Urteil vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg - 3 S 2227/15

Tenor

Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 17. September 2015 - 4 K 622/14 - geändert. Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Klägerin wendet sich gegen ihre Heranziehung zu einer Verbandsumlage.

Die Klägerin ist neben den Gemeinden Schopfheim, Steinen, Maulburg, Zell im Wiesental, Häg-Ehrsberg und Hausen im Wiesental Mitglied des Beklagten, einem freiwilligen Zweckverband zur Abwassersammlung und -reinigung. Die Klägerin entstand zum 1.1.2009 durch Zusammenschluss der früher selbständigen Gemeinden Bürchau, Elbenschwand, Neuenweg, Raich, Sallneck, Tegernau, Wies und Wieslet, die zuvor im Gemeindeverwaltungsverband Kleines Wiesental zusammengeschlossen waren. Mit Ausnahme der Gemeinden Bürchau, Neuenweg, Sallneck und Wies waren die Gemeinden bereits zuvor Mitglied des Beklagten. Der Anschluss der übrigen Teilorte erfolgte zwischen 2009 und 2013.

Die Abwässer werden im Gebiet der Klägerin im Trennsystem, das heißt in getrennten Kanälen für Niederschlags- und Schmutzwasser, abgeleitet. Das Schmutzwasser wird in die Abwasseranlagen des Beklagten, den Verbandssammler, eingeleitet und so der Verbandskläranlage zugeführt, während das in den Niederschlagswasserkanälen fließende Abwasser direkt und ungeklärt in den Vorfluter abgeleitet wird. In den verdichteten Siedlungsgebieten im Wiesental erfolgt die Abwasserentsorgung im Mischsystem und damit über eine gemeinsame Ableitung von Schmutz- und Niederschlagswasser. Bei starkem Wasserandrang nach Niederschlägen wird das im Mischsystem anfallende Abwasser in Regenüberlaufbecken gesammelt und gedrosselt in den Verbandssammler abgeleitet. In den reinen Schmutzwasserkanälen und den Mischkanälen fließt zudem das sog. Fremdwasser. Dabei handelt es sich um an sich unverschmutztes Wasser (in der Regel Quell- oder Grundwasser), das über undichte Stellen in die Kanäle eindringt. Das Gesamtkanalnetz der Klägerin beläuft sich - ihren Angaben zufolge - auf ca. 110 km mit Höhendifferenzen von über 1.000 m und wird derzeit saniert.

Der Beklagte erhebt seit seiner Gründung am 10.4.1969 zur Deckung seiner nicht durch Erträge gedeckten Aufwendungen von den Verbandsmitgliedern eine Betriebskosten- sowie eine Regenüberlaufbeckenumlage. Alleiniger Maßstab für die Betriebskostenumlage ist eine Trockenwetterabflussmessreihe (§ 19 Abs. 2 Satz 1 der Verbandssatzung des Beklagten - VerbS -). Danach werden die Abwassermengen aus den einzelnen Mitgliedsgemeinden jährlich anhand eines Durchschnittswerts auf Grundlage einer Reihe von Messungen an Messstellen (Schächten) erfasst. Die Messstellen befinden sich dort, wo das in den Schmutz- und Mischwasserleitungen fließende Abwasser von den kommunalen Abwasserkanälen in den Verbandssammler übergeleitet wird. Eine Messung der Schmutzfracht des Abwassers findet nicht statt. Die Messungen werden frühestens 48 bis 72 Stunden nach den letzten Niederschlägen vorgenommen.

Mit Schreiben vom 30.10.2012 stellte die Klägerin den Antrag, § 19 VerbS zu ändern, da sie durch den Umlagemaßstab benachteiligt werde. Der Antrag wurde vom Verwaltungsrat des Beklagten am 8.11.2012 abgelehnt. Das Landratsamt Lörrach führte zu dem Begehren der Klägerin in einem auf Ersuchen der Beteiligten am 4.12.2013 erstellten Vermerk aus, bei anderen Verbänden im Landkreis erfolge die Verbandsumlage nach Einwohnergleichwerten oder dem gebührenpflichtigen Abwasseranfall. Die Verbandssammler hätten vorwiegend die Aufgabe, die Schmutzwässer der Verbandsmitglieder zur Verbandskläranlage abzuleiten. Zusätzlich würden durch die Verbandssammler die Fremdwässer und der Regenwasseranteil (z.B. bei Entleerung der Regenüberlaufbecken) abgeleitet und seien sie dafür entsprechend größer zu dimensionieren. Die Investitionskosten etwa für die biologische Abwasserreinigung sowie Schlammbehandlung auf der Kläranlage seien überwiegend schmutzfracht- und nur in geringem Umfang hydraulisch bedingt. Ein relativ geringer Kostenanteil werde durch hydraulisch bedingte Kosten verursacht. Eine Verbandsumlage ausschließlich nach den Trockenwettermessungen sei angesichts der überwiegend schmutzfrachtbedingten Kosten nicht verursachergerecht. Dieser Maßstab könne nur bei einer einheitlichen Siedlungsstruktur, die im Gebiet des Beklagten nicht vorliege, angewandt werden. Bei einem sehr unterschiedlichen Fremdwasseranfall blieben die hydraulisch bedingten Kosten jedoch unberücksichtigt. Ein erhöhter Fremdwasseranteil wirke sich negativ auf die Reinigungsleistung der Kläranlage aus und verursache unnötige Betriebskosten. Der Fremdwasseranteil solle auf ein Minimum reduziert werden, sofern dies mit vertretbarem Aufwand möglich sei. Die Investitions- und die Betriebskostenumlage sollten auf der Grundlage des gebührenpflichtigen Abwassers (in Höhe von 70%) und den bisherigen Trockenwettermessungen (in Höhe von 30%) berechnet werden, da die frachtbedingten Kosten bei der Kläranlage und den übrigen Verbandsanlagen (Investitions- und Betriebskosten) erheblich höher als die hydraulischen seien. Eine Umlage nach den gebührenpflichtigen Abwassermengen (Frischwasserbezug) führe vermutlich dazu, dass einzelne Verbandsgemeinden keine großen Anstrengungen zur Fremdwasserreduzierung mehr unternehmen würden.

