit Schreiben vom 04.10.2016, 31.10.2016 und 17.11.2016 mit, sie widerspreche der Freigabe der beantragten Sonntage. Ihrer Auffassung nach seien die in der jüngsten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (die Antragstellerin verweist hierfür auf das Urteil des BVerwG vom 11.11.2015 - 8 CN 2.14 -) mit Blick auf den verfassungsrechtlichen Sonn- und Feiertagsschutz entwickelten einschränkenden Kriterien für die Freigabe verkaufsoffener Sonntage aus Anlass örtlicher Feste im Falle der von der Antragsgegnerin benannten Veranstaltungen nicht hinreichend berücksichtigt worden. Das Instrument der Sonntagsöffnungen sei kein Marketinginstrument für den lokalen Handel. Jedenfalls eine Erstreckung der Ladenöffnung über den Bereich der Herrenberger Kernstadt hinaus sei nach den vom Bundesverwaltungsgericht entwickelten Kriterien unzulässig; sie bleibe trotz Erläuterung durch die Antragsgegnerin bei der Ansicht, „dass es nur mit einer Gebietsbeschränkung geht“.

Die ebenfalls mit Schreiben der Antragsgegnerin vom 21.09.2016 angehörten Evangelische, Evangelisch-methodistische und Katholische Kirchengemeinden in Herrenberg teilten mit gemeinsamen Schreiben vom 09.11.2016 mit, die Herrenberger Kirchen seien dankbar für die einvernehmliche Lösung, die Öffnung der Geschäfte nur an zwei Sonntagen im Jahr anzubieten. In einer von den drei Kirchen im Jahr 2001 verabschiedeten Resolution werde auf den „allgemein bedeutsamen inneren Wert des Sonntags“ hingewiesen. An diese Kultur des Ruhefindens wollten sie erinnern. Es entspreche ihres Erachtens dem gesellschaftlichen Bemühen, nach Wegen für eine „Entschleunigung“ des Lebens zu suchen. Die Erinnerung an die Sonntagsheiligung leiste hier einen wesentlichen Beitrag. Dass in Herrenberg gemeinsam kreative Alternativen zum „verkaufsoffenen Sonntag“ gefunden worden seien, zeige der weit über Herrenberg hinaus bekannte Altstadtlauf. Deshalb sei der Stadtverwaltung und dem Gewerbeverein für das vertrauensvolle und konstruktive Miteinander zu danken.

Die weiter angehörte Industrie- und Handelskammer Region Stuttgart, Bezirkskammer Böblingen, teilte mit E-Mail vom 12.10.2016 mit, von ihrer Seite bestünden keine Einwände gegen die beantragten Festsetzungen. Gleichwohl weise sie daraufhin, dass von Seiten der Antragstellerin Einwände zu erwarten seien, insbesondere, was den räumlichen Geltungsbereich angehe. Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom November 2015 habe in Stuttgart dazu geführt, dass der Geltungsbereich bei einigen Veranstaltungen auf den unmittelbar betroffenen Bereich eingeschränkt werden musste.

Mit Beschlussvorlage vom 22.11.2016 empfahl die Verwaltung der Antragsgegnerin unter Beifügung der eingegangenen Stellungnahmen ihrem Gemeinderat die verkaufsoffenen Sonntage wieder im beantragten Umfang und Zeitraum festzusetzen. Die Maßnahme diene im Hinblick auf das Konzept „Herrenberg 2020“ der Umsetzung des Handlungsfeldes „5.3 Einzelhandel und Nahversorgung“ und dort der Erfüllung des Handlungszieles „Z 4: Unterstützung und Förderung des örtlichen Einzelhandels bei der Entwicklung eines gemeinsam getragenen wie außenwirksamen Profils und Stärkung des Wir-Gefühls unter den Einzelhändlern“. Die vom Gewerbeverein benannten Anlässe für die Festsetzung der „verkaufsoffenen Sonntage" erfüllten nach Auffassung der Verwaltung die gesetzlichen Voraussetzungen.

Bei der „Herbstschau“ lägen die rechtlichen Voraussetzungen für die Festsetzung eines verkaufsoffenen Sonntags sogar geradezu beispielhaft vor. Diese werde bereits seit 1974 jährlich durchgeführt, seit 1987 als Ausstellung im Sinne der GewO. Die Festsetzung werde vom Gewerbeverein Herrenberg als Veranstalter für jeweils zwei oder mehr Jahre beantragt. Mittlerweile über 150 Firmen aus dem Wirtschaftsraum „Herrenberg und oberes Gäu“ - und dazu gehörten keineswegs nur die Herrenberger Stadtteile, sondern praktisch alle umliegenden Gemeinden - präsentierten sich an jeweils vier Tagen (Freitag bis Montag) mit ihren Waren und Dienstleistungen. Erst seit 2006 werde anlässlich der „Herbstschau“ auch ein verkaufsoffener Sonntag festgesetzt. Aber bereits die ganzen Jahre zuvor - ohne verkaufsoffenen Sonntag - sei sie ein Publikumsmagnet gewesen, der jeweils zehntausende Besucherinnen und Besucher aus der gesamten Region angezogen habe.

Das gelte aber durchaus auch für den „Historischen Handwerkermarkt“, der bereits seit 12 Jahren jeweils im Frühjahr (in Verbindung mit einem verkaufsoffenen Sonntag) in der gesamten Altstadt von Herrenberg stattfinde. Mit insgesamt ca. 30 Ständen und einem attraktiven Rahmen- und Aktionsprogramm (Vorführungen alter Handwerkstechniken und Geräte, Ausstellungen und kostenlose Führungen, z. B. in der Altstadt und der Stiftskirche mit dem Glockenmuseum, mittelalterliche Musik in den Altstadtgassen) löse bereits dieser Markt selbst einen erheblichen Besucherstrom aus. Dieser wirke weit über das Gebiet der Kernstadt hinaus und dürfte die Besucherzahlen, die der verkaufsoffene Sonntag bewirke, deutlich übertreffen. In diesem Jahr seien zudem am gleichen Wochenende die „Herrenberger Autotage“ in der Stadthalle, der Mehrzweckhalle und dem dazugehörigen Außengelände durchgeführt worden. Bei dieser Ausstellung, die bereits seit über 40 Jahren in jeweils zweijährigem Turnus durchgeführt werde, seien praktisch alle Autohäuser aus Herrenberg und den angrenzenden Gemeinden (Oberes Gäu) vertreten.

Die Zulässigkeit der Festsetzung für das gesamte Stadtgebiet sei bereits mehrfach geprüft worden. Die verkaufsoffenen Sonntage würden seit dem Jahr 2010 in diesem erweiterten Geltungsbereich erfolgreich durchgeführt. Hinsichtlich der räumlichen Ausdehnung, die insbesondere von der Antragstellerin in Frage gestellt werde, sei anzumerken, dass Herrenberg zwar durchaus räumlich getrennte Ortsteile habe, dass aber selbst diese Entfernungen nicht größer seien, als dies in zahlreichen anderen Städten innerhalb der Kernstadtlage der Fall sei. Hinzu komme, dass in den Ortsteilen nur wenige Betriebe überhaupt vom verkaufsoffenen Sonntag profitierten, weil es in etlichen Ortsteilen gar keine Einzelhandelsbetriebe gebe, die unter den Geltungsbereich des LadÖG fielen. Die Verwaltung sei der Auffassung, dass diese wenigen Betriebe nicht schlechter gestellt werden sollten als die Betriebe in der Innenstadt. Im Übrigen sei es besser, diese wenigen Betriebe an den beiden Sonntagen mitzunehmen, anstatt für die Ortsteile separat weitere verkaufsoffene Sonntage (mit jeweils engerer Ausdehnung) zu machen.

Ausweislich des bei den Akten der Antragsgegnerin befindlichen Auszugs aus der Niederschrift über die öffentliche Sitzung ihres Gemeinderats am 22.11.2016 wurde die Satzung in Anwesenheit des Oberbürgermeisters der Antragsgegnerin und 28 Mitglieder ihres Gemeinderats bei vier Gegenstimmen und einer Enthaltung in der von der Verwaltung vorgelegten Fassung beschlossen. Unter „Aussprache“ vermerkt die Niederschrift lediglich, dass die Stadträtin ... die verkaufsoffenen Sonntage begrüße. Sie sehe hier ein Beispiel für gelingendes City-Management.

Die auf § 4 der Gemeindeordnung für Baden-Württemberg (GemO) in der Fassung vom 24.07.2000 (GBl. S. 581, berichtigt S. 698), zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 17.12.2015 (GBl. 2016, S. 1), und die §§ 8 Abs. 1 und 14 Abs. 1 des Gesetzes über die Ladenöffnung in Baden-Württemberg (LadÖG) vom 14.02.2007 (GBl. S. 135), zuletzt geändert durch Art. 2 des Gesetzes vom 17.12.2015 (GBl. S. 1184), gestützte, am 23.11.2016 ausgefertigte und am 01.12.2016 im Amtsblatt Nr. 48 verkündete Satzung enthält u.a. die folgende hier angegriffene Regelung:

§ 1
Öffnungszeiten von Verkaufsstellen

Im Gebiet der Großen Kreisstadt Herrenberg dürfen die Verkaufsstellen im Sinne des § 2 LadÖG anlässlich des „13. Historischen Handwerkermarkts“ am Sonntag, den 02. April 2017, in der Zeit von 13.00 Uhr bis 18.00 Uhr, anlässlich der „Herrenberger Herbstschau“ am Sonntag, den 15. Oktober 2017, in der Zeit von 13.00 Uhr bis 18.00 Uhr, anlässlich des „14. Historischen Handwerkermarkts“ am Sonntag, den 18. März 2018, in der Zeit von 13.00 Uhr bis 18.00 Uhr, und anlässlich der „Herrenberger Herbstschau“ am Sonntag, den 14. Oktober 2018, in der Zeit von 13.00 Uhr bis 18.00 Uhr, geöffnet sein.

Die Antragstellerin hat hiergegen am 07.02.2017 einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 47 Abs. 6 VwGO mit dem Ziel der Außervollzugsetzung der Satzung betreffend die Ladenöffnungen im Jahr 2017 erhoben, den der Senat mit Beschluss vom 13.03.2017 abgelehnt hat (- 6 S 297/17 -, juris); hierauf wird wegen der Einzelheiten verwiesen.

Am 09.02.2017 hat die Antragstellerin ferner den vorliegenden Normenkontrollantrag gestellt.

Zur Begründung des Normenkontrollantrags führt sie im Wesentlichen aus: Nach Erledigung des ursprünglichen Verfahrensgegenstands aufgrund Durchführung der in § 1 der Satzung bestimmten verkaufsoffenen Sonntage zu den dort genannten Terminen sei der Antrag nunmehr als Fortsetzungsfeststellungsantrag zulässig. Das hierfür erforderliche Feststellungsinteresse folge aus der hier gegebenen Wiederholungsgefahr sowie aus dem Gebot effektiven Rechtsschutzes. Es sei hinreichend wahrscheinlich, dass die Antragsgegnerin in absehbarer Zeit vergleichbare Satzungsregelungen erlassen werde, zumal sie von der Rechtmäßigkeit der hier normierten Sonntagsöffnungen ausgehe. Aufgrund der üblichen Verfahrensdauer und der beschränkten Vorlaufzeiten der Gestattung von Sonntagsöffnungen sei es nahezu ausgeschlossen, vor Eintritt der Erledigung durch Zeitablauf eine Entscheidung in der Hauptsache zu erwirken, weshalb sich ein fortbestehendes Feststellungsinteresse auch unter dem Gesichtspunkt der - typischerweise - kurzfristigen Erledigung derartiger Satzungsbestimmungen ergebe.

Der Antrag sei auch begründet, weil die angegriffene Satzungsbestimmung anhand der durch das Bundesverfassungsgericht sowie durch das Bundesverwaltungsgericht entwickelten rechtlichen Maßstäbe zum verfassungsrechtlichen Sonn- und Feiertagsschutz unter Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV offensichtlich rechtswidrig gewesen sei. Das Bundesverfassungsgericht habe in seinem Urteil vom 01.12.2009 hierzu folgende Grundsätze entwickelt: Gesetzliche Schutzkonzepte für die Sonn- und Feiertage müssten die Arbeitsruhe an diesen Tagen zur Regel erheben, Ausnahmen müssten als solche erkennbar bleiben. Der grundsätzliche Charakter des Sonntags als Tag der Arbeitsruhe dürfe durch Ausnahmeregelungen nicht beeinträchtigt werden. Eine Ausnahme von dieser Regel bedürfe eines dem Sonntagsschutz gerecht werdenden Sachgrundes mit Verfassungsrang. Dabei könnten rein wirtschaftliche Interessen der Händler oder ein alltägliches Einkaufsinteresse der Kunden eine solche Ausnahme nicht rechtfertigen. Je weiter die sonstigen Öffnungsmöglichkeiten seien, umso geringer sei das Bedürfnis für zusätzliche Öffnungszeiten an Sonn- und Feiertagen.

In Anlehnung an diese Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts habe das Bundesverwaltungsgericht seine Rechtsprechung zur Zulässigkeit von Sonntagsöffnungen aus besonderem Anlass mit Urteil vom 11.11.2015 fortentwickelt und die Anforderungen insoweit angehoben. Die bisherige Rechtsprechung, wonach es für die Zulässigkeit einer Sonntagsöffnung aus Anlass einer Veranstaltung genügt habe, wenn die Anlassveranstaltung einen erheblichen Besucherstrom ausgelöst habe, werde den vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Maßstäben nicht gerecht. Eine Sonntagsöffnung mit uneingeschränktem Warenangebot aus Anlass einer Veranstaltung (im Fall des BVerwG eines Marktes) sei deshalb nur (noch) zulässig, wenn die Veranstaltung selbst für den Sonntag prägend sei. Die Sonntagsöffnung dürfe also nach den gesamten Umständen lediglich als Annex zur Anlassveranstaltung wahrgenommen werden. Eine prägende Wirkung in diesem Sinne setze regelmäßig voraus, dass die Veranstaltung ohne die Sonntagsöffnung mehr Besucher anziehen würde als die alleinige Sonntagsöffnung. Eine prägende Wirkung der Anlassveranstaltung könne auch nur dann angenommen werden, wenn ein enger räumlicher Bezug zwischen Veranstaltung und geöffneten Geschäften bestehe, die Öffnung also auf das unmittelbare Umfeld der Veranstaltung begrenzt bleibe. Sei die Verkaufsfläche der Geschäfte, die geöffnet haben könnten, ungleich größer als die Fläche des Marktes, der als Anlass für die Sonntagsöffnung diene, spreche schon dies gegen eine prägende Wirkung des Marktes. Gleiches gelte für die räumliche Reichweite der Ausnahmeregelung im Verhältnis zum räumlichen Ausmaß der Anlassveranstaltung. Der Einschätzung zur prägenden Wirkung müsse - auch bei erstmals stattfindenden Ereignissen - eine schlüssige und vertretbare Prognose zu den Besucherströmen zugrunde liegen, die von der Anlassveranstaltung einerseits bzw. der Ladenöffnung andererseits angezogen würden. Schließlich könne der Bezug zwischen der Anlassveranstaltung und der Ladenöffnung dadurch hergestellt werden, dass diese auf bestimmte Handelszweige beschränkt werde.

