Urteil vom Verwaltungsgericht Karlsruhe - 8 K 1037/09

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen.

Tatbestand

Die Beteiligten streiten um die Geltungsdauer einer Linienverkehrsgenehmigung.

Die Klägerin, ein Busunternehmen mit Sitz im Landkreis ..., besaß neben anderen Genehmigungen nach dem Personenbeförderungsgesetz jeweils eine zuletzt für 8 Jahre erteilte, bis 30.04.2008 gültige Linienverkehrsgenehmigung für den Linienverkehr mit Kraftomnibussen von ... nach ... und von ... nach ... („Südlinie“ L ... und L ...) im Landkreis ...

Unter dem 07.01.2008 beantragte die Klägerin die Wiedererteilung dieser Genehmigungen für 8 Jahre. Das Landratsamt ... führte das Anhörverfahren durch und erteilte mit Bescheid vom 15.02.2008 die Genehmigungen für die Zeit vom 01.05.2008 bis 30.07.2011. Zur Begründung der Geltungsdauer wurde ausgeführt, dass die zur Genehmigung anstehenden Linien im Bündel „Mitte“ des seitens des Kreistags am 17.12.2007 beschlossenen Linienbündelungskonzepts enthalten seien, das zum 31.07.2011 aktiviert werden solle. Deshalb seien die Genehmigung bis einschließlich 30.07.2011 zu befristen.

Den dagegen am 13.03.2008 erhobenen und danach für die Klägerin ausführlich und im Einzelnen begründeten Widerspruch wies das Regierungspräsidium ... mit Widerspruchsbescheid vom 04.05.2009 zurück. Die Geltungsdauer der Genehmigungen sei nach § 16 Abs. 2 Satz 1 PBefG unter Berücksichtigung der öffentlichen Verkehrsinteressen zu bemessen, die in § 8 Abs. 3 PBefG für den öffentlichen Personennahverkehr weiter konkretisiert würden. Die wirtschaftlichen Interessen des Unternehmers seien nicht maßgebend, auch wenn sie von der Genehmigungsbehörde nicht völlig ignoriert werden dürften. Danach habe die Genehmigungsbehörde einen vom Aufgabenträger nach Maßgabe der Sätze 3 bis 6 beschlossenen Nahverkehrsplan zu berücksichtigen. Sehe ein rechtmäßig zustande gekommener Nahverkehrsplan Linienbündel vor, komme ihm eine bedeutende Rolle zu. In diesen Fällen sei als vorbereitende Maßnahme für die Umsetzung des Linienbündelungskonzepts eine Harmonisierung der Geltungsdauer der einzelnen Linienverkehrsgenehmigungen, die zukünftig zu einem Linienbündel zusammengefasst werden sollten, zwingend geboten. Am 11.10.2007 habe insoweit ein erstes Gespräch mit den Verkehrsunternehmen stattgefunden, die um Stellungnahme bis 14.11.2007 gebeten worden seien und Stellung genommen hätten. Nach der Vorberatung im Fachausschuss habe am 10.12.2007 ein weiteres Gespräch mit den Verkehrsunternehmen stattgefunden. Der Kreistag habe dann am 17.12.2007 einstimmig ein detailliertes Linienbündelungskonzept beschlossen, das als vorgezogener integrativer Bestandteil des fortzuschreibenden Nahverkehrsplans anzusehen sei. Die Verkehrsunternehmen seien nach einem weiteren Punkt ausdrücklich aufgerufen worden, an der Ausgestaltung des Liniennetzes konstruktiv mitzuwirken und hierzu rechtzeitig eigene Vorschläge zu machen. Dem Interesse der Klägerin an der Amortisation ihrer Investitionen sei entgegenzuhalten, dass die Laufzeit von 8 Jahren die Höchstdauer darstelle und es sich hier nicht um die bei einer Ersterteilung erforderliche (Erst-) Investition handle. Eine Verkürzung der Genehmigungslaufzeit sei gerechtfertigt und verhältnismäßig. Der Aufgabenträger habe zum Ausdruck gebracht, dass er eine Sicherung und Verbesserung des bestehenden Verkehrsangebots mit Hilfe des Linienbündelungskonzepts erreichen wolle. Dieses Konzept, das in nächster Zeit in aktueller Fortschreibung zur Beschlussfassung vorgelegt werde, sei unter angemessener Beteiligung der Unternehmen entwickelt und verabschiedet worden, um möglichst frühzeitig die erforderlichen genehmigungsrechtlichen Voraussetzungen für eine Verkürzung der Laufzeiten zu schaffen. Um die Planungen des Kreises umsetzen zu können, sei die Harmonisierung der den jeweiligen Bündeln zuzuordnenden Linien unumgänglich. Danach bestünden keine Zweifel daran, dass das vom Landkreis ... beschlossenen Linienbündelungskonzept korrekt und unter Beachtung der vorhandenen Verkehrsstrukturen und unter Mitwirkung der vorhandenen Unternehmer zustande gekommen sei. „Unklarheiten“ in diesem Linienbündelungskonzept lägen nicht vor. Die Linienbündelung verfolge das Ziel der Integration der Nahverkehrsbedienung. Der Nahverkehrsplan formuliere die Zielvorstellungen zur Bündelung hinreichend konkret und die voraussichtliche Aktivierungsdauer für die zu den Bündeln gehörenden Linien sei ausgewiesen. Die Laufzeiten seien an der am längsten laufenden (Einzel-) Genehmigung des künftigen Bündels ausgerichtet worden. Die erforderliche Harmonisierung habe nur durch die Verkürzung der anderen Laufzeiten erreicht werden können. Die Verkehrsplanung des Landkreises sei hinreichend konkretisiert. Den wirtschaftlichen Interessen der Klägerin käme danach keine überragende Bedeutung zu.

