Tenor

Der Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 5. Februar 2026 wird geändert.

Es wird festgestellt, dass die Klage 28 K 82/26 gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 8. Mai 2025 aufschiebende Wirkung hat.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.

Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 280.800,00 € festgesetzt.

 

Gründe:

1

Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 5. Februar 2026 hat Erfolg. Die von dem Antragsteller dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat beschränkt ist (§ 146 Abs. 4 Satz 6 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -), ergeben, dass das Verwaltungsgericht seinen Antrag auf Feststellung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage gegen die Zahlungsaufforderung der Antragsgegnerin vom 8. Mai 2025 zu Unrecht abgelehnt hat.

2

Zur Begründung seiner Entscheidung hat das Verwaltungsgericht im Wesentlichen ausgeführt, der Antrag auf Feststellung der aufschiebenden Wirkung der Klage 28 K 82/26 gegen die Zahlungsaufforderung der Antragsgegnerin vom 8. Mai 2025 sei zwar in analoger Anwendung des § 80 Abs.  5 Satz 1 VwGO statthaft. Er sei jedoch unbegründet, da es sich bei der Zahlungsaufforderung nicht um einen Verwaltungsakt i. S. d. § 35 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsverfahrensgesetz NRW - VwVfG NRW) handele. Weder weise die formale Gestaltung der Zahlungsaufforderung auf ihre Verwaltungsaktqualität hin - insb. enthalte sie keine Rechtsbehelfsbelehrung - noch sei eine konkrete Regelungswirkung ersichtlich. Auch der auf die vorläufige Einstellung der Zwangsvollstreckung gerichtete Hilfsantrag nach § 123 Abs. 1 VwGO sei mangels Glaubhaftmachung eines Anordnungsanspruchs unbegründet. Die allgemeinen Vollstreckungsvoraussetzungen des § 6 Abs. 1 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsvollstreckungsgesetz NRW - VwVG NRW) lägen vor. Die Vollstreckung finde ihre Grundlage in dem bestandskräftigen Bescheid der Antragsgegnerin vom 3. November 2020. Mit diesem sei dem Antragsteller die Genehmigung zur Zweckentfremdung von Wohnraum durch Abbruch eines Wohngebäudes mit der Auflage erteilt worden, bis zum 31. Dezember 2022 neuen Wohnraum zu schaffen. Im Falle der Nichterfüllung der Auflage sei die weitere Auflage ergangen, als Ausgleich für die Nachteile, die der Wohnraumversorgung durch die Zweckentfremdung entstünden, eine Abstandssumme in Höhe von 2.160,00 €/qm zweckentfremdeter Wohnfläche, d.h. insgesamt 1.123.200,00 € zu zahlen. Diese sei fällig geworden, weil der Antragsteller trotz zweimaliger Verlängerung der ihm eingeräumten Frist neuen Wohnraum nicht mindestens im Rohbau errichtet habe und damit eine endgültige Zweckentfremdung eingetreten sei. Anhaltspunkte dafür, dass dem Antragsteller ein Anspruch auf Rücknahme der (Zahlungs-)Auflage aus § 48 Abs. 1 VwVfG NRW zustünde, seien nicht ersichtlich.

3

Die hiergegen von dem Antragsteller vorgebrachten Einwände haben Erfolg.

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Im Ausgangspunkt zutreffend ist das Verwaltungsgericht zunächst davon ausgegangen, dass ein Antrag nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO analog statthaft ist. Steht zwischen den Beteiligten - wie hier - in Streit, ob der Klage eines Antragstellers in der Hauptsache kraft Gesetzes nach § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO aufschiebende Wirkung zukommt oder ob diese ausnahmsweise nach § 80 Abs.  2 Satz 1 VwGO entfällt, ist in einem Verfahren analog § 80 Abs. 5 VwGO auf entsprechenden Feststellungsantrag hin darüber zu befinden, ob die Klage aufschiebende Wirkung hat.

5

Vgl. bereits OVG NRW, Beschluss vom 3. September 1992 - 14 B 684/92 -, juris, Rdnr. 24.

6

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist der Antrag allerdings begründet. Der Klage des Antragstellers mit dem Aktenzeichen 28 K 82/26 gegen die Zahlungsaufforderung der Antragsgegnerin vom 8. Mai 2025 kommt nach § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO aufschiebende Wirkung zu.

