Urteil vom Verwaltungsgericht Minden - 4 K 1682/12

Tenor

Das beklagte Land wird unter entsprechender Aufhebung seines Bescheides vom 06.02.2012 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 23.04.2012 verpflichtet, dem Kläger eine Zulage für die Wahrnehmung höherwertiger Aufgaben für den Zeitraum vom 01.01.2008 bis 30.04.2011 in Höhe von 4481,44 € nebst Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz ab Rechtshängigkeit zu zahlen.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens tragen der Kläger zu 7/11 und das beklagte Land zu 4/11.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110% des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:

Der am geborene Kläger steht als Verwaltungsbeamter im Dienst des beklagten Landes.

Im Dezember 1998 wurde er zum Regierungsamtmann ernannt und mit Wirkung vom 01.10.2000 zum Polizeipräsidium C. versetzt, wo er zunächst die Aufgaben eines Sachbearbeiters im Sachgebiet VL 21 wahrnahm. Mit Wirkung vom 01.04.2001 wurde der Kläger zusätzlich vorläufig für die Dauer eines Jahres, im Mai 2002 endgültig mit der Abwesenheitsvertretung des Sachgebietsleiters VL 21 beauftragt.

Unter dem 21.05.2003 wurde die Stelle/Funktion einer Sachgebietsleiterin/eines Sachgebietsleiters VL 12 im Dezernat VL1 zum 01.10 2003 mit dem ausdrücklichen Hinweis “Die Funktion ist nach den bisherigen Zuordnungen mit A 12 bewertet.“ ausgeschrieben. Auf die hierauf erfolgte Bewerbung des Klägers vom 02.06.2003 wurde diesem mit Verfügung vom 31.07.2003 die Sachgebietsleitung VL 12 übertragen. Nach Umsetzung des sog. Direktionsmodells wurde dem Kläger ab dem 01.01.2007 die Leitung des Sachgebiets ZA 12 übertragen. Nach erfolgter Stellenausschreibung des Sachgebietsleiterin/des Sachgebietsleiters ZA 12 vom 29.11.2010 wurde der Kläger im März 2011 weiterhin der Direktion ZA/ZI 1/ZA 12 als Leiter zugewiesen und zugleich mit der Abwesenheitsvertretung des Leiters ZI 1 beauftragt.

Mit Urkunde vom 31.05.2011 wurde der Kläger zum Regierungsamtsrat ernannt.

Mit Schreiben seines Prozessbevollmächtigten vom 11.10.2011 wandte sich der Kläger an den Beklagten und wies darauf hin, dass das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 28.04.2011 – 2 C 30.09 – festgestellt habe, dass eine Zulage nach § 46 Abs. 1 BBesG für den Fall gezahlt werden müsse, dass ein Beamter einen höherwertigen Dienstposten im Wege der Vakanzvertretung übernehme. Dies sei bei ihm der Fall, da er seit dem 01.12.2003 die Aufgaben des Sachgebietsleiters ZA 12 (bis zum 31.12.2006 VL 12) wahrnehme, die bereits damals nach der Besoldungsgruppe A 12 BBesO bewertet gewesen seien. Gemäß § 46 BBesG bestehe die Zahlungspflicht für die Zulage nach 18 Monaten der ununterbrochenen Wahrnehmung dieser Aufgaben. Ihm sei deshalb rückwirkend ab dem 01.06.2005 die ihm zustehende Zulage zu zahlen.

Diesen Antrag lehnte der Beklagte mit Bescheid vom 06.02.2012 ab. Zur Begründung wurde ausgeführt, dem Kläger sei die Sachgebietsleitung ZA 12 (zuvor VL 12) seit dem 06.11.2003 dauerhaft übertragen worden. Diese Stelle sei jedoch erst seit der Umstellung auf das Direktionsmodell zum 01.01.2007 einer A 12-Funktion zugeordnet worden. Nach der bis dahin geltenden Erlasslage habe die Sachgebietsleitung den Besoldungsgruppen A 10 bis A 12 BBesO zugeordnet werden können. Eine konkrete Zuordnung sei seinerzeit nicht vorgenommen worden. Darauf komme es aber auch nicht entscheidungserheblich an, da für die Sachgebietsleitung VL 12 keine Planstelle der Besoldungsgruppe A 12 BBesO zur Verfügung gestanden habe. Außerdem seien Ansprüche für den Zeitraum bis zum 31.12.2007 gemäß § 195 i.V.m. § 199 Abs. 1 BGB ohnehin bereits verjährt. Ausgehend vom 01.01.2007 könnte ein Zulagenanspruch frühestens ab dem 01.07.2008 entstanden sein. Die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Gewährung einer Zulage habe der Kläger zu diesem Zeitpunkt bereits erfüllt (Ernennung zum Regierungsamtmann am 02.12.1998). Die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen lägen allerdings (nach entsprechender Stellenzuweisung durch das MIK NRW) erst seit dem 01.05.2011 vor. Bis dahin sei dem Dienstposten des Klägers keine Planstelle der Besoldungsgruppe A 12 BBesO zugeordnet gewesen. Zum 01.05.2001, nach Beförderung zum Regierungsamtsrat am 31.05.2011, sei der Kläger in eine Planstelle der Besoldungsgruppe A 12 BBesO eingewiesen worden, so dass ein Zulagenanspruch nach § 46 Abs. 1 BBesG nicht entstanden sei.