Mit ihrer schon am 04.05.2009 erhobenen Klage beantragt die Klägerin,

den Beklagten unter Aufhebung des insoweit entgegenstehenden Bescheids des Landratsamts ... vom 15.02.2008 und des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums ... vom 04.05.2009 zu verpflichten, ihr die Linienverkehrsgenehmigungen L ... und L ... bis zum 30.04.2016 zu erteilen.

Zur Begründung macht sie weiter im Wesentlichen geltend: Die Ermessensentscheidung über die Geltungsdauer dürfe nicht allein an den Absichten des Landkreises ausgerichtet werden; vielmehr müsse ein Ausgleich mit ihrem grundrechtlich durch die Gewährleistung der Berufsausübungsfreiheit geschützten Interesse am langfristig gesicherten Fortbestand einer seit längerem beanstandungsfrei geführten Linie geschaffen werden, das nur dann zurückzustehen habe, wenn ein deutlich übergeordnetes Allgemeininteresse vorliege; davon sei nicht auszugehen. Sie habe schon deshalb einen Anspruch auf eine Genehmigung mit Höchstgeltungsdauer. Nur dadurch werde die im Gesetz vorgesehene Kooperation gleichrangig mit dem Aufgabenträger gewährleistet. Die Verkürzung der Geltungsdauer der Genehmigung lasse sich mit dem am 17.12.2007 beschlossenen Linienbündelungskonzept nicht mehr rechtfertigen; das sie betreffende Linienbündel sei im am 20.10.2008 vom Kreistag beschlossenen Nahverkehrsplan nicht enthalten. Das Linienbündelungskonzept und der Nahverkehrsplan seien auch nicht nach der gesetzlich vorgeschriebenen Beteiligung der Unternehmer beschlossen worden, obwohl dies über die ... mbH - VGC - ohne Weiteres möglich gewesen sei. Das Gebot der Beteiligung der vorhandenen Verkehrsunternehmer gelte nicht nur für den Nahverkehrsplan, sondern auch für das Linienbündelungskonzept, wenn es als vorgezogener integrativer Bestandteil des fortzuschreibenden Nahverkehrsplans anzusehen sei. Die Beteiligung der Unternehmer sei von herausragender Bedeutung, weil sie eine Richtigkeitsgewähr für die Nahverkehrsplanung biete und bei der Integration von Nahverkehrsleistungen und wegen der Verkehrskooperation und -koordination wichtig sei und einer frühen und wirkungsvollen Abstimmung der Aufgabenträger und Verkehrsunternehmer diene. Insoweit sei Grundrechtsschutz durch Verfahren geboten. Die vom Landratsamt eingeschaltete Nahverkehrsberatung ... habe ihre Planung bewusst und gezielt im Verborgenen durchgeführt. Im Zeitpunkt der Beteiligung der Unternehmer im November 2007 sei das Linienbündelungskonzept längst erarbeitet gewesen und ihnen anschließend nur noch präsentiert worden. Die Linienbündel fänden im Gesetz keine Grundlage. Vielmehr hätten freiwillige Verkehrskooperationen Vorrang. Danach seien die Nahverkehrspläne als Planungsleitlinien unter Beachtung der vorhandenen Verkehrsstrukturen und der vorhandenen Unternehmer zu berücksichtigen. Dass der Beschluss des Kreistags vom 17.12.2007, nach dem die Linienbündel als vorweggenommener integraler Bestandteil des Nahverkehrsplans zu gelten hätten, seinerseits die Anforderungen erfülle, die an einen Nahverkehrsplan zu stellen seien, ergebe sich nicht. Ein Nahverkehrsplan müsse Ziele und Rahmenvorgaben für die Gestaltung des öffentlichen Personennahverkehrs regeln. Linienbündel würden dazu nicht gehören. Die Linienbündelung verfolge außerdem den Zweck, vorhandenen Verkehrsstrukturen zu zerstören. Dies sei Im Gesetz nicht vorgesehen. Vielmehr greife die Linienbündelung in die Berufsfreiheit der vorhandenen Unternehmer ein, ohne dass es dafür einen rechtfertigenden Grund gebe. Den vorhandenen Unternehmen würde die Möglichkeit der Berufsausübung unabhängig von ihrer Qualifikation und Leistungsfähigkeit entzogen. Schließlich sei § 1 Abs. 1 der Verordnung über die personenbeförderungsrechtlichen Zuständigkeiten wegen Verstoßes gegen Verfassungsrecht, nämlich das Rechtsstaatsprinzip, unwirksam. Dies ergebe sich aus der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 12.05.2009. Das Landratsamt sei von vornherein nicht zur Beschränkung der Geltungsdauer von Linienverkehrsgenehmigungen befugt und dafür nicht zuständig. Auch deshalb seien die Beschränkungen aufzuheben und der Beklagte zu verpflichten, eine Genehmigung bis 30.04.2016 zu erteilen.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er lässt vortragen, es reiche aus, dass im Zeitpunkt der Genehmigungserteilung ein Linienbündelungskonzept des dafür zuständigen Aufgabenträgers vorgelegen habe. Dieses habe er als Genehmigungsbehörde zu beachten. Dass die Verkehrsunternehmer an der Planung des öffentlichen Nahverkehrs mitzuwirken hätten, lasse sich dem Gesetz nicht entnehmen. Dort sei nur von einer Beteiligung der vorhandenen Unternehmer die Rede. Schon dies sei bedenklich und könne zu einer Wettbewerbsverzerrung zugunsten der bereits zugelassenen Unternehmer führen. Auch deshalb sei allenfalls eine Beteiligung vertretbar. Schließlich komme die Definition des öffentlichen Verkehrsinteresses allein dem Aufgabenträger zu, der mit der Sicherstellung einer ausreichenden Verkehrsbedienung eine öffentliche Aufgabe im Bereich der pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben wahrnehme, die der Garantie des Art. 28 Abs. 2 GG unterliege. Die vom Aufgabenträger erklärten öffentlichen Verkehrsinteressen habe er zu berücksichtigen, auf die Planungen der Verkehrsunternehmer auf zivilrechtlicher Grundlage komme es nicht an. Die Linienbündelung stelle ein solches Interesse dar, denn sie trage dazu bei, dass mehrere Linien in der Hand eines Betreibers zusammengefasst würden. Insoweit komme es nicht darauf an, ob eigen- oder gemeinwirtschaftliche Verkehrsleistungen erbracht würden. Der Schaffung von Linienbündeln komme seit der zum 01.01.1996 umgesetzten Regionalisierung des öffentlichen Personennahverkehrs ein wettbewerbliches Element zu, weil nicht nur eine Verbesserung der Wirtschaftlichkeit durch Öffnung für den Markt erreicht werde, sondern die damit verbundene wirtschaftlichere Verkehrsgestaltung zu einer möglichst geringen Belastung für die Allgemeinheit führe. Dass kleinere Unternehmen verdrängt würden, sei nicht richtig. Auch eine Kooperation könne sich um eine gebündelte Linie bewerben. Um die für eine Linienbündelung erforderlichen gleichlaufenden Genehmigungslaufzeiten zu erzielen, sei es erforderlich, die in der Vergangenheit zufällig entstandenen uneinheitlichen Laufzeiten von Linien innerhalb eines Bündels zu harmonisieren. Insoweit genüge der Entwurf eines Linienbündelungskonzepts, das noch nicht zwingend im Nahverkehrsplan enthalten sein müsse. Auch ohne eine verbindliche Vorgabe des Aufgabenträgers könne die Genehmigungsbehörde die Genehmigung befristen. Die im Gesetz verankerte Höchstlaufzeit sei nicht die Regel und insbesondere nicht unter dem Aspekt der Amortisation der getätigten Investitionen der Unternehmer begründbar. Dieser rein unternehmensbezogene Aspekt sei nicht unter das öffentliche Verkehrsinteresse subsumierbar und könne allenfalls bei der Ersterteilung eine gewisse Berücksichtigung finden.

