Urteil vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg - 1 S 1010/13

Tenor

Auf die Berufung des Klägers wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 22.03.2012 - 9 K 836/10 - geändert, soweit die Klage abgewiesen worden ist. Der Bescheid der Gemeinde Ispringen vom 11.11.2008 und der Widerspruchsbescheid des Landratsamts Enzkreis vom 24.02.2010 werden aufgehoben.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand

Der Kläger wendet sich gegen eine polizeiliche Anordnung, die ihm die Entfernung aufgestellter Warnbaken auferlegt. Er ist seit 1998 Eigentümer des Grundstücks ... ..., ... Ispringen, Flst. Nr. ... Die ... wurde durch die Beklagte in den 1980er Jahren ohne förmliches Verfahren ausgebaut und mit einer Straßenpflasterung versehen. Eine Teilfläche des klägerischen Grundstücks wurde dabei bis zur Hausgrenze bepflastert und ist optisch nicht von der im Eigentum der Beklagten stehenden Straßenfläche abgrenzbar.

Im Jahr 2008 gingen bei der Beklagten Beschwerden von Anwohnern des Anwesens ... ..., ... Ispringen, Flst. Nr. ..., ein, die geltend machten, dass sie ihr Anwesen wegen der durch den Kläger auf seinem überpflasterten Grundstücksteil aufgestellten Warnbaken und wegen abgelagerten Bauschutts nicht ohne Schwierigkeiten anfahren könnten. Mit Bescheid der Beklagten vom 11.11.2008 wurde der Kläger - wie bereits zuvor mit einem unangefochten gebliebenen Bescheid vom 25.01.2006 - auf Grundlage des Polizeigesetzes verpflichtet, die vor seinem Anwesen aufgestellten Warnbaken bis zum 28.11.2008 zu entfernen. Die sofortige Vollziehung wurde angeordnet. Zur Begründung gab die Beklagte an, die Warnbaken befänden sich teilweise auf der Fahrbahn und behinderten die Nachbarn beim Einfahren in ihr Grundstück, so dass sie eine Einschränkung des öffentlichen Verkehrs darstellten. Die ... sei kraft unvordenklicher Verjährung dem öffentlichen Verkehr gewidmet, soweit sie auf dem Grundstück des Klägers verlaufe, so dass dieser als Eigentümer zur Duldung verpflichtet sei.

Den Widerspruch des Klägers hiergegen wies das Landratsamt Enzkreis mit Widerspruchsbescheid vom 25.02.2010 zurück. Zur Begründung führte es aus, Rechtsgrundlage des Ausgangsbescheids seien die §§ 1, 3 PolG, da eine Störung der öffentlichen Ordnung darin zu sehen sei, dass die für den Verkehr vorgehaltene Fläche nicht mehr zur Verfügung stehe. Durch die Aufstellung der Warnbaken würden die Durchfahrt von Rettungsfahrzeugen erschwert und die Zufahrt zum Grundstück ... ... behindert. Da die streitgegenständliche Fläche faktisch durch den öffentlichen Verkehr beansprucht werde, seien die Normen der Straßenverkehrsordnung ungeachtet des Privateigentums des Klägers anwendbar. Eine Widmung kraft unvordenklicher Verjährung bestehe zwar nicht. Der Ausbau der ... sei aber in Abstimmung mit den betroffenen Eigentümern, unter anderem der damaligen Eigentümerin des klägerischen Grundstücks, erfolgt.

Der Kläger erhob Klage zum Verwaltungsgericht auf Aufhebung des Bescheids der Beklagten vom 11.11.2008 und des Widerspruchsbescheids des Landratsamts Enzkreis vom 25.02.2010 und auf Feststellung, dass über das Grundstück ... ..., ... Ispringen, Flst. Nr. ..., keine öffentliche Straße im Sinne des Straßengesetzes Baden-Württemberg führt. Die frühere Eigentümerin seines Grundstücks habe keineswegs einer Nutzung der überpflasterten Grundstücksfläche durch die Allgemeinheit, sondern allenfalls deren Überpflasterung zugestimmt. Er habe durch das Aufstellen der Warnbaken nicht den straßenrechtlichen Gemeingebrauch beeinträchtigt, da es sich bei der entsprechenden Grundstücksfläche nicht um eine öffentliche Straße handele. Selbst ein unterstellter Verstoß gegen § 32 StVO könne den Bescheid vom 11.11.2008 nicht rechtfertigen, da die Beklagte als kreisangehörige Gemeinde für die Durchführung der Straßenverkehrsordnung nicht zuständig sei, sondern die Straßenverkehrsbehörde nach § 44 Abs. 1 StVO. Eine Widmung der Teilfläche bestehe weder kraft unvordenklicher Verjährung noch nach § 5 StrG.