Den hiergegen eingelegten Widerspruch des Klägers vom 15.02.2012 wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 23.04.2012 zurück.

Am 04.05.2012 hat der Kläger Klage erhoben, zu deren Begründung er zunächst sein Vorbringen aus dem Verwaltungs- und Widerspruchsverfahren wiederholt und weiter vertieft hat. Zur weiteren Begründung beruft sich der Kläger auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 25.09.2014 - 2 C 16.13 - (Verwendungszulage im Rahmen der sog. „Topfwirtschaft“). Er ist der Ansicht, dass die in diesem Urteil genannten Voraussetzungen für die Zahlung einer Zulage auch in seinem Fall erfüllt seien.

Der Kläger beantragt,

den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 06.02.2012 und des Widerspruchsbescheides vom 23.04.2012 zu verpflichten, dem Kläger eine Zulage in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen dem jeweils fälligen Grundgehalt der Besoldungsgruppe A 11 BBesO und dem jeweils fälligen Grundgehalt der Besoldungsgruppe A 12 BBesO nach § 46 BBesG für den Zeitraum vom 01.01.2008 bis zum 30.04.2011 zuzüglich Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz aus den jeweiligen Differenzbeträgen ab Rechtshängigkeit zu zahlen.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den sonstigen Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

Die zulässige Klage ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet. Der Kläger hat für den Zeitraum vom 01.01.2008 bis 30.04.2011 Anspruch auf Gewährung einer (der Höhe nach begrenzten) Zulage für die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes nach § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG in der bis zum 31.08.2006 geltenden Fassung (im Folgenden: BBesG a.F.), welche gemäß Art. 125a Abs. 1 Satz 1 GG in Nordrhein-Westfalen bis zur mit Wirkung vom 01.06.2013 erfolgten Überleitung des BBesG in Landesrecht als Bundesrecht fortgalt. Der entgegenstehende Bescheid des beklagten Landes vom 06.02.2012 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 23.04.2012 ist insofern rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

1. Gemäß § 46 Abs. 1 BBesG ist einem Beamten, dem die Aufgaben eines höherwertigen Amtes vorübergehend vertretungsweise übertragen werden, nach 18 Monaten der ununterbrochenen Wahrnehmung dieser Aufgaben eine Zulage zu zahlen, wenn in diesem Zeitpunkt die haushaltsrechtlichen und laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung dieses Amtes vorliegen.

a) Der Bedeutungsgehalt des Tatbestandsmerkmals „vorübergehend vertretungsweise“ ist in der höchstrichterlichen Rechtsprechung geklärt: Dieses Merkmal ist gegeben, wenn der Beamte die ihm übertragenen, einem höheren Statusamt zugeordneten Aufgaben erfüllen soll, bis sie einem Beamten mit funktionsgerechtem höheren Statusamt übertragen werden,

BVerwG, Urteil vom 28.04.2011 - 2 C 30.09 -, juris, Rn. 11.

Die Aufgaben eines höherwertigen Amtes werden in den Fällen einer Vakanzvertretung auch dann vorübergehend vertretungsweise wahrgenommen, wenn sie dem Beamten für einen Zeitraum übertragen wurden, dessen Ende weder feststeht noch absehbar ist. Die Vakanzvertretung endet, mag sie auch als zeitlich unbeschränkt oder sogar ausdrücklich als „dauerhaft“ oder „endgültig“ bezeichnet worden sein, erst mit der funktionsgerechten Besetzung der Stelle. Dies ist der Fall, wenn ein Beamter mit dem entsprechenden Statusamt in die freie Planstelle eingewiesen und ihm das Funktionsamt übertragen wird,

BVerwG, Urteil vom 28.04.2011 - 2 C 30.09 -, juris, Rn. 13 m.w.N..

Hierbei kann es sich auch um den bisherigen Stelleninhaber handeln. Das Merkmal „vorübergehend vertretungsweise“ erfasst nur die Fälle der Vakanzvertretung. Dort fehlt es an einem Stelleninhaber mit funktionsgerechtem Statusamt. Dagegen wird in den Fällen der Verhinderungsvertretung eine Zulage nicht gewährt, weil die Haushaltsmittel bereits für die Besoldung des an der Dienstausübung gehinderten Stelleninhabers benötigt werden.

BVerwG, Urteile vom 28.04.2005 - BVerwG 2 C 29.04 -, juris, Rn. 18.

Gemessen daran lag vorliegend eine vorübergehend vertretungsweise Aufgabenübertragung eines höheren Amtes auf den Kläger vor: Der Kläger hatte im fraglichen Zeitraum das Statusamt A 11 inne. Bereits am 31.07.2003 wurde ihm die Sachgebietsleitung VL 12 (später ZA 12) beim Polizeipräsidium C. übertragen, der nach dem eigenen Vortrag des Beklagten am 01.01.2007 mit A 12 BBesO bewertet war. Aber auch für den davorliegenden Zeitraum muss davon ausgegangen werden, dass die dem Kläger übertragene Sachgebietsleitung nach A 12 BBesO bewertet war bzw. zu bewerten war. So hat das Polizeipräsidium C. in seiner Stellenausschreibung vom 21.05.2003, auf die sich der Kläger ja auch beworben hatte, ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die fragliche Stelle/Funktion mit A 12 BBesO bewertet sei. Dabei handelte es sich auch um eine Vakanz- und nicht um eine Verhinderungsvertretung.