Der Beigeladene beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er schließt sich der Begründung des Beklagten an und macht geltend, dass er das Linienbündelungskonzept weiter verfolge. Dies ergebe sich auch aus dem vom Kreistag beschlossenen Nahverkehrsplan.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die seitens des Beklagten vorgelegten Akten (1 Heft des Landratsamts ..., 1 Heft des Regierungspräsidiums ...) und die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze verwiesen.

Entscheidungsgründe

Die Klage ist als Verpflichtungsklage und als darin enthaltene, aber weniger weit reichende Bescheidungsklage (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 16. Aufl., § 42 Rn. 8) zulässig, aber nicht begründet. Der Klägerin steht ein Anspruch auf Erteilung der Genehmigungen mit einer Geltungsdauer von acht Jahren nicht zu; der über den 30.07.2011 hinaus gültige Genehmigungen ablehnende Bescheid des Landratsamts ... vom 15.02.2008 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums ... vom 04.05.2009 sind rechtmäßig und ohne Verletzung von Rechten der Klägerin ergangen (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Die Klägerin kann auch nicht verlangen, dass ihr Antrag vom 07.01.2008 insoweit erneut beschieden wird (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Dies gilt unabhängig davon, ob auf die bei einer Verpflichtungs- bzw. Bescheidungsklage maßgebliche Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung (vgl. Kopp/Schenke, a.a.O., § 113 Rn. 217) abzustellen oder der Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung in den Blick zu nehmen ist, weil die Bemessung der Geltungsdauer auch eine Prognose erfordert, bei der der Behörde ein der gerichtlichen Kontrolle nur eingeschränkt zugänglicher Beurteilungsspielraum zusteht (vgl. zu § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG: BVerwG, Urt. v. 02.10.1991 - 7 B 59/91 -, DÖV 1992, 534, und vorgehend VGH Bad.-Württ., Urt. v. 15.02.1991 - 14 S 1597/89 - Juris).

Die Klägerin erfüllt unstreitig die Voraussetzungen für die Erteilung von Genehmigungen für den Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen nach §§ 42, 13 ff. des zuletzt - hier unerheblich - durch Art. 27 des 2. Gesetzes zum Abbau bürokratischer Hemmnisse insbesondere in der mittelständischen Wirtschaft vom 07.09.2007 (BGBl I, 2246) geänderten Personenbeförderungsgesetzes (PBefG). Nach § 16 Abs. 2 PBefG ist die Geltungsdauer einer solchen Genehmigung unter Berücksichtigung der öffentlichen Verkehrsinteressen zu bemessen (Satz 1). Sie beträgt höchstens acht Jahre (Satz 2). Im öffentlichen Personennahverkehr ist § 8 Abs. 3 zu beachten (Satz 3).