Die Beklagte trat der Klage entgegen. Die Anfechtungsklage sei unzulässig, da dem Kläger bereits durch die bestandskräftige Verfügung vom 25.01.2006 auferlegt worden sei, die aufgestellten Warnbaken zu entfernen. Die Klage sei auch unbegründet, da eine Widmung der ... als öffentliche Straße erfolgt sei. Ferner liege eine Widmung kraft unvordenklicher Verjährung vor. Jedenfalls könne der klägerische Grundstücksteil nach § 12 Abs. 1 StrG in Anspruch genommen werden.

Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 22.03.2012 festgestellt, dass über das klägerische Grundstück keine öffentliche Straße im Sinne des Straßengesetzes Baden-Württemberg führt, und im Übrigen die Klage abgewiesen. Die Anfechtungsklage sei zulässig, aber unbegründet. Insbesondere sei die Klage nicht mangels Vorliegens eines Verwaltungsakts nach § 35 Satz 1 LVwVfG unstatthaft. Der Bescheid der Beklagten vom 11.11.2008 weise einen eigenen Regelungsgehalt auf und stelle nicht lediglich eine wiederholende Verfügung zum Bescheid vom 25.01.2006 dar. Der Bescheid vom 11.11.2008 enthalte eine neue, eigene Sachentscheidung. Aufgrund des zeitlichen Abstands der beiden Bescheide von über zwei Jahren liege dem Bescheid vom 11.11.2008 ein neuer Sachverhalt zugrunde. Auch sei eine neue Frist zur Beseitigung der Warnbaken gesetzt worden. Rechtsgrundlage des angegriffenen Bescheids seien §§ 1, 3 PolG i.V.m. § 32 StVO. Der Straßenverkehrsordnung könne eine eigene Ermächtigungsgrundlage für ein behördliches Tätigwerden nicht entnommen werden, so dass ein Rückgriff auf die polizeiliche Generalklausel geboten sei. § 32 StVO selbst enthalte lediglich ein Ver- und Gebot, jedoch keine eigene Ermächtigungsgrundlage. Auf § 44 StVO könne nicht zurückgegriffen werden, da diese Norm eine bestehende Ermächtigungsgrundlage voraussetze. § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO sei vorliegend nicht einschlägig, da dies eine durch den Straßenverkehr selbst versursachte Gefährdung voraussetze. Die Beklagte habe als für den Erlass des Bescheids zuständige Ortspolizeibehörde nach § 59 Nr. 1, § 61 Abs. 1 Nr. 4, § 62 Abs. 4 Satz 1, § 68 Abs. 1 PolG und der Bürgermeister als zuständiges Organ (§ 44 Abs. 3 Satz 1 GemO i.V.m. § 62 Abs. 4 Satz 1 PolG) gehandelt. Insbesondere sei nicht das Landratsamt Enzkreis als Straßenverkehrsbehörde nach § 44 Abs. 1 StVO i.V.m. § 1 des Gesetzes über Zuständigkeiten nach der Straßenverkehrs-Ordnung vom 17.12.1990 (GBl. S. 427), zuletzt geändert durch Art. 153 Verwaltungsstruktur-Reformgesetz vom 01.07.2004 (GBl. S. 469; im Folgenden: StVOZuG), § 15 Abs. 1 Nr. 1 LVG zuständig gewesen. Die Zuständigkeit werde - wie die unmittelbare Ermächtigungsgrundlage - durch das Polizeigesetz und nicht durch die Straßenverkehrsordnung vermittelt. Von dem Grundsatz, dass die Zuständigkeit der Ermächtigungsgrundlage folge, sei im vorliegenden Fall keine Ausnahme zu machen. Biete die Straßenverkehrsordnung keine eigene Rechtsgrundlage, sei davon auszugehen, dass sie auch ein Handeln der nach ihr zuständigen Straßenverkehrsbehörden nicht vorsehe. Zudem könne dem polizeirechtlichen Gebot der Effektivität der Gefahrenabwehr durch eine Zuständigkeit der Ortspolizeibehörde besser Rechnung getragen werden, da diese in der Regel mit größerer Orts- und Sachnähe eingreifen könne. Der Bescheid vom 11.11.2008 sei auch materiell rechtmäßig. Die Voraussetzungen der Verbotsnorm des § 32 StVO seien erfüllt. Indem der Kläger Warnbaken aufgestellt habe, habe er Gegenstände auf eine Straße gebracht und dadurch den Verkehr dort erschwert. Der räumliche Schutzbereich des § 32 StVO sei eröffnet, da eine öffentliche Straße im Sinne der Straßenverkehrsordnung vorliege. Deren Straßenbegriff unterscheide sich vom Straßenbegriff des Straßengesetzes. Im Rahmen der Straßenverkehrsordnung komme es lediglich darauf an, dass eine Fläche dem öffentlichen Verkehrsraum angehöre, wobei dem öffentlichen Verkehr alle Flächen dienten, die - wie die streitgegenständliche - der Allgemeinheit zu Verkehrszwecken offen stünden. Die Feststellungsklage sei zulässig und begründet. Über das Grundstück des Klägers verlaufe keine Straße im Sinne des Straßengesetzes Baden-Württemberg. Die dafür nach § 2 Abs. 1 StrG erforderliche Widmung liege nicht vor. Unstreitig seien keine förmliche Widmung nach § 5 Abs. 1 bis 4 StrG und keine Widmung aufgrund förmlicher Verfahren nach § 5 Abs. 6 StrG erfolgt. Eine Widmungsfiktion nach § 5 Abs. 7 StrG oder eine Widmung kraft unvordenklicher Verjährung seien nicht feststellbar.

