Urteil vom Verwaltungsgericht Düsseldorf - 22 K 6375/04

Tenor

Die Beklagte wird verurteilt, dem Kläger ein Girokonto zu eröffnen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:

Der Kläger, der nach eigenen Angaben über kein eigenes Girokonto verfügt, ist ein Kreisverband einer politischen Partei. Sein Wirkungsgebiet erstreckt sich auf den Kreis N. Das Geschäftsgebiet der Beklagten umfasst außer dem Gebiet der Stadt E auch das Gebiet der zum Kreis N gehörenden Stadt N1. Im Kreis N sind außer der Beklagten auch die Stadtsparkassen I (Rheinland) und M, die Sparkasse I1-S1-W sowie die Kreissparkasse E angesiedelt.

Im Jahre 2004 bemühte sich der Kläger um die Eröffnung eines Girokontos bei der Beklagten. Einen vom damaligen Kreisvorsitzenden des Klägers gestellten Antrag auf Eröffnung eines Girokontos lehnte die N1er Filiale der Beklagten am 23. Januar 2004 fernmündlich ab. Mit an die Stadtsparkasse N1 gerichteten Schreiben vom 10. März 2004 wandte sich der Prozessbevollmächtigte des Klägers in dieser Angelegenheit an die N1er Filiale des Beklagten und berief sich u.a. auf Art. 21 Abs. 1, Art 3 Abs. 1 GG sowie § 5 PartG. Daraufhin teilte die Beklagte mit Schreiben vom 31. März 2004 mit, sie sei Rechtsnachfolgerin der Stadtsparkasse N1; diese sei Anfang 2003 in die Beklagte eingegliedert worden. In der Sache erklärte sie, nicht bereit zu sein, dem Kläger ein Geschäftsgirokonto zu eröffnen. Zur Begründung führte sie aus, das Eröffnen und Führen eines Girokontos stelle eine rein zivilrechtliche Angelegenheit dar. Ein Kontrahierungszwang bestehe gemäß § 5 Abs. 2 Sparkassenverordnung nur hinsichtlich natürlicher Personen. Auf ein weiteres Schreiben des Prozessbevollmächtigten des Klägers vom 21. Mai 2004 änderte die Beklagte, die i. Ü. Konten für andere politische Parteien bzw. deren Untergliederungen führt, ihre ablehnende Haltung nicht.

Am 1. Oktober 2004 hat der Kläger Klage erhoben.

Im Hinblick auf die Zulässigkeit der Klage trägt er vor, gemäß § 61 Nr. 2 VwGO beteiligungsfähig zu sein. In der Sache sei die Beklagte verpflichtet, ihm ein Girokonto zu eröffnen. Dies ergebe sich u.a. aus Art. 21 Abs. 1 GG, Art. 3 Abs. 1 GG bzw. § 5 PartG. Als rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts sei die Beklagte an die Grundrechte gebunden. Die Beklagte führe auch für andere Kreisverbände politischer Parteien Girokonten. Das Führen von Girokonten stelle sich als Zurverfügungstellen von Einrichtungen bzw. als Erbringen öffentlicher Leistungen i.S.d. § 5 Abs. 1 PartG dar. Allein wegen seiner politischen Ausrichtung dürfe dem Kläger die Eröffnung eines Kontos nicht verweigert werden. Im Übrigen sei ein Girokonto unerlässlich für die Entgegennahme von Spenden, zumal Spenden ab einer Höhe von 1.000,- Euro nur über eine Kontoverbindung abgewickelt werden dürften. Schließlich sei bekannt, dass private Kreditinstitute nicht bereit seien, dem Kläger ein Girokonto zu eröffnen.