7

Bei der Zahlungsaufforderung vom 8. Mai 2025 handelt es sich entgegen der Einschätzung des Verwaltungsgerichts zunächst um einen Verwaltungsakt i. S. d. § 35 Satz 1 VwVfG NRW.

8

Ob ein Verwaltungsakt vorliegt, bestimmt sich in Anlehnung an die zu §§ 133, 157 des Bürgerlichen Gesetzbuches - BGB - entwickelten Grundsätze nach der objektiven Erklärungsbedeutung, wie sie der Empfänger unter Berücksichtigung der ihm erkennbaren Umstände bei objektiver Würdigung verstehen musste (sog. normative Auslegung).

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Juni 2012 - 9 C 7.11 -, juris, Rdnr. 18; OVG NRW, Beschlüsse vom 9. Dezember 2025 - 1 A 905/23 -, juris, Rdnr. 18, und vom 14. Februar 2020 - 4 A 1464/17 -, juris, Rdnr. 7; zur Zahlungsaufforderung auch VG Berlin, Beschluss vom 24. Oktober 2018 - 8 L 110.18 -, juris, Rdnr. 19, jew. m. w. N.

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Gemessen an diesen Maßstäben ist die Zahlungsaufforderung vom 8. Mai 2025 als Verwaltungsakt zu qualifizieren. Bei objektiver Würdigung der aus der Perspektive des Antragstellers erkennbaren Umstände und in Anlehnung an die zu § 254 Abs. 1 der Abgabenordnung - AO - ergangene Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs,

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vgl. BFH, Beschlüsse vom 16. März 1995 - VII S 39/92 -, juris, Rdnr. 30, und vom 29. September 1976 - I B 113/75 -, juris, Rdnr. 7,

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hat die Antragsgegnerin mit der Zahlungsaufforderung (erstmals) verbindlich festgestellt, dass die Voraussetzungen der mit dem Bescheid vom 3. November 2020 verbundenen Auflage erfüllt sind und der Antragsteller die festgesetzte Abstandssumme binnen einer näher bestimmten Frist auf das in der Zahlungsaufforderung angegebene Konto zu zahlen habe. Damit wollte sich die Antragsgegnerin erkennbar einen Vollstreckungstitel für die aufgrund der Nichterrichtung des Ersatzwohnraums durch den Antragsteller entstandene Ausgleichszahlung verschaffen, wie auch das folgende Verfahren (Mahnung, Vollstreckungsverfahren) zeigt. Insoweit handelt es sich bei der Zahlungsaufforderung vom 8. Mai 2025 nicht um eine bloße Rechnung,

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vgl. hierzu von Alemann/Scheffczyk, in: BeckOK VwVfG, 70. Edition, Stand: 1. Januar 2026, § 35, Rdnr. 159,

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sondern um ein hoheitliches Leistungsgebot, mit dem die Antragsgegnerin eine außenwirksame Rechtsfolge setzen wollte. Damit kann insbesondere die Regelungswirkung der Zahlungsaufforderung nicht in Frage gestellt werden.

15

Vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 5. November 2009 - 4 C 3.09 -, juris, Rdnr. 15.

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Dass die Pflicht des Antragstellers zur Zahlung der Abstandssumme dabei möglicherweise unmittelbar mit Verwirklichung der tatbestandlichen Voraussetzungen der Auflage eingetreten ist, ist insoweit unerheblich; eine gestaltende Wirkung ist für einen Verwaltungsakt nicht begriffswesentlich.

17

Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. April 1979 - VIII C 52.77 -, juris, Rdnr. 14.

18

Das Leistungsgebot hat die Antragsgegnerin auch in der äußeren Gestalt eines Bescheides erlassen - die Zahlungsaufforderung enthält insb. eine Überschrift, eine Bezugszeile, eine Bescheidformel bzw. einen Tenor sowie eine (ausführliche) Begründung -, der dem Antragsteller zudem nicht lediglich einfach übermittelt, sondern per Zustellungsurkunde förmlich i. S. d. § 41 Abs. 5 VwVfG NRW i. V. m. § 3 Abs. 1 des Verwaltungszustellungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (Landeszustellungsgesetz NRW - LZG NRW) bekanntgegeben worden ist.