Der Kläger verfolgt mit der vom Senat durch Beschluss vom 10.05.2013 zugelassenen Berufung seinen Antrag auf Aufhebung des Bescheids der Beklagten vom 11.11.2008 und des Widerspruchsbescheids des Landratsamts Enzkreis vom 25.02.2010 weiter. Er trägt vor, er sei der angefochtenen Verfügung nachgekommen und habe die Warnbaken entfernt. Die Pflicht zur Zahlung der auferlegten Verwaltungsgebühr von 50.-- EUR stehe noch im Raum. Zutreffend gehe das Verwaltungsgericht davon aus, dass die Straßenverkehrsordnung keine eigene Ermächtigungsgrundlage für das hier erfolgte Einschreiten biete und sich die Ermächtigungsgrundlage aus dem Polizeigesetz ergebe. Die Beklagte sei für den Erlass der streitgegenständlichen Verfügung jedoch sachlich nicht zuständig gewesen. Nach § 44 Abs. 1 StVO - sowohl in der bis zum 01.04.2013 als auch in der danach geltenden Fassung - obliege die Bestimmung der sachlich zuständigen Landesbehörde zur Ausführung der Straßenverkehrsordnung dem Landesrecht. Der Landesgesetzgeber habe entsprechend Art. 70 Abs. 1 Satz 1, Art. 71 Abs. 2 LV mit § 1 StVOZuG geregelt, dass Straßenverkehrsbehörden im Sinne von § 44 Abs. 1 StVO die unteren Verwaltungsbehörden seien, soweit nicht in diesem Gesetz oder durch Rechtsverordnung etwas anderes bestimmt sei. Vorliegend sei nichts anderes bestimmt. Die Beklagte sei nicht Straßenverkehrsbehörde, da sie nicht untere Verwaltungsbehörde gemäß § 1 StVOZuG in Verbindung mit §§ 15 ff. LVG sei und auch nicht zur örtlichen Straßenverkehrsbehörde gemäß § 2 Abs. 1 StVOZuG erklärt worden sei. Wie sich aus § 2 Abs. 1 StVOZuG und aus der Gesetzesbegründung ergebe, sollten Gemeinden nur dann zur Straßenverkehrsbehörde ernannt werden, wenn sie ausreichend mit Fachkräften besetzt seien. Daraus werde deutlich, dass die Zuständigkeiten im Gesetz über Zuständigkeiten nach der Straßenverkehrs-Ordnung abschließend geregelt seien. Daher verbleibe auch kein Raum für einen Rückgriff auf die Zuständigkeitsregelungen im Polizeigesetz. Nach § 66 Abs. 2 PolG seien die Ortspolizeibehörden sachlich zuständig, soweit nichts anderes bestimmt sei. In diesem Sinne sei vorliegend mit dem Gesetz über Zuständigkeiten nach der Straßenverkehrs-Ordnung etwas anderes bestimmt. Die vom Verwaltungsgericht im angefochtenen Urteil angestellten Zweckmäßigkeitserwägungen der effektiven Gefahrenabwehr rechtfertigten keine Durchbrechung des ausdrücklichen gesetzgeberischen Willens. Folge der Verletzung der sachlichen Zuständigkeit sei die Rechtswidrigkeit des angefochtenen Bescheids. § 46 LVwVfG greife nicht ein, da ein Mangel nicht bloß in der örtlichen, sondern in der sachlichen Zuständigkeit gegeben sei. Der angefochtene Bescheid könne auch nicht auf das Landesstraßenrecht gestützt werden. Das Grundstück des Klägers sei keine öffentliche Straße im Sinne des Landesstraßengesetzes, wie sich aus dem erstinstanzlichen Urteil ergebe. Im übrigen sei der angefochtene Bescheid materiell rechtswidrig. Die Warnbaken hätten nicht auf der Fahrbahn, sondern auf der gepflasterten Fläche auf dem eigenen Grundstück des Klägers gestanden. Sie hätten nicht die Einfahrt in das Grundstück der Nachbarn gehindert, sondern allenfalls unwesentlich unbequemer gemacht. Die Beklagte sei mithin von einem falschen Sachverhalt ausgegangen und habe daher ermessensfehlerhaft entschieden. Im übrigen sei auch die festgesetzte Verwaltungsgebühr zu hoch. Angesichts der unwesentlichen Beeinträchtigungen durch die Warnbaken und der marginalen Verengung der Fahrbahn sei die Anordnung der Beseitigung der Warnbaken auch unverhältnismäßig. Die etwaige Bestandskraft des Bescheids der Beklagten vom 25.01.2006 stehe der begehrten Aufhebung nicht entgegen. Denn der angefochtene Bescheid enthalte eine neue eigene Sachentscheidung.