Unter Berücksichtigung dieser vom Bundesverwaltungsgericht entwickelten Kriterien sei nicht von einer prägenden Wirkung der von der Antragsgegnerin bestimmten Anlassveranstaltungen für alle von der Satzung erfassten Gemeindegebiete auszugehen. Es fehle bereits ein räumlicher Bezug der - in der Kernstadt stattfindenden - Veranstaltungen sowohl zu den außerhalb gelegenen Teilorten Herrenbergs als auch zu den entfernter gelegenen Teilen der Altstadt. Es sei auch nicht zu erwarten, dass die Anlassveranstaltungen an den betreffenden Sonntagen ohne die Sonntagsöffnung mehr Besucher anzögen als die Ladenöffnung allein. Dies gelte in allen betroffenen Stadtteilen, insbesondere aber in den weiter entfernt gelegenen Teilorten, in denen nicht mit einem wahrnehmbaren Besucherstrom allein aus Anlass der Veranstaltungen in der Kernstadt zu rechnen sein dürfte. Ferner sei schon aufgrund der Flächenverhältnisse davon auszugehen, dass von einem Handwerkermarkt mit etwa zwanzig Ständen bzw. von der in einer Halle stattfindenden Gewerbeschau keine prägende Wirkung ausgehen könne, wenn alle Geschäfte in der Altstadt und den übrigen Stadtteilen öffnen könnten. Schließlich fehle auch ein thematischer Zusammenhang des Handwerkermarktes, aber auch der Gewerbeschau mit dem freigegebenen Verkauf sämtlicher Warengruppen. Jedenfalls habe die Antragsgegnerin ihr Ermessen fehlerhaft ausgeübt, weil sie schon keine schlüssige Prognose dazu erstellt habe, wie viele Besucher durch die eigentliche Veranstaltung in den einzelnen Bereichen des Gemeindegebiets angezogen würden. Sie habe ganz offensichtlich keinerlei Überlegungen zu Besucheraufkommen, Flächenverhältnissen, und räumlichem Bezug der Anlassveranstaltungen angestellt und auch nicht geprüft, ob nicht eine Beschränkung der Ladenöffnung - insbesondere aus Anlass des Handwerkermarktes - auf thematisch hierauf bezogene Waren hätte erfolgen müssen.

Die Antragstellerin beantragt zuletzt

festzustellen, dass § 1 der Satzung der Antragsgegnerin vom 23. November 2016 über das Offenhalten von Verkaufsstellen in Herrenberg anlässlich des „13. Historischen Handwerkermarkts“ am 2. April 2017 und anlässlich des „14. Historischen Handwerkermarkts“ am 18. März 2018 sowie jeweils anlässlich der „Herrenberger Herbstschau“ am 15. Oktober 2017 und am 14. Oktober 2018 (veröffentlicht im Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 1. Dezember 2016) unwirksam war.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Normenkontrollantrag abzuweisen.

Die Beigeladenen zu 1. bis 3. haben mit Schriftsätzen vom 23.08.2017, 24.08.2017 sowie 28.08.2017 die Freigabe der Ladenöffnung an den verfahrensgegenständlichen verkaufsoffenen Sonntagen durch die Antragsgegnerin übereinstimmend begrüßt, jedoch keinen Antrag gestellt.

Die Antragsgegnerin führt im Wesentlichen aus: Gegen die Weiterführung der Klage als Fortsetzungsfeststellungsverfahren würden keine Bedenken aus formalen Gründen erhoben. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin sei die prägende Wirkung der Anlassveranstaltungen auch in den weiter entfernt liegenden Ortsteilen aufgrund der kurzen Entfernungen, der minimalen tatsächlichen Auswirkungen und der wenigen Verkaufsstellen, die dort tatsächlich von der Möglichkeit zur Ladenöffnung Gebrauch machten, noch gegeben. Die Gleichstellung der wenigen tatsächlich begünstigten Betriebe in den Stadtteilen mit denen in der Kernstadt sei einer der wesentlichen Gründe für die Ausdehnung des Geltungsbereichs der Satzung gewesen. Hiermit hätten bisher auch Bestrebungen, weitere örtlich begrenzte verkaufsoffene Sonntage in einzelnen Stadtteilen anlässlich lokaler Feste oder Veranstaltungen ins Leben zu rufen, erfolgreich verhindert werden können. So gebe es in den am weitesten entfernt gelegenen Teilorten Kayh und Oberjesingen überhaupt keine Einzelhandelsbetriebe, die von der mit der Satzung eingeräumten Möglichkeit zur Ladenöffnung Gebrauch machten. Der teilnehmende - nahezu ausschließlich kleinflächige - Einzelhandel konzentriere sich fast vollständig auf die Innenstadt. Angesichts der begrenzten Einwohnerzahl Herrenbergs von ca. 32.000 Einwohnern (davon etwa 16.000 in der Kernstadt) sei vor diesem Hintergrund mit großer Sicherheit davon auszugehen, dass die - im Verhältnis erheblichen - Besucherströme, die von den beiden in der Satzung bestimmten Anlassveranstaltungen angezogen würden, im Wesentlichen durch diese Veranstaltungen und nicht durch die angehängte Ladenöffnung hervorgerufen würden. Dies gelte umso mehr, als die Öffnungszeiten beider Veranstaltungen, die jeweils den Vormittag einschlössen, deutlich länger seien als die der Einzelhandelsgeschäfte nach der Satzung. Eine konkrete Besucherzahl könne angesichts der Witterungsabhängigkeit des Besuchs für den „Historischen Handwerkermarkt“ nicht angegeben werden, es sei in jedem Fall aber von mehreren tausend Besuchern auszugehen. Bei dieser Veranstaltung sei es angesichts der engen räumlichen und sachlichen Verbindung des Markts und der Ladenöffnung insbesondere in den Gassen der Altstadt nicht möglich zu unterscheiden, wer wegen des Handwerkermarkts in die Stadt komme und wer wegen der geöffneten Geschäfte, zumal so gut wie niemand nur das eine oder das andere aufsuchen werde. Etwas anders liege dies am Sonntag der „Herrenberger Herbstschau“, die allein an diesem Tag von geschätzt etwa 8.000 bis 10.000 Besuchern aufgesucht würde. Hier lasse sich aufgrund der tatsächlichen Erfahrungen der letzten Jahre eindeutig zuordnen, dass sich die Masse der Besucher in und vor den insgesamt fünf Hallen aufhalte. Hinsichtlich der Flächenverhältnisse sei es ihrer Auffassung nach nicht sachgerecht, allein die Zahl und die Verkaufsfläche der am „historischen Handwerkermarkt“ beteiligten Stände zusammenzuzählen und mit der (gesamten) Ladenfläche der Stadt in Relation zu setzen. Vielmehr müsse neben der reinen Marktfläche auch das weitere Rahmenprogramm mit verschiedenen Darbietungen, Musik und Führungen durch die Stadt und Stiftskirche in der historischen, denkmalgeschützten Altstadt in den Blick genommen werden, bei dem diese der Besucherschaft präsentiert werde. Gleiches gelte bei der „Herrenberger Herbstschau“, wo bei Einbeziehung auch der Freiflächen zwischen den Ausstellungshallen die von der Ladenöffnung tatsächlich umfassten Verkaufsflächen deutlich übertroffen würden. Bezüglich des Kriteriums eines thematischen Bezugs zwischen Anlassveranstaltung und geöffneten Verkaufsstellen verkenne die Antragstellerin die tatsächliche Situation jedenfalls bei der „Herbstschau“ völlig, da bei dieser gerade keine Beschränkung der zugelassenen Waren und Dienstleistungen vorgenommen werde. Der „Historische Handwerkermarkt“ erhalte seinen besonderen Reiz gerade daher, dass dort in der von Fachwerkgebäuden geprägten historischen Altstadt, die als Gesamtensemble denkmalgeschützt sei, Handwerke gezeigt und zu einem guten Teil auch Waren aus handwerklicher Herstellung angeboten würden, die es so in den Städten praktisch nicht mehr gebe (die Antragsgegnerin benennt beispielhaft etwa die Handwerke der Schmiede, Zimmerer, Korbflechter, Glasbläser). Eine Beschränkung auf derartige Waren würde in der Konsequenz - trotz überwiegender Anziehungskraft des Marktes - faktisch den gesamten innerstädtischen Handel von der Ladenöffnung ausschließen. Dies sei nicht praktikabel.

Auch der Vorwurf der Antragstellerin, sie habe ihr Ermessen nicht oder nicht in der erforderlichen Weise ausgeübt, sei zurückzuweisen. Insoweit sei auch grundsätzlich zu berücksichtigen, dass der verfassungsrechtliche Sonn- und Feiertagsschutz und damit auch die engen Voraussetzungen für Ausnahmen hiervon gerade in Baden-Württemberg bereits in die Gestaltung des LadÖG eingeflossen seien. Zwar habe der Gesetzgeber versucht, die Voraussetzungen für die Freigabe der verkaufsoffenen Sonntage niederschwelliger anzusetzen, dafür sei aber die Maximalzahl der freizugebenden Sonn- und Feiertage gegenüber der früheren Rechtslage auf drei reduziert worden. Diese - im Vergleich der Bundesländer ohnehin schon restriktive - Rechtslage sei in Herrenberg ganz bewusst auch noch nie ausgeschöpft worden. Die Antragsgegnerin gebe vielmehr im Bewusstsein, dass es sich hierbei um eine Ausnahme handle, seit Jahren - durch Satzung und nicht lediglich durch Allgemeinverfügung der Verwaltung - maximal zwei Sonntage frei und versuche im Rahmen der danach erforderlichen Beratung und Beschlussfassung im Gemeinderat als Hauptorgan der Gemeinde alle relevanten Aspekte zu berücksichtigen. Es stelle sich daher die Frage, ob es für den Sonn- und Feiertagsschutz letztlich wirklich zuträglich sei, die Latte für die Freigabe der wenigen vom Gesetz zugelassenen Ausnahmen durch die von der Antragstellerin verfochtene restriktive Auslegung der rechtlichen Anforderungen so hoch zu legen, dass sie praktisch gar nicht mehr übersprungen werden könne.

Der Gemeinderat der Antragsgegnerin hat auf Antrag des Gewerbevereins Herrenberg vom 17.10.2018 am 19.02.2019 eine mit der hier verfahrensgegenständlichen im Wesentlichen inhaltsgleiche Satzung beschlossen, mit der jeweils wieder aus Anlass des „Historischen Handwerkermarktes“ am 07.04.2019 und am 22.03.2020 sowie aus Anlass der „Herrenberger Herbstschau“ am 13.10.2019 und am 11.10.2020 verkaufsoffene Sonntage stattfinden sollen (Amtsblatt Nr. 9 der Antragsgegnerin vom 28.02.2019, S. 16).

Dem Gericht liegen die Akten der Antragsgegnerin zu der angegriffenen Verordnung sowie die Akten des vorangegangenen Eilverfahrens - 6 S 297/17 - (jeweils 1 Band) vor. Hierauf sowie auf die gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen wird wegen weiterer Einzelheiten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Der Normenkontrollantrag hat keinen Erfolg.

Er ist zulässig, insbesondere ist der Antrag statthaft (unter 1.) und die Antragstellerin antragsbefugt (unter 2.), ferner steht dieser auch nach Erledigung des ursprünglichen Verfahrensgegenstands weiterhin ein Feststellungsinteresse betreffend die Rechtmäßigkeit der mit § 1 der angegriffenen Satzung der Antragsgegnerin vom 22. November 2016 zu (unter 3.) und wurde der Antrag fristgemäß gestellt (unter 4.).

1. Der Normenkontrollantrag ist statthaft. Bei der angegriffenen Satzungsbestimmung handelt es sich um eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift (§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO), über deren Gültigkeit der Senat im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit zu entscheiden hat (§ 4 AGVwGO). § 47 Abs. 3 VwGO steht der Überprüfung der Satzung auch anhand des Landesrechts nicht entgegen, da eine ausschließliche landesverfassungsgerichtliche Zuständigkeit nicht normiert ist. Vielmehr geht § 49 Abs. 1 VerfGHG von einer Konkurrenz der landesverfassungsgerichtlichen (Art. 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 LV) und verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle aus (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 20.07.2017 - 2 S 1671/16 -, juris; Urteil des Senats vom 26.10.2017 - 6 S 2322/16 -, VBlBW 2018, S. 203 <204>).