19

Schließlich ändert auch der Umstand, dass die Zahlungsaufforderung keine Rechtsbehelfsbelehrung enthält, nichts an ihrer Einordnung als Verwaltungsakt. Eine Rechtsbehelfsbelehrung kann allenfalls indizielle Wirkung für das Vorliegen eines Verwaltungsakts haben. Sie ist aber kein konstitutives Merkmal eines solchen. Fehlt eine Rechtsbehelfsbelehrung, führt dies weder dazu, dass die Verwaltungsaktqualität abzulehnen wäre, noch dazu, dass ein vorliegender Verwaltungsakt rechtswidrig wäre. Vielmehr werden durch eine fehlende Rechtsbehelfsbelehrung lediglich die Rechtsfolgen des § 58 Abs. 2 VwGO ausgelöst.

20

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 9. Dezember 2025

21

- 1 A 905/23 -, juris, Rdnr. 18,

22

Der gegen diesen Bescheid gerichteten Klage des Antragstellers kommt nach § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO aufschiebende Wirkung zu. Sie entfällt weder nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO noch nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Var. 2 VwGO i. V. m. 19 Abs. 6 des Gesetzes zur Stärkung des Wohnungswesens in Nordrhein-Westfalen (Wohnraumstärkungsgesetz - WohnStG).

23

Die aufschiebende Wirkung der Klage entfällt nicht nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO. Nach dieser Vorschrift entfällt die aufschiebende Wirkung bei der Anforderung von - u. a. - öffentlichen Abgaben.

24

Öffentliche Abgaben im Sinne des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Var. 1 VwGO sind alle Geldleistungen, die - auch - eine Finanzierungsfunktion für die öffentlichen Haushalte erfüllen und von daher einer Steuer, einer Gebühr oder einem Beitrag gleichstehen.

25

Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 1992 - 4 C 30.90 -, juris. Rdnr. 15 ff.; OVG NRW, Beschluss vom 18. September 2020 - 14 B 985/20 -, juris, Rdnr. 14.

26

Der Sinn und Zweck des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO besteht darin, die aufschiebende Wirkung von Widerspruch und Anfechtungsklage gegen alle öffentlichen Abgaben auszuschließen, durch die, Steuern vergleichbar, die Befriedigung des öffentlichen Finanzbedarfs sichergestellt wird. Der Staat und die Kommunen sind zur Finanzierung ihrer vielfältigen Aufgaben auf einen kontinuierlichen Zufluss von Geld aus Steuern und anderen öffentlichen Abgaben angewiesen. Entscheidend ist daher, ob die öffentliche Abgabe ebenso wie eine Steuer, eine Gebühr oder ein Beitrag eine Finanzierungsfunktion erfüllt. Die Befriedigung des öffentlichen Finanzbedarfs muss dabei nicht der einzige Zweck der Abgabe sein, denn die Erzielung von Einnahmen kann auch bei Steuern Nebenzweck sein (vgl. § 3 Abs. 1, letzter Teilsatz AO).

27

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18. September 2020 - 14 B 985/20 -, juris, Rdnr. 20.

28

Charakteristisch ist aber, dass es sich um Geldbeträge handelt, auf die die öffentliche Hand zur Aufgabenerfüllung im Sinne einer Einnahmequelle angewiesen und deren Eingang berechenbar festgelegt ist, da sie nach Entstehungsgrund und Höhe rechtsnormativ festgesetzt sind, so dass der Staat sich hierauf im Sinne eines stetigen Mittelzuflusses verlassen kann

29

Vgl. OVG M.-V., Beschluss vom 1. Februar 2001 - 1 M 80/00 -, juris, Rdnr. 8.

30

Gemessen an diesen Maßstäben handelt es sich bei einer zweckentfremdungsrechtlichen Ausgleichsabgabe nicht um eine öffentliche Abgabe i. S. d. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO.