Der Kläger beantragt:

Unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 22.03.2012 zu 9 K 836/10 insoweit, wie die Klage abgewiesen worden ist, werden der Bescheid der Gemeinde Ispringen vom 11.11.2008 und der Widerspruchsbescheid des Landratsamts Enzkreis vom 24.02.2010 aufgehoben.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Zutreffend habe das Verwaltungsgericht die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheids bejaht. Rechtsgrundlage seien §§ 1, 3 PolG. Zuständig sei in solchen Fällen nach § 60 Abs. 1, § 66 Abs. 2 PolG stets die Ortspolizeibehörde. Bei der ... handele es sich um eine öffentliche Straße im Sinne der Straßenverkehrsordnung. Sie sei mit erheblichen Mitteln der Beklagten ausgebaut worden. Die Fläche, die im Eigentum des Klägers stehe, sei vor und nach dem Ausbau viele Jahre lang unwidersprochen und unbeanstandet von der Allgemeinheit zu Verkehrszwecken genutzt worden. Dem habe auch der Kläger jahrelang nicht widersprochen. Die Aufstellung von Warnbaken stelle eine erhebliche Gefahr für die öffentliche Sicherheit dar. Beim Begegnungsverkehr zweier Fahrzeuge, bei der Inanspruchnahme des Nachbargrundstücks oder beim Einsatz von Rettungsfahrzeugen entstünden konkrete Gefahren für Personen und Sachen.

Dem Senat liegen die Akten der Beklagten und der Widerspruchsbehörde vor.

Entscheidungsgründe

Der Senat kann ohne mündliche Verhandlung entscheiden, da die Beteiligten auf sie verzichtet haben (§ 101 Abs. 2 VwGO).

Die Berufung des Klägers gegen des Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 22.03.2012 ist zulässig und begründet. Das angefochtene Urteil ist zu ändern, soweit die Klage abgewiesen worden ist. Der Bescheid der Gemeinde Ispringen vom 11.11.2008 und der Widerspruchsbescheid des Landratsamts Enzkreis vom 24.02.2010 werden aufgehoben.

1. Die Berufung ist nach Zulassung durch den Senat statthaft und auch sonst zulässig. Die Berufungsbegründungsschrift wurde form- und fristgemäß beim Verwaltungsgerichtshof eingereicht (vgl. § 124 a Abs. 6 Satz 1 und 2 VwGO) und entspricht auch inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (bestimmter Antrag, ausreichende Begründung; vgl. § 124 a Abs. 6 Satz 3, Abs. 3 Satz 4 VwGO).

2. Die Berufung ist begründet. Die in der ersten Instanz abgewiesene Anfechtungsklage auf Aufhebung der mit den streitgegenständlichen Bescheiden verfügten Beseitigungsanordnung ist zulässig und begründet.

a) Die erste bestandskräftige Beseitigungsverfügung vom 25.01.2006 steht der Zulässigkeit der Klage nicht entgegen. Bei Vorliegen einer bestandskräftigen Verfügung wird die Möglichkeit einer Anfechtungsklage wieder eröffnet, wenn die Behörde in der Sache neu entscheidet, ohne sich auf die Bestandskraft zu berufen; dann ist die volle gerichtliche Überprüfbarkeit des Zweitbescheids gegeben (vgl. BVerwG, Urt. v. 27.01.2010 - 6 C 22.08 - NVwZ 2010, 1359, juris Rn. 12; Urt. v. 18.11.2010 - 3 C 42.09 - BVerwGE 138, 159, juris Rn. 13, m.w.N.). So liegt der Fall hier. Die Behörde hat in der Sache neu entschieden und insbesondere eine neue Beseitigungsfrist gesetzt, ohne sich im Bescheid auf die Bestandskraft der ersten Verfügung zu berufen.