Die Geltungsdauer stellt nach einhelliger Auffassung keine Nebenbestimmung, sondern eine inhaltliche Beschränkung der Genehmigung dar, über die die Genehmigungsbehörde zu entscheiden hat, die nach § 11 Abs. 1 PBefG von der Landesregierung bestimmt wird. Zuständig dafür ist nach §§ 11 Abs. 2 Nr. 1 PBefG, 1 Abs. 1 der Verordnung der Landesregierung und des Innenministeriums über personenbeförderungsrechtliche Zuständigkeiten vom 15.01.1996 (GBl. S. 75), zuletzt geändert durch Art. 1 der Verordnung der Landesregierung zur Änderung der Verordnung über personenbeförderungsrechtliche Zuständigkeiten vom 12.04.2005 (GBl. S. 297), die untere Verwaltungsbehörde (vgl. §§ 13 Abs. 1 Nr. 1, 15 Abs. 1 Satz 1 Landesverwaltungsgesetz - LVG - i.d.F. vom 03.02.2005 [GBl. S. 159]) und damit das Landratsamt ...

Das Landratsamt ... konnte entgegen der Auffassung der Klägerin im Genehmigungsverfahren tätig werden, obwohl es eine Behörde auch des beigeladenen Aufgabenträges (vgl. § 1 Abs. 3 Landkreisordnung - LKrO - i.d.F.v. 14.02.2006 [GBl. S. 20]) ist. Ein generelles Gebot der Unparteilichkeit auch des Verwaltungsträgers und der ihn vertretenden Behörde wurde bisher nicht angenommen. Vielmehr ist die Rechtsprechung vor allem zum Planfeststellungsrecht davon ausgegangen, dass die mangelnde Neutralität der handelnden Stelle durch gerichtlichen Rechtsschutz und die Aufsicht übergeordneter Stellen kompensiert werden könne (vgl. dazu den von der Klägerin angeführten Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 12.05.2009 - 2 BvR 890/06 -, Rn. 176 m.w.N. [Juris]). Dies gilt erst recht, wenn - wie hier - die Recht- und Zweckmäßigkeit der Maßnahme in einem Widerspruchsverfahren nach §§ 68 ff. VwGO von der nächsthöheren Behörde zu überprüfen sind. Unabhängig davon kann die an Recht und Gesetz gebundene staatliche Genehmigungsbehörde nach dem PBefG nicht mit einer mittelverwaltenden Stelle in dem von Art. 4 GG geprägten Bereich finanzieller Förderung von Religionsgesellschaften verglichen werden. Bei der hier zu beurteilenden Entscheidung entsteht keine strukturelle Gefährdungslage hinsichtlich der Gehalte von Grundrechten, die mit den Anforderungen an eine rechtsstaatliche Verwaltungsstruktur unvereinbar ist (BVerfG, Beschl. v. 12.05.2009, a.a.O., Rn. 177).

Die Regelungen in § 16 Abs. 2 PBefG begründen keinen subjektiv öffentlich-rechtlichen Anspruch des Verkehrsunternehmers auf Erteilung einer Genehmigung mit Höchstgeltungsdauer. Nach Auffassung der Kammer steht die Bemessung der Geltungsdauer auch nicht im Ermessen der Genehmigungsbehörde mit der Folge, dass ein Anspruch des Unternehmers im Einzelfall dadurch entstehen kann, dass sich angesichts des Gewichts der zu seinen Gunsten in eine Abwägung einzustellenden Belange jede die Höchstdauer unterschreitende Befristung als ermessensfehlerhaft erweist (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 8. Aufl., § 40 Rn. 30). Es kann deshalb auf sich beruhen, ob das Interesse der Klägerin an der Amortisation ihrer Investitionen, auf das sie sich nicht ausdrücklich und im Einzelnen berufen hat, als schutzwürdiges Interesse bei der Wiedererteilung der Genehmigung überhaupt anzuerkennen ist. Dass bei der Bemessung der Geltungsdauer § 8 Abs. 3 PBefG zu beachten ist, rechtfertigt keine andere Beurteilung. Unabhängig davon halten die Erwägungen, mit denen die Geltungsdauer der Genehmigung begründet wurde, einer gerichtlichen Überprüfung stand; es ergibt sich insbesondere nicht, dass sowohl das am 17.12.2007 vom Beigeladenen beschlossene Linienbündelungskonzept als auch der Nahverkehrsplan des Beigeladenen vom 20.10.2008 in rechtswidriger Weise unter Missachtung bzw. nicht ausreichender Beachtung der Mitwirkungsbefugnisse oder -rechte der (Verkehrs-) Unternehmer zustande gekommen und deshalb bei der Bemessung der Geltungsdauer unbeachtlich sind und dies zur Folge hat, dass die Genehmigung mit Höchstgeltungsdauer zu erteilen ist.

Zunächst gibt der Wortlaut des § 16 Abs. 2 PBefG nichts dafür her, dass die Genehmigungsbehörde bei der Bemessung der Geltungsdauer das wirtschaftliche Interesse bzw. andere Belange des Unternehmers - zumindest auch - zu berücksichtigen hat. Die Bestimmung der Höchstdauer gilt, wie der Superlativ deutlich macht, nicht einmal dem Regelfall, sondern grundsätzlich dem Ausnahmefall. Schon danach kommt dem letztlich wirtschaftlichen Interesse des Unternehmers an einer möglichst langen Geltungsdauer nach dem Willen des Gesetzgebers keine so weit reichende Bedeutung zu, dass daraus für ihn ein Anspruch auf eine Genehmigung mit Höchstgeltungsdauer erwächst.