b) Der Anspruch auf die Verwendungszulage entsteht nicht schon dann, wenn dem Beamten der höherwertige Dienstposten übertragen wird. Vielmehr hat der Gesetzgeber Einschränkungen in organisatorischer, zeitlicher, haushaltsrechtlicher und laufbahnrechtlicher Hinsicht vorgesehen. Diese stehen dem geltend gemachten Anspruch vorliegend zwar nicht dem Grunde, aber der Höhe nach teilweise entgegen.

aa) In zeitlicher Hinsicht setzt § 46 Abs. 1 BBesG a.F. voraus, dass die Vakanzvertretung bereits seit achtzehn Monaten ununterbrochen wahrgenommen wird. Dies ist beim Kläger ab dem 01.01.2008 der Fall, da ihm der fragliche Dienstposten bereits im Jahre 2003 übertragen worden war.

bb) In laufbahnrechtlicher Hinsicht erfordert der Zulagenanspruch nach § 46 Abs. 1 BBesG a.F., dass der Kläger die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für eine Beförderung in das höherwertige Statusamt erfüllt. Dies ist beim Kläger gegeben, da er bereits im Dezember 1998 zum Regierungsamtmann ernannt worden war.

cc) Schließlich lagen zum 01.01.2008 auch die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung des höherwertigen Amtes dem Grunde nach vor.

Die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung des höherwertigen Amtes im Sinne von § 46 Abs. 1 BBesG sind erfüllt, wenn der Beförderung des betreffenden Beamten kein haushaltsrechtliches Hindernis entgegensteht. Für seine Beförderung muss eine freie Planstelle der entsprechenden Wertigkeit zur Verfügung stehen. Maßgeblich sind dabei die einschlägigen Vorgaben des jeweiligen Haushaltstitels des Haushaltsplans des Landes Nordrhein-Westfalen, hier die Bereitstellung von Planstellen der Besoldungsgruppe A 12 für die Gesamtheit der Polizeibehörden des beklagten Landes. Zu berücksichtigen sind insoweit allein die ins Detail gehenden Festlegungen des Haushaltsplans des Landes Nordrhein-Westfalen, nicht dagegen die lediglich darauf aufbauenden Entscheidungen der Exekutive, die die Planstellen den einzelnen vom Haushaltstitel erfassten Behörden zuweisen. Denn der Haushalt, auf den es beim Begriff der „haushaltsrechtlichen Voraussetzungen“ ankommt, wird durch den Gesetzgeber und nicht durch die Exekutive bestimmt. Entscheidungen der Exekutive sind hier nur von Bedeutung, wenn sie auf entsprechenden gesetzlichen Vorgaben oder Ermächtigungen beruhen, wie etwa „kw-Vermerke“ oder eine Haushaltssperre. Haushaltsrechtliche Voraussetzungen im vorstehenden Sinne sind z.B. auch die kommunalaufsichtsrechtlichen Vorschriften des Landesrechts und darauf beruhende Verfügungen der Aufsichtsbehörden mit der Folge der Einschränkung der gemeindlichen Haushaltsbefugnisse (sog. Nothaushaltsrecht).

BVerwG, Urteile vom 25.09.2014 - 2 C 16.13 -, juris, Rn. 13 und vom 10.12.2015 - 2 C 28.13 -, juris, Rn. 19.

Die Maßgeblichkeit des Landeshaushalts ergibt sich vorliegend daraus, dass die Polizei Angelegenheit des Landes ist (§ 1 POG NRW) und das Land Dienstherr der Polizeibeamten und der bei den Polizeibehörden tätigen Verwaltungsbeamten ist.

Als grundlegende haushaltsrechtliche Voraussetzung im Sinne des § 46 Abs. 1 BBesG bestimmt § 49 Abs. 1 LHO NRW, dass ein Amt nur zusammen mit der Einweisung in eine Planstelle verliehen werden darf. Mit der im Haushaltsplan vorgesehenen Planstelle werden die erforderlichen Finanzmittel zur Verfügung gestellt, um den Beamten zu besolden und sonstige Leistungen zu erbringen,

BVerwG, Urteil vom 28.04.2005 - 2 C 29.04 -, juris, Rn. 16.

Auf der Ebene des Haushaltsplans setzt § 46 BBesG a.F. damit keine feste Verknüpfung zwischen einem konkret-funktionellen Amt (Dienstposten) und einer bestimmten Planstelle voraus. Vielmehr gilt die Vorschrift unabhängig vom System der Zuordnung der Planstellen zu einzelnen Dienstposten innerhalb der vom jeweiligen Haushaltsplan erfassten Behörden und damit auch für den Fall, dass der Dienstherr erheblich mehr Beförderungsdienstposten ausweist, als Planstellen und damit Statusämter dieser Wertigkeit im Haushaltsplan zur Verfügung stehen. Der Dienstherr hat es in der Hand, die Bewertung der Dienstposten an die Vorgaben des Haushaltsgesetzgebers anzupassen, um einen solchen strukturellen Überhang von Dienstposten zu vermeiden. Sein Organisationsermessen ist dabei nicht durch subjektive Rechte der Beamten eingeschränkt. Verzichtet aber der Dienstherr auf die ihm mögliche Anpassung der Anzahl der Dienstposten an die Anzahl der Planstellen der entsprechenden Wertigkeit, soll er von dieser Entscheidung nicht noch in der Weise profitieren, dass auch die Zulage nach § 46 Abs. 1 BBesG nicht zu bewilligen ist.