Der Kläger hat ein Rechtsschutzbedürfnis auch angesichts des Umstands, dass er nach eigenem Vortrag der angefochtenen Verfügung nachgekommen ist und die Warnbaken entfernt hat. Diese Entfernung ist Folge der angeordneten sofortigen Vollziehung. Die Beschwer durch die Beseitigungsanordnung entfällt dadurch nicht. Hat seine Anfechtungsklage Erfolg, kann der Kläger die Warnbaken wieder aufstellen. Zudem wehrt sich der Kläger ausdrücklich auch gegen die Pflicht zur Zahlung der auferlegten Verwaltungsgebühr von 50.-- EUR.

b) Die Klage ist begründet. Der Bescheid der Beklagten vom 11.11.2008 und der Widerspruchsbescheid des Landratsamts Enzkreis vom 25.02.2010 sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Für die streitige Beseitigungsanordnung besteht zwar in § 32 Abs. 1 Satz 1 StVO i.V.m. §§ 1, 3 PolG eine gesetzliche Ermächtigungsgrundlage (aa). Für den Erlass der Anordnung war die Beklagte jedoch sachlich nicht zuständig (bb). Dieser Mangel führt zur Rechtswidrigkeit des Bescheids (cc).

aa) Nach § 32 Abs. 1 Satz 1 StVO ist es verboten, die Straße zu beschmutzen oder zu benetzen oder Gegenstände auf Straßen zu bringen oder dort liegen zu lassen, wenn dadurch der Verkehr gefährdet oder erschwert werden kann. Wer für solche verkehrswidrigen Zustände verantwortlich ist, hat diese unverzüglich zu beseitigen und diese bis dahin ausreichend kenntlich zu machen (§ 32 Abs. 1 Satz 2 StVO).

Die Straßenverkehrsordnung enthält keine behördliche Eingriffsermächtigung für die erforderlichen Maßnahmen zur Beseitigung eines Verstoßes gegen § 32 Abs. 1 Satz 1 StVO. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat und die Beteiligten nicht in Frage stellen, sind Ermächtigungsgrundlage für ein behördliches Einschreiten daher die §§ 1, 3 PolG (ebenso: VGH Bad.-Württ., Urt. v. 30.04.2008 - 5 S 2858/06 - BWGZ 2008, 950, juris Rn. 20; BayVGH, Urt. v. 17.02.2003 - 11 B 99.3439 - juris Rn. 31 f. und Beschl. v. 11.01.2005 - 8 CS 04.3275 - juris Rn. 10, jeweils zu § 32 Abs. 1 StVO und Art. 7 Abs. 2 BayLStVG; NK-GVR/Koehl, § 32 StVO Rn. 25; König, in: Hentschel/König/Dauer, StVR, 42. Aufl., § 32 StVO Rn. 25; Mußmann, PolR BW, 4. Aufl., Rn. 108; ebenso zu § 33 Abs. 1 Nr. 3 StVO: OVG Bbg., Beschl. v. 04.03.1996 - 4 B 3/96 - NVwZ 1997, 202 <203>).

Der Umstand, dass durch das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig festgestellt ist, dass über das klägerische Grundstück keine öffentliche Straße im Sinne des Straßengesetzes führt, steht der Anwendung des § 32 StVO nicht entgegen. Die Norm gilt für alle tatsächlich der Allgemeinheit für Verkehrszwecke offenstehende Straßen (vgl. BayVGH, Urt. v. 17.02.2003 und Beschl. v. 11.01.2005, je a.a.O.).

bb) Die Beklagte war für die Beseitigungsanordnung sachlich nicht zuständig. Sachlich zuständig für eine auf § 32 Abs. 1 Satz 1 StVO i.V.m. §§ 1, 3 PolG gestützte Beseitigungsanordnung ist nach § 44 Abs. 1 Satz 1 StVO die Straßenverkehrsbehörde. Dies ist hier gemäß § 1 StVOZuG, § 15 Abs. 1 Nr. 1 LVG das Landratsamt Enzkreis als untere Verwaltungsbehörde. Die beklagte Gemeinde, die hier als Ortspolizeibehörde gehandelt hat, ist nicht nach § 2 Abs. 1 StVOZuG zur örtlichen Straßenverkehrsbehörde erklärt worden. Eine Zuständigkeit der Beklagten als Ortspolizeibehörde nach § 62 Abs. 4, § 66 Abs. 2 PolG für die Anordnung bestand nicht. Der Auffassung des 5. Senats des Verwaltungsgerichtshofs, dass für eine Beseitigungsanordnung wegen Verstoßes gegen § 32 StVO eine Zuständigkeit der Ortspolizeibehörde besteht (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. 30.04.2008, a.a.O.), folgt der Senat ausdrücklich nicht (vgl. - die Frage offen lassend - Senat, Urt. v. 28.09.1994 - 1 S 1370/93 - juris Rn. 18).