Für dieses Verständnis spricht auch die Entstehungsgeschichte des § 16 Abs. 2 PBefG in seiner bis 31.12.1995 geltenden Fassung. Die Vorschrift geht auf § 17 Satz 2 der Verordnung zur Durchführung des Gesetzes über die Beförderung von Personen zu Lande vom 26.03.1935 (RGBl. I S. 473) - DVPBefG - (abgedruckt bei Bidinger, Personenbeförderungsrecht, Stand Nov. 2009, § 16 Anm. 2) zurück. Das Gesetz vom 04.12.1934 (RGBl. I, S. 1217) hatte in seiner Präambel die Führung des Verkehrs zur Aufgabe des Staates erklärt. In § 17 Satz 2 DVPBefG wurde die Vorgabe des § 10 1. HS PBefG 1934 - die Genehmigung wird dem Unternehmer auf Zeit und nur für seine Person erteilt - dahingehend präzisiert, dass beim Linienverkehr die Dauer der Genehmigung im Höchstfall zehn Jahre beträgt. Diese Vorschriften sahen eine Berücksichtigung der Interessen des Unternehmers nicht ausdrücklich vor. Sie waren auch nach dem Inkrafttreten des Grundgesetzes gültig und insbesondere mit den Grundrechten aus Art. 12 Abs. 1 GG, Art. 2 Abs. 1 GG und Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar (vgl. dazu BVerwG, Urt. v. 30.11.1954 - 1 C 148.53 -, BVerwGE 1, 244).

Nach der Amtlichen Begründung (zu § 44 - alt -, jetzt § 16 Abs. 2; vgl. dazu Bidinger, a.a.O., § 16 Anm. 6 b.) ging der Gesetzgeber bei der seit 1964 geltenden Fassung davon aus, dass „mit Rücksicht auf die ständige Weiterentwicklung des Verkehrs eine Höchstdauer von nur 8 Jahren als begründet anzusehen und der Abschreibung der Fahrzeuge (in der Regel 4 bis 5 Jahre) auch bei dieser Verkürzung noch voll Rechnung getragen ist. Damit die Höchstdauer nicht weiterhin die Regel bildet, sondern jeder Fall unter Berücksichtigung der öffentlichen Verkehrsinteressen geprüft und die Geltungsdauer der Genehmigung danach bemessen wird, ist dieser Grundsatz im Satz 1 vorangestellt“. Die Geltungsdauer ist damit grundsätzlich nach den öffentlichen Verkehrsinteressen zu bemessen, die sich bei Linienverkehrsgenehmigungen höchstens für den Zeitraum von acht Jahren hinreichend verlässlich voraussagen lassen und danach stets eine Überprüfung erfordern. Darüber hinaus sollte die - von zehn auf acht Jahre verkürzte - Höchstdauer, die deutlich über dem Zeitraum der Abschreibung der Investitionen der Unternehmer lag und deren Interessen hinreichend berücksichtigte, nach der Amtlichen Begründung „nicht weiterhin die Regel bilden“. Auch dies spricht gegen einen Anspruch des Unternehmers auf eine Genehmigung mit Höchstgeltungsdauer.

Vor diesem Hintergrund lässt sich nach Auffassung der Kammer aus der frühere Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, insbesondere aus dem Urteil vom 30.11.1954 (a.a.O.), nicht ableiten, dass bei der Bemessung der Geltungsdauer eine Ermessensentscheidung zu treffen ist und in die im Rahmen dieser Entscheidung vorzunehmende Abwägung jedenfalls auch die - wohl ausschließlich wirtschaftlichen - Interessen des Unternehmers einzustellen sind. Noch weniger ergibt sich daraus, dass diesen Individualinteressen grundsätzlich der Vorrang gebührt vor den öffentlichen Verkehrsinteressen und sie deshalb über die Reduzierung des behördlichen Ermessensspielraums „auf Null“ zu einem Anspruch im Sinne des Begehrens der Klägerin führen. Zwar wird dort zunächst ausgeführt, dass die Festsetzung der Dauer der Genehmigung im Ermessen der Verwaltungsbehörde liegt und zu § 17 Satz 2 DVPBefG dargelegt, dass „die Verwaltungsbehörde die Dauer der Genehmigung ... beschränken kann, wenn sie sich dabei nicht von sachfremden Erwägungen leiten lässt“ und „ die Befristung ... weder ... noch einen Fehlgebrauch des der Verwaltung obliegenden Ermessens beinhaltet.“ Als nicht sachfremde Erwägung wurde anerkannt, dass sich die Behörde bei einer im Zeitpunkt der Erteilung der Genehmigung nicht mit Sicherheit zu übersehenden wirtschaftlichen und aus ihr folgenden verkehrsmäßigen Entwicklung ... mit der Beschränkung der Geltungsdauer die Möglichkeit offen halten wollte, den Betrieb des Unternehmers auf seine Vereinbarkeit mit den Interessen des öffentlichen Verkehrs schon nach zwei Jahren wieder zu prüfen(vgl. Rn. 20 des Urteils bei Juris). Gegenüber den damit ausdrücklich anerkannten öffentlichen Verkehrsinteressen war der Einwand des dortigen Klägers, dass auch die Rentabilität seines Unternehmens bei dieser Geltungsdauer gefährdet sei (vgl. Rn. 13 bei Juris), einer Erwähnung nicht einmal wert. Dass die Behörde eine Abwägung mit dem Interesse des Unternehmers vorzunehmen hatte und vorgenommen hat, ergibt sich nicht.