Mit Schreiben vom 7.2.2013 teilte der Beklagte der Klägerin mit, dass die insgesamt für das Jahr 2012 zu erhebende Verbandsumlage (Betriebskosten- und Regenüberlaufbeckenumlage) 2.946.423,43 EUR betrage und setzte die auf die Klägerin entfallende Betriebskostenumlage auf 271.662,65 EUR (9,544 % der gesamten Betriebskostenumlage) fest.

Den hiergegen erhobenen Widerspruch wies das Landratsamt mit Widerspruchsbescheid vom 13.2.2014 und der Begründung zurück, aus fachlicher Sicht bilde der angewandte Kostenschlüssel die wahre Kostenentstehung nur unzureichend ab. Bei Anwendung der Satzung sei der Bescheid rechtmäßig. Ein Normverwerfungsrecht stehe der Widerspruchsbehörde nicht zu.

Die Klägerin hat am 5.3.2014 beim Verwaltungsgericht Freiburg Klage erhoben und beantragt, den Bescheid des Beklagten vom 7.2.2013 und den Widerspruchbescheid des Landratsamts Lörrach vom 13.2.2014 aufzuheben, soweit darin die zu zahlende Betriebskostenumlage für das Jahr 2012 festgesetzt worden ist. Zur Begründung hat sie geltend gemacht, der Begriff der Trockenwetterabflussmenge sei zu unbestimmt. Die Betriebskostenumlage werde in keinem anderen Abwasserzweckverband allein nach dem Trockenwetterabfluss berechnet. Ein Verteilungsmaßstab, der nicht berücksichtige, dass 75 bis 85% der Gesamtkosten den Fixkosten zuzurechnen seien und dass diese Kosten im Wesentlichen durch die Schmutzwasserbehandlung bedingt seien, müsse als sachwidrig angesehen werden. Dass die Verbandsumlage in den letzten Jahren gesenkt worden sei, beruhe vor allem auf deutlich gesunkenen Zinsen und geringeren Abschreibungen. Ihr Anschluss an die Kläranlage habe sich auf die Reinigungsleistung kaum ausgewirkt. Auch wenn es ökologisch wünschenswert sei, den Fremdwasseranteil so gering wie möglich zu halten, führe dessen Reduzierung allenfalls in geringem Umfang zu einer Reduzierung der Gesamtkosten.

Der Beklagte hat Klagabweisung beantragt und erwidert: Der Verteilungsschlüssel sei der Klägerin lange bekannt gewesen. Dass es der Klägerin nicht gelungen sei, den Fremdwasseranteil in ihren Schmutzwasserkanälen zu reduzieren, könne nicht zu Lasten anderer Mitgliedsgemeinden gehen. Der Trockenwetterabfluss habe eine erhebliche Bedeutung für die Betriebskosten. Die Berechnung nach der Trockenwettermessung schaffe einen Anreiz zur Reduzierung des Fremdwassereintrags. Welche Auswirkungen der Fremdwassereintrag auf die Fixkosten, aber auch auf die abwassermengenabhängigen und abwasserartabhängigen Kosten der Abwasserbeseitigung habe, lasse sich nicht beziffern. Tatsache sei aber, dass erhöhte Fremdwassereinträge zu höheren Kosten der Abwasserbeseitigung führten und ökologisch unerwünschte Begleiterscheinungen mit sich brächten.