Der Kläger beantragt,

die Beklagte zu verurteilen, ihm ein Girokonto zu eröffnen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie trägt vor, bereits nicht die richtige Beklagte zu sein. Ihr Wirkungskreis erstrecke sich nicht auf den Kreis N, der Hauptbetätigungsfeld des Klägers sei. Für die Inanspruchnahme eines Trägers öffentlicher Gewalt im Rahmen des § 5 PartG könne es nicht (allein) auf den Sitz der Partei ankommen, insbesondere wenn sich dieser aus dem Wohnsitz des Vorsitzenden ergebe. Vielmehr sei die tatsächliche Ausdehnung des Gebietsverbandes und dessen örtliches „Zentrum" bzw. dessen Bezeichnung ausschlaggebend. In der Sache habe der Kläger keinen Anspruch auf Eröffnung eines Girokontos. Die Beklagte sei nicht an die Grundrechte und an § 5 PartG gebunden. Zumindest in Nordrhein-Westfalen sei die Führung von Girokonten für politische Parteien nicht vom öffentlichen Auftrag der Beklagten gedeckt. § 3 Abs. 1 Sparkassengesetz erwähne lediglich die Versorgung der Bevölkerung und der Wirtschaft, nicht aber der Parteien. Soweit dennoch Girokonten für politische Parteien geführt würden, erfolge dies nicht im Bereich staatlicher Daseinsvorsorge. Die danach verbleibende mittelbare Grundrechtsbindung führe nicht auf einen Anspruch auf Kontoeröffnung. Es stehe der Beklagten wie jeder privaten Bank frei, eine Geschäftsbeziehung nicht einzugehen. Anders als bei einer Kündigung stelle sich die Verweigerung einer Kontoeröffnung nicht als willkürlich dar.

Im Übrigen macht die Beklagte geltend, dass selbst dann kein Anspruch des Klägers bestehe, wenn die Girokontoeröffnung Gegenstand ihres öffentlichen Auftrages sei. Zunächst stelle § 5 Abs. 1 PartG lediglich eine Sollregelung dar. Darüber hinaus erfolge eine Leistungsgewährung nach § 5 PartG nur abgestuft nach der Bedeutung der Parteien. Für kleine Parteien folge daraus, dass Leistungen nicht für jeden beliebigen Kreisverband zu erbringen seien. Das gelte jedenfalls dann, wenn die Möglichkeit der Mitnutzung von Konten des Bundes- oder Landesverbandes bestehe. Schließlich sei auch die Bedeutung der Leistung für das politische Wirken der Partei zu berücksichtigen. Hier stelle sich die Eröffnung eines Girokontos etwa gegenüber der Gewährung von Sendezeiten im Rundfunk o.ä. als belanglos dar.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Klage hat Erfolg. Sie ist zulässig und begründet.

Der Rechtsweg zum Verwaltungsgericht ist eröffnet. Es handelt sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art i.S.d. § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Insbesondere hat der Rechtsstreit öffentlich-rechtlichen Charakter, weil für das Klagebegehren mit § 5 PartG eine Anspruchsgrundlage in Betracht kommt, die öffentlich-rechtlicher Natur ist. Die Klage ist als allgemeine Leistungsklage statthaft und auch im Übrigen zulässig. Insbesondere ist der Kläger beteiligtenfähig. Kreisverbände politischer Parteien können im eigenen Namen Rechte geltend machen.

BVerwG, Urteil vom 18. Juli 1969 - VII C 56.68 -, BVerwGE 32, 333 ff.

Der Kläger hat die Klage auch gegen die richtige Beklagte gerichtet. Im Falle einer allgemeinen Leistungsklage, für die § 78 VwGO keine Anwendung findet, ist die Klage gegen diejenige Person zu richten, gegenüber der der Kläger das von ihm geltend gemachte Recht behauptet. Das ist hier die Beklagte. Ob das behauptete Recht im Hinblick auf die Beklagte tatsächlich besteht, ist demgegenüber eine Frage der Begründetheit.

Die Klage ist auch begründet.

Der Kläger hat einen Anspruch darauf, dass die Beklagte ihm ein Girokonto eröffnet. Anspruchsgrundlage ist § 5 Abs. 1 Satz 1 PartG. Danach sollen alle Parteien gleich behandelt werden, wenn ein Träger öffentlicher Gewalt den Parteien Einrichtungen zur Verfügung stellt oder andere öffentliche Leistungen gewährt.

Die Beklagte ist in diesem Sinne Trägerin öffentlicher Gewalt; sie ist gemäß § 2 des Gesetzes über die Sparkassen sowie über die Sparkassen- und Giroverbände, Bekanntmachung der Neufassung vom 10. September 2004 (GV NRW S. 521) - SpkG - eine rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts. Mit der Einräumung von Girokonten gewährt eine Sparkasse auch öffentliche Leistungen i.S.d. § 5 Abs. 1 Satz 1 PartG. Der Leistungsbegriff in § 5 Abs. 1 Satz 1 PartG ist weit auszulegen. Von einer Leistung ist dann auszugehen, wenn sie dem Begünstigten eine besondere Rechtsstellung gewährt, die seinen Rechtskreis erweitert.

BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 1974 - VII C 42.72 -, BVerwGE 47, 280 ff. (s.a. Juris).

Das ist bei der Eröffnung eines Girokontos der Fall. Die Errichtung eines solchen Kontos stellt sich auch als öffentliche Leistung dar. Das ergibt sich aus dem insoweit umfassenden öffentlichen Auftrag der Sparkassen zur Daseinsvorsorge u.a. im Bereich der geldwirtschaftlichen Leistungen. Dieser Auftrag, der trotz der zunehmenden Angleichung an die Tätigkeiten privatrechtlicher Banken weiterhin besteht,

BVerfG, Beschluss vom 14. April 1987 - 1 BvR 775/84 -, DVBl. 1987, 844 ff. (s.a. Juris).

folgt für nordrhein-westfälische Sparkassen aus § 3 Abs. 1 SpkG. Danach haben Sparkassen die Aufgabe, der geld- und kreditwirtschaftlichen Versorgung der Bevölkerung und der Wirtschaft insbesondere des Geschäftsgebiets und ihres Gewährträgers zu dienen. Gemäß § 4 Abs. 1 SpkG dürfen die Sparkassen alle banküblichen Geschäfte betreiben. Dabei ist nach § 3 Abs. 3 Satz 2 SpkG die Erzielung von Gewinn nicht Hauptzweck des Geschäftsbetriebes.

Das Einrichten eines Girokontos durch Sparkassen ebenfalls als Gewährung öffentlicher Leistungen i.S.d. § 5 PartG ansehend: OVG Berlin, Beschluss vom 11. Mai 2004 - 3 S 57/04 -, NJW 2004, 3585; Schleswig-Holsteinisches VG, Urteil vom 6. Juli 2006 - 6 A 46/04 -, S. 6 des Urteilsabdrucks (n.v.); VG Berlin, Urteil vom 25. April 2006 - 2 A 62.05 -, Juris; vgl. auch OVG Hamburg, Beschluss vom 16. September 2002 - 1 Bs 243/02 -, S. 10 des Beschlussabdrucks (Kurztext: Juris).

Der davon abweichenden Rechtsauffassung der Beklagten, der öffentliche Auftrag bestehe ausweislich des Wortlauts nur hinsichtlich der Bevölkerung und der Wirtschaft, wobei Parteien vom Begriff der Bevölkerung nicht erfasst seien, weshalb sich eine Kontoeröffnung ihnen gegenüber als rein privatrechtliche Angelegenheit darstelle, folgt die Kammer nicht. Eine Beschränkung des Begriffs „Bevölkerung" auf natürliche Personen oder zumindest auf solche Personen, die nicht Parteien sind, lässt sich den gesetzlichen Regelungen nicht entnehmen. Im Gegenteil ergibt sich aus der Verordnung zur Regelung des Geschäftsrechts und des Betriebes der Sparkassen in Nordhrein-Westfalen vom 15. Dezember 1995 (GV NRW S. 1255), zuletzt geändert durch Gesetz vom 5. April 2005 (GV NRW S. 306) - SpkVO -, die auf der Grundlage des § 4 Abs. 2 SpkG ergangen ist, dass der Begriff der „Bevölkerung" weit zu verstehen ist. § 1 der SpkVO greift zunächst die Formulierung des § 3 SpkG auf und legt den Grundsatz der „geld- und kreditwirtschaftlichen Versorgung der Bevölkerung und der Wirtschaft insbesondere des Gewährträgergebiets (Geschäftsgebiets) und ihres Gewährträgers" nieder. Gegenüber dem hier verwendeten Begriff der „Bevölkerung" ist in § 5 Abs. 2 SpkVO explizit von „natürlichen Personen" die Rede, zu deren Gunsten ein Kontrahierungszwang besteht. Die Regelung macht deutlich, dass der Kreis der „natürlichen Personen" offenbar als Einengung gegenüber dem Begriff der „Bevölkerung" zu verstehen ist. Auch § 3 SpkVO, der „Personen mit Sitz oder Niederlassung ..." nennt, ohne diese Personen auf solche der Wirtschaft zu beschränken, lässt erkennen, dass mit „Bevölkerung" nicht nur natürliche Personen gemeint sind. Erfasst der Begriff der „Bevölkerung" mithin nicht nur natürliche Personen, ist auch nicht ersichtlich, aus welchen anderen Gründen Parteien vom öffentlichen Auftrag der Sparkassen ausgeklammert sein sollten.