BVerwG, Urteil vom 25.09.2014 - 2 C 16.13 -, juris, Rn. 16, 18.

Allerdings stellt der Anspruch auf Zahlung der Differenz zwischen dem Grundgehalt des innegehabten Statusamtes und dem Grundgehalt der Besoldungsstufe, die der Wertigkeit des wahrgenommenen Funktionsamtes entspricht, in diesen Fällen die Obergrenze dar. Weil nur die auf die besetzbaren Planstellen entfallenden Mittel haushaltsrechtlich für die Zulage nach § 46 BBesG a.F. zur Verfügung stehen, ist der Anspruch des einzelnen Beamten der Höhe nach begrenzt, wenn sich die Stellenbewirtschaftung des Dienstherrn dadurch kennzeichnet, dass eine strukturell höhere Zahl von Dienstposten und damit von Anspruchsberechtigten als von Planstellen vorhanden ist. In diesen Fällen ist monatlich die Anzahl der Anspruchsberechtigten der Verwendungszulage und die Anzahl der besetzbaren Planstellen der entsprechenden Wertigkeit zu berechnen und ins Verhältnis zu setzen. Die für die besetzbaren Planstellen vorhandenen Haushaltsmittel sind mithin gleichmäßig unter den Anspruchsberechtigten zu verteilen. Es ist deshalb für den Anspruchszeitraum und den etatisierten Behördenbereich monatlich die Anzahl der Anspruchsberechtigten und die Anzahl der besetzbaren Planstellen der entsprechenden Wertigkeit zu berechnen und ins Verhältnis zu setzen. Dabei ist hinsichtlich der Zahl der Anspruchsberechtigten zu prüfen, ob im letzten Monat einzelne Beamte in die Anspruchsvoraussetzungen hineingewachsen sind (Erlangen der Beförderungsreife, Erreichen der 18-monatigen Wartezeit) oder aus ihr herausgefallen sind (Wechsel auf einen dem Statusamt entsprechenden Dienstposten, Beförderung, Ruhestand, Tod). Hinsichtlich der Zahl der besetzbaren Planstellen ist zu prüfen, ob bislang besetzte Planstellen inzwischen wieder besetzbar geworden sind (Ruhestand, Tod, (Weg-)Versetzung) oder bislang besetzbare Planstellen nunmehr besetzt worden sind (Beförderung, (Her-)Versetzung). Teilzeitbeschäftigte sind bei dieser Berechnung entsprechend ihrer Beschäftigungsquote zu berücksichtigen.

BVerwG, Urteil vom 25.09.2014 - 2 C 16.13 -, juris, Rn. 20 f.

Gemessen daran lagen im streitgegenständlichen Zeitraum die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für die Gewährung einer Zulage nach § 46 BBesG a.F. vor. Der Beförderung des Klägers in ein nach A 12 bewertetes Statusamt stand kein haushaltsrechtliches Hindernis entgegen, weil im Haushaltsplan des beklagten Landes (Haushaltsplan für den Geschäftsbereich des MIK NRW bzw. vormals IM NRW, Kapitel 03 110, Titel 422 01) für die Haushaltsjahre 2008 bis 2012 Planstellen der Besoldungsgruppe A 12 vorgesehen waren und diese in keinem der streitgegenständlichen Monate voll besetzt waren. In welcher Zahl in den einzelnen Monaten besetzbare Planstellen der Wertigkeit A 12 vorhanden waren, ergibt sich aus der vom beklagten Land vorgelegten, nach den Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts erstellten Gegenüberstellung der Zahl der freien Planstellen der Besoldungsgruppe A 12 und der Zahl der Anspruchsberechtigten im Rahmen des § 46 BBesG a.F. für den Zeitraum Januar 2007 bis Juli 2015. Die Ermittlung der Zahl der Anspruchsberechtigten der Zulage geht dabei von der Prämisse aus, dass nur diejenigen Beamten/Beamtinnen berücksichtigt werden, die bereits seit 18 Monaten einen höherwertigen Dienstposten bekleiden und zudem die Beförderungsreife für das entsprechende Statusamt besaßen.

Vgl. dazu auch VG Düsseldorf, Urteil vom 21.07.2016 - 26 K 3717/12 -, NRWE, Rn. 68.

Danach standen in jedem einzelnen Monat des streitgegenständlichen Zeitraums eine Vielzahl von unbesetzten Planstellen der Besoldungsgruppe A 12 des Kapitels 03 110, Titel 422 01 des Haushaltsplans des jeweiligen Jahres zur Verfügung. Auch bestanden keine sonstigen diesbezüglichen haushaltsrechtlichen Hindernisse.