Mit Urteil vom 17.9.2015 hat das Verwaltungsgericht den Bescheid des Beklagten vom 7.2.2013 und der Widerspruchbescheid des Landratsamts Lörrach vom 13.2.2014 aufgehoben, soweit darin die von der Klägerin an den Beklagten zu zahlende Betriebskostenumlage für das Jahr 2012 festgesetzt wurde. Zur Begründung hat es ausgeführt, die Ermittlung und Verteilung der Betriebskosten werde dem in § 19 Abs. 1 Satz 2 GKZ normierten Gebot der angemessenen Umverteilung auf die Verbandsmitglieder nicht gerecht. Trotz des Gestaltungsspielraums des Satzungsgebers erweise sich die Trockenwetterabflussmessreihe als alleiniger Maßstab für die Verteilung der Betriebskosten als sachwidrig, da sie die Klägerin gegenüber anderen Verbandsmitgliedern in grober Weise benachteilige. Zu den gemessenen Abwässern gehörten in den Gemeinden, in denen ausschließlich im Trennsystem entwässert werde, nur das durch Privathaushalte und Gewerbebetriebe verunreinigte Abwasser (Schmutzwasser) sowie das ungewollt über defekte Kanalabschnitte in die Schmutzwasserkanäle eingedrungene (saubere) Fremdwasser. Das nach Regenereignissen abzuführende Niederschlags- bzw. Regenwasser belaste in diesem Trennsystem den Verbandssammler und die Kläranlage weitestgehend nicht, da es direkt in den Vorfluter abgeleitet werde. Nur soweit bei stärkeren Regenereignissen Regenwasser ungewollt auch über Entlüftungs- oder Kontrollschächte in die Schmutzwasserkanäle eindringe, gelange es in den Verbandssammler und die Kläranlage. Das ändere nichts daran, dass der allergrößte Teil des Regenwassers nicht in die Schmutzwasserkanäle und von dort in die Verbandsanlagen gelange und folglich auch nicht die Kläranlage belaste. Demgegenüber enthalte das aus Mischsystemen zugeführte Abwasser über das Schmutz- und Fremdwasser hinaus auch Regenwasser. Dieses werde zunächst in Überlaufbecken gesammelt und von dort unter Berücksichtigung der Kapazitäten der Kläranlage zwar dosiert, aber doch in größeren Mengen in die Verbandsanlagen eingeleitet. Diese zum Teil großen Abwassermengen würden jedoch bei den für die Umlageberechnung maßgeblichen Messreihen weitestgehend nicht erfasst. Auf diese Weise werde bei Gemeinden mit Trennsystem das gesamte Abwasser zum Maßstab für die Betriebskostenverteilung gemacht. Dazu gehöre auch das sog. Fremdwasser. Anders als bei der Klägerin falle bei Gemeinden, die flächendeckend oder auch nur zu einem Teil im Mischsystem entwässerten, ein großer Teil des in die Verbandsanlagen eingeleiteten Abwassers, nämlich das Regenwasser, bei der Bemessung der Betriebskostenumlage annähernd komplett „unter den Tisch“. Beide Arten von Abwasser seien jedoch insoweit vergleichbar, als sie weitgehend „sauberes“ Wasser darstellten, das an sich nicht in die Kläranlage gehöre. Das Regenwasser unterscheide sich vom Fremdwasser lediglich darin, dass es weit unregelmäßiger und häufig stoßweise, aber meist in Mengen anfalle, die weit über den Mengen an anfallendem Fremdwasser lägen. Dadurch stelle das über Mischwasserkanalisationen in Abwasserbeseitigungsanlagen eingeleitete Regenwasser für diese Anlagen eine weitaus größere Herausforderung dar als das Fremdwasser, weil die Anlagendimensionierung auf diese Wassermengen hin ausgelegt sein müsse. Im Verhältnis zu den großen Mengen an Regenwasser würden die über defekte Schmutzwasserkanäle in die Verbandsanlagen gelangenden Fremdwassermengen voraussichtlich auch in ihrer auf das gesamte Jahr bezogenen Menge, in jedem Fall aber in der für die bei stärkeren Niederschlagen erforderlichen Dimensionierung und Auslegung der Abwasserbeseitigungsanlagen und damit auch für die Betriebskosten des Beklagten maßgeblichen Menge eher in den Hintergrund treten. Dies habe zur Folge, dass die vom Beklagten gewählte Form der Verteilung der Betriebskosten eine nicht durch sachliche Gründe gerechtfertigte Ungleichbehandlung der Klägerin darstelle, die aufgrund zahlreicher und vielfältiger Ursachen einen überproportional hohen Fremdwassereintrag in ihrer Kanalisation zu verzeichnen habe, dafür aber praktisch kein Regenwasser in die Verbandsanlagen einleite. Demzufolge erweise sich die Betriebskostenumlage für das Jahr 2012 als rechtswidrig, da ohne einen wirksamen Verteilungsmaßstab kein Beitrag zur Deckung des Finanzbedarfs festgesetzt werden dürfe. An der Nichtigkeit des in § 19 Abs. 2 Satz 1 VerbS vorgegebenen Verteilungsmaß-stabs ändere sich auch nichts, wenn man in Rechnung stelle, dass Regelungen über die Verteilung von Kosten in einem Zweckverband auch Lenkungszwecke verfolgten und der Beklagte beabsichtige, die Mitgliedsgemeinden zur Sanierung und Unterhaltung ihrer Abwasserkanäle anzuhalten, um die Menge an unerwünschtem Fremdwasser so gering wie möglich zu halten.

Gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts hat der Beklagte am 30.10.2015 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt.