Bestätigt wird diese Auslegung schließlich durch die - gleichsam gegenläufige - Regelung in § 16 Abs. 1 Satz 1 PBefG, die im Wesentlichen § 17 Satz 1 DVPBefG entspricht: Danach ist die Geltungsdauer der Genehmigung für Straßenbahn- und Obusverkehr so zu bemessen, dass sie mindestens der gewöhnlichen Nutzungsdauer der Betriebsanlagen entspricht. Damit wird ein - zwingender - Zusammenhang zwischen der Geltungsdauer der Genehmigung und den wirtschaftlichen Belangen des Unternehmers hergestellt. Der Entscheidungsspielraum der Genehmigungsbehörde ist somit weitgehend zu seinen Gunsten eingeschränkt (so zum „Ermessensspielraum“ Bidinger, a.a.O., § 16 Anm. 3 a), wenn nicht sogar ausgeschlossen.

Ein Anspruch auf Erteilung einer Genehmigung mit Höchstgeltungsdauer ergibt sich entgegen der Auffassung der Klägerin auch nicht aus § 16 Abs. 2 Satz 3 PBefG. Durch den Verweis auf § 8 Abs. 3, der bei der Bemessung der Geltungsdauer einer Genehmigung im öffentlichen Personennahverkehr (künftig: ÖPNV) zu beachten ist, wurde insbesondere keine Mitwirkungsbefugnis der Unternehmer bei der Planung des ÖPNV begründet. Der Klägerin ist deshalb nicht darin zu folgen, dass sich aus einem ihrer Ansicht nach schon verfahrensfehlerhaft zustande gekommenen Konzept einer Nahverkehrsplanung bzw. einem ohne ausreichende Beteiligung ihrerseits beschlossenen Nahverkehrsplan für die Bemessung der Geltungsdauer maßgebliche öffentliche Verkehrsinteressen nicht ergeben können. Ihr ist auch nicht darin zu folgen, dass das Fehlen berücksichtigungsfähiger öffentlicher Verkehrsinteressen zu der erstrebten Geltungsdauer der Genehmigung führt.

Mit der Ergänzung der Regelungen - in § 16 Abs. 2 PBefG über die Geltungsdauer - um den mit Wirkung vom 01.01.1996 angefügten Satz 3 (vgl. dazu Art. 11 Abs. 2 und Art. 6 Abs. 116 Nr. 8 des Gesetzes zur Neuordnung des Eisenbahnwesens - ENeuOG - vom 27.12.1993, BGBl. I, 2378) sollte der unbestimmte Rechtsbegriff „öffentliche Verkehrsinteressen“ - sc. in Satz 1 - inhaltlich dahingehend ausgefüllt werden, dass hier insbesondere den in § 8 Abs. 3 aufgestellten allgemeinen Zielvorgaben und Voraussetzungen für eine ÖPNV-Gestaltung Rechnung zu tragen ist. Dass dies zu einer Kollision mit dem Interesse des Unternehmers an einer langfristigen Disposition führen kann, hat der Gesetzgeber gesehen, diesem Interesse aber gleichwohl keinen Schutz zugebilligt. Vielmehr ging er davon aus, dass sich die Berücksichtigung dieser Interessen bei der Bemessung der Geltungsdauer in dem Maße relativiert, in dem Nahverkehrskonzeptionen dem entgegenstehen bzw. Aufgabenträger und Verkehrsunternehmer andere vertragliche Regelungen getroffen haben (vgl. dazu BT-Drs. 12/6269 v. 30.11.1993, S. 109/145, noch zu Art. 6 Abs. 112 a Nr. 8). § 8 PBefG ist gleichzeitig in Kraft getreten (vgl. Art. 8 Abs. 116 Nr. 1 ENeuOG). Der Verweis ändert damit nichts an dem Grundsatz, dass bei der Bemessung der Geltungsdauer nur die öffentlichen Verkehrsinteressen zu berücksichtigen und wirtschaftlichen Interessen der Unternehmer nachgeordnet sind. Beide Gesichtspunkte sind bei seiner Interpretation zu bedenken.

Nach § 8 Abs. 3 PBefG hat die Genehmigungsbehörde im Zusammenwirken mit dem Aufgabenträger des öffentlichen Personennahverkehrs (Aufgabenträger) und mit den Verkehrsunternehmern im Interesse einer ausreichenden Bedienung der Bevölkerung mit Verkehrsleistungen im öffentlichen Personennahverkehr sowie einer wirtschaftlichen Verkehrsgestaltung für eine Integration der Nahverkehrsbedienung, insbesondere für Verkehrskooperationen, für die Abstimmung oder den Verbund der Beförderungsentgelte und für die Abstimmung der Fahrpläne zu sorgen (Satz 1). Sie hat dabei einen vom Aufgabenträger beschlossenen Nahverkehrsplan zu berücksichtigen, der vorhandene Verkehrsstrukturen beachtet, unter Mitwirkung der vorhandenen Unternehmer zustande gekommen ist und nicht zur Ungleichbehandlung von Unternehmern führt (Satz 2).