31

Mit der Ausgleichszahlung soll ein angemessener Ausgleich für die durch die Zweckentfremdung eintretende Verschlechterung der Wohnraumversorgung geschaffen und dadurch im jeweiligen Einzelfall ein Genehmigungshindernis ausgeräumt werden. Die Höhe der Ausgleichszahlung soll nach § 14 Abs. 2 Satz 1 WohnStG den Schaden, der dem Wohnungsmarkt durch die Zweckentfremdung des Wohnraums entsteht, ausgleichen. Die Festsetzung einer Ausgleichszahlung stellt damit nicht den Regel-, sondern den Ausnahmefall dar. Sie hat den Zweck, in entsprechend gelagerten Fällen eine sach- und ermessensgerechte Entscheidung zu ermöglichen, die den gegenläufigen Interessen im Einzelfall ausreichend Rechnung trägt. Als ein Instrument des sachgerechten Interessenausgleichs im Einzelfall wird die zweckentfremdungsrechtliche Ausgleichszahlung gerade nicht von allen oder von einem großen Teil von Abgabepflichtigen erhoben, die einen normativ bestimmten Tatbestand erfüllen. Damit sorgt sie insbesondere nicht für regemäßig wiederkehrende Einnahmen, die in eine sinnvolle Haushaltsplanung der öffentlichen Hand eingestellt werden könnten. Schon aus diesem Grund kann sie definitionsgemäß nicht unter den Begriff der öffentlichen Abgabe im Sinn von § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO fallen.

32

Vgl. so auch BayVGH, Beschluss vom 16. Juli 1990 - 7 CS 90.1090 -, juris, Rdnr. 6 ff.; Beutling in: Brandt/​Domgörgen, Handbuch Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, 5. Auflage 2023, b) Sofortige Vollziehbarkeit bei öffentlichen Abgaben und Kosten gemäß § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 VwGO, Rdnr. 83.

33

Dies hat im Übrigen auch der nordrhein-westfälische Gesetzgeber erkannt und in der Gesetzesbegründung zum WohnStG ausdrücklich klargestellt, dass zweckentfremdungsrechtliche Ausgleichszahlungen keinen fiskalischen Zweck haben.

34

Vgl. LT-Drs. 17/12073, S. 50.

35

Die aufschiebende Wirkung der Klage des Antragstellers entfällt auch nicht nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Var. 2 VwGO i. V. m. 19 Abs. 6 WohnStG. Nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Var. 2 VwGO entfällt die aufschiebende Wirkung auch in anderen für Landesrecht durch Landesgesetz vorgeschrieben Fällen. Nach § 19 Abs. 6 WohnStG sind auf der Grundlage des WohnStG erlassene Verwaltungsakte sofort vollziehbar und gelten auch für und gegen die Rechtsnachfolgerin oder den Rechtsnachfolger.

36

Zwar ist es - wie der Senat bereits entschieden hat - grundsätzlich zulässig, eine Zweckentfremdungsgenehmigung - wie hier im Falle des Bescheides vom 3. November 2020 - mit einer Auflage zur Zahlung einer Ausgleichsabgabe zu verbinden. Eine solche Auflage kann dabei auf die §§ 13, 14 WohnStG gestützt werden.

37

Vgl. dazu bereits OVG NRW, Beschluss vom 11. April 2022 - 14 B 255/22 -, juris, Rdnr. 2,

38

Daraus folgt jedoch nicht zugleich, dass diese Auflage im Falle ihrer Verwirklichung im Wege der Verwaltungsvollstreckung durchgesetzt werden könnte. Voraussetzung für die Verwaltungsvollstreckung ist nach § 6 Abs. 1 Nr. 1 VwVG NRW vielmehr, dass ein Leistungsbescheid vorliegt. Ein Leistungsbescheid in diesem Sinne liegt vor, wenn der entsprechende Verwaltungsakt den zu vollstreckenden Anspruch in bestimmter Höhe eindeutig feststellt, er inhaltlich genügend bestimmt ist, insbesondere den Grund und den Betrag der Forderung genau erkennen lässt und zudem unzweideutig zum Ausdruck bringt, dass der Schuldner zur Zahlung aufgefordert wird.

39

Vgl. hierzu Troidl, in: Engelhardt/App/Schlatmann, VwVG VwZG, 13. Auflage 2025, § 3 VwVG, Rdnr. 1 ff.

40

Soll der Leistungsbescheid - wie hier und in den Fällen des § 6 Abs. 1 VwVG NRW generell - als Titel und Grundlage für spätere Vollstreckungsmaßnahmen dienen, so unterliegt er schon um dieser Funktion willen als belastender Eingriff dem Vorbehalt des Gesetzes, bedarf also mit anderen Worten einer Ermächtigungsgrundlage.

41

Vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 29. Dezember 1989 - 10 S 2252/89 -, juris, Rdnr. 7; Nds. OVG, Urteil vom 15. März 1988 - 10 A 14/87 -, juris, VG Berlin, Urteil vom 31. Mai 2010 - 34 A 76.07 -, juris, Rdnr. 24.