Der Beklagte trägt vor, mit der vom Verwaltungsgericht für notwendig erachteten Berücksichtigung von Niederschlagswasser werde die anteilige Bedeutung des Schmutzwassers weiter sinken. Es sei gerechtfertigt, Fremd- und Niederschlagswasser nicht gleich zu behandeln, da ein übermäßig hoher Fremdwasseranteil technisch vermieden werden könne, während die Ableitung von Niederschlagswasser weitgehend unvermeidbar sei und von den wasserrechtlichen Bestimmungen grundsätzlich hingenommen werde. Da der Gesetzgeber Fremd- und Niederschlagswasser selbst dann unterschiedlichen Regelungen unterwerfe, wenn sich beide in einer Abwasserleitung vermischten, könne es nicht sachwidrig sein, dass er - der Beklagte - diese Unterscheidung in seiner Satzung aufgreife. Die klare Unterscheidung zwischen „Schmutzwasser“ und „Niederschlagswasser“ sei erforderlich, weil sich hieran vor allem abwasserabgabenrechtlich unterschiedliche Rechtsfolgen knüpften. Gemäß § 3 Abs. 1, § 4 und § 9 AbwAG bemesse sich die Höhe der Abwasserabgabe nach der Anzahl der Schadeinheiten. Hierbei bleibe das im Abwasser enthaltene Niederschlagswasser völlig außer Betracht, während das mitgeführte Fremdwasser die Jahresschmutzwassermenge erhöhe. Zusätzlich werde auf der Grundlage von § 7 Abs. 2 AbwAG durch § 116 Abs. 1 Satz 1 WG bestimmt, dass die Einleitung von Niederschlagswasser generell abgabenfrei sei, soweit die in der Norm enthaltenen Anforderungen erfüllt würden. Der vom Gesetzgeber geschaffene Anreiz zur Reduzierung des Fremdwasseranteils werde zusätzlich mit weiteren Instrumenten gestärkt. So bleibe nach § 119 Abs. 1 Satz 1 WG in Verbindung mit § 9 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 AbwAG eine Verdünnung der Schadstoffkonzentration im Abwasser nur dann unberücksichtigt, wenn im Jahresmittel der Verdünnungsanteil ab dem Jahr 2015 45% und ab dem Jahr 2020 40% des Abwasserabflusses bei Trockenwetter nicht übersteige. Mit der Verbandsumlage habe man einen finanziellen Anreiz zur Sanierung der Kanalnetze gewählt, um einen übermäßig hohen Fremdwasseranteil im Abwasser zu vermeiden.

Im Übrigen führe ein hoher Fremdwasseranteil zu einer dauerhaften Verschlechterung der Reinigungswirkung der Kläranlage und sei deshalb ökologisch nachteilig. Dagegen sei der Betrieb eines Mischsystems und damit die temporäre Zuführung von Niederschlagswasser zu einer Kläranlage ohne weiteres mit dem Stand der Technik vereinbar. Die Dimensionierung der Verbandskläranlage sei nicht maßgeblich durch die Existenz von Mischsystemen beeinflusst. Die Kläranlage sei in den 1970er Jahren mit einer Zielgröße von 73.000 Einwohnergleichwerten (EW) gebaut worden. Aufgrund von Problemen mit der Reinigungsleistung habe die Anlage Anfang der 1990er Jahre erweitert werden müssen. In ihrer heutigen Form sei die Kläranlage 1995 mit einer Zielgröße von 105.000 EW in Betrieb gegangen. Ursächlich für diese Auslegungsgröße seien die gestiegenen Umweltanforderungen und vor allem die problematischen Textilabwässer gewesen. Die Mehrkosten, die durch höhere hydraulische Anforderungen im Regenwetterfall ausgelöst würden, seien mit 3% der Gesamtinvestitionskosten zu schätzen und deshalb zu vernachlässigen.

Die Annahme des Verwaltungsgerichts, die Fremdwassermengen träten im Verhältnis zu den Regenwassermengen in ihrer auf das gesamte Jahr bezogenen Menge eher in den Hintergrund, sei allenfalls eingeschränkt zutreffend. Der Kläranlage flössen im Jahr ca. 6 Mio. m³ Abwasser zu. Hiervon entfielen ca. 2 Mio. m³ auf echtes Schmutzwasser, ca. 1,5 Mio. m³ auf Fremdwasser und ca. 2,5 Mio. m³ auf Regenwasser. Das der Kläranlage zufließende Regenwasser stamme keineswegs nur aus den kommunalen Mischsystemen. Vielmehr stamme ein erheblicher Anteil aus Trennsystemen, in die es entweder über Schachtbauwerke oder über Undichtigkeiten des Kanals eindringe. Der Gesamtabwasserabfluss der Klägerin belaufe sich pro Jahr näherungsweise auf 330.000 m³. Davon entfielen näherungsweise 110.000 m³ auf echtes Schmutzwasser, 220.000 m³ auf Fremd- und Regenwasser. Das Verhältnis zwischen echtem Schmutzwasser sowie Fremd- und Regenwasser betrage bei der Klägerin und beim Verband insgesamt jeweils ca. 1 zu 2. Die Klägerin führe dem Verband somit trotz ihres theoretisch vorhandenen Trennsystems anteilig genauso viel Fremd- und Niederschlagswasser zu wie der Durchschnitt der übrigen Verbandsmitglieder. Andere Umlagemaßstäbe seien denkbar, daraus folge aber nicht, dass diese rechtlich zwingend seien. Es liege in seinem Ermessen, wie er die Vor- und Nachteile der verschiedenen Umlagemaßstäbe bewerte.