Den weiteren Vorgaben in § 8 Abs. 3 PBefG, dass der - unter Beachtung der Belange behinderter und anderer Menschen mit Mobilitätsbeeinträchtigung und unter Beteiligung der Behindertenbeauftragten und -beiräten aufzustellende (Satz 3 und Satz 4) - Nahverkehrsplan den Rahmen für die Entwicklung des öffentlichen Personennahverkehrs bildet (Satz 5) und dass die Länder seine Aufstellung sowie die Bestimmung des Aufgabenträgers regeln (Satz 6), kommt im Zusammenhang mit der Bemessung der Geltungsdauer keine Bedeutung zu; dies gilt gleichermaßen für die wettbewerbsrechtlichen Regelungen in den Sätzen 7 bis 10 der Vorschrift.

Da der Verweis auf § 8 Abs. 3 PBefG die Präzisierung der öffentlichen Verkehrsinteressen im Bereich des ÖPNV bezweckt und zu einer Relativierung der Interessen der Unternehmer führt, verbietet sich, aus der Formulierung in Satz 1, wonach die Genehmigungsbehörde im Zusammenwirken auch mit den Verkehrsunternehmern für eine Integration der Nahverkehrsbedienung zu sorgen hat, zu schließen, dass damit die wirtschaftlichen Interessen der Verkehrsunternehmer überhaupt angesprochen werden sollten und darüber hinaus die von der Klägerin angenommen Ausgestaltung erfahren haben, dass die Unternehmer auf Augenhöhe schon an der Planung des ÖPNV zu beteiligen sind. Dies bestätigt auch die Amtliche Begründung zu § 8 Abs. 3 PBefG selbst: Die Vorschrift legt als allgemeine Zielvorgaben für die ÖPNV-Gestaltung die Integration der Nahverkehrsbedienung durch Verkehrskooperationen, die Abstimmung oder den Verbund von Beförderungsentgelten und Fahrplänen fest. Die Regelung verpflichtet die Genehmigungsbehörde, hierzu über die Förderung der freiwilligen Zusammenarbeit der Verkehrsunternehmer hinaus für ein Zusammenwirken des ÖPNV-Aufgabenträgers und der Verkehrsunternehmer zu sorgen (vgl. BT-Drs. 12/6269, S. 143). Damit ist ein Auftrag an die Genehmigungsbehörde im Bereich des ÖPNV umschrieben: Sie soll mit den ihr zur Verfügung stehenden Handlungsmöglichkeiten auch für das Zusammenwirken zwischen dem Aufgabenträger einerseits und den Unternehmern andererseits Sorge tragen. Eine Rechtsposition der Unternehmer kann der Regelung nicht entnommen werden.

Da auch Satz 2 nur die speziellen öffentlichen Verkehrsinteressen konkretisiert, die bei der Bemessung der Geltungsdauer einer Genehmigung im Bereich des ÖPNV zu berücksichtigen sind, lässt sich auch daraus, dass ein Nahverkehrsplan - nur - zu berücksichtigen ist, wenn er auch unter Mitwirkung der vorhandenen Unternehmer zustande gekommen ist und nicht zur Ungleichbehandlung von Unternehmern führt, nicht ableiten, dass die Klägerin als vorhandene Unternehmerin oder als einer der konkurrierenden Unternehmer zur Mitwirkung an der Planung „auf Augenhöhe“ mit dem Aufgabenträger berufen ist. Der Nebensatz kann nach der Amtlichen Begründung nicht so interpretiert werden: Die Neuregelung - sc. in § 8 Abs. 3 PBefG - anerkennt die Befugnis des Aufgabenträgers, den ÖPNV zu planen. ... Allerdings sollen die Aufgabenträger ihre Planungen nicht losgelöst von den gewachsenen Verkehrsstrukturen durchführen. Gleichzeitig haben sie den betroffenen Unternehmern eine angemessene Gelegenheit zu geben, ihre konzessionsrechtlich geschützten Interessen zu vertreten. Außerdem sind bei der künftigen Ausgestaltung des ÖPNV im einzelnen allen interessierten Unternehmern gleiche Chancen einzuräumen, damit ein ausreichender Wettbewerb stattfinden kann. Die Genehmigungsbehörde hat auf diese Aspekte zu achten, um in jedem Einzelfall sowohl den Ausgleich zwischen dem Planungsrecht des Aufgabenträgers und den Interessen der vorhandenen Unternehmer zu ermöglichen als auch ... (vgl. dazu BT-Drs. 12/6269, S. 143). Danach wollte der Gesetzgeber die Planungsbefugnis des Aufgabenträgers grundsätzlich anerkennen und sicherstellen, dass die Genehmigungsbehörde seine konzeptionellen Vorgaben in Zukunft berücksichtigt. Der Genehmigungsbehörde wurde weiter aufgeben, bei den den ÖPNV betreffenden, nun hinzukommenden Planungen des Aufgabenträgers darauf zu achten, dass dabei die vorgegebenen Aspekte - die gewachsenen Verkehrsstrukturen, die konzessionsrechtlich geschützten Interessen der betroffenen Unternehmer und die Chancengleichheit aller interessierten Unternehmer - gewahrt werden. Ob diese Befugnis der Genehmigungsbehörde mit Art. 28 Abs. 2 GG in Einklang steht und wie weit sie reicht, kann auf sich beruhen. Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber darüber hinaus ein eigenes Recht der Unternehmer auf Beteiligung an der Planung des Aufgabenträgers einführen wollte, ergeben sich nicht.