2. Die Antragstellerin ist auch antragsbefugt. Sie kann geltend machen, durch die zur Prüfung gestellte Satzung in ihren Rechten verletzt zu sein (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dient die gesetzliche Ausgestaltung des Sonntagsschutzes auch dem Schutz des Interesses von Vereinigungen und Gewerkschaften am Erhalt günstiger Rahmenbedingungen für gemeinschaftliches Tun und ist in diesem Sinne drittschützend. § 8 LadÖG konkretisiert den objektivrechtlichen Schutzauftrag, der sich für den Gesetzgeber aus der Sonn- und Feiertagsgarantie der Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV ergibt. Er ist auf die Stärkung derjenigen Grundrechte angelegt, die in besonderem Maße auf Tage der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung sowie auf die damit verbundene synchrone Taktung des sozialen Lebens angewiesen sind. Dazu zählen auch die Vereinigungs- und die Koalitionsfreiheit nach Art. 9 GG, auf die sich die Antragstellerin als Gewerkschaft berufen kann. Die Antragstellerin ist durch die angegriffene Satzung auch in ihrem Tätigkeitsbereich betroffen, obgleich sie nicht unmittelbar Adressatin der darin festgesetzten sonntäglichen Ladenöffnung ist. Hierfür genügt, dass sich die Ladenöffnung an einem Sonntag negativ auf die Grundrechtsverwirklichung einer Gewerkschaft, die im Dienstleistungsbereich tätige Arbeitnehmer vertritt, auswirken kann (vgl. zum Ganzen BVerwG, Urteile vom 11.11.2015 - 8 CN 2.14 -, NVwZ 2016, S. 689 <Rn. 16 f.> = BVerwGE 153, 183, vom 17.05.2017 - 8 CN 1.16 -, NVwZ 2017, S. 1713 <Rn. 10 ff.> = BVerwGE 159, 27; Urteil des Senats vom 26.10.2017 - 6 S 2322/16 -, VBlBW 2018, S. 203 f.). Dies ist hier der Fall. Die Interessen der Antragstellerin werden auch mehr als nur geringfügig beeinträchtigt. Dabei ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auf die Gesamtbelastung abzustellen, die sich für die landesweite Betätigung der Antragstellerin durch die Zulassung der sonntäglichen Ladenöffnung auf der Grundlage des § 8 LadÖG ergeben kann. Durch die Möglichkeit der Freigabe von bis zu drei verkaufsoffenen Sonntage pro Gemeinde kann über das ganze Jahr gesehen ein „Flickenteppich“ sonntäglicher Ladenöffnungen entstehen, der die Organisation gemeinschaftlicher gewerkschaftlicher Tätigkeiten spürbar erschweren kann (vgl. nochmals BVerwG, Urteile vom 11.11.2015 - 8 CN 2.14 -, NVwZ 2016, S. 689 <Rn. 18> = BVerwGE 153, 183, vom 17.05.2017 - 8 CN 1.16 -, NVwZ 2017, S. 1713 <Rn. 10 ff.> = BVerwGE 159, 27; Urteil des Senats vom 26.10.2017 - 6 S 2322/16 -, VBlBW 2018, S. 203 <204>).

3. Trotz des Zeitablaufs steht der Antragstellerin auch ein Rechtsschutzinteresse für den vorliegenden Normenkontrollantrag zur Seite. Das Bundesverwaltungsgericht hat bereits mehrfach entschieden, dass im Normenkontrollverfahren trotz der Erledigung der zur Prüfung gestellten Norm ein schutzwürdiges Interesse an einer Sachentscheidung bestehen kann, wenn in der Vergangenheit liegende Sachverhalte noch danach zu entscheiden sind, wenn während des Normenkontrollverfahrens eine auf kurzfristige Geltung angelegte Norm wegen Zeitablaufs außer Kraft getreten ist (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 29.06.2001 - 6 CN 1.01 -, NVwZ-RR 2002, 152) oder wenn eine Wiederholungsgefahr besteht (BVerwG, Urteile vom 11.11.2015 - 8 CN 2.14 - (NVwZ 2016, S. 689 = BVerwGE 153, 183 und vom 17.05.2017 - 8 CN 1.16 -, NVwZ 2017, S. 1713 = BVerwGE 159, 27; vgl. zum Ganzen auch Urteil des Senats vom 26.10.2017 - 6 S 2322/16 -, VBlBW 2018, S. 203 m.w.N.). Liegen diese Voraussetzungen vor, besteht ein Rechtsschutzinteresse unabhängig davon, ob die Erledigung nach oder vor Erhebung des Normenkontrollantrags eingetreten ist (Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 24. Aufl. 2018, § 47 Rn. 90; vgl. auch Hessischer VGH, Urteil vom 12.09.2013 - 8 C 563/13.N -, NVwZ-RR 2014, 193; Urteil des Senats vom 26.10.2017 - 6 S 2322/16 -, VBlBW 2018, S. 203).

Überträgt man die jüngste Rechtsprechung des 8. Senats des Bundesverwaltungsgerichts zum Entfallen eines Fortsetzungsfeststellungsinteresse nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO wegen Wiederholungsgefahr bei Verwirklichung dieser Gefahr durch Erlass eines entsprechenden neuen Bescheides, gegen den Rechtsschutz durch die Anfechtung des neuen Bescheides zu erlangen ist (vgl. hierzu nunmehr BVerwG, Beschluss vom 31.01.2019 - 8 B 10.18 -, im Anschluss an BVerwG, Urteile vom 06.09.1984 - 3 C 20.83 -, Buchholz 427.6 § 12 BFG Nr. 20 und vom 02.11.2017 - 7 C 26.15 -, juris <Rn. 18>), so ergibt sich ein Rechtsschutzinteresse der Antragstellerin angesichts des Erlasses einer neuen, im Wesentlichen inhaltsgleichen Satzung der Antragsgegnerin am 28.02.2019 betreffend die auch hier verfahrensgegenständlichen anlassgebenden Veranstaltungen in den Jahren 2019 und 2020 nicht mehr unter dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr. Der Antragstellerin kann gleichwohl ein berechtigtes Interesse an der nachträglichen Feststellung der Unwirksamkeit des § 1 der angegriffenen Satzung nicht abgesprochen werden, weil - wie die vorliegende Fallgestaltung illustriert - während des Normenkontrollverfahrens eine auf kurzfristige Geltung angelegte Norm wegen Zeitablaufs mit Durchführung der einzelnen anlassgebenden Veranstaltungen in den Jahren 2017 und 2018 sukzessive außer Kraft getreten ist (vgl. zu beiden Gesichtspunkten zuletzt auch BVerwG, Urteil vom 12.12.2018 - 8 CN 1.17 - <Rn. 12>, das eine Wiederholungsgefahr in der dortigen Fallgestaltung deshalb annimmt, weil die neu erlassene Satzung abweichend zur vorangehenden eine räumliche Beschränkung vorsieht).

4. Schließlich ist auch die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gewahrt. Die Satzung vom 22. November 2016 über das Offenhalten von Verkaufsstellen ist im Amtsblatt Nr. 48 der Antragsgegnerin vom 01.12.2016 bekannt gemacht worden, hiergegen hat die Antragstellerin am 09.02.2017 fristgerecht den vorliegenden Normenkontrollantrag gestellt.

II.

Der Normenkontrollantrag ist jedoch unbegründet, denn § 1 der Satzung der Antragsgegnerin vom 22. November 2016 über das Offenhalten von Verkaufsstellen war nicht wegen Verletzung höherrangigen Rechts ungültig. Die von der Antragstellerin angegriffene Satzungsbestimmung erfüllte zunächst die nach der Rechtsprechung des Senats zu beachtenden einfachgesetzlichen Vorgaben (unter 1.). Zwar wären die mit dieser Satzungsbestimmung freigegebenen Sonntagsöffnungen nach den vom Bundesverwaltungsgericht entwickelten Kriterien einer solchen aus Anlass örtlicher Feste, Märkte und Messen unzulässig gewesen (unter 2.). Die mit dieser Rechtsprechung entwickelten Kriterien einer (weiteren) verfassungskonformen Begrenzung einer Ladenöffnung an Sonn- und Feiertagen sind nach Auffassung des Senats in der vom Bundesverwaltungsgericht hierfür in Bezug genommenen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Sonn- und Feiertagsschutz jedenfalls nach der baden-württembergischen Rechtslage nicht zwingend angelegt und erscheinen auch unter Berücksichtigung der weiteren betroffenen Rechtsgüter verfassungsrechtlich nicht geboten (unter 3.).

1. a) Rechtsgrundlage der Satzung war § 8 LadÖG i.V.m. § 4 Abs. 1 Satz 1 GemO. Nach § 3 Abs. 2 Nr. 1 LadÖG müssen Verkaufsstellen für den geschäftlichen Verkehr mit Kunden an Sonn- und Feiertagen geschlossen sein. Nach § 8 Abs. 1 Satz 1 LadÖG dürfen abweichend von § 3 Abs. 2 Nr. 1 LadÖG, wonach Verkaufsstellen für den geschäftlichen Verkehr an Sonn- und Feiertagen geschlossen sein müssen, Verkaufsstellen aus Anlass von örtlichen Festen, Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen an jährlich höchstens drei Sonn- und Feiertagen geöffnet sein. Die Gemeinde als zuständige Behörde (§ 14 Abs. 1 LadÖG) bestimmt diese Tage und setzt die Öffnungszeiten fest (§ 8 Abs. 1 Satz 2 LadÖG). Da sie hierbei keinen Weisungen unterliegt, kann sie nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GemO eine Regelung durch Satzung treffen.

b) Die Satzung war formell rechtmäßig. Ausweislich der Niederschriften über die Verhandlungen und Beschlüsse des Gemeinderats erging der Satzungsbeschluss am 22.11.2016 mehrheitlich in öffentlicher Sitzung. Die Satzung wurde anschließend ordnungsgemäß durch den Oberbürgermeister ausgefertigt und sodann den Anforderungen von § 4 Abs. 3 Satz 1 GemO, § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 DVO-GemO entsprechend bekannt gemacht. Ferner ist auch dem Anhörungserfordernis nach § 8 Abs. 1 Satz 3 LadÖG durch Anhörung der Herrenberger Kirchengemeinden mit Schreiben vom 21.09.2016 Genüge getan. Darüber hinaus hat die Antragsgegnerin auch die Antragstellerin und die örtliche Industrie- und Handelskammer - überobligatorisch - mit Schreiben ebenfalls vom 21.09.2016 angehört. Sonstige Anhaltspunkte für Verfahrensfehler bestehen nicht und wurden von der Antragstellerin auch nicht geltend gemacht.

c) Die angegriffene Regelung des § 1 der Satzung stand auch materiell im Einklang mit den einfachgesetzlichen Voraussetzungen des § 8 Abs. 1 Satz 1 LadÖG. Dessen Voraussetzungen für eine Ladenöffnung an den in § 1 der Satzung benannten Sonntagen in den Jahren 2017 und 2018 lagen vor.

Nach § 8 Abs. 1 Satz 1 LadÖG dürfen abweichend von § 3 Abs. 2 Nr. 1 LadÖG Verkaufsstellen aus Anlass von örtlichen Festen, Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen an jährlich höchstens drei Sonn- und Feiertagen geöffnet sein. Gemäß § 8 Abs. 2 LadÖG kann die Offenhaltung von Verkaufsstellen auf bestimmte Bezirke und Handelszweige beschränkt werden. Sie darf fünf zusammenhängende Stunden nicht überschreiten, muss spätestens um 18.00 Uhr enden und soll außerhalb der Zeit des Hauptgottesdienstes liegen. § 8 Abs. 3 LadÖG bestimmt, dass die Adventssonntage, die Feiertage im Dezember sowie der Oster- und Pfingstsonntag nicht freigegeben werden dürfen.

Die angegriffene Satzungsregelung erfüllt diese einfachgesetzlichen Voraussetzungen zunächst insoweit, als die Ladenöffnung gemäß § 1 der Satzung ausdrücklich auf die Zeit von 13.00 Uhr bis 18.00 Uhr und damit auf fünf Stunden außerhalb der Zeit des Hauptgottesdienstes beschränkt wurde, es sich bei keinem der freigegebenen Sonntage um Adventssonntage, einen Feiertag im Dezember oder um Oster- bzw. Pfingstsonntag handelte und auch die maximale Anzahl der verkaufsoffenen Sonn- und Feiertage auf dem Gemeindegebiet der Antragsgegnerin nicht überschritten wurde.

Der Senat ist auch der Auffassung, dass die Freigabe der Sonntage des 02. April 2017, des 15. Oktober 2017, des 18. März 2018 sowie des 14. Oktober 2018 zur Ladenöffnung im Sinne des § 8 Abs. 1 Satz 1 LadÖG durch die Antragsgegnerin hier „aus Anlass von örtlichen Festen, Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen“ erfolgte.

Die §§ 3 Abs. 2 Nr. 1, 8 LadÖG dienen der Umsetzung des sich aus Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV und Art. 3 Abs. 1 Satz 1 LVerf BW ergebenden Schutzauftrags an den Gesetzgeber zur Gewährleistung eines Mindestniveaus des Sonn- und Feiertagsschutzes. Die Verfassungsnormen statuieren für die Arbeit an Sonn- und Feiertagen ein Regel-Ausnahme-Verhältnis, wobei grundsätzlich die typische „werktägliche Geschäftigkeit“ an Sonn- und Feiertagen zu ruhen hat. Ausnahmen von der Sonn- und Feiertagsruhe sind zur Wahrung höher- oder gleichwertiger Rechtsgüter möglich; in jedem Fall muss der ausgestaltende Gesetzgeber aber ein hinreichendes Niveau des Sonn- und Feiertagsschutzes wahren. Hieraus ergibt sich, dass das gesetzliche Schutzkonzept für die Gewährleistung der Sonn- und Feiertagsruhe erkennbar diese Tage als solche der Arbeitsruhe zur Regel erheben muss. Hinsichtlich der hier in Rede stehenden Ladenöffnung, die wegen ihrer öffentlichen Wirkung besonders geeignet ist, den Charakter eines Tages zu prägen, da von ihr eine für jedermann wahrnehmbare Geschäftigkeit und Betriebsamkeit ausgeht, die typischerweise den Werktagen zugeordnet wird, bedeutet dies, dass die Ausnahme eines dem Sonntagsschutz gerecht werdenden Sachgrundes bedarf. Ein bloß wirtschaftliches Umsatzinteresse der Verkaufsstelleninhaber und ein alltägliches Erwerbsinteresse („Shopping-Interesse“) potenzieller Käufer genügen grundsätzlich nicht, um Ausnahmen von dem verfassungsunmittelbar verankerten Schutz der Arbeitsruhe und der Möglichkeit zu seelischer Erhebung an Sonn- und Feiertagen zu rechtfertigen. Darüber hinaus müssen Ausnahmen als solche für die Öffentlichkeit erkennbar bleiben und dürfen nicht auf eine weitgehende Gleichstellung der sonn- und feiertäglichen Verhältnisse mit den Werktagen und ihrer Betriebsamkeit hinauslaufen (vgl. zum Ganzen BVerfG, Urteile des Ersten Senats vom 01.12.2009 - 1 BvR 2857/07 u.a. -, NVwZ 2010, S. 570 = BVerfGE 125, 39 sowie vom 09.06.2004 -1 BvR 636/02 -, NJW 2004, S. 2363 = BVerfGE 111, 10).