Der Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 17.9.2015 - 4 K 622/14 - zu ändern und die Klage abzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie erwidert: Ein Fremdwasseranteil in der Kanalisation sei technisch nicht vermeidbar. Hiervon gehe auch § 9 Abs. 5 Satz 1 AbwAG aus. Der Vergleich mit zahlreichen anderen Abwasserzweckverbänden im näheren Umfeld belege differenziertere Umlagemaßstäbe. Auch wenn der Gesetzgeber eine Differenzierung zwischen Fremd- und Niederschlagswasser vornehme, ergebe sich hieraus keineswegs zwingend, dass bei der Bemessung der Verbandsumlage der Niederschlagswasseranteil nicht zu berücksichtigen sei. Aus den vom Beklagten vorgelegten Tabellen ergebe sich, dass der Fremdwasseranteil auf der Anlage keineswegs alleine durch ihr Hinzukommen bestimmt worden sei. So habe der Fremdwasseranteil 2012 insgesamt noch 39,5% betragen, 2014 habe er sich lediglich auf 36,6% verringert, obwohl im gleichen Zeitraum ihr Fremdwasseranteil auf der Kläranlage von 24,8% auf 11,7% zurückgegangen sei.

Bei Niederschlagswasser handele es sich nicht um „sauberes Wasser“, da es eine ungleich höhere Schmutzfracht als Fremdwasser aufweise. Dadurch verursache es ganz erhebliche Betriebskosten. Hinzu komme, dass ein nicht so starkes Regenereignis nicht zum Anspringen der Regenrückhaltebecken führe. Ein solches Ereignis bringe über einen längeren Zeitraum eine erhebliche Schmutzfracht auf die Kläranlage und verursache erhebliche Kosten. Im Gegensatz dazu sei die Behandlung des Fremdwassers kein relevanter Kostenfaktor. In der Kanalisation wirke sich das Fremdwasser sogar vorteilhaft aus. Selbst im Bereich der biologischen Abwasserreinigung sänken die Betriebskosten bei allen konzentrationsbezogenen Ablaufanforderungen. Im Übrigen zahle der Beklagte wegen der Verrechnung von Investitionen keine Abwasserabgabe.

Nicht zutreffend sei, dass die Dimensionierung der Kläranlage im Wesentlichen durch die ursprünglich vorhandenen industriellen Abwässer bestimmt worden sei. Die Textilabwässer hätten sich durch eine besondere spezifische Belastung ausgezeichnet, während die Stickstoff- und Phosphorbelastung vernachlässigbar gewesen sei. Genau diese beiden Faktoren seien jedoch bestimmend für die Kapazität einer Kläranlage. Es treffe auch nicht zu, dass das Regenwasser auf der Kläranlage nur im Bereich der Nachklärbecken kostenverursachend sei. Die angegebenen 3% der Gesamtinvestitionskosten seien zu knapp kalkuliert. Zwar dringe ein sehr kleiner Anteil von Fremdwasser bei stärkeren Regenereignissen in die Schmutzwasserkanäle ein, der weitaus überwiegende Anteil stelle dagegen Grundwasser dar.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Akten des Verwaltungsgerichts, des Beklagten und des Landratsamts Lörrach sowie auf die Schriftsätze der Beteiligten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Der nach Schluss der mündlichen Verhandlung eingereichte Schriftsatz des Beklagten gibt dem Senat keine Veranlassung, die mündliche Verhandlung wiederzueröffnen (vgl. § 104 Abs. 3 Satz 2 VwGO).

Die Berufung des Beklagten ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht stattgegeben. Die angefochtenen Bescheide sind hinsichtlich der hier allein im Streit stehenden Betriebskostenumlage rechtmäßig.

Das Verwaltungsgericht ist zu Recht von der Zulässigkeit der Klage ausgegangen. Das gilt unabhängig von der Frage, ob das als „Abrechnung“ bezeichnete und nicht mit einer Rechtsmittelbelehrung versehene Schreiben des Beklagten vom 7.2.2013 von Anfang an als Verwaltungsakt anzusehen war. Denn das Schreiben ist jedenfalls durch den Erlass des Widerspruchsbescheids zu einem Verwaltungsakt geworden, mit dem die Widerspruchsbehörde ihm diese „Gestalt“ gegeben hat (vgl. § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). In den Gründen des Widerspruchsbescheids wird die von der Klägerin angefochtene Rechnung ausdrücklich als „Bescheid“ bezeichnet und der Widerspruch der Klägerin dementsprechend als zulässig, aber nicht begründet behandelt. Die Klage ist danach als zulässig anzusehen, da der Empfänger eines Widerspruchsbescheids, was die weitere Rechtsverfolgung anbelangt, nicht „klüger“ zu sein braucht, als es die Widerspruchsbehörde ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.6.1987 - 8 C 21.86 - BVerwGE 78, 3 = juris Rn. 10; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 5.5.2014 - 3 S 1947/12 - KommJur 2014, 377 = juris Rn. 26).

II.

Die Klage hat jedoch in der Sache keinen Erfolg. Die angefochtenen Bescheide sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin daher nicht in ihren Rechten.

Der Beklagte hat die von der Klägerin für das Jahr 2012 nach § 19 Abs. 1 VerbS zu bezahlende Betriebskostenumlage auf 271.664,65 EUR festgesetzt. Einwendungen gegen die Berechnung der Umlage werden von der Klägerin nicht erhoben. Sie hält den Bescheid des Beklagten vielmehr deshalb für rechtswidrig, weil die in § 19 Abs. 1 VerbS getroffene Regelung nichtig sei. Dem ist das Verwaltungsgericht zu Unrecht gefolgt. Die zur Erhebung einer Betriebskostenumlage ermächtigenden Regelungen in der Verbandssatzung des Beklagten stehen mit höherrangigem Recht in Einklang.