Danach geht das Gesetz ersichtlich davon aus, dass ein Nahverkehrsplan, der vom Aufgabenträger zur Sicherung und zur Verbesserung des ÖPNV aufzustellen ist (§ 11 Abs. 1 des Gesetzes über die Planung, Organisation und Gestaltung des öffentlichen Personennahverkehrs - ÖPNVG - vom 08.06.1995 [GBl. S. 417], zuletzt geändert d. Art. 5 der Siebten AnpassungsVO vom 25.04.2007 [GBl. S. 252]), die Gewähr dafür bietet, dass das Ziel der Integration der Nahverkehrsbedienung auch in der absehbaren Zeit seiner Geltung (vgl. § 12 Abs. 7 ÖPNVG) näher rückt oder erreicht wird und die öffentlichen Verkehrsinteressen danach anders zu würdigen sein können. Deshalb ist ein Nahverkehrsplan auch bei der Bemessung der Geltungsdauer zu beachten. Auch hinreichend konkrete Vorstufen eines solchen Planes, die sich vor dem Zeitpunkt seiner Fortschreibung abzeichnen, sind von der Genehmigungsbehörde zu berücksichtigen.

Dass der während des Widerspruchsverfahrens beschlossene Nahverkehrsplan des Beigeladenen vom 20.10.2008 ohne die Beteiligung der vorhandenen Verkehrsunternehmer (vgl. dazu § 12 Abs. 1 ÖPNVG) oder sonst verfahrensfehlerhaft zustande gekommen ist, macht die Klägerin nicht geltend. Dass der Beigeladene das Linienbündelungskonzept in Bezug auf die hier genehmigte Linie aufgegeben hat und schon deshalb das damit begründete öffentliche Verkehrsinteresse an der Geltungsdauer der Genehmigung nicht mehr besteht, ergibt sich nicht. Dazu wurde für den Beigeladene anhand der Karten, die Bestandteil des Nahverkehrsplans sind, in der mündlichen Verhandlung zur Überzeugung des Gerichts dargelegt, dass die Linienbündelung auch weiterhin angestrebt und dadurch eine Verbesserung des Nahverkehrs erwartet wird. Dass insoweit eine Harmonisierung der Laufzeiten der bereits erteilten Genehmigungen erforderlich ist, die durch eine Angleichung an die Laufzeit der noch am längsten geltenden Genehmigung erreicht wird, steht nicht im Streit.

Da ein Anspruch auf eine Genehmigung mit Höchstgeltungsdauer nicht besteht, ist für die Entscheidung unerheblich, ob das Linienbündelungskonzept vom 17.12.2007 wirtschaftlich der bisher vorhandenen Linienstruktur und ihrer Fortentwicklung unterlegen ist und ob dies beim Beschluss vom 17.12.2007 erkennbar war. Dem fürsorglich gestellten Beweisantrag musste deshalb nicht entsprochen werden.

Nachdem die Entscheidung über die Geltungsdauer keine Ermessensentscheidung darstellt, besteht auch kein Anspruch auf Neubescheidung.

Die Klage war daher mit der Kostenfolge aus §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO abzuweisen. Nachdem der Beigeladene einen Antrag gestellt und sich damit am Kostenrisiko beteiligt hat, entsprach es der Billigkeit, der Klägerin auch seine außergerichtlichen Kosten aufzuerlegen.

Beschluss vom 09. Februar 2010

Der Streitwert wird in Abänderung der vorläufigen Streitwertfestsetzung vom 04.05.2009 gemäß §§ 39 Abs. 1, 52 Abs. 1 GKG auf EUR 25.000,-- festgesetzt (2 x 5/8 von EUR 20.000.--).

Hinsichtlich der Beschwerdemöglichkeit gegen die Streitwertfestsetzung wird auf § 68 Abs. 1 Satz 1, 3 und 5 GKG verwiesen.

Gründe

Nachdem die Entscheidung über die Geltungsdauer keine Ermessensentscheidung darstellt, besteht auch kein Anspruch auf Neubescheidung.

Beschluss vom 09. Februar 2010

Der Streitwert wird in Abänderung der vorläufigen Streitwertfestsetzung vom 04.05.2009 gemäß §§ 39 Abs. 1, 52 Abs. 1 GKG auf EUR 25.000,-- festgesetzt (2 x 5/8 von EUR 20.000.--).

Hinsichtlich der Beschwerdemöglichkeit gegen die Streitwertfestsetzung wird auf § 68 Abs. 1 Satz 1, 3 und 5 GKG verwiesen.

Referenzen

PBefG § 8 Förderung der Verkehrsbedienung und Ausgleich der Verkehrsinteressen im öffentlichen Personennahverkehr 15x
PBefG § 11 Genehmigungsbehörden 4x
§ 12 Abs. 1 ÖPNVG 2x (nicht zugeordnet)
§§ 39 Abs. 1, 52 Abs. 1 GKG 4x (nicht zugeordnet)
14 S 1597/89 2x (nicht zugeordnet)
§§ 68 ff. VwGO 2x (nicht zugeordnet)
2 BvR 890/06 2x (nicht zugeordnet)
VwGO § 154 2x
§ 68 Abs. 1 Satz 1, 3 und 5 GKG 2x (nicht zugeordnet)
PBefG § 13 Voraussetzung der Genehmigung 2x
§ 12 Abs. 7 ÖPNVG 2x (nicht zugeordnet)
§ 17 Satz 2 DVPBefG 4x (nicht zugeordnet)
VwGO § 113 4x
VwGO § 162 2x
7 B 59/91 2x (nicht zugeordnet)
§ 17 Satz 1 DVPBefG 2x (nicht zugeordnet)
PBefG § 16 Geltungsdauer der Genehmigung 15x