Nach den vorgelegten Berechnungen stehen dem Kläger danach in den einzelnen Monaten des streitgegenständlichen Zeitraums folgende Zahlungsansprüche zu:

Monat	Anzahl der freien Planstellen A 12	Anzahl der Anspruchsberechtigten	Voller Differenzbetrag nach § 46 Abs. 2 BBesG a.F. in Euro	Zahlungsanspruch in Euro
Januar 2008	136,43	33	278,36	278,36
Februar 2008	138,82	43	278,36	278,36
März 2008	145,50	42	278,36	278,36
April 2008	123,66	51	278,36	278,36
Mai 2008	128,66	51	278,36	278,36
Juni 2008	135,41	53	278,36	278,36
Juli 2008	135,27	383	286,43	101,16
August 2008	137,27	392	286,43	100,30
September 2008	137,87	393	286,43	100,48
Oktober 2008	131,32	408	286,43	92,19
November 2008	139,12	437	286,43	91,19
Dezember 2008	132,57	452	300,95	88,27
anteilige Sonderzahlung			90,29	26,48
Januar 2009	122,22	529	300,95	69,53
Februar 2009	121,72	514	300,95	71,27
März 2009	116,36	587	309,98	61,45
April 2009	101,80	601	309,98	52,51
Mai 2009	111,05	612	309,98	56,25
Juni 2009	169,37	607	309,98	86,49
Juli 2009	181,37	615	309,98	91,42
August 2009	166,56	608	309,98	84,92
September 2009	171,16	593	309,98	89,47
Oktober 2009	188,49	599	309,98	97,54
November 2009	197,00	602	309,98	101,44
Dezember 2009	210,85	611	309,98	106,97
anteilige Sonderzahlung			92,99	32,09
Januar 2010	144,95	615	309,98	73,06
Februar 2010	146,34	597	309,98	75,98
März 2010	149,70	604	313,70	77,75
April 2010	144,46	596	313,70	76,04
Mai 2010	156,15	595	313,70	82,33
Juni 2010	129,41	607	313,70	66,88
Juli 2010	116,19	617	313,70	59,07
August 2010	124,19	633	313,70	61,55
September 2010	142,15	620	313,70	71,92
Oktober 2010	136,24	625	313,70	68,38
November 2010	146,12	625	313,70	73,34
Dezember 2010	151,67	610	313,70	78,00
anteilige Sonderzahlung			94,11	23,40
Januar 2011	141,88	615	313,70	72,37
Februar 2011	166,53	610	313,70	85,64
März 2011	176,53	626	313,70	88,46
April 2011	144,52	608	318,41	75,69
SUMME			12398,82	4481,44

Die vom beklagten Land vorgebrachten Einwände gegen die Übertragung der Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts auf die spezifischen haushaltsrechtlichen Verhältnisse in Nordrhein-Westfalen überzeugen nicht. Das Verwaltungsgericht Düsseldorf hat sich in einem Parallelverfahren,

VG Düsseldorf, Urteil vom 21.07.2016 - 26 K 3717/12 -, NRWE, Rn. 50 ff.

bereits mit diesen – dort identisch vorgetragenen Aspekten – ausführlich und überzeugend auseinandergesetzt:

„Das beklagte Land nimmt Bezug auf die Gesetzesintention des § 46 BBesG a.F., nach der u.a. der Verwaltungsträger davon abgehalten werden soll, freie Stellen auf Dauer aus fiskalischen oder anderen „hausgemachten“ Gründen nicht entsprechend der Bewertung gemäß der Ämterordnung des Besoldungsrechts zu besetzen,

vgl. BVerwG, Urteil vom 25. September 2014, a.a.O., juris, Rn. 15,

und meint (offenbar), in Bezug auf die nordrhein-westfälischen Polizeibehörden lägen gerade nicht fiskalische oder andere „hausgemachte“ Gründe für eine Nichtbesetzung der freien Stellen vor, sondern vielmehr – im Gegensatz zu derartigen Gründen stehende – sachlich gerechtfertigte Gründe, nämlich das Freihalten eines gewissen Potentials an Planstellen für Teilzeitaufstocker und Elternzeitrückkehrer sowie das vorübergehende Nichtbesetzen von Planstellen während laufender Stellenbesetzungsverfahren; deshalb gebiete § 46 BBesG a.F. in Bezug auf nordrhein-westfälische Polizeibeamte eine Zulagengewährung nicht. Diese Argumentation übersieht, dass ausweislich der vom PP X. unter dem 15. Juni 2016 vorgelegten Gegenüberstellung der Zahl freier Planstellen der Besoldungsgruppe A 13 und der Zahl der Anspruchsberechtigten im Rahmen des § 46 BBesG a.F. für den Zeitraum Januar 2007 bis Juli 2015 seit Januar 2007 fast durchgängig monatlich mehr als 100 A-13-Planstellen unbesetzt waren. Diese hohe Zahl an freien Planstellen lässt sich nicht durch das Freihalten von Planstellen für potentielle Teilzeitaufstocker und Elternzeitrückkehrer erklären, erst recht nicht durch mögliche Verzögerungen in Stellenbesetzungsverfahren, denn all diese Phänomene vermögen allenfalls – wenn überhaupt – die Nichtbesetzung einer relativ geringen Zahl an Planstellen zu begründen. Vor allem aber stellt ein solches Freihalten kein (rechtliches) Hindernis dar, die für eine betreffende Planstelle bereitstehenden Haushaltsmittel für die Zahlung der Zulage nach § 46 BBesG a.F. zu nutzen, solange diese Haushaltsmittel noch nicht für Teilzeitaufstocker und Elternzeitrückkehrer benötigt werden. Gleiches gilt für mögliche Verzögerungen in Stellenbesetzungsverfahren: Solange eine Stelle noch nicht besetzt ist, stehen die diesbezüglichen Haushaltmittel gerade noch für die Zahlung einer Zulage nach § 46 BBesG a.F. zur Verfügung,

vgl. nochmals BVerwG, Urteil vom 25. September 2014, a.a.O., juris, Rn. 15.