1. Nach § 19 Abs. 1 VerbS werden mit der Betriebskosten- und der - nicht angegriffenen - Regenüberlaufbeckenumlage die Aufwendungen gedeckt, die dem Beklagten nach Abzug der Erträge verbleiben. Umlagemaßstab für die Betriebskostenumlage ist nach § 19 Abs. 2 Satz 1 VerbS eine „Trockenwetterabflussmessreihe“. Die zu rechnende Messreihe wird nach §§ 19 Abs. 2 Satz 2, 14 Abs. 4 VerbS durch den Verwaltungsrat festgelegt. Was unter einer Trockenwetterabflussmessreihe zu verstehen ist, wird in der Satzung des Beklagten nicht näher erklärt, obwohl es sich dabei um einen fachtechnischen Begriff handelt, dessen Inhalt nicht als allgemein bekannt vorausgesetzt werden kann. Das ist jedoch im Hinblick auf die Adressaten, an die sich die Satzung des Beklagten richtet, unschädlich, da bei diesen besondere Fachkenntnisse vorausgesetzt werden können.

Richtet sich eine Vorschrift ausschließlich an Personen, bei denen aufgrund ihrer Ausbildung oder praktischen Erfahrung bestimmte Fachkenntnisse regelmäßig vorauszusetzen sind, und regelt sie Tatbestände, auf die sich solche Kenntnisse zu beziehen pflegen, so begegnet die Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe keinen Bedenken, wenn allgemein davon ausgegangen werden kann, dass der Adressat aufgrund seines Fachwissens imstande ist, den Regelungsinhalt solcher Begriffe zu verstehen (BVerwG, Urt. v. 24.6.2015 - 9 C 24.14 - Buchholz 442.066 § 143 TKG Nr. 1). Das ist hier der Fall. Unter Trockenwetterabfluss ist im fachtechnischen Sprachgebrauch der Abfluss nach einer längeren Zeit ohne abflusswirksamen Niederschlag zu verstehen. Dass dieser Sprachgebrauch den Mitgliedern des Beklagten bekannt ist, kann vorausgesetzt werden. Umlagemaßstab sind danach die bei Trockenwetter gemessenen Abflussmengen, die von den einzelnen Mitgliedern des Beklagten über die Verbandssammler der Verbandskläranlage zugeführt werden.

2. Der von dem Beklagten gewählte Umlagemaßstab verstößt nicht gegen höherrangiges Recht.

a) Nach § 19 Abs. 1 Satz 1 GKZ können Zweckverbände, soweit ihre sonstigen Erträge und Einzahlungen zur Deckung ihres Finanzbedarfs nicht ausreichen, von den Verbandsmitgliedern eine Umlage erheben. Die Maßstäbe für die Umlage sind so zu bemessen, dass der Finanzbedarf für die einzelnen Aufgaben angemessen auf die Mitglieder verteilt wird (§ 19 Abs. 1 Satz 2 GKZ).

Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist die Umlage von Verbandslasten auf Verbandsmitglieder kein Entgelt für eine vom Verband erbrachte Leistung. Die Pflicht der Verbandsmitglieder zur Tragung der Verbandslasten ist vielmehr die selbstverständliche Folge ihrer Mitgliedschaft in dem Verband und bedarf deshalb nicht des Nachweises eines äquivalenten Vorteils für den Umlagepflichtigen (vgl. BVerwG, Urt. v. 30.8.2006 - 6 C 2.06 - NVwZ-RR 2007, 159 = juris Rn. 13; Beschl. v. 4.6.2002 - 9 B 15.02 - NVwZ 2002, 1508 = juris 15; Urt. v. 23.5.1973 - 4 C 21.70 - BVerwGE 42, 210 = juris 20; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 5.5.2014 - 3 S 1947/12 - KommJur 2014, 377 = juris Rn. 30). Bezogen auf die Satzung eines Deichfinanzierungsverbands und die dafür maßgebenden §§ 28, 30 WVG hat das Bundesverwaltungsgericht dementsprechend angenommen, dass diese Vorschriften dem Satzungsgeber für die Festlegung des Beitragsmaßstabs einen weiten Gestaltungsspielraum eröffneten. Da die Umlage von Verbandslasten nicht des Nachweises eines äquivalenten Vorteils für die Umlagepflichtigen bedürfe, sei dieser Spielraum im Wesentlichen nur durch das Willkürverbot begrenzt. Der Beitragsmaßstab dürfe nicht sachwidrig und für das Wirken des Verbandes völlig unpassend sein. Nach der Rechtsprechung des Senats sind diese Grundsätze auf § 19 Abs. 1 Satz 2 GKZ zu übertragen, da diese Vorschrift einen ähnlich weiten Gestaltungsspielraum eröffne wie die §§ 28, 30 WVG in der Auslegung durch das Bundesverwaltungsgericht. Daran ist festzuhalten. Ob der Satzungsgeber die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste Lösung gefunden hat, ist - wie auch vom Verwaltungsgericht zutreffend erkannt - demnach nicht zu prüfen (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 5.5.2014 - 3 S 1947/12 - KommJur 2014, 377 = juris Rn. 30; ebenso zu Art. 19 BayKZG BayVGH, Urt. v. 8.2.2002 - 4 ZB 01.2547 - juris Rn. 8 m.w.N.). In diesen Konstellationen entspricht dem weiten Gestaltungsspielraum des jeweiligen Normgebers auf Seiten des Gerichts eine zurückhaltende, auf den Maßstab evidenter Sachwidrigkeit beschränkte Kontrolle (vgl. BVerfG, Urt. v. 14.2.2012 - 2 BvL 4/10 - BVerfGE 130, 263 = juris Rn. 149; Urt. v. 5.5.2015 - 2 BvL 17/09 u.a.- BVerfGE 139, 64 = juris Rn. 96; Beschl. v. 17.11.2015 - 2 BvL 19/09 u.a. - BVerfGE 140, 240 = juris Rn. 75).