Vor diesem verfassungsrechtlichen Hintergrund gewährleistet der Landesgesetzgeber im Rahmen seines Schutzkonzepts den Ausnahmecharakter der Sonntagsöffnung namentlich durch das in § 8 Abs. 1 Satz 1 LadÖG enthaltene Tatbestandsmerkmal der notwendigen Anlassbezogenheit der Verkaufsöffnung. Örtliche Feste, Märkte, Messen oder ähnliche Veranstaltungen können nach dem Wortlaut sowie Sinn und Zweck der Norm nur dann „Anlass“ einer sonntäglichen Öffnung von Verkaufsstellen im Sinne von § 8 Abs. 1 Satz 1 LadÖG sein, wenn sie selbst einen beträchtlichen Besucherstrom anziehen und aus diesem Grunde Anlass bieten, die Offenhaltung der Verkaufsstellen freizugeben (vgl. jeweils zum bundesrechtlichen § 14 Abs. 1 Satz 1 LadSchlG: BVerwG, Beschluss vom 18.12.1989 - 1 B 153.89 -, NVwZ 1990, S. 761; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 18.05.1995 - 1 S 1343/95 -, GewArch 1995, 351). Sie dürfen gegenüber der Sonntagsöffnung nicht in den Hintergrund gedrängt werden, sondern müssen einen eigenen Aufenthaltszweck vor Ort rechtfertigen. Zugleich darf es sich in einer Gesamtschau nicht um reine „Alibiveranstaltungen“ handeln, die lediglich dazu dienen sollen, einen Vorwand für eine ansonsten nicht mögliche Sonntagsöffnung von Geschäften zu schaffen. Letzteres ist insbesondere dann der Fall, wenn die zum Anlass der Ladenöffnung genommenen Veranstaltungen mit der Unterstützung der Händler und deren Ladenöffnung stehen und fallen, mithin nicht von einer eigenständigen Veranstaltung auszugehen ist (vgl. zum Ganzen Urteil des Senats vom 26.10.2017 - 6 S 2322/16 -, VBlBW 2018, S. 203 <204 f.>; Beschlüsse des Senats vom 28.04.2017 - 6 S 1048/17 - und vom 13.03.2017 - 6 S 309/17 -, VBlBW 2017, 385, jeweils m.w.N.).

So liegt der Fall hier jedoch nicht. Auf Grundlage der von den Beteiligten im Laufe des Verfahrens sowie in der mündlichen Verhandlung gemachten Angaben handelte es sich sowohl bei dem „Historischen Handwerker-Markt“ als auch bei der „Herrenberger Herbstschau“ in den Jahren 2017 und 2018 jeweils um anlassgebende Veranstaltungen in dem genannten Sinne. Im Rahmen der vorzunehmenden Gesamtschau stellen sich beide genannten Anlässe als eigenständige Veranstaltungen dar, die - auch finanziell - unabhängig von der mit ihrer Ausrichtung verbundenen Ladenöffnung waren. Dies ergibt sich für den Senat hier aus den folgenden Umständen:

aa) Hinsichtlich des „13. und 14. Historischen Handwerkermarkts“ ist insbesondere eine Abhängigkeit dieser Veranstaltungen von einer finanziellen Beteiligung der von der Freigabe der Ladenöffnung begünstigten örtlichen Gewerbetreibenden nicht ersichtlich. Die Vertreter der Beigeladenen haben insoweit in der mündlichen Verhandlung ausgeführt, dass der Herrenberger Gewerbeverein als Ausrichter - anders als im Falle der „Herrenberger Herbstschau“ (dazu sogleich unter bb) - für diese Veranstaltung kein eigenes Budget vorhält, sondern die - maßgeblich von lokalen Handwerkern beschickte - Veranstaltung sich vielmehr im Wesentlichen selbst trägt. Zwar wurde der genannte Markt, der im Jahr 2004 begründet wurde und - mit einer Unterbrechung im Jahr 2005 - jedes Jahr im Frühjahr stattfindet, seitdem kontinuierlich mit einer sonntäglichen Ladenöffnung verbunden, anders als im Verfahren zu den Ludwigsburger „Oldtimer-Sternfahrten“ (vgl. hierzu das Parallel-Urteil vom heutigen Tage im Verfahren - 6 S 357/17 -, dort S. 17 ff. des Urteilsabdrucks) hätte dieser bei Zugrundelegung der schlüssigen und nachvollziehbaren Angaben der Beteiligten während des Verfahrens aber ohne weiteres auch ohne jene stattfinden können. Angesichts dessen stellte sich der „13. und 14. Historische Handwerkermarkt“ in den Jahren 2017 und 2018 auch aus Sicht der interessierten Öffentlichkeit als eigenständige Veranstaltung dar, die nicht mit der jeweiligen Ladenöffnung stand und fiel.

bb) Die „Herrenberger Herbstschau“ findet als traditionelle Gewerbeschau aller Gewerbetreibenden Herrenbergs und des umliegenden „Oberen Gäu“ bereits seit dem Jahr 1974 statt. Die Unabhängigkeit dieser - in diesem Jahr - seit 45 Jahren ausgerichteten Traditionsveranstaltung von einer parallel erfolgenden sonntäglichen Ladenöffnung zeigt sich indiziell bereits daran, dass diese erst seit dem Jahr 2006 (mithin seit weniger als fünfzehn Jahren) mit einem verkaufsoffenen Sonntag verbunden wird. Auch eine finanzielle Abhängigkeit der „Herrenberger Herbstschau“ von dem oder eine sonstige Angewiesenheit auf das gleichzeitige Stattfinden einer Ladenöffnung ist für den Senat nach den Angaben der Beteiligten während des Verfahrens nicht ersichtlich. Zwar hat die Vertreterin der Beigeladenen zu 3. in der mündlichen Verhandlung auf Nachfrage des Senats zur Finanzierung dieser Veranstaltung ausgeführt, dass der Gewerbeverein Herrenberg hierfür ein „Budget“ von etwa 50.000,- EUR bereitstelle. Allerdings diene nach den Angaben des Beigeladenen zu 1. dieses „Budget“ lediglich zur „Vorfinanzierung“ der laufenden Kosten, die im Ergebnis weitgehend aus den Standgebühren beglichen werden, welche die einzelnen (lokalen) Ausstellern zu entrichten haben. Der Gewerbeverein habe mit der „Herbstschau“ über lange Jahre hinweg eine „schwarze Null“ geschrieben, zuletzt sei ein kleiner Verlust entstanden. Ausweislich dieser im Verlauf der mündlichen Verhandlung unwidersprochen gebliebenen Angaben ist insoweit von einer - grundsätzlich zulässigen - finanziellen Beteiligung der im Gewerbeverein vertretenen Gesamtheit aller lokalen Einzelhändler in Form einer Vorfinanzierung sowie ggfs. durch (gebührenpflichtige) Teilnahme mit einem eigenen Stand bei der Veranstaltung auszugehen, die nicht die Qualität einer maßgeblichen Finanzierung durch eine (einzige) von der Ladenöffnung besonders profitierende Gewerbetreibende erreicht, wie sie im Verfahren zu den Ludwigsburger „Oldtimer-Sternfahrten“ zum ... erreicht wird (vgl. in Abgrenzung hierzu nochmals die Ausführungen zur abweichenden Fallgestaltung im Senatsurteil vom heutigen Tage zum Parallelverfahren - 6 S 357/17 -, dort S. 17 ff. des Urteilsabdrucks), wie im Übrigen auch der Prozessbevollmächtigte der Antragstellerin in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat. Angesichts dessen stellte sich auch die „Herrenberger Herbstschau“ in den Jahren 2017 und 2018 in der Gesamtschau aus Sicht der Öffentlichkeit als eigenständige Veranstaltung dar, die nicht mit der jeweiligen Ladenöffnung stand und fiel. Dies gilt umso mehr, als es sich bei der „Herbstschau“ um eine insgesamt viertägige Veranstaltung handelt, die seit jeher nicht nur in Kombination mit einem verkaufsoffenen Sonntag stattfindet.

2. a) Allerdings wären die mit § 1 der angegriffenen Satzung freigegebenen Sonntagsöffnungen bei Zugrundelegung der vom Bundesverwaltungsgericht im Rahmen einer „weitergehenden verfassungskonformen Einschränkung“ des gesetzlichen Anwendungsbereichs einer solchen „aus Anlass von Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen“ (allerdings nicht in Ansehung der baden-württembergischen Rechtslage) entwickelten Kriterien (grundlegend BVerwG, Urteil vom 11.11.2015 - 8 CN 2.14 - (NVwZ 2016, S. 689 <Rn. 24 f.> = BVerwGE 153, 183 zu § 14 Abs. 1 Satz 1 LadSchlG des Bundes; fortgeführt mit Urteilen vom 17.05.2017 - 8 CN 1.16 -, NVwZ 2017, S. 1713 <Rn. 16 ff.> zu § 10 Satz 1 des rheinland-pfälzischen LadöffnG = BVerwGE 159, 27 und zuletzt vom 12.12.2018 - 8 CN 1.17 -, juris <Rn. 19 ff.> zu § 8 Abs. 1 Satz 1 SächsLadÖffG) als unzulässig einzustufen (gewesen).

aa) Eine danach erforderliche allenfalls geringe prägende Wirkung der Ladenöffnung im Sinne eines bloßen Annexes zur anlassgebenden Veranstaltung kann in der Regel nur dann angenommen werden, wenn die Ladenöffnung auf das Umfeld des Markts (respektive: der anlassgebenden Veranstaltung) begrenzt wird, weil nur insoweit ihr Bezug zum Marktgeschehen erkennbar bleibt. Je größer die Ausstrahlungswirkung des Markts wegen seines Umfangs oder seiner besonderen Attraktivität ist, desto weiter reicht der räumliche Bereich, in dem die Verkaufsstellenöffnung noch in Verbindung zum Marktgeschehen gebracht wird (vgl. BVerwG, Urteile vom 11.11.2015 - 8 CN 2.14 -, NVwZ 2016, S. 689 <Rn. 25> = BVerwGE 153, 183 und vom 12.12.2018 - 8 CN 1.17 -, juris <Rn. 20>). Je weitreichender im Übrigen die Freigabe in räumlicher und zeitlicher Hinsicht sowie in Bezug auf die einbezogenen Handelssparten und Warengruppen ist, umso höher muss einer weiteren Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zufolge angesichts der stärkeren werktäglichen Prägung des Tages das Gewicht der für die Ladenöffnung angeführten Sachgründe sein (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 17.05.2017 - 8 CN 1.16 -, NVwZ 2017, S. 1713 <Rn. 16> = BVerwGE 159, 27).

Wird eine gemeindliche Satzung oder Rechtsverordnung ohne eine in Anwendung dieser Grundsätze erforderliche räumliche Beschränkung der Ladenöffnung auf das Umfeld der anlassgebenden Veranstaltung erlassen, so kommt nach der jüngsten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entsprechend den allgemeinen Regeln zur Teilnichtigkeit gleichwohl eine - im räumlich zulässigen Umfang - teilweise Aufrechterhaltung der entsprechenden Norm im Normenkontrollverfahren in Betracht, wenn die Gemeinde diesen Teil der Regelung auch ohne den nichtigen Teil erlassen hätte, wenn sie die Teilnichtigkeit erkannt hätte. Ein dahingehender mutmaßlicher Wille des Normgebers kann allerdings nicht auf nachträgliche Bekundungen seiner Vertreter im Termin zur mündlichen Verhandlung gestützt werden. Er ist vielmehr aufgrund objektiver Anhaltspunkte (etwa in der jeweiligen Beschlussvorlage) zu beurteilen, aus denen sich der Wille des Normgebers im Zeitpunkt des Erlasses der Vorschrift ergibt (anders zuvor etwa OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 20.06.2017 - 1 S 26.17 -, juris <Rn. 55 ff.>, vgl. hierzu nunmehr BVerwG, Urteil vom 12.12.2018 - 8 CN 1.17 -, juris <Rn. 31 f.>, wo das BVerwG maßgeblich darauf abstellt, dass nach den dort zur Entscheidung gestellten Erläuterungen zur Beschlussvorlage die Antragsgegnerin es bei Kenntnis der Teilnichtigkeit des räumlichen Geltungsbereichs vorgezogen hätte, die Regelung zumindest für den Ortsteil „Zentrum“ als Veranstaltungsort des Leipziger Weihnachtsmarkts aufrechtzuerhalten, statt gänzlich auf eine Sonntagsöffnung im Advent 2017 zu verzichten).

Ausweislich der Beschlussvorlage für den Gemeinderat der Antragsgegnerin vom 22.11.2016 war ihre Verwaltung der Auffassung, dass die wenigen Betriebe, die in den Ortsteilen überhaupt vom verkaufsoffenen Sonntag profitieren (hätten können), nicht schlechter gestellt werden sollten als die Betriebe in der Innenstadt. Im Übrigen sei es besser, diese wenigen Betriebe an den beiden Sonntagen mitzunehmen, anstatt für die Ortsteile separat weitere verkaufsoffene Sonntage (mit jeweils engerer Ausdehnung) zu machen. Auch sei anzumerken, dass Herrenberg zwar durchaus räumlich getrennte Ortsteile habe, dass aber selbst diese Entfernungen nicht größer seien, als dies in zahlreichen anderen Städten innerhalb der Kernstadtlage der Fall sei.