Und gerade eine etwaige Verzögerung in einem Stellenbesetzungsverfahren kann ein Grund dafür sein, die diese Stelle betreffenden Aufgaben währenddessen durch den in einem niedrigeren Statusamt befindlichen Beamten wahrnehmen zu lassen. Vor allem aber zeigen der vorliegende Fall der Klägerin wie auch drei weitere dem Gericht im Rahmen von parallelen Klageverfahren bekanntgewordene Fälle, dass im Bereich der nordrhein-westfälischen Polizei das vom Bundesverwaltungsgericht als solches benannte strukturelle Problem eines dauerhaften Überhangs von Beförderungsdienstposten gegenüber entsprechenden Statusämtern, welches ein Verwaltungsträger durch die sukzessive Angleichung der Anzahl von Dienstposten und Statusämtern der entsprechenden Wertigkeit zu lösen hat,

vgl. nochmals BVerwG, Urteil vom 25. September 2014, a.a.O., juris, Rn. 18,

in offenbar nicht zu unterschätzenden Maße besteht: Sowohl die Klägerin des vorliegenden Verfahrens als auch die drei Kläger der Parallelverfahren haben nicht etwa nur kurzzeitig vorrübergehend, sondern über viele Jahre gemessen an ihrem Statusamt höherwertige Aufgaben wahrgenommen – bzw. tun dies teilweise immer noch. Ist diese Langjährigkeit der Wahrnehmung höherwertiger Aufgaben durch eine Vielzahl von Beamten für sich genommen bereits ein Indiz für das Bestehen eines strukturellen Problems, beweist die vom PP X. unter dem 15. Juni 2016 vorgelegte Gegenüberstellung der Zahl freier Planstellen der Besoldungsgruppe A 13 und der Zahl der Anspruchsberechtigten im Rahmen des § 46 BBesG a.F. für den Zeitraum Januar 2007 bis Juli 2015, dass ein derartiges strukturelles Problem in Form des langfristigen Auseinanderfallens von Planstellen und wahrgenommenen Aufgaben im Bereich der nordrhein-westfälischen Polizei tatsächlich auch besteht. Die Zahl der in einem Statusamt der Besoldungsgruppe A 12 befindlichen Anspruchsberechtigten für eine Zulage nach § 46 BBesG a.F. beträgt demnach seit Juli 2008 kontinuierlich deutlich mehr als 100. Erfasst von der Zahl dieser Anspruchsberechtigten sind dabei nur diejenigen A-12-Statusbeamten, welche bereits seit mindestens 18 Monaten höherwertige Aufgaben wahrnehmen, so dass von einer insgesamt noch viel höheren Zahl von A-12-Statusbeamten, welche höherwertige Aufgaben wahrnehmen, auszugehen sein dürfte. Angesichts dessen ist kein vernünftiger Grund ersichtlich, nicht auch im Bereich der nordrhein-westfälischen Polizei die Wahrnehmung höherwertiger Aufgaben zumindest nach der in § 46 Abs. 1 S. 1 BBesG a.F. ohnehin großzügig bemessenen Karenzzeit von 18 Monaten durch eine Zulagengewährung zu honorieren.

Auch das weitere Argument des beklagten Landes, in Bezug auf den hier maßgeblichen Haushaltstitel (Kapitel 03 110, Titel 422 01 des Haushaltsplans des jeweiligen Jahres) treffe die Prämisse des Bundesverwaltungsgerichts, dass sämtliche ausgewiesenen Planstellen durch Haushaltsmittel gedeckt seien, nicht zu, weil die Auszahlung von Zulagen nach § 46 Abs. 1 BBesG und damit die vollständige Ausschöpfung der vom Haushaltsgesetzgeber zur Verfügung gestellten Planstellen bei entsprechender Höhe der streitigen Summe zu einer Überschreitung der zugewiesenen Haushaltsmittel führen könne, was umso mehr deshalb gelte, weil der maßgebliche Haushaltstitel neben den Grundbezügen auch Nebenleistungen enthalte, die in Nordrhein-Westfalen stark abhängig von der Dauer und Häufigkeit der Einsatzlagen der Beamten seien, überzeugt nicht.

Da Bezugspunkt der haushaltsrechtlichen Voraussetzungen im Rahmen des § 46 Abs. 1 S. 1 BBesG a.F. die Übertragung des Amtes im statusrechtlichen Sinne ist, dem das vom betreffenden Beamten vertretungsweise wahrgenommene Amt im konkret-funktionellen Sinne der Bewertung nach zugeordnet ist,

vgl. nochmals BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2015, a.a.O., juris, Rn. 11,