b) Die in § 19 Abs. 2 Satz 1 und 2 VerbS getroffenen Regelungen verstoßen ausgehend hiervon nicht gegen § 19 Abs. 1 Satz 2 GKZ.

aa) Nach dem im Zusammenhang mit dem Antrag der Klägerin auf Änderung des § 19 Abs. 1 VerbS verfassten Vermerk des Landratsamts Lörrach ist die Siedlungsstruktur im Gebiet des Beklagten sehr unterschiedlich. Im Verbandsgebiet fielen jedoch kaum gewerbliche Abwässer an, so dass von einer einheitlichen Abwasserzusammensetzung auszugehen sei. Etwas anderes wird auch von der Klägerin nicht behauptet. Die Feststellung, dass eine Verteilung der Betriebskosten nach Maßgabe der von den einzelnen Mitgliedern des Beklagten der Verbandskläranlage zugeführten Abflussmengen für das Wirken des Beklagten völlig unpassend sei, vermag der Senat danach nicht zu treffen.

bb) Entgegen der Ansicht der Klägerin kann der gewählte Umlagemaßstab auch nicht deshalb als willkürlich gewählt angesehen werden, weil das von ihr der Verbandskläranlage zugeführte Abwasser aufgrund der Länge ihres Kanalnetzes einen höheren Fremdwasseranteil enthält als das Abwasser der anderen Mitglieder des Beklagten.

(1) Nach der Definition des Umweltbundesamts ist Fremdwasser das in Abwasseranlagen abfließende Wasser, welches weder durch häuslichen, gewerblichen, landwirtschaftlichen oder sonstigen Gebrauch in seinen Eigenschaften verändert ist, noch bei Niederschlägen von bebauten oder befestigten Flächen gesammelt und bestimmungsgemäß eingeleitet wird (vgl. Umweltbundesamt [UBA], Kanalabdichtungen - Auswirkungen auf die Reinigungsleistung der Kläranlagen und der Einfluss auf den örtlichen Wasserhaushalt -, 2015, S. 23).

Ursprünglich wurde Fremdwasser als zusätzliche „spülende Kraft“ in Mischwasserkanälen bis Ende der 1960er Jahre positiv bewertet, um die Ausbildung von Ablagerungen während des Trockenwetterabflusses zu vermeiden. Es wurden daher oftmals bewusst Bäche oder Quellen in Anfangshaltungen der Kanalisation eingeleitet. Insgesamt zielte die damalige Entwässerungsphilosophie darauf ab, durch die Kanalisation möglichst viel Wasser schnell aus dem Siedlungsgebiet abzuführen. Mittlerweile hat sich die Erkenntnis durchgesetzt, dass einerseits die Spülwirkung des Fremdwassers gerade in den Anfangshaltungen viel geringer ist als früher angenommen wurde und andererseits diese geringe Spülwirkung in keinem Verhältnis zu den negativen Auswirkungen der so induzierten Fremdwasserbelastung steht (vgl. Landesanstalt für Umwelt, Messungen und Naturschutz Baden-Württemberg [LUBW], Fremdwasser in kommunalen Kläranlagen, 2007, S. 9).

Fremdwasser spielt auch im Zusammenhang mit der EU-Wasserrahmenrichtlinie eine Rolle, deren wesentliches Ziel ein Gleichgewicht zwischen Grundwasserentnahme und -neubildung ist. In dieses Gleichgewicht wird bei Infiltration von Grundwasser in undichte Kanäle eingegriffen (vgl. UBA, aaO, S. 21 f.). Auch die EG Richtlinie über die Behandlung von kommunalem Abwasser (Richtlinie 91/271/EWG) enthält in Anhang I A die Forderung zur Vermeidung von Leckagen. Die Dichtheit von Kanälen wird im Wasserhaushaltsgesetz nicht direkt gefordert, sondern die Einhaltung der allgemein anerkannten Regeln der Technik (vgl. UBA, aaO, S. 22). Nach § 3 Abs. 3 AbwV dürfen die als Konzentrationswerte festgelegten Anforderungen nicht entgegen dem Stand der Technik durch Verdünnung erreicht werden.

Die Sanierung schadhafter Abwasserleitungen und -kanäle mit Blick auf eine Reduzierung des Fremdwasseraufkommens ist von großer Bedeutung (vgl. UBA, aaO, S. 19). So lag der Anteil von Fremdwasser im Jahr 2010 bei 2 Mrd. m³ (vgl. Bundesministerium für Umwelt und Naturschutz, Die Wasserrahmenrichtlinie, 2010, S. 61) und machte Fremdwasser im Jahr 2012 mit 2,3 Mrd. m³ einen Anteil von 23% an der Abwassermenge in Deutschland aus, während sich die Anteile des Niederschlagswassers auf 27% (2,7 Mrd. m³) sowie des Schmutzwassers auf 50% (4,9 Mrd. m³) beliefen (vgl. UBA, aaO, S. 71).