Angesichts der gegebenen räumlichen Trennung zwischen der Herrenberger Kernstadt (einschließlich des Bereichs, in dem die „Herbstschau“ in fünf großen Hallen nebst Außengelände stattfindet) und den außerhalb gelegenen Teilorten ist die genannte Regelvorgabe des Bundesverwaltungsgerichts hinsichtlich beider Anlassveranstaltungen hier offenkundig nicht eingehalten. Die Antragsgegnerin beruft sich auch nicht auf einen Ausnahmefall von dieser Regelvorgabe aufgrund einer besonderen Ausstrahlungswirkung der beiden hier in Rede stehenden Anlassveranstaltungen wegen ihres Umfangs oder ihrer besonderen Attraktivität; hierfür ist auch für den Senat angesichts der strengen Handhabung dieses Kriteriums in der genannten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nichts ersichtlich, das einen Ausnahmefall im zuletzt entschiedenen Fall des Leipziger Weihnachtsmarkts trotz prognostischer Annahme einer Mindestbesucherzahl von im Tagesdurchschnitt 75.000 Besuchern an einem Adventssonntag nicht in Erwägung zieht (vgl. nochmals BVerwG, Urteil vom 12.12.2018 - 8 CN 1.17 -, juris <Rn. 20 und 27>). Unerheblich ist insbesondere, dass nach dem Vortrag der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung ohnehin nur drei Betriebe in den Teilorten an den hier verfahrensgegenständlichen Sonntagsöffnungen teilgenommen haben, denn maßgeblich ist insoweit allein die nach der angegriffenen Satzungsbestimmung eingeräumte Möglichkeit der Ladenöffnung. Auch das - mit Blick auf die Zielsetzung des baden-württembergischen Landesgesetzgebers, eine zahlenmäßig enge Begrenzung der freizugebenden Sonn- und Feiertage vorzunehmen, durchaus anerkennenswerte - Anliegen der Antragsgegnerin, diese wenigen Betriebe an den beiden Sonntagen mitzunehmen, anstatt für die einzelnen Ortsteile separat weitere verkaufsoffene Sonntage (mit jeweils engerer Ausdehnung) festzusetzen, findet im Rahmen der genannten Vorgabe keine Berücksichtigung.

Der Senat sähe sich schließlich auch daran gehindert, die angegriffene Satzungsbestimmung mit Blick auf den danach unwirksamen, weil unbeschränkten räumlichen Geltungsbereich der Ladenöffnung lediglich für teilnichtig zu erklären und im Übrigen für den Bereich der Kernstadt aufrechtzuerhalten. Abgesehen davon, dass es im vorliegenden Fall an hinreichend fassbaren objektiven Anhaltspunkten (namentlich in den genannten Erwägungen der Beschlussvorlage) für einen mutmaßlichen Willen des Normgebers fehlt, die Ladenöffnung zu den von der Satzung erfassten Anlassveranstaltungen (etwa mit Blick auf das Anliegen der Innenstadtförderung) jedenfalls für den Bereich der Kernstadt freizugeben, dürfte einem dahingehenden Rückgriff auf einen mutmaßlichen Willen des Normgebers hier auch der - gegenläufige - erklärte Wille der Antragsgegnerin entgegenstehen. Dies ergibt sich für den Senat daraus, dass die Antragstellerin (nach wiederholtem Hinweis auf die genannte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts) mit ihrer Stellungnahme vom 17.11.2016 wörtlich darauf hingewiesen hat, sie bleibe trotz Erläuterung durch die Antragsgegnerin bei ihrer Ansicht, „dass es nur mit einer Gebietsbeschränkung geht“ und die Antragsgegnerin sämtliche verfahrensgegenständlichen Sonntagsöffnungen in Kenntnis dieses Kerneinwands (und nach näherer Erörterung in ihrer Beschlussvorlage) gleichwohl räumlich unbeschränkt freigegeben hat.

bb) Bei auf bestimmte Handelszweige beschränkten Märkten kann der erforderliche Bezug nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts allerdings auch thematisch dadurch hergestellt werden, dass die Ladenöffnung nur für dieselben Handelszweige zugelassen wird (vgl. auch hierzu BVerwG, Urteil vom 11.11.2015 - 8 CN 2.14 -, NVwZ 2016, S. 689 <Rn. 25> = BVerwGE 153, 183).

Während dies bei der „Herrenberger Herbstschau“ schon definitionsgemäß nicht in Betracht kommen dürfte, weil diese gerade als allgemeine Gewerbeschau aller örtlichen Produzenten und Gewerbetreibenden konzipiert ist, wäre eine solche thematische Beschränkung der Ladenöffnung mit Blick auf den „Historischen Handwerkermarkt“ hier durchaus in Betracht gekommen, wurde von der Antragsgegnerin jedoch nicht in Betracht gezogen. Im Übrigen wären auch im Fall einer thematischen Begrenzung der Ladenöffnung nach Warensortimenten die nachfolgend genannten weiteren Anforderungen des Bundesverwaltungsgerichts betreffend einen prognostischen Vergleich der jeweiligen Besucherströme und Verkaufsflächen einzuhalten gewesen (vgl. hierzu etwa Hessischer VGH, Beschluss vom 21.10.2016 - 8 B 2618/16 -, juris <Rn. 9 ff.> zur Frankfurter Buchmesse als - nicht hinreichend prägender - Anlassveranstaltung für das gesamte Frankfurter Stadtgebiet bei Ausnahme lediglich bestimmter Geschäftszweige).

cc) Über die bereits genannten Kriterien hinaus bleibt die werktägliche Prägung der Ladenöffnung nur dann im Hintergrund, wenn nach der anzustellenden Prognose der Besucherstrom, den der Markt für sich genommen auslöste, die Zahl der Besucher überstiege, die allein wegen einer Öffnung der Verkaufsstellen kämen. Zur Abschätzung der jeweiligen Besucherströme kann beispielsweise auf Befragungen zurückgegriffen werden. Findet ein Markt (oder eine andere Anlassveranstaltung) erstmals statt, wird die Prognose dem Bundesverwaltungsgericht zufolge notwendig pauschaler ausfallen müssen. Insoweit könnten unter anderem Erfahrungswerte der Ladeninhaber zu den an Werktagen üblichen Besucherzahlen Anhaltspunkte geben (vgl. auch hierzu BVerwG, Urteil vom 11.11.2015 - 8 CN 2.14 -, NVwZ 2016, S. 689 <Rn. 23 ff., insb. 25 und 36> = BVerwGE 153, 183; bestätigt in BVerwG, Urteil vom 17.05.2017 - 8 CN 1.16 -, NVwZ 2017, S. 1713 <Rn. 21> = BVerwGE 159, 27).

Dabei handelt es sich um eine notwendige Bedingung der prägenden Wirkung der Anlassveranstaltung und nicht lediglich um ein Regelbeispiel, wie das Bundesverwaltungsgericht zuletzt noch einmal bekräftigt hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 12.12.2018 - 8 CN 1.17 -, juris <Rn. 21> in Abgrenzung zu OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 7. Dezember 2017 - 4 B 1538/17 - DVBl 2018, S. 261 <LS 2, 263 f.>). Das Erfordernis des prognostischen Überwiegens der durch den Anlass selbst angezogenen Besucherzahlen konkretisiert danach die nach Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV erforderliche Prägung des öffentlichen Bildes durch die Anlassveranstaltung und das daraus abzuleitende Kriterium des Annexcharakters der Ladenöffnung. Der Vergleich der jeweils zu erwartenden Besucherzahlen sei der Prüfstein, an dem sich der Annexcharakter entscheide (BVerwG, Urteil vom 12.12.2018 - 8 CN 1.17 -, juris <Rn. 21> unter Verweis auf BayVGH, Urteile vom 18. Mai 2016 - 22 N 15.1526 - GewArch 2016, S. 342 <Rn. 33 f.> und vom 24. Mai 2017 - 22 N 17.527 - BayVBl 2018, S. 88 <Rn. 54 ff., 57>). Vergleichsgröße sei dabei die Zahl potentieller sonntäglicher Ladenbesucher am selben Tag, nicht die werktäglichen Besucherzahlen (vgl. BVerwG, Urteil vom 12.12.2018 - 8 CN 1.17 -, juris <Rn. 28>).

Zugleich dürfen nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts allerdings die Anforderungen an die gemeindliche Vergleichsprognose und die ihr zugrunde gelegten Daten nicht überspannt werden. Es genüge vielmehr eine grobe Abschätzung der zu erwartenden Besucherzahlen auf der Grundlage der für die Gemeinde verfügbaren Daten. Gerichtlich sei die Prognose des kommunalen Normgebers wegen des gesetzlich an ihn delegierten Einschätzungsspielraums nur auf ihre Schlüssigkeit und Vertretbarkeit zu überprüfen. Beides sei anhand der Umstände zu beurteilen, die der Normgeber dem Erlass der Öffnungsregelung zugrunde gelegt hat. Sie ergäben sich regelmäßig aus der entsprechenden Beschlussvorlage und den sonstigen Sitzungsunterlagen (vgl. BVerwG, Urteil vom 12.12.2018 - 8 CN 1.17 -, juris <Rn. 22>; in diesem Sinne bereits BVerwG, Urteil vom 11.11.2015 - 8 CN 2.14 -, NVwZ 2016, S. 689 <Rn. 36> = BVerwGE 153, 183).

Der Schlüssigkeit und Vertretbarkeit der anzustellenden Prognose stehe auch nicht entgegen, dass die Beschlussvorlage lediglich die Zahl der wegen der anlassgebenden Veranstaltung zu erwartenden Besucher nenne, nicht jedoch die Zahl derjenigen, die den Geltungsbereich der Satzung oder Rechtsverordnung voraussichtlich bei einer bloßen Ladenöffnung - ohne die Anlassveranstaltung - an dem betreffenden Sonntag aufsuchen würden. Revisionsrechtlich bestehe keine Verpflichtung der Gemeinde zur ausdrücklichen Erstellung und vollständigen Dokumentation der Prognose und ihrer Datengrundlage. Vielmehr handele es sich um eine bloße Obliegenheit. Seien die Sitzungsunterlagen unvollständig oder gar unergiebig und lasse sich deshalb auch bei Berücksichtigung der sonstigen Umstände der Beschlussfassung nicht feststellen, ob dem Erlass der Öffnungsregelung eine schlüssige und vertretbare Prognose zugrunde gelegen habe, gehe dies zulasten des Normgebers. Die erforderliche Prognose kann nach der genannten Entscheidung weder im gerichtlichen Verfahren nachgeholt noch durch das Gericht selbst vorgenommen werden. Aus dem revisiblen Recht ergäben sich für die Besucherzahlenprognose jedoch keine selbständigen Verfahrenspflichten des Normgebers, deren Missachtung selbst bei offenkundiger Ergebnisrichtigkeit der Prognose stets zur Rechtswidrigkeit der Öffnungsregelung führen würde. Selbständige Ermittlungs- und Begründungsanforderungen seien aus bundesrechtlichen Regelungen nicht herzuleiten (vgl. im Einzelnen BVerwG, Urteil vom 12.12.2018 - 8 CN 1.17 -, juris <Rn. 24-26> m.w.N. zur Rspr. auch des BVerfG zur Ableitung selbständiger Verfahrenspflichten im Wege einer „Prozeduralisierung“ verfassungsrechtlicher Ansprüche).

In Anwendung der solchermaßen fortentwickelten Grundsätze gelangt das Bundesverwaltungsgericht im zuletzt entschiedenen Fall zu der Einschätzung, das Sächsische Oberverwaltungsgericht habe die dem Erlass der verfahrensgegenständlichen Öffnungsregelung zugrunde liegende Prognose trotz unvollständiger Darstellung in den Beschlussunterlagen für schlüssig und vertretbar halten dürfen, obwohl die Beschlussvorlage lediglich die Zahl der vom Weihnachtsmarkt angezogenen Besucher enthalte und nicht die Zahl derjenigen, die bei einer bloßen Ladenöffnung im Leipziger Zentrum voraussichtlich zu erwarten gewesen wären. Die Schlüssigkeit und Vertretbarkeit der festgestellten Prognose habe sich nach den bindenden Tatsachenfeststellungen der Vorinstanz aber aus der außerordentlich hohen Gesamtzahl der vom traditionsreichen Leipziger Weihnachtsmarkt angezogenen Besucher aus dem In- und Ausland und aus dessen touristischer Bedeutung ergeben (vgl. BVerwG, Urteil vom 12.12.2018 - 8 CN 1.17 -, juris <Rn. 27>).

Anhand der genannten Maßstäbe lag hier im Zeitpunkt der Beschlussfassung über die angegriffene Satzungsbestimmung eine hinreichend schlüssige und vertretbare Prognose der Antragsgegnerin nicht vor, dass der Besucherstrom, der jeweils durch den „Historischen Handwerkermarkt“ ausgelöst werde, denjenigen überwiege, der durch die damit verbundene Ladenöffnung entstehe. Die Beschlussvorlage der Antragsgegnerin vom 22.11.2016 führt insoweit lediglich aus, dass der „Historische Handwerkermarkt“ bereits seit 12 Jahren jeweils im Frühjahr (in Verbindung mit einem verkaufsoffenen Sonntag) in der gesamten Altstadt von Herrenberg stattfinde. Mit insgesamt ca. 30 Ständen und einem attraktiven Rahmen- und Aktionsprogramm (Vorführungen alter Handwerkstechniken und Geräte, Ausstellungen und kostenlose Führungen, z. B. in der Altstadt und der Stiftskirche mit dem Glockenmuseum, mittelalterliche Musik in den Altstadtgassen) löse bereits dieser Markt selbst einen erheblichen Besucherstrom aus. Die weitere Einschätzung der Verwaltung der Antragsgegnerin, dieser Markt wirke weit über das Gebiet der Kernstadt hinaus und dürfte die Besucherzahlen, die der verkaufsoffene Sonntag bewirke, deutlich übertreffen, wird nicht näher belegt, zumal der „Historische Handwerkermarkt“ seit seinem Bestehen (erstmals ausgerichtet im Jahr 2004 und jährlich seit 2006) stets in Kombination mit einem verkaufsoffenen Sonntag stattgefunden hat.

Soweit die Antragsgegnerin (im Übrigen erst im gerichtlichen Verfahren und damit nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht mehr berücksichtigungsfähig) darauf verweist, bei dieser Veranstaltung sei es angesichts der engen räumlichen und sachlichen Verbindung des Markts und der Ladenöffnung insbesondere in den Gassen der Altstadt nicht möglich zu unterscheiden, wer wegen des Handwerkermarkts in die Stadt komme und wer wegen der geöffneten Geschäfte, zumal so gut wie niemand nur das eine oder das andere aufsuchen werde, erscheint dies zwar in der Sache als zutreffend, ändert aber nichts daran, dass jedenfalls ein Überwiegen des von der anlassgebenden Veranstaltung angezogenen Publikums im Zeitpunkt der Beschlussfassung über die Satzung prognostisch nicht festzustellen war.