In diesem Zusammenhang wird - ohne dass es rechtlich darauf ankommt - darauf hingewiesen, dass die Realität des Geschäftsgebahrens der Beklagten darin besteht, Girokonten für jedermann zu führen, und zwar auch für eine Reihe politischer Parteien.

Diesen Umstand führt das OVG Berlin wohl als rechtliches Argument an: Beschluss vom 11. Mai 2004 - 3 S 57/04 -, NJW 2004, 3585.

Ist das Führen von Girokonten für politische Parteien danach vom öffentlichen Auftrag der Beklagten umfasst, besteht dieser Auftrag auch gegenüber dem Kläger. Dem steht nicht entgegen, dass das Geschäftsgebiet der Beklagten (lediglich) das Gebiet der Städte E und N1 erfasst, sich das Gebiet des klagenden Kreisverbandes jedoch auf den gesamten Kreis N erstreckt, zu dem u.a. die Stadt N1 gehört. Gemäß § 3 SpkG und § 1 SpkVO besteht der öffentliche Auftrag der Sparkassen insbesondere für ihr Geschäftsgebiet. Unabhängig von einem möglichen Sitz des Klägers, der sich mangels Satzung nicht (ohne Weiteres) bestimmen lässt, befindet sich zumindest ein Teil des Tätigkeitsgebiets des Klägers im Geschäftsgebiet der Beklagten. Allein dieser Umstand genügt, um die Möglichkeit der Inanspruchnahme der Beklagten zu begründen. Dass der Kläger rechtlich die Möglichkeit hätte, sich (auch) an die im Kreisgebiet N ebenfalls ansässigen Stadtsparkassen I (Rheinland) und M, die Sparkasse I1-S1-W oder an die Kreissparkasse E zu wenden, ändert daran nichts. Vorschriften des Sparkassenrechts oder andere rechtliche Normen, die bei derartigen „Mehrfachzuständigkeiten" ausschließlich die Sparkasse zur Führung eines Girokontos verpflichtet, die den flächenmäßig größten Teil des Betätigungsgebiets des Anspruchstellers abdeckt, gibt es nicht. Darüber hinaus erstreckt sich die Aufgabe, die Bevölkerung und die Wirtschaft mit geld- und kreditwirtschaftlichen Leistungen zu versorgen, nur „insbesondere" auf ihr Geschäftsgebiet (§ 3 SpkG und § 1 SpkVO). Es ist einer Sparkasse mithin nicht von vorneherein aus Rechtsgründen verwehrt, sich auch außerhalb ihres Geschäftsgebietes zu betätigen. Explizite Einschränkungen für die Tätigkeit außerhalb des Geschäftsgebiets bestehen im Übrigen auch nur für die Vergabe von Krediten (§ 3 SpkVO).

Stellt sich das Führen eines Girokontos für den Kläger danach als Gewährung einer öffentlichen Leistung dar, für deren Erbringung die Beklagte zuständig ist, liegt in der Ablehnung der Eröffnung eines Girokontos für den Kläger eine Ungleichbehandlung i.S.d. § 5 Abs. 1 Satz 1 PartG. Denn die Beklagte führt für andere politische Parteien (z.B. die „D-Partei", die „T-Partei", „C1-Partei", die „G- Partei" sowie „M1-Partei") ebenfalls Girokonten.

Die darin liegende parteienrechtliche Diskriminierung ist unzulässig.

Zunächst kann die Ungleichbehandlung durch die Beklagte nicht mit den politischen Zielen des Klägers oder des Kreisverbandes P begründet werden. Die Qualifizierung einer Partei als verfassungswidrig obliegt gemäß Art. 21 Abs. 2 Satz 2 GG allein dem Bundesverfassungsgericht. Eine entsprechende Feststellung ist für die hinter dem Kläger stehende Partei (bisher) nicht getroffen.