Der Fremdwasseranteil im Abwasser kann ferner Auswirkungen auf den Betrieb der Abwasserableitung und -reinigung haben und in der Konsequenz auch auf die Wirtschaftlichkeit eines Abwasserverbandes. Das Fremdwasser, das als unverschmutztes Wasser mit abgeleitet und mit behandelt wird, kann vor allem einen zusätzlichen energetischen Aufwand verursachen, der sich außer in den direkt zu ermittelnden Energiekosten auch in allen anderen Betriebskostenpositionen bemerkbar machen kann. Hauptenergieverbraucher, die direkt vom Fremdwasseranteil beeinflusst werden, sind die Pump- und Hebeanlagen. Darüber hinaus wirkt sich der Fremdwasseranteil im Abwasser auf die Reinigungsleistung einer Kläranlage aus. Je höher der Fremdwasseranteil desto geringer die Abbauleistung. Daneben wirkt sich der Fremdwasseranteil auch auf die indirekten Kosten, wie Abschreibungen, Instandhaltungskosten, Personalkosten, Reststoffentsorgung und Abwasserabgabe aus (vgl. UBA, aaO, S. 24).

Wenngleich die konkreten Auswirkungen von den örtlichen Randbedingungen abhängen (vgl. im Einzelnen UBA, aaO, S. 24 f., 134), steht fest, dass die von Kläranlagen ins Gewässer emittierten Frachten mit zunehmendem Fremdwasseranteil ansteigen und sich mit zunehmendem Fremdwasseranteil eine Abnahme des Wirkungsgrades der Abwasserreinigung ergibt. Die abnehmende Reinigungsleistung bzw. der sinkende Wirkungsgrad der Kläranlage hat seine Ursache darin, dass die Konzentration biologisch abbaubarer Stoffe im Ablauf des biologischen Reaktors nicht von der Konzentration im Zulauf der Anlage abhängig ist. Sie wird nur beeinflusst von der Temperatur und vom Schlammalter. Eine durch das kältere Fremdwasser bedingte Temperaturverminderung kann so zu höheren Ablaufkonzentrationen führen. Nicht abbaubare Kohlenstoff- und Stickstoffverbindungen werden dagegen durch Fremdwasser verdünnt, so dass sich mit steigendem Fremdwasseranteil geringere Konzentrationen der nicht abbaubaren Verbindungen im Ablauf ergeben. Abgesehen davon nimmt mit steigendem Fremdwasseranteil auch die abgeleitete Wassermenge zu. Damit ergeben sich in der Praxis selbst bei gering sinkenden Ablaufkonzentrationen (durch Verdünnung nicht abbaubarer Verbindungen) zunehmende Ablauffrachten (vgl. UBA, aaO, S. 137 m.w.N.).

Der Beklagte hat zudem zutreffend darauf hingewiesen, dass im streitgegenständlichen Zeitraum eine abgabenrechtliche Privilegierung für Betreiber von Abwasseranlagen nur dann zum Tragen kam, wenn im Jahresmittel der Verdünnungsanteil 50% des Abwasserabflusses bei Trockenwetter nicht überstieg. Diese gesetzlichen Anforderungen sind inzwischen weiter verschärft worden, da der Verdünnungsanteil derzeit 45% und ab dem Jahr 2020 40% nicht übersteigen darf, § 119 Abs. 1 Satz 1 WG. Im Übrigen nimmt der Gesetzgeber über das mit dem in der Abwasserverordnung festgelegten Verdünnungsverbot (§ 3 Abs. 3 AbwV) über wasserrechtliche Genehmigungen auf den Fremdwasserzulauf Einfluss (vgl. UBA, aaO, S. 22). Auch die LUBW erkennt an, dass die Abwasserabgabe eine sehr gute Steuerungmaßnahme zur Fremdwasserreduzierung darstellt, da sich ohne diesen finanziellen Anreiz die Fremdwassersanierung oftmals nicht wirtschaftlich darstellen lasse (vgl. LUBW, aaO, S. 8).

(2) Auch wenn es sich bei Fremdwasser um unbelastetes Wasser handelt, entspricht es danach dem Interesse des Beklagten, die seiner Kläranlage zugeführten Fremdwassermengen so gering wie möglich zu halten. Ein Umlagemaßstab, der auf die der Kläranlage zugeführten Abwassermengen abstellt, ohne dabei zwischen dem eigentlichen Abwasser und dem bei Trockenwetter damit zusammen abfließenden Fremdwasser zu unterscheiden, dient diesem Interesse, da durch ihn ein Anreiz für die Mitglieder des Beklagten geschaffen wird, ihr Kanalnetz in einen Zustand zu versetzen, der den Fremdwasseranteil auf das Minimum reduziert. Dass Abwasserzweckverbände über ihre Verbandsumlage auf die Sanierungsbereitschaft ihrer Mitglieder grundsätzlich steuernd Einfluss nehmen dürfen, wird auch von der Rechtsprechung anerkannt (vgl. BayVGH, Urt. v. 27