Anders ist die prognostische Einschätzung der Antragsgegnerin jeweils betreffend die „Herrenberger Herbstschau“ zu bewerten. Insoweit führt die Beschlussvorlage der Antragsgegnerin vom 22.11.2016 für den Senat schlüssig und nachvollziehbar aus, dass diese auch schon vor dem Jahr 2006 - ohne verkaufsoffenen Sonntag - ein Publikumsmagnet gewesen sei, der jeweils zehntausende Besucherinnen und Besucher aus der gesamten Region angezogen habe. Diese Einschätzung erscheint auch angesichts des Hinweises in der genannten Beschlussvorlage vertretbar, mittlerweile präsentierten sich über 150 Firmen aus dem Wirtschaftsraum „Herrenberg und oberes Gäu“ mit ihren Waren und Dienstleistungen auf dieser allgemeinen Gewerbeschau, der - auch angesichts ihrer langjährigen Tradition seit 1974 - jedenfalls regional eine herausgehobene Anziehungskraft zukommt.

dd) Schließlich kann nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 11.11.2015 im Rahmen der anzustellenden Prognose einem Vergleich zwischen der Anzahl der Aussteller und der Größe des vom anlassgebenden Markt eingenommenen Fläche einerseits und der Anzahl und Verkaufsfläche der von der Freigabe der Ladenöffnung erfassten Verkaufsflächen andererseits Bedeutung zukommen (vgl. zu diesem Gesichtspunkt im Rahmen der Subsumtion einer hinreichenden Prognose zur Prägung des Sonntags durch eine werktägliche Geschäftigkeit BVerwG, Urteil vom 11.11.2015 - 8 CN 2.14 -, NVwZ 2016, S. 689 <Rn. 39> = BVerwGE 153, 183). Dieser Gesichtspunkt wird allerdings in den beiden genannten Folgeentscheidungen dieser Rechtsprechungslinie nicht mehr aufgegriffen, nachdem dort das Fehlen der erforderlichen Prognose schon mangels Begründung der zur Prüfung gestellten Rechtsverordnung festgestellt (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.05.2017 - 8 CN 1.16 -, NVwZ 2017, S. 1713 <Rn. 21> = BVerwGE 159, 27) bzw. schon aus anderen Gründen eine schlüssige und vertretbare Prognose erheblicher durch die Anlassveranstaltung ausgelöster Besucherströme durch den Normgeber angenommen wurde (vgl. BVerwG, Urteil vom 12.12.2018 - 8 CN 1.17 -, juris <Rn. 21 ff.>), was für eine - nachrangige - Zuordnung dieses Kriteriums zur anzustellenden Prognose hinsichtlich der jeweils ausgelösten Besucherströme spricht.

Betrachtet man den letztgenannten Gesichtspunkt hier in Ergänzung der obigen Einschätzung zu den seitens der Antragsgegnerin prognostizierten Besucherströmen isoliert, so ergibt sich jedenfalls für die beiden Ausrichtungen des „Historischen Handwerkermarkts“ eine überwiegende Prägung der betroffenen Sonntage durch die Ladenöffnung, da die von der Antragsgegnerin benannten 30 Verkaufsstände selbst bei Berücksichtigung des - räumlich auf weitere Teile der Altstadt erstreckten - Rahmenprogramms sowohl nach ihrer Anzahl als auch nach ihrer Verkaufsfläche deutlich hinter der Gesamtheit aller nach der Satzung potentiell zu öffnenden Verkaufsstellen in Herrenberg zurückstehen. Anders stellen sich demgegenüber die Größenordnungen bei der „Herrenberger Herbstschau“ dar. Berücksichtigt man insoweit die Freiflächen zwischen den Ausstellungshallen sowie den weiteren von der Antragsgegnerin benannten Umstand, dass an den Tagen der „Herbstschau“ gerade auch viele Herrenberger Gewerbetreibende nicht ihre stationären Verkaufsstellen öffnen, sondern sich vielmehr auf dem „Herbstschau“-Gelände mit einem Stand präsentieren dürften, ergibt sich unter dem Gesichtspunkt der Anzahl und Verkaufsfläche der beteiligten Aussteller bzw. Verkaufsstellen prognostisch eine Prägung durch die „Herbstschau“ als Anlassveranstaltung.

Nach alledem ergibt sich bei Zugrundelegung der genannten Kriterien des Bundesverwaltungsgerichts zur weiteren verfassungskonformen Einschränkung bei der Auslegung des § 8 Abs. 1 Satz 1 LadÖG eine Unzulässigkeit der freigegebenen Sonntagsöffnung aus Anlass des „Historischen Handwerkermarkts“ sowohl aus der - gebotenen, aber nicht erfolgten - räumlichen Beschränkung der Ladenöffnung auf den Bereich der Kernstadt, als auch aus der unzureichenden bzw. unzutreffenden Prognose zum Überwiegen der durch diese Anlassveranstaltung ausgelösten Besucherströme. Demgegenüber erscheint die Prognose der Antragsgegnerin, dass aus Anlass der „Herrenberger Herbstschau“ größere Besucherströme durch diese - jedenfalls regional als herausgehoben einzustufende - Anlassveranstaltung hervorgerufen werden, dem Senat noch hinreichend schlüssig und vertretbar. Die Unzulässigkeit auch der Freigabe einer Sonntagsöffnung aus Anlass dieser Veranstaltung folgt gleichwohl aus der - auch insoweit gebotenen, aber nicht erfolgten - räumlichen Beschränkung der Ladenöffnung auf den Bereich der Kernstadt.

3. a) Das Bundesverwaltungsgericht nimmt zur Begründung des genannten Prüfprogramms im Wesentlichen Bezug auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 01.12.2009 zum Berliner Ladenöffnungsgesetz (vgl. BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 01.12.2009 - 1 BvR 2857/07 u.a. -, NVwZ 2010, S. 570 = BVerfGE 125, 39). Der in Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV enthaltene Schutzauftrag an den Gesetzgeber gewährleiste danach ein Mindestniveau des Sonn- und Feiertagsschutzes. Er statuiere für die Arbeit an Sonn- und Feiertagen ein Regel-Ausnahme-Verhältnis; die typische werktägliche Geschäftigkeit hat an Sonn- und Feiertagen zu ruhen. Das gesetzliche Schutzkonzept für die Gewährleistung der Sonn- und Feiertagsruhe müsse diese Tage erkennbar als solche der Arbeitsruhe zur Regel erheben. Für die dort in Rede stehende Ladenöffnung gelte, dass sie eine für jedermann wahrnehmbare Geschäftigkeit auslöse, die typischerweise den Werktagen zugeordnet werde; wegen dieser öffentlichen Wirkung sei sie geeignet, den Charakter des Tages in besonderer Weise werktäglich zu prägen. Je weitreichender die Freigabe der Verkaufsstellenöffnung in räumlicher Hinsicht sowie in Bezug auf die einbezogenen Handelssparten und Warengruppen sei, umso höher müsse angesichts der stärkeren werktäglichen Prägung des Tages das Gewicht der für die Ladenöffnung angeführten Sachgründe sein. Als ein solcher Sachgrund zählten weder das bloß wirtschaftliche Umsatzinteresse der Verkaufsstelleninhaber noch das alltägliche Erwerbsinteresse („Shopping-Interesse“) potenzieller Kunden. Eine auf Sachgründe von lediglich eingeschränktem Gewicht gestützte sonntägliche Öffnung von Verkaufsstellen mit uneingeschränktem Warenangebot sei nur dann ausnahmsweise hinnehmbar, wenn sie von geringer prägender Wirkung für den öffentlichen Charakter des Tages sei (hierfür verweist das BVerwG auf BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 01.12.2009 - 1 BvR 2857/07 u.a. -, NVwZ 2010, S. 570 <185 ff.> = BVerfGE 125, 39 <100>). Die Freigabe von vier verkaufsoffenen Sonntagen in Folge sei mit dem verfassungsrechtlich gebotenen Ausnahmecharakter einer sonntäglichen Ladenöffnung hingegen grundsätzlich nicht vereinbar (vgl. zum Ganzen BVerwG, Urteil vom 11.11.2015 - 8 CN 2.14 -, NVwZ 2016, S. 689 <Rn. 22> = BVerwGE 153, 183 m.w.N. zur Rspr. des BVerfG).

Die frühere Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach nur Veranstaltungen, die selbst einen beträchtlichen Besucherstrom anzögen, Anlass für eine Ladenöffnung geben könnten, während der Besucherstrom nicht umgekehrt erst durch die Offenhaltung der Verkaufsstellen ausgelöst werden dürfe (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 18.12.1989 - 1 B 153.89 -, NVwZ 1990, S. 761), trage dem genannten Regel-Ausnahme-Gebot noch nicht genügend Rechnung, weil sie nur verlange, dass der Markt für sich genommen einen starken Besucherstrom auslöse, aber nicht ausschließe, dass daneben die Ladenöffnung den öffentlichen Charakter des Tages maßgeblich präge. Die Vorschrift des § 14 LadSchlG erlaube jedoch eine weitergehende verfassungskonforme Einschränkung ihres Anwendungsbereichs. Die Tatbestandsvoraussetzung „aus Anlass von Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen“ sei mit Blick auf das Erfordernis einer allenfalls geringen prägenden Wirkung der Ladenöffnung so zu verstehen, dass die öffentliche Wirkung der traditionell auch an Sonn- und Feiertagen stattfindenden Märkte, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen gegenüber der typisch werktäglichen Geschäftigkeit der Ladenöffnung im Vordergrund stehen müsse. Die Ladenöffnung entfalte dann eine geringe prägende Wirkung, wenn sie nach den gesamten Umständen als bloßer Annex zur anlassgebenden Veranstaltung erscheine (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.11.2015 - 8 CN 2.14 -, NVwZ 2016, S. 689 <Rn. 23 f.> = BVerwGE 153, 183).

b) Nach Auffassung des Senats findet sich in der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 01.12.2009 zum Berliner Ladenöffnungsgesetz eine „weitere“ (über die dort bereits vorgenommene) verfassungskonforme Begrenzung landesgesetzlicher Vorgaben zur Ladenöffnung an Sonn- und Feiertagen nicht angelegt. Danach verletzt der Gesetzgeber die sich aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG ergebende Schutzpflicht, wenn er die aus Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 139 WRV folgenden Mindestanforderungen an den Sonn- und Feiertagsschutz unterschreitet. Art. 139 WRV enthält einen Schutzauftrag an den Gesetzgeber, der für die Arbeit an Sonn- und Feiertagen unter anderem ein Regel-Ausnahme-Verhältnis statuiert. Grundsätzlich hat die typische „werktägliche Geschäftigkeit“ an Sonn- und Feiertagen zu ruhen. Der verfassungsrechtlich garantierte Sonn- und Feiertagsschutz ist nur begrenzt einschränkbar. Ausnahmen von der Sonn- und Feiertagsruhe sind zur Wahrung höher- oder gleichwertiger Rechtsgüter möglich; in jedem Falle muss der ausgestaltende Gesetzgeber aber ein hinreichendes Niveau des Sonn- und Feiertagsschutzes wahren.

Der Schutz der Sonn- und Feiertage wird in Art. 139 WRV als gesetzlicher Schutz beschrieben. Dies bedeutet, dass die Institution des Sonn- und Feiertags unmittelbar durch die Verfassung garantiert ist, die Art und das Ausmaß des Schutzes aber einer gesetzlichen Ausgestaltung bedürfen. Der Gesetzgeber darf in seinen Regelungen auch andere Belange als den Schutz der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung zur Geltung bringen. Ihm ist deshalb ein Ausgleich zwischen Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 139 WRV einerseits und Art. 12 Abs. 1, aber auch Art. 2 Abs. 1 GG anderseits aufgegeben (vgl. zum Ganzen BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 01.12.2009 - 1 BvR 2857/07 u.a. -, NVwZ 2010, S. 570 <Rn. 150-153> = BVerfGE 125, 39 <84 f.>).

Der jeweilige Landesgesetzgeber ist Adressat der grundrechtlichen Schutzpflicht; ihm kommt hierbei ein weiter Gestaltungsspielraum zu, in dessen Rahmen er bei dem Ausgleich gegenläufiger Schutzgüter im Rahmen seines Gestaltungsspielraums auf eine geänderte soziale Wirklichkeit, insbesondere auf Änderungen im Freizeitverhalten, Rücksicht nehmen kann (vgl. hierzu BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 01.12.2009 - 1 BvR 2857/07 u.a. -, NVwZ 2010, S. 570 <Rn. 155 und 159 f.> = BVerfGE 125, 39 <86 ff.>).

Auf dieser Grundlage ergibt sich dem Bundesverfassungsgericht zufolge, dass gesetzliche Schutzkonzepte für die Gewährleistung der Sonn- und Feiertagsruhe erkennbar diese Tage als solche der Arbeitsruhe zur Regel erheben müssen. Hinsichtlich der dort in Rede stehenden Ladenöffnung bedeutete dies, dass die Ausnahme eines dem Sonntagsschutz gerecht werdenden Sachgrundes bedurfte. Ein bloß wirtschaftliches Umsatzinteresse der Verkaufsstelleninhaber und ein alltägliches Erwerbsinteresse ("Shopping-Interesse") potenzieller Käufer genügen danach grundsätzlich nicht, um Ausnahmen von dem verfassungsunmittelbar verankerten Schutz der Arbeitsruhe und der Möglichkeit zu seelischer Erhebung an Sonn- und Feiertagen zu rechtfertigen. Darüber hinaus müssen Ausnahmen als solche für die Öffentlichkeit erkennbar bleiben und dürfen nicht auf eine weitgehende Gleichstellung der sonn- und feiertäglichen Verhältnisse mit den Werktagen und ihrer Betriebsamkeit hinauslaufen. Dem Regel-Ausnahme-Gebot kommt generell umso mehr Bedeutung zu, je geringer das Gewicht derjenigen Gründe ist, zu denen der Sonn- und Feiertagsschutz ins Verhältnis gesetzt wird und je weitergreifend die Freigabe der Verkaufsstellenöffnung in Bezug auf das betroffene Gebiet sowie die einbezogenen Handelssparten und Warengruppen ausgestaltet ist. Deshalb müssen bei einer flächendeckenden und den gesamten Einzelhandel erfassenden Freigabe der Ladenöffnung rechtfertigende Gründe von besonderem Gewicht vorliegen, wenn mehrere Sonn- und Feiertage in Folge über jeweils viele Stunden hin freigegeben werden sollen (vgl. BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 01.12.2009 - 1 BvR 2857/07 u.a. -, NVwZ 2010, S. 570 <Rn. 157 f.> = BVerfGE 125, 39 <87 f.>).