kommt es im Rahmen des maßgeblichen Haushaltstitels allein darauf an, ob eine dementsprechende Stellenbesetzung, im Falle von Beförderungsstellen also eine Beförderung, haushaltsrechtlich zulässig ist. Dies ist grundsätzlich bereits dann der Fall, wenn im entsprechenden Haushaltstitel eine Planstelle ausgewiesen ist, solange diese nicht besetzt ist. Ist – wie im hier maßgeblichen Haushaltstitel – eine Vielzahl von Planstellen einer bestimmten Wertigkeit ausgewiesen, bezieht sich die haushaltsrechtliche Zulässigkeit der Stellenbesetzung dementsprechend auf den Anteil an Planstellen hiervon, der nicht besetzt ist. Der Einwand des beklagten Landes, die für den betreffenden Haushaltstitel veranschlagten Mittel würden rechnerisch und kalkulatorisch nicht für sämtliche darin ausgebrachten Planstellen ausreichen, genügt für sich genommen nicht, das Vorliegen der haushaltsrechtlichen Voraussetzungen i.S.v. § 46 Abs. 1 S. 1 BBesG zu widerlegen; er ist unsubstanziiert und damit prozessual unbeachtlich. Prima facie besteht nämlich eine Vermutung dafür, dass die im jeweiligen Haushaltstitel veranschlagten Mittel auch für sämtliche darin ausgebrachten Planstellen ausreichen; anderenfalls hätte der Haushaltsgesetzgeber bei Aufstellung des Haushalts grob rechtswidrig gegen allgemeine Haushaltsgrundsätze verstoßen. Dies schließt es allerdings nicht aus, dass sich im Laufe eines Haushaltsjahres aufgrund von bei Aufstellung des Haushalts noch nicht absehbaren Entwicklungen – etwa der vom beklagten Land benannten besonders großen Zahl von Einsatzlagen bei der Polizei mit der Konsequenz, dass den Polizeibeamten z.B. in einem bestimmten Haushaltsjahr mehr Erschwerniszulagen zustehen als zunächst veranschlagt – herausstellt, dass die im entsprechenden Haushaltstitel veranschlagten Mittel nicht ausreichen. Sollte dieser Fall eintreten und auch keine anderweitige Deckungsfähigkeit der höheren Ausgaben bestehen – gegenseitige Deckungsfähigkeiten bestehen gemäß § 7 Abs. 1 des Haushaltsgesetzes NRW des jeweiligen Jahres betreffend die Ausgaben der Gruppen 422, 427 und 429 innerhalb der einzelnen Kapitel einschließlich der Titelgruppen und – mit Einwilligung des Finanzministeriums – auch kapitelübergreifend innerhalb des Einzelplans – ist davon auszugehen, dass spezifische haushaltsrechtliche Maßnahmen ergriffen werden, um auf diese Situation zu reagieren, z.B. das Verhängen einer Haushaltssperre und/oder die Verabschiedung eines Nachtragshaushalts. Sollten also tatsächlich aufgrund der Unvorhersehbarkeit der Dauer und Häufigkeit der Einsatzlagen der Polizeibeamten in Nordrhein-Westfalen in einem bestimmten Haushaltsjahr im streitgegenständlichen Zeitraum die Mittel des entsprechenden Haushaltstitels oder anderer Haushaltstitel im Rahmen gegenseitiger Deckungsfähigkeiten nicht (mehr) zur Zahlung sämtlicher Besoldungsleistungen an die Polizeibeamten ausgereicht haben, ist davon auszugehen, dass dies für das jeweilige Haushaltjahr dokumentiert worden wäre und spezifische haushaltsrechtliche Reaktionen nach sich gezogen hätte, die wiederum entsprechende tatsächliche Konsequenzen etwa in Form des Ausbleibens von Beförderungen und sonstigen Stellenbesetzungen in bestimmten Monaten zur Folge gehabt hätten. Derartiges hätte das beklagte Land dann für das jeweilige Haushaltsjahr substanziiert darzulegen, was es aber nicht getan hat.

Das weitere Argument des beklagten Landes in diesem Zusammenhang, erst am Ende des Haushaltsjahres stehe fest, ob möglicherweise die im hier maßgeblichen Haushaltstitel (Kapitel 03 110, Titel 422 01 des Haushaltsplans des jeweiligen Jahres) veranschlagten Haushaltsmittel ausreichen oder nicht, weshalb eine Zulage nach § 46 BBesG a.F. immer erst im jeweils nächsten Haushaltsjahr gezahlt werden könnte, was wiederum mit dem Grundsatz der Jährlichkeit des Haushalts kollidiere, würde konsequent zu Ende gedacht dazu führen, dass nicht nur die Zulage nach § 46 BBesG a.F., sondern sämtliche Besoldungsleistungen weder in einem laufenden Haushaltsjahr noch – wegen des Grundsatzes der Jährlichkeit des Haushalts – im folgenden Jahr ausgezahlt werden könnten, weil sich das mögliche Nichtausreichen der im entsprechenden Haushaltstitel veranschlagten Haushaltsmittel ja nicht auf mögliche Zulagen nach § 46 BBesG a.F. beschränken lässt, sondern sämtliche von dem Haushaltstitel umfasste Ausgaben – im vorliegenden Fall also sämtliche Personalausgaben für alle nordrhein-westfälischen Polizeibeamten – betrifft. Auch könnten nach dieser Argumentation niemals Besetzungen von Planstellen erfolgen, weil ja nicht ausgeschlossen werden kann, dass die veranschlagten Haushaltsmittel auch hierfür nicht ausreichen, was aber erst am Ende des Haushaltsjahres feststeht. Dieser Argumentation zufolge würde somit der gesamte Haushaltstitel leerlaufen, was zeigt, dass es sich um einen Zirkelschluss handelt. Stattdessen ist im Ergebnis davon auszugehen, dass die in einem bestimmten Haushaltsjahr in einem bestimmten Haushaltstitel veranschlagten Mittel solange für die Finanzierung der darin enthaltenen Ausgabenpositionen ausreichen, bis Gegenteiliges ausdrücklich festgestellt ist. Das bedeutet für den hier in Rede stehenden Haushaltstitel: Wenn bis zum Ende eines bestimmten Jahres, d.h. bis in den Monat Dezember dieses Jahres hinein, Polizeibeamte in Nordrhein-Westfalen befördert werden können bzw. in der Vergangenheit konnten, können bzw. konnten vorbehaltlich ausdrücklicher zwischenzeitlicher haushaltsrechtlicher Hindernisse auch Zulagen für die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes an nordrhein-westfälische Polizeibeamte für alle Monate dieses Jahres gezahlt werden.