Die sachliche Zuständigkeit der Straßenverkehrsbehörde für eine auf § 32 Abs. 1 Satz 1 StVO i.V.m. §§ 1, 3 PolG gestützte Beseitigungsanordnung ergibt sich hier aus § 44 Abs. 1 Satz 1 StVO in der bis zum 01.04.2013 geltenden Fassung. Denn für die Entscheidung über die Anfechtungsklage des Klägers ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Entscheidung der Widerspruchsbehörde am 25.02.2010 maßgeblich (vgl. nur: Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl., § 113 Rn. 97 ff.). Damals bestimmte § 44 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1 StVO, dass sachlich zuständig zur Ausführung dieser Verordnung, soweit nichts anderes bestimmt ist, die Straßenverkehrsbehörden sind. Dies waren gemäß § 44 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2 StVO die nach Landesrecht zuständigen unteren Verwaltungsbehörden oder die Behörden, denen durch Landesrecht die Aufgaben der Straßenverkehrsbehörde zugewiesen sind. Klarstellend weist der Senat darauf hin, dass sich durch die Änderung des § 44 Abs. 1 StVO zum 01.04.2013 durch die Verordnung zur Neufassung der Straßenverkehrs-Ordnung (StVO) vom 06.03.2013 (BGBl. I, 367) die hier streitige sachliche Zuständigkeit nicht maßgeblich geändert haben dürfte.

§ 44 Abs. 1 StVO regelt die Zuständigkeit der Straßenverkehrsbehörden "zur Ausführung dieser Verordnung". Die Norm begründet damit eine umfassende Zuständigkeit der Straßenverkehrsbehörden für alle Maßnahmen, die zur Ausführung der Straßenverkehrsordnung ergehen. Das gilt auch für Maßnahmen zur Ausführung der Straßenverkehrsordnung, die auf einer Ermächtigungsgrundlage außerhalb der Straßenverkehrsordnung beruhen. Diese Auslegung der Vorschrift ergibt sich aus ihrem Wortlaut, dem systematischen Zusammenhang und ihrem Sinn und Zweck.

Die Begründung zu § 44 StVO in den Materialien ist insoweit unergiebig. Zu § 44 StVO allgemein heißt es in der amtlichen Begründung: „Die Zuständigkeitsvorschriften tragen dem Umstand Rechnung, daß in einigen Ländern eine Zuständigkeitsbestimmung nur durch Rechtssatz vorgenommen werden kann.“ Zu § 44 Abs. 1 StVO ist nur ausgeführt: „Er übernimmt geltendes Recht.“ (vgl. Wiedergabe bei Müller, Straßenverkehrsrecht, Bd. III., 22. Aufl. 1973, § 44 Rn. 1).

Der Wortlaut des § 44 Abs. 1 StVO enthält keine Einschränkung dahin, dass die Straßenverkehrsbehörden (nur) für in der Straßenverkehrsordnung vorgesehene Maßnahmen sachlich zuständig sind. Der Begriff der Ausführung der Verordnung umfasst auch Maßnahmen, die auf Befugnisnormen außerhalb der Straßenverkehrsordnung gestützt werden. Er schließt die Abwehr aller Gefahren ein, die materiell-rechtlich von der Verordnung geregelt sind (so OVG Bdb., Beschl. v. 04.03.1996, a.a.O., zu § 33 StVO; ebenso in der Sache: OVG NRW, Urt. v 20.04.2009 - 11 A 3657/06 - juris Rn. 59, zu § 32 StVO). § 44 Abs. 1 Satz 1 StVO wird daher allgemein als eine Regelung der grundsätzlichen Zuständigkeit der Straßenverkehrsbehörden zur Ausführung der Straßenverkehrsordnung verstanden. Danach haben diese alle Ausführungsmaßnahmen zu treffen, die nicht anderen Behörden zugewiesen sind (vgl. König, a.a.O., § 44 StVO Rn. 3; NK-GVR/Koehl, a.a.O., § 44 StVO Rn. 3).

Für ein solches Verständnis der Norm spricht auch der Gesamtzusammenhang der Regelungen in § 44, § 45 und § 46 StVO. Ausdrückliche Zuständigkeiten der Straßenverkehrsbehörden für im einzelnen benannte Maßnahmen regeln § 44 Abs. 3, 3 a, § 45 Abs. 1, 1a, 1b, 1c, 1d, 1e, 1f, 3, 8, § 46 Abs. 1 StVO. Die allgemeine Zuständigkeitsregelung in § 44 Abs. 1 StVO findet auf die Vielzahl dieser Einzelmaßnahmen keine Anwendung, da sich die Zuständigkeit der Straßenverkehrsbehörden bereits aus diesen Vorschriften selbst ergibt. § 44 Abs. 1 StVO hat daher gerade auch Maßnahmen zur Ausführung der Straßenverkehrsordnung aufgrund von Befugnisnormen außerhalb der Straßenverkehrsordnung im Blick.