Ausgehend von diesen Maßstäben hat das Bundesverfassungsgericht die ihm zur Prüfung gestellte Fassung des Berliner Ladenöffnungsgesetzes allein bezüglich der Adventssonntagsregelung des § 3 Abs. 1, 2. Alt. des Gesetzes für verfassungswidrig erklärt. Diese stehe als generelle und materiell voraussetzungslose Freigabe der Öffnung von Verkaufsstellen an allen Adventssonntagen von 13:00 bis 20:00 Uhr im Land Berlin angesichts der Bedeutung der Verkaufsstellenöffnung für die Gewährleistung der Arbeitsruhe an Sonn- und Feiertagen mit dem Grundrecht der Beschwerdeführer aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG in Verbindung mit Art. 140 GG und Art. 139 WRV nicht mehr in Einklang. Die Besonderheit dieser Regelung bestehe darin, dass schon kraft Gesetzes ohne irgendeine weitere Voraussetzung vier Sonntage in Folge für die Dauer von jeweils sieben Stunden zur Ladenöffnung freigegeben werden. Diese Vorschrift halte der Anforderung, dass die Sonntagsruhe die Regel ist, deshalb nicht stand, weil sie einen in sich geschlossenen Zeitblock von etwa einem Zwölftel des Jahres vollständig vom Grundsatz der Arbeitsruhe ausnehme. Der Sache nach laufe die Regelung mithin darauf hinaus, den Sonn- und Feiertagsschutz für die Dauer eines Monates für die Verkaufsstellen, die den äußeren Charakter des Tages auch angesichts der Zahl der unmittelbar wie mittelbar Betroffenen und der Öffentlichkeitswirkung maßgeblich prägen, aufzuheben, ohne dass für eine derart intensive Beeinträchtigung eine hinreichend gewichtige Begründung gegeben würde oder sonst erkennbar wäre, die dem verfassungsrechtlichen Rang des Sonntagsschutzes gerecht werden könnte (vgl. BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 01.12.2009 - 1 BvR 2857/07 u.a. -, NVwZ 2010, S. 570 <Rn. 174 f.> = BVerfGE 125, 39 <95 f.>).

Die weitere Regelung, wonach die Senatsverwaltung im öffentlichen Interesse ausnahmsweise die Öffnung von Verkaufsstellen an höchstens vier (weiteren) Sonn- oder Feiertagen durch Allgemeinverfügung zulassen könne (§ 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG), sei mit dem Grundrecht der Beschwerdeführer aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG in Verbindung mit Art. 140 GG und Art. 139 WRV jedenfalls bei einschränkender Auslegung (insbesondere durch uhrzeitliche Begrenzung auf den Zeitraum von 13:00 Uhr bis 20:00 Uhr entsprechend dem System der übrigen Ausnahmen) vereinbar. Hinsichtlich der Zahl von vier Tagen lasse sich gegen die Regelung im Blick auf die Gesamtzahl von regelhaft 52 Sonntagen im Jahr und von insgesamt neun je nicht zwingend auf einen Sonntag fallenden weiteren Feiertagen nichts erinnern, zumal bestimmte Feiertage von dieser Öffnungsmöglichkeit ausgenommen seien (§ 6 Abs. 1 Satz 2 BerlLadÖffG). Da die Freigabe durch Allgemeinverfügung erfolge, bedürfe es einer Verwaltungsentscheidung, die die Möglichkeit eröffne, die jeweils betroffenen Interessen und Rechtsgüter konkret in eine Abwägung einzubeziehen. Bedenken begegne indessen die weite, allgemein gehaltene Voraussetzung für die Ausnahmeregelung: Erforderlich sei lediglich, dass die ausnahmsweise Öffnung „im öffentlichen Interesse“ liege. Dabei handele es sich um einen ausfüllungsbedürftigen unbestimmten Rechtsbegriff, der es bei einem allein am Wortlaut orientierten Verständnis ermögliche, jedes noch so geringe öffentliche Interesse genügen zu lassen. Hier sei eine der Wertung des Art. 139 WRV genügende Auslegung geboten. Danach sei ein öffentliches Interesse solchen Gewichts zu verlangen, das die Ausnahmen von der Arbeitsruhe rechtfertige. Dazu genügten das alleinige Umsatz- und Erwerbsinteresse auf Seiten der Verkaufsstelleninhaber und das alltägliche „Shopping-Interesse“ auf der Kundenseite nicht. Der Begriff des „öffentlichen Interesses“ solle der Gesetzesbegründung zufolge für „besondere Ereignisse im Interesse der Berliner und Touristen“ zusätzliche Öffnungszeiten zulassen. Dabei solle es um „große Veranstaltungen“ gehen, die wegen ihrer Bedeutung für die ganze Stadt eine Geschäftsöffnung erforderlich machten. Damit seien Veranstaltungen und Ereignisse gemeint, die auch „über die Stadt hinaus Bedeutung haben und zahlreiche Touristen nach Berlin holen“ (Abgeordnetenhaus Drucks 16/0015, S. 13). Auf diese Weise werde dem Umstand Rechnung getragen, dass sich in einem Land von der Struktur Berlins die Versorgung von Touristen und Besuchern von großen Messen und anderen Großveranstaltungen schwer auf bestimmte Bezirke begrenzen lasse. Für die von der Begründung in Bezug genommene Zielsetzung und Kategorie von Ereignissen würden nur Veranstaltungen, die einzeln oder in ihrem Zusammenwirken Bedeutung für Berlin als Ganzes haben, die Ausnahme tragen können (vgl. zum Ganzen BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 01.12.2009 - 1 BvR 2857/07 u.a. -, NVwZ 2010, S. 570 <Rn. 179-182> = BVerfGE 125, 39 <97 ff.>).

Die weiteren angegriffenen Bestimmungen, die das Schutzkonzept des Landesgesetzgebers mit Ausnahmen versehen, begegneten keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Die weitere Regelung, dass Verkaufsstellen aus Anlass besonderer Ereignisse, insbesondere von Firmenjubiläen und Straßenfesten, an jährlich höchstens zwei weiteren Sonn- oder Feiertagen von 13.00 bis 20.00 Uhr öffnen dürfen (§ 6 Abs. 2 Satz 1 BerlLadÖffG), sei verfassungsrechtlich weder für sich gesehen noch im schutzkonzeptionellen Kontext zu beanstanden. Diese Ladenöffnungsmöglichkeit sei wegen ihrer engen örtlichen Begrenzung ohnehin von geringer prägender Wirkung für den öffentlichen Charakter des Tages. Es könne hingenommen werden, dass die im Gesetz geforderten Voraussetzungen lediglich von eingeschränktem Gewicht sind, weil sie jeweils auf konkrete Verkaufsstellen und ein Jubiläum oder auf Feste im Straßenzugsbereich abhöben (vgl. BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 01.12.2009 - 1 BvR 2857/07 u.a. -, NVwZ 2010, S. 570 <Rn. 185-187> = BVerfGE 125, 39 <100>).

Die vom Bundesverfassungsgericht vorgegebene Prüfung des „Regel-Ausnahme“-Verhältnisses erfolgt damit maßgeblich mit Blick auf die Anzahl und uhrzeitliche Begrenzung der (nach dem Berliner Ladenöffnungsgesetz weitgehend voraussetzungslos) freigegebenen verkaufsoffenen Sonntage. Für eine „weitergehende“, zu der abstrakten Abwägungsentscheidung des jeweiligen Landesgesetzgebers hinzutretende verfassungskonforme Restriktion jeder Entscheidung zur Freigabe einer Ladenöffnung an Sonn- und Feiertagen „aus Anlass von Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen“ durch die Gemeinden im konkreten Einzelfall ist danach jedenfalls dann kein Raum, wenn - wie hier - das Abwägungsergebnis des Landesgesetzgebers als (vorrangig angesprochener) Adressat der genannten grundrechtlichen Schutzpflicht den beschriebenen Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts genügt (vgl. dazu noch im Einzelnen unter d) und die Freigabe der Ladenöffnung durch die Gemeinde auch im Einzelfall gewährleistet, dass der anlassgebenden Veranstaltung hinreichend eigenständiges Gewicht zukommt (vgl. hierzu nochmals BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 01.12.2009 - 1 BvR 2857/07 u.a. -, NVwZ 2010, S. 570 <Rn. 182> = BVerfGE 125, 39 <98> sowie die Ausführungen unter II. 1. c) sowie die Urteile des Senats vom 26.10.2017 - 6 S 2322/16 -, VBlBW 2018, S. 203 <204 f.> und vom heutigen Tage im Parallelverfahren - 6 S 357/17 - betreffend die Ludwigsburger „Oldtimer-Sternfahrten“ zum ..., dort S. 17 ff. des Urteilsabdrucks; ferner die - strukturell vergleichbaren - Überlegungen des OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 23.01.2018 - 1 S 4/18 -, NVwZ 2018, S. 756 <Rn. 9 ff.> zum Berliner und des OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 26.10.2018 - 4 B 1546/18 -, juris <Rn. 9 ff.> zum nordrhein-westfälischen Landesrecht, jeweils m.w.N.).

Mit den genannten Kriterien des Bundesverwaltungsgerichts erfolgt vielmehr im praktischen Ergebnis eine „Doppelung“ der verfassungskonformen Restriktion auf Ebene der Freigabe jedes einzelnen - nach einem für sich genommen verfassungskonformen Schutzkonzept des Gesetzgebers - freigegebenen Sonntags durch die Verwaltung oder den Satzungs- oder Verordnungsgeber, die jedenfalls nach der baden-württembergischen Rechtslage nicht geboten ist. Dies gilt namentlich für die Regelvorgabe des Bundesverwaltungsgerichts zur räumlichen Beschränkung, die dazu führt, dass die vom baden-württembergischen Gesetzgeber eingeräumte Möglichkeit, die Ladenöffnung auf das ganze Gemeindegebiet zu erstrecken, oder aber „auf bestimmte Bezirke und Handelszweige beschränkt“ vorzunehmen (vgl. § 8 Abs. 2 Satz 1 LadÖG) teilweise hinfällig wäre. Eine konsequente Anwendung der vom Bundesverwaltungsgericht entwickelten einschränkenden Kriterien führt damit letztlich zu einer nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 01.12.2009 nicht gebotenen Überdehnung des verfassungsrechtlichen Sonntagsschutzes (vgl. in diesem Sinne zuletzt auch OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 23.01.2018 - 1 S 4/18 -, NVwZ 2018, S. 756 <Rn. 9 ff., insb. Rn. 12 und 16>, das zu dem Ergebnis gelangt, dass „abweichende Gerichtsentscheidungen zu anlassbezogenen Sonntagsöffnungen nach den Ladenschlussgesetzen anderer Bundesländer“ [hierfür verweist das OVG auf BVerwG, Urteil vom 17.05.2017 - 8 CN 1.16 -, NVwZ 2017, S. 1713 = BVerwGE 159, 27] „auf die Rechtslage in Berlin nicht übertragbar“ seien, und die nach der genannten Entscheidung des BVerfG novellierte Vorschrift des § 6 Abs. 1 BerlLadÖffG allein an den dort entwickelten Grundsätzen misst).

c) Eine weitere verfassungskonforme Einschränkung der gesetzlichen Grundlagen einer Ladenöffnung an Sonn- und Feiertagen aus Anlass von örtlichen Festen, Märkten und Messen oder ähnlichen Veranstaltungen erscheint dem Senat auch im Übrigen verfassungsrechtlich nicht geboten. Zum einen finden sich die weiteren betroffenen Rechtsgüter in den genannten Kriterien des BVerwG nicht hinreichend abgebildet, zumal eine Abwägung (etwa unter Gewichtung der jeweiligen Anlassveranstaltung mit Blick auf diese sowie auf den Sonn- und Feiertagsschutz) im Prüfprogramm insoweit nicht vorzunehmen ist (vgl. hierzu bereits die Anmerkung von Schunder, NVwZ 2016, S. 694 zum Urteil des BVerwG vom 11.11.2015). Dies betrifft namentlich die Berufsfreiheit der lokalen Einzelhändler aus Art. 12 Abs. 1 GG (vgl. zur Bedeutung sachangemessener Ausnahmemöglichkeiten vom Ladenschluss im Rahmen der Prüfung der Verhältnismäßigkeit des Eingriffs in die Berufsausübungsfreiheit betroffener Einzelhändler BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 09.06.2004 -1 BvR 636/02 -, NJW 2004, S. 2363 <2366 f.> = BVerfGE 111, 10 <36 ff.> dort zur Ladenschlussregelung für den Samstag nach dem früheren LadSchlG des Bundes).

Dies gilt darüber hinaus aber auch für die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung der betroffenen Gemeinden aus Art. 28 Abs. 2 GG, die hier unter verschiedenen Gesichtspunkten berührt wird. So erscheint die Kombination lokaler Feste, Märkte, Messen und ähnlicher Anlässe mit einer ausnahmsweise erfolgenden Sonntagsöffnung als grundsätzlich zulässiges Mittel einer Stärkung des lokalen Einzelhandels, gerade in den Innenstädten. Hierfür spricht nicht zuletzt auch die gesetzgeberische Wertung des § 34 Abs. 3 BauGB, wonach zentrale Versorgungsbereiche der Gemeinden als besonders schutzbedürftig (dort gegenüber Bauvorhaben namentlich des Einzelhandels) eingestuft werden (vgl. hierzu die Gesetzesbegründung in BT-Drucks. 15/2550, S. 54 sowie Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, Baugesetzbuch-Kommentar, Stand: Oktober 2018, § 34 <Rn. 83 f.>).