Soweit die Beklagte vorträgt, § 5 Abs. 1 Satz 1 PartG lasse als Sollregelung Ausnahmen von der Gleichbehandlung zu, führt dies nicht zu einer anderen Bewertung. § 5 Abs. 1 Satz 1 PartG vermittelt grundsätzlich einschränkungslos ein Recht auf Gleichbehandlung. Obwohl der Wortlaut als Sollregelung ausgestaltet ist, normiert er vor dem Hintergrund der in Art. 21 GG verfassungsrechtlich verbürgten parteienrechtlichen Gleichbehandlung eine strikte Verpflichtung der Träger öffentlicher Gewalt.

Henke, in: Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Stand: Februar 2007, Band 4, Art. 21 Rn. 230; Klein in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Stand: November 2006, Band III, Art. 21 Rn. 306; vgl. auch Kunig, in: Handbuch des Staatsrechts, 1987, Band II, § 33 Rn. 64 sowie Streinz, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Bonner Grundgesetz, Kommentar, 4. Auflage 2000, Band 2, Art. 21 Rn. 123.

Unerheblich ist deshalb auch, ob die Möglichkeit besteht, ein Konto eines anderen gleich- oder übergeordneten Parteiverbandes mitzunutzen.

Schleswig-Holsteinisches VG, Urteil vom 6. Juli 2006 - 6 A 46/04 -, S. 6 des Urteilsabdrucks (n.v.); VG Berlin, Urteil vom 25. April 2006 - 2 A 62.05 -, Juris.

Auch der Einwand der Beklagten, die Führung eines Girokontos betreffe nicht den Kernbereich der politischen Willensbildung, sondern sei eine unpolitische Angelegenheit, weshalb der Gleichheitssatz nicht in der strengen Form gelte, kann nicht zu einer abweichenden Beurteilung führen. Denn für eine derartige Differenzierung nach der Bedeutung der öffentlichen Leistungen für die politische Willensbildung findet sich im Gesetz kein Anhaltspunkt. Gleiches gilt für das Vorbringen der Beklagten, die Sparkassen seien keine klassischen Träger öffentlicher Gewalt; weil sie im Wettbewerb mit Privatbanken ständen, sei ihnen im Rahmen des § 5 PartG ein größerer Handlungsspielraum einzuräumen. Eine derartige Differenzierung wäre vor dem Hintergrund des Art. 21 GG im Übrigen auch nicht zulässig.

Schließlich steht dem Anspruch des Klägers auch nicht, wie von der Beklagten geltend gemacht, § 5 Abs. 1 Satz 2 PartG entgegen. Danach kann der Umfang der Gewährung der öffentlichen Leistung nach der Bedeutung der Parteien bis zu dem für die Erreichung ihres Zweckes erforderlichen Mindestmaß abgestuft werden. Aus dieser abgestuften Leistungsgewährung folgt indes nicht, dass dem Kläger vor dem Hintergrund seiner mangelnden Präsenz bei der letzten Kommunalwahl überhaupt keine Leistung zu gewähren, d.h. kein Girokonto einzurichten ist. Denn die Abstufung betrifft ausweislich des Wortlautes lediglich den „Umfang", nicht jedoch das „Ob" der Leistungsgewährung, das im Übrigen alleiniger Gegenstand des Rechtsstreits ist. Aus der Norm ergibt sich ferner, dass in jedem Fall ein gewisses Mindestmaß zuzusprechen ist, eine Herabstufung „auf Null" mithin nicht in Betracht kommt.

Offen bleiben kann, ob Fälle denkbar sind, in denen ein Anspruch aus § 5 Abs. 1 Satz 1 PartG zu versagen ist, weil sich die Geltendmachung des Anspruchs als offensichtlich rechtsmissbräuchlich darstellt. Denn ein solcher Fall liegt hier nicht vor. Der Kläger begehrt die Eröffnung eines Girokontos nicht aus Motiven heraus, die rechtlich zu missbilligen sind. Er ist schlicht an einer ortsnahen Abwicklung der Bankgeschäfte interessiert.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO. Dabei wendet die Kammer § 167 Abs. 2 VwGO wegen der Vergleichbarkeit der Interessenlage auch auf die hier vorliegende Leistungsklage an, die nicht auf die Zahlung einer Geldleistung gerichtet ist.

Die Berufung war gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen. Die Frage, ob bzw. unter welchen Voraussetzungen einer politische Partei gegenüber einem öffentlich-rechtlichen Kreditinstitut ein Anspruch auf Eröffnung eines Girokontos zusteht, hat wegen der über den Einzelfall hinausgehenden Rechtsfragen grundsätzliche Bedeutung.

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