Der Umstand, dass die Straßenverkehrsordnung als gefahrenabwehrrechtliches Spezialgesetz umfangreiche Befugnisnormen und Zuständigkeitsregelungen und zusätzlich die allgemeine Zuständigkeitsnorm des § 44 Abs. 1 enthält, deutet darauf hin, dass der Gesetzgeber die Zuständigkeit der Straßenverkehrsbehörden für die Durchführung der Straßenverkehrsordnung abschließend regeln wollte. Andernfalls käme es für unterschiedliche Maßnahmen zur Ausführung der Straßenverkehrsordnung zu einer Zersplitterung der Zuständigkeiten. Es ist nichts dafür ersichtlich, dass dies der Wille des Gesetzgebers war. Zweck des § 44 Abs. 1 StVO ist mithin, dass im Anwendungsbereich der Straßenverkehrsordnung nur die Straßenverkehrsbehörden tätig werden dürfen, auch wenn im Einzelfall ein Rückgriff auf die polizeiliche Generalklausel notwendig ist (ebenso Laub, SVR 2006, 281 <285 f.>, zum Verhältnis von Straßenverkehrsrecht und allgemeinem Polizeirecht; ähnlich: VGH Bad.-Würt., Urt. v. 05.10.1995 - 12 S 3292/94 - juris Rn. 26, zum Verhältnis von Pflanzenschutzrecht und allgemeinem Polizeirecht; Mußmann, a.a.O. und in: GewArch 1986, 126 <127>, zum Verhältnis von allgemeinem und besonderem Polizeirecht). In der Tatsache, dass die Straßenverkehrsordnung Befugnisnormen und Zuständigkeitsregelungen enthält, liegt ein maßgeblicher Unterschied zum von den Beteiligten herangezogenen, vom 9. Senat des Verwaltungsgerichtshof entschiedenen Fall der Untersagung der Heilmagnetisierung an Patienten ohne die erforderliche Erlaubnis nach dem Heilpraktikergesetz. Die Untersagungsverfügung beruhte auf der polizeilichen Generalklausel nach §§ 1, 3 PolG, da die unerlaubte Heilkundeausübung gegen ein Strafgesetz verstoße und daher die öffentliche Sicherheit störe. Für eine solche Untersagung bejahte der 9. Senat eine Zuständigkeit der Ortspolizeibehörde (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 09.07.1991 - 9 S 961/90 - juris Rn. 20). Das Heilpraktikergesetz enthält weder Eingriffsbefugnisse noch Zuständigkeitsvorschriften; eine Behörde zur Durchführung des Heilpraktikergesetzes ist in diesem nicht bestimmt. Eine abschließende, der Zuständigkeitsbestimmung im Polizeigesetz vorgehende spezialgesetzliche Zuständigkeitsregelung fehlt mithin - anders als nach der Straßenverkehrsordnung - im dortigen Fall.

Für die Anwendung eines allgemeinen Grundsatzes, dass die Zuständigkeiten dem Gesetz der Ermächtigungsgrundlage folgen (so Kunze, VBlBW 1995, 81 <85>), ist daher hier kein Raum. Ob ein solcher Grundsatz besteht, kann offen bleiben. Denn jedenfalls im vorliegenden Fall ergibt sich aus § 44 Abs. 1 StVO, dass im Spezialgesetz die sachliche Zuständigkeit der Straßenverkehrsbehörden abschließend geregelt ist.

Danach war hier gemäß § 44 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1 StVO die Straßenverkehrsbehörden zuständig, „soweit nichts anderes bestimmt ist“. Fraglich ist, ob damit nur bundesrechtliche Bestimmungen gemeint sind. Das kann jedoch offen bleiben. An einer solchen anderweitigen Bestimmung fehlt es jedenfalls. Nach § 1 StVOZuG sind die unteren Verwaltungsbehörden Straßenverkehrsbehörden, „soweit nicht in diesem Gesetz oder durch Rechtsverordnung etwas anderes bestimmt ist“. Die Zuständigkeitsregelung im Polizeigesetz genügt dem nicht, da sie weder im Gesetz über Zuständigkeiten nach der Straßenverkehrs-Ordnung selbst noch in einer Rechtsverordnung erfolgt.

cc) Die streitige Verfügung ist daher mangels sachlicher Zuständigkeit der Beklagten rechtswidrig. Eine Heilung (§ 45 LVwVfG) oder Unbeachtlichkeit (§ 46 LVwVfG) des Mangels der sachlichen Zuständigkeit kommt nicht in Betracht (vgl. Senat, Urt. v. 17.06.2003 - 1 S 2025/01 - VBlBW 2004, 213 <214>, m.w.N.; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 18.12.2012 - 10 S 2058/11 - ESVGH 63, 154 = VBlBW 2013, 301).