Dies gilt umso mehr, als die gesellschaftlichen Rahmenbedingungen entsprechender Zentrenkonzepte der Gemeinden sich in den letzten Jahren angesichts des kontinuierlichen Erstarken des Online-Handels gegenüber stationären Einzelhändlern zunehmend verändert haben (vgl. zu diesem Gesichtspunkt bereits die Anmerkung von Schunder, NVwZ 2017, S. 1716 f. zum Urteil des BVerwG vom 17.05.2017 sowie Karutz, Handel und Innenstadt, in: Meffert/Spinnen/Block, Praxishandbuch City- und Stadtmarketing, 2018, S. 173 ff. <insb. 176-178 und 183>, ferner Schmitz/Neubert, Verfassungsrechtlicher Sonntagsschutz auf Irrwegen, NVwZ 2018, S. 704), weshalb die bislang in der Rechtsprechung allgemein vorgenommene kategoriale Trennung von „werktäglicher Geschäftigkeit“ und „seelischer Erhebung“ am Sonntag - jedenfalls betreffend das Einkaufsverhalten der Bürger - dem Senat rechtstatsächlich zunehmend zweifelhaft erscheint. Im Übrigen ist auch die damit einhergehende Stärkung des lokalen Zusammenhalts innerhalb der Bürgerschaft wie auch der (über-)regionalen Attraktivität der jeweiligen Gemeinde ein zulässiger Gegenstand gemeindlichen Stadtmarketings unter Art. 28 Abs. 2 GG (vgl. zur wesentlichen Bedeutung von Aktivitäten auf diesem Feld für die Lebens- und Aufenthaltsqualität einer Gemeinde etwa Steiner, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, 3. Aufl. 2006, § 87 <Rn. 18> m.w.N. sowie Käthler, Stadtinszenierung durch Veranstaltungen, in: Meffert/Spinnen/Block, Praxishandbuch City- und Stadtmarketing, 2018, S. 155 ff.; vgl. ferner das Positionspapier der Bundesvereinigung City- und Stadtmarketing „- Verkaufsoffene Sonntage -“, abrufbar auf deren Homepage, Stand: Dezember 2013). Dies haben auch die Schilderungen der Beigeladenen in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat zum Charakter der hier verfahrensgegenständlichen Veranstaltungen - eher als allgemeine Möglichkeit der Begegnung vor Ort, denn als Einkaufsgelegenheit auch am Sonntag - eindrücklich belegt (vgl. in diesem Zusammenhang auch Gerber, Citymanagement, in: Meffert/Spinnen/Block, Praxishandbuch City- und Stadtmarketing, 2018, S. 191 <198> m.w.N., der auf eine Umfrage der IHK Nord Westfalen aus den Jahr 2017 verweist, wonach die Einzelhändler verkaufsoffene Sonntage in erster Linie dafür nutzen, die Attraktivität des Einkaufsstandortes öffentlichkeitswirksam darzustellen (53 %) und langfristige Kundenbindungen zu stärken (47 %), während der Umsatz an solchen Tagen nur für 30 % der Händler eine Rolle spiele).

Die zuletzt genannten Gesichtspunkte haben jüngst auch den nordrhein-westfälischen Landesgesetzgeber veranlasst, das dortige Ladenöffnungsgesetz zu novellieren. Dieser hat - mit Blick auf die seitens der Gemeinden und des Einzelhandels beklagten Anwendungsschwierigkeiten und Rechtsunsicherheiten - die einschlägige Regelung des § 6 Abs. 1 Ladenöffnungsgesetz NRW dahingehend geändert, dass anstelle der bislang auch hier normierten Möglichkeit der Freigabe einer Ladenöffnung an Sonn- und Feiertagen „aus Anlass von örtlichen Festen, Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen“ nunmehr eine Öffnung von Verkaufsstellen „im öffentlichen Interesse“ an jährlich acht, nicht unmittelbar aufeinanderfolgenden Sonn- oder Feiertagen zulässig ist (vgl. § 6 Abs. 1 Satz 1 LÖG NRW n.F.; vgl. hierzu LT-Drucks. 17/1046, S. 100 ff. sowie Schink/Ley/van Schewick, Verkaufsstellenöffnung an Sonn- und Feiertagen nach der Neuregelung des Ladenöffnungsgesetzes NRW, DVBl. 2018, S. 965 ff.). Ein solches öffentliches Interesse soll nach § 6 Abs. 1 Satz 2 LÖG NRW n.F. insbesondere vorliegen, wenn die Öffnung im Zusammenhang mit örtlichen Festen, Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen erfolgt (Nr. 1), dem Erhalt, der Stärkung oder der Entwicklung eines vielfältigen stationären Einzelhandelsangebots dient (Nr. 2), dem Erhalt, der Stärkung oder der Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche dient (Nr. 3), der Belebung der Innenstädte, Ortskerne, Stadt- oder Ortsteilzentren dient (Nr. 4) oder die überörtliche Sichtbarkeit der jeweiligen Kommune als attraktiver und lebenswerter Standort insbesondere für den Tourismus und die Freizeitgestaltung, als Wohn- und Gewerbestandort sowie Standort von kulturellen und sportlichen Einrichtungen steigert (Nr. 5). Das Vorliegen eines Zusammenhangs im Sinne des § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LÖG NRW n.F. wird nach § 6 Abs. 1 Satz 3 LÖG NRW n.F. vermutet, wenn die Ladenöffnung in räumlicher Nähe zur örtlichen Veranstaltung sowie am selben Tag erfolgt.

Das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen hat insoweit mit Beschluss vom 26.10.2018 entschieden, dass die Ersetzung des früheren Anlassbezugs die kommunalen Verordnungsgeber insbesondere von der Notwendigkeit einer Besucherprognose befreien solle, wie sie nach der Rechtsprechung zur bisherigen Gesetzesfassung in der Regel erforderlich gewesen sei; gleichwohl gelte das vom Bundesverwaltungsgericht entwickelte Erfordernis einer bloß geringen prägenden Wirkung der Ladenöffnung angesichts seiner verfassungsrechtlichen Verankerung auch für den nunmehr in § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LÖG NRW n.F. vorausgesetzten „Zusammenhang“ zwischen Ladenöffnung und örtlicher Veranstaltung fort (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 26.10.2018 - 4 B 1546/18 -, juris <Rn. 9 ff.>, dort auch <Rn. 22 ff.> zur möglichen Kumulation der Sachgründe nach § 6 Abs. 1 Satz 2 LÖG NRW n.F.; vgl. zuvor bereits OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 27.04.2018 - 4 B 571/18 -, juris <Rn. 21 ff.>; vgl. ferner Schink, Neues Ladenöffnungsgesetz NRW - Aktuelle Rechtsprechung, GewArch 2019, S. 89 ff.).

Die vom Bundesverwaltungsgericht entwickelten Kriterien zur verfassungskonformen Einschränkung einer Ladenöffnung an Sonn- und Feiertagen aus Anlass bestimmter örtlicher Veranstaltungen erscheinen dem Senat zum anderen aber auch mit Blick auf die verfolgte Zielsetzung, dem Sonn- und Feiertagsschutz aus Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV und dem vom Bundesverfassungsgericht insoweit benannten Regel-Ausnahme-Verhältnis praktische Geltung zu verschaffen, jedenfalls auf die baden-württembergische Rechtslage nicht uneingeschränkt übertragbar. Dies illustriert gerade die hier zu entscheidende Fallgestaltung beim „Historischen Handwerkermarkt“ in besonderer Weise. So findet das - mit Blick sowohl auf das vom Bundesverfassungsgericht vorgegebene Regel-Ausnahme-Verhältnis zum Sonn- und Feiertagsschutz als auch auf die vom Landesgesetzgeber beabsichtigte Begrenzung freizugebender Sonntage auf höchstens drei im Jahr - anerkennenswerte Ziel der Antragsgegnerin, durch die Festsetzung von nur zwei verkaufsoffenen Sonntagen im Jahr, dies aber für das gesamte Gemeindegebiet, alle Einzelhändler im Gemeindegebiet gleich zu behandeln und zugleich eine Vervielfachung der Sonntagsöffnungen durch gesonderte Freigabe für einzelne Teilorte (vgl. § 8 Abs. 2 Satz 3 LadÖG) zu vermeiden, im Rahmen der nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts regelmäßig erforderlichen Vorgabe einer räumlichen Beschränkung der Ladenöffnung auf das Umfeld der Anlassveranstaltung keine Berücksichtigung. Darüber hinaus weist die Antragsgegnerin auch zutreffend darauf hin, dass angesichts der beim „Historischen Handwerkermarkt“ gegebenen räumlichen Situation, der in den Gassen ihrer Altstadt stattfindet, in denen sich auch die ganz überwiegende Zahl der an der Sonntagsöffnung teilnehmenden Einzelhandelsgeschäfte befinden, eine - ohnehin häufig praktischen Schwierigkeiten begegnende - prognostische Unterscheidung zwischen den vom „Handwerkermarkt“ und den von der Ladenöffnung hervorgerufenen Besucherströmen praktisch kaum möglich gewesen sei. Diese Schwierigkeit der vom Bundesverwaltungsgericht geforderten Prognose dürfte nach Auffassung des Senats vielfach gerade auch dann auftreten, wenn der jeweilige Normgeber die vom Bundesverwaltungsgericht gleichermaßen (im Regelfall) für erforderlich gehaltene räumliche Beschränkung der Ladenöffnung auf das Umfeld der Anlassveranstaltung vornimmt.

d) Die vorstehenden Überlegungen können nach Auffassung des Senats jedenfalls dann Geltung beanspruchen, wenn der Landesgesetzgeber bereits - wie hier mit dem baden-württembergischen Gesetz über die Ladenöffnung vom 14.02.2007 geschehen - in wechselseitiger Abwägung mit der Frage des erforderlichen Anlassbezugs im konkreten Einzelfall ein strenges Schutzkonzept bei den gesetzlichen Vorgaben zur Anzahl der abstrakt möglichen Ausnahmen vom Sonn- und Feiertagsschutz verfolgt. Anders als etwa nach der Regelung des Berliner Ladenöffnungsgesetzes, die Gegenstand der Entscheidung des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 01.12.2009 war, dürfen Verkaufsstellen in Baden-Württemberg aus Anlass von örtlichen Festen, Märkten und Messen oder ähnlichen Veranstaltungen an jährlich höchstens drei Sonn- und Feiertagen geöffnet sein (§ 8 Abs. 1 Satz 1 LadÖG; vgl. hierzu die - zeitlich sowohl der Entscheidung des BVerfG vom 01.12.2009 wie auch derjenigen des BVerwG vom 11.11.2015 vorangehende - Gesetzesbegründung vom 05.12.2006 in LT-Drucks. 14/674, S. 19 f.: „Dies stellt gegenüber der bisherigen Rechtslage einerseits eine Verbesserung des Sonn- und Feiertagsschutzes dar. Denn anstatt bislang vier können nach dieser Regelung von der zuständigen Behörde insgesamt nur noch drei verkaufsoffene Tage im Jahr festgesetzt werden. Wie nach der bisherigen Rechtslage ist es dabei unerheblich, ob es sich um Sonn- oder Feiertage handelt. Andererseits werden an die Anlassbezogenheit geringere Anforderungen gestellt. Anders als bisher sind nunmehr auch örtliche Feste oder ähnliche Veranstaltungen ein ausreichender Anlass, um verkaufsoffene Sonntage festzusetzen.“).

Von vornherein ausgenommen sind dabei (wiederum strenger als beispielsweise das in Folge der Entscheidung des BVerfG geänderte Berliner Ladenöffnungsrecht, das weiterhin insgesamt bis zu zehn Sonntagsöffnungen - davon bis zu zwei im Advent - ermöglicht, vgl. hierzu Seifert, Sonntagsschutz und Ladenöffnung in Berlin nach dem 2. Änderungsgesetz vom 13.10.2010, LKV 2011, S. 67 <68>) sämtliche Adventssonntage, die Feiertage im Dezember sowie der Oster- und Pfingstsonntag (§ 8 Abs. 3 LadÖG). Ferner darf die Offenhaltung von Verkaufsstellen - nach Anhörung der zuständigen kirchlichen Stellen (vgl. § 8 Abs. 1 Satz 3 LadÖG) - fünf zusammenhängende Stunden nicht überschreiten, muss diese spätestens um 18:00 Uhr enden und soll sie außerhalb des Hauptgottesdienstes liegen (vgl. § 8 Abs. 2 Satz 2 LadÖG). Schließlich ist in diesem Zusammenhang zu berücksichtigen, dass nicht zuletzt auch die vom Senat - mit Blick auf den verfassungsrechtlichen Sonn- und Feiertagsschutz - vorgenommene strenge Kontrolle bereits der landesrechtlichen Voraussetzungen einer Sonntagsöffnung aus Anlass von örtlichen Festen, Märkten und Messen oder ähnlichen Veranstaltungen gewährleistet, dass es sich hierbei um eigenständige Anlässe und nicht um reine „Alibiveranstaltungen“ handelt (vgl. hierzu nochmals oben unter II. 1. c) sowie die Urteile des Senats vom 26.10.2017 - 6 S 2322/16 -, VBlBW 2018, S. 203 <204 f.> und vom heutigen Tage im Parallelverfahren - 6 S 357/17 - betreffend die Ludwigsburger „Oldtimer-Sternfahrten“ zum ..., dort S. S. 17 ff. des Urteilsabdrucks, jeweils m.w.N.).

III.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Es entspricht der Billigkeit (§ 162 Abs. 3 VwGO), die Antragstellerin nicht zusätzlich mit den außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu belasten. Denn diese haben im Verfahren keinen Antrag gestellt und damit auch kein Kostenrisiko nach § 154 Abs. 3 VwGO auf sich genommen.

IV.

Die Revision war nach § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zuzulassen, da der Senat von dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 12.12.2018 - 8 CN 1.17 - (Fortführung von BVerwG, Urteile vom 11.11.2015 - 8 CN 2.14 -, NVwZ 2016, S. 689 = BVerwGE 153, 183 und vom 17.05.2017 - 8 CN 1.16 -, NVwZ 2017, S. 1713 = BVerwGE 159, 27) abweicht.

Beschluss vom 20. März 2019

Der Streitwert für das Normenkontrollverfahren wird gemäß §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 52 Abs. 2 GKG auf 5.000 EUR festgesetzt.

Gründe

Der Normenkontrollantrag hat keinen Erfolg.

II.

III.

IV.

Beschluss vom 20. März 2019

Der Streitwert für das Normenkontrollverfahren wird gemäß §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 52 Abs. 2 GKG auf 5.000 EUR festgesetzt.

Zitiert von

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Referenzen

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§ 4 der Gemeindeordnung 1x (nicht zugeordnet)
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GG Artikel 140 17x
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Urteil vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg - 2 S 1671/16 2x
Urteil vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg - 6 S 2322/16 2x
§ 8 LadÖG 6x (nicht zugeordnet)
GG Artikel 9 2x
BVerwGE 153, 183 24x (nicht zugeordnet)
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6 S 2322/16 14x (nicht zugeordnet)
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