42

Die Berechtigung zum Erlass des Leistungsbescheides kann dabei nicht aus dem VwVG NRW selbst, sondern nur aus dem materiellen Recht hergeleitet werden.

43

Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Juni 1968 - VII C 118.66 -, juris, Rdnr. 44; Deutsch/Burr/Blackstein, in: BeckOK VwVfG, 70. Edition, Stand: 1. Januar 2026, § 3 VwVG Rdnr. 5.

44

Zudem ist zu beachten, dass in den Fällen, in denen eine Zahlungsverpflichtung mittels Leistungsbescheid statuiert werden soll, eine ausreichende gesetzliche Grundlage gerade nicht schon in der Normierung des zugrundeliegenden öffentlich-rechtlichen Anspruchs liegt, sondern das Gesetz auch zu dessen Durchsetzung mittels Leistungsbescheids ermächtigen muss (sog. Verwaltungsaktsbefugnis).

45

Vgl. Nds. OVG, Urteil vom 28. Oktober 1998 - 13 L 4668/96 -, juris, Rdnr. 15; VG Hannover, Urteil vom 22. Juli 2011 - 3 A 1905/08 -, juris, Rdnr. 30.

46

Den oben dargestellten Anforderungen an einen Leistungsbescheid genügt die Zahlungsaufforderung vom 8. Mai 2025, nicht aber die Auflage zur Entrichtung einer Ausgleichsabgabe in der Zweckentfremdungsgenehmigung vom 3. November 2020. Während die Antragsgegnerin mit ersterer den geltend gemachten Anspruch hinreichend konkret und eindeutig bestimmt und den Antragsteller unzweideutig zur Zahlung der Abstandssumme aufgefordert hat, fehlt es letzterer an einer unzweideutigen Zahlungsaufforderung. Insbesondere ist ihr nicht zu entnehmen, binnen welcher Frist welcher Betrag auf welches Konto zu entrichten sein soll.

47

Allerdings lassen sich weder dem WohnStG noch der auf der Grundlage des § 12 WohnStG erlassenen Satzung der Antragsgegnerin zum Schutz und Erhalt von Wohnraum (Wohnraumschutzsatzung) vom 30. Juni 2021 (noch dem sonstigen materiellen Recht) - weder ausdrücklich noch im Wege der Auslegung - eine Ermächtigungsgrundlage für den Erlass eines entsprechenden Leistungsbescheides zur verwaltungsvollstreckungsrechtlichen Durchsetzung einer auf der Grundlage der §§ 13, 14 WohnStG erlassenen Auflage zur Zahlung einer zweckentfremdungsrechtlichen Ausgleichsabgabe entnehmen. Insbesondere geben die Vorschriften der §§ 13, 14 WohnStG nichts dafür her, dass sie nicht nur zum Erlass der Auflage, sondern zugleich zu ihrer verwaltungsaktförmigen Durchsetzung ermächtigen. Nach der derzeitigen gesetzlichen Ausgestaltung ist die Verwaltung vielmehr darauf verwiesen, ihre Ansprüche im Wege der allgemeinen Leistungsklage zu verfolgen.

48

Vgl. dazu VG Hannover, Urteil vom 22. Juli 2011 - 3 A 1905/08 -, juris, Rdnr. 31.

49

Fehlt es damit im WohnStG bzw. in der auf dessen Grundlage ergangenen Satzung an einer Ermächtigungsgrundlage für den Erlass der hier streitgegenständlichen Zahlungsaufforderung vom 8. Mai 2025, kann auch die aufschiebende Wirkung der hiergegen gerichteten Anfechtungsklage des Antragstellers nicht nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Var. 2 VwGO i. V. m. 19 Abs. 6 WohnStG entfallen, weil die Zahlungsaufforderung vom 8. Mai 2025 damit gerade kein „auf der Grundlage dieses Gesetzes erlassener Verwaltungsakt“ i. S. d. § 19 Abs. 6 WohnStG ist.

50

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

51

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1 und Nr.  2, 52 Abs. 3 des Gerichtskostengesetzes - GKG -. In Anlehnung an die Empfehlung in Ziffer 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit entspricht der festgesetzte Betrag 1/4 der geschuldeten Geldleistung.

52

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 5 Satz 1, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).