3. Wegen der Abweichung von der Auffassung des 5. Senats im Urteil vom 30.04.2008, dass die Ortspolizeibehörde für eine auf §§ 1, 3 PolG i.V.m. § 32 StVO gestützte Anordnung zuständig ist, bedarf es keines Anfrage- und Vorlageverfahrens nach § 12 Abs. 1 Satz 1, § 11 Abs. 2, 3 Satz 1 VwGO. Denn es handelt sich nicht um eine Frage des Landesrechts i.S.v. § 12 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Zuständigkeit der Straßenverkehrsbehörde für die streitige Anordnung ergibt sich aus der bundesrechtlichen Norm des § 44 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1 StVO. Die Rechtsfrage ist mithin revisibel, so dass das Bundesverwaltungsgericht ggfs. eine einheitliche Auslegung herbeiführen kann.

4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Revision ist nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Die Frage, ob die Zuständigkeit der Straßenverkehrsbehörde nach § 44 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1 StVO auch Maßnahmen umfasst, die auf Befugnisnormen außerhalb der Straßenverkehrsordnung gestützt sind, ist revisibel, hat Bedeutung für eine unbestimmte Anzahl von Fällen und ist höchstrichterlich noch nicht entschieden. Der Umstand, dass § 44 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1 StVO zum 01.04.2013 geändert wurde, steht der grundsätzlichen Bedeutung nicht entgegen; denn die Rechtsfrage stellt sich für die geltende Rechtslage in derselben Form.

Beschluss vom 15.09.2014

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird gemäß § 52 Abs. 2 GKG auf 5.000.-- EUR festgesetzt.

Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

Der Senat kann ohne mündliche Verhandlung entscheiden, da die Beteiligten auf sie verzichtet haben (§ 101 Abs. 2 VwGO).

Beschluss vom 15.09.2014

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird gemäß § 52 Abs. 2 GKG auf 5.000.-- EUR festgesetzt.

Der Beschluss ist unanfechtbar.

Referenzen

12 S 3292/94 2x (nicht zugeordnet)
VwGO § 132 2x
4 B 3/96 2x (nicht zugeordnet)
§ 5 Abs. 1 bis 4 StrG 1x (nicht zugeordnet)
1 S 2025/01 2x (nicht zugeordnet)
§ 32 Abs. 1 StVO 2x (nicht zugeordnet)
§ 62 Abs. 4 Satz 1 PolG 1x (nicht zugeordnet)
§ 33 StVO 2x (nicht zugeordnet)
VwGO § 12 2x
§ 5 StrG 1x (nicht zugeordnet)
VwGO § 113 2x
Urteil vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg - 10 S 2058/11 2x
§ 12 Abs. 1 StrG 1x (nicht zugeordnet)
§ 45 Abs. 1 Satz 1 StVO 1x (nicht zugeordnet)
§ 32 Abs. 1 Satz 2 StVO 2x (nicht zugeordnet)
§ 15 Abs. 1 Nr. 1 LVG 3x (nicht zugeordnet)
VwGO § 11 2x
§ 32 StVO 17x (nicht zugeordnet)
Urteil vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg - 5 S 2858/06 2x
§ 33 Abs. 1 Nr. 3 StVO 2x (nicht zugeordnet)
§ 52 Abs. 2 GKG 2x (nicht zugeordnet)
§ 44 Abs. 1 StVO 20x (nicht zugeordnet)
9 K 836/10 2x (nicht zugeordnet)
§ 1 StVOZuG 6x (nicht zugeordnet)
§ 46 Abs. 1 StVO 2x (nicht zugeordnet)
§§ 15 ff. LVG 1x (nicht zugeordnet)
§ 2 Abs. 1 StrG 1x (nicht zugeordnet)
9 S 961/90 2x (nicht zugeordnet)
§ 2 Abs. 1 StVOZuG 4x (nicht zugeordnet)
§ 5 Abs. 6 StrG 1x (nicht zugeordnet)
§ 44 StVO 9x (nicht zugeordnet)
§ 46 StVO 2x (nicht zugeordnet)
1 S 1370/93 2x (nicht zugeordnet)
§ 46 LVwVfG 3x (nicht zugeordnet)
§ 35 Satz 1 LVwVfG 1x (nicht zugeordnet)
VwGO § 154 2x
11 A 3657/06 2x (nicht zugeordnet)
VwGO § 124a 4x
§ 45 LVwVfG 2x (nicht zugeordnet)
§ 66 Abs. 2 PolG 4x (nicht zugeordnet)
§ 68 Abs. 1 PolG 1x (nicht zugeordnet)
§ 44 Abs. 3 Satz 1 GemO 1x (nicht zugeordnet)
§ 32 Abs. 1 Satz 1 StVO 10x (nicht zugeordnet)
VwGO § 101 2x
§ 44 Abs. 1 Satz 1 StVO 6x (nicht zugeordnet)
§ 5 Abs. 7 StrG 1x (nicht zugeordnet)
§§ 1, 3 PolG 30x (nicht zugeordnet)