Auch kollidiert die sich aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ergebende Vorgabe, dass die Zulage nach § 46 BBesG a.F. für einen bestimmten Monat wegen anzustellender Berechnungen erst im Nachhinein ermittelt werden kann, gerade nicht mit haushaltsrechtlichen Grundsätzen, insbesondere nicht mit dem Grundsatz der Jährlichkeit des Haushalts. Bei dem Phänomen, die Höhe der Zulage nach § 46 BBesG a.F. erst im Nachhinein ermitteln zu können, handelt es sich nämlich nicht um eine allein diese Zulage betreffende Besonderheit, sondern um eine Problematik, die sämtliche Besoldungsbestandteile betrifft, welche auf der Grundlage von monatlich schwankenden tatsächlichen Gegebenheiten ermittelt werden müssen, wie z.B. bestimmte Erschwerniszulagen und Mehraufwendungsvergütungen. Vor allem hat das Bundesverwaltungsgericht diesen Aspekt in seiner Entscheidungsfindung bereits ausdrücklich gewürdigt,

vgl. BVerwG, Urteil vom 25. September 2014, a.a.O., juris, Rn. 22 ff.

Dem Aspekt, dass nicht sämtliche Personalausgaben bereits im laufenden Haushaltsjahr auszahlbar sind, hat auch der nordrhein-westfälische Haushaltsgesetzgeber Rechnung getragen, indem er gemäß § 7 Abs. 2 des Haushaltsgesetzes NRW des jeweiligen Jahres bestimmt hat, dass die Ausgaben der Gruppen 422, 427 und 429 übertragbar sind. Gemäß § 45 Abs. 2 Landeshaushaltsordnung (LHO NRW) folgt aus einer derartigen Übertragbarkeit, dass Ausgabereste gebildet werden können, die für die jeweilige Zweckbestimmung über das Haushaltsjahr hinaus bis zum Ende des auf die Bewilligung folgenden zweitnächsten Haushaltsjahres verfügbar bleiben.

Schließlich handelt es sich bei der Tatsache, dass die nachträgliche Auszahlung von Zulagenansprüchen für mehrere zurückliegende Jahre an eine Vielzahl von Anspruchstellern zu einer besonderen Belastung für den jeweils aktuellen Haushalt führen kann, ebenfalls nicht um eine die Zulage nach § 46 BBesG a.F. betreffende Besonderheit, sondern um nichts anderes als einen Reflex des Grundrechts aus Art. 19 Abs. 4 GG auf Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes: Wenn – wie hier – ein bestimmter potentiell durch einen Hoheitsträger zu erfüllender finanzieller Anspruch streitig ist und sich im Rahmen von gerichtlichen Verfahren nach möglicherweise jahrelanger Verfahrensdauer ergibt, dass dieser Anspruch besteht, dann ist er zu erfüllen unabhängig davon, ob die in dem den Anspruch ursprünglich betreffenden Haushaltsjahr veranschlagten Mittel noch zur Verfügung stehen oder nicht; notfalls muss dann – wie etwa im Jahr 2014 nach dem Urteil des Landesverfassungsgerichtshofs NRW vom 1. Juli 2014

- 21/13 -, DVBl 2014, 1059 ff.,

betreffend die Verfassungswidrigkeit bestimmter besoldungsrechtlicher Regelungen erfolgt – durch den Haushaltsgesetzgeber ein Nachtragshaushalt für das jeweils aktuelle Jahr beschlossen werden.“

Diesen Ausführungen schließt sich die Kammer in vollem Umfang an.

Vgl. auch VG Köln, Urteil vom 24.08.2016 - 3 K 2345/12 -, n.v.; zu ähnlichen haushaltsrechtlichen Einwendungen auch OVG des Saarlandes, Beschluss vom 06.06.2016 - 1 A 135/15 -, juris, Rn. 16 ff.

Der Anspruch des Klägers auf Prozesszinsen ergibt sich aus der entsprechenden Anwendung der §§ 291, 288 BGB.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO, da der mit der Klage geltend gemachte Anspruch dem Kläger nur teilweise zusteht. Die Quotelung orientiert sich dabei an dem Anteil der zugesprochenen Zahlung an dem insgesamt mit der Klage verfolgten Anspruch (Zulage in voller Höhe der Differenz des Grundgehalts von A11 zu A12 für den Zeitraum vom 01.01.2008 bis 30.04.2011 = 12.398,82 Euro).

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Urteil vom Verwaltungsgericht Minden - 4 K 1682/12

Tenor

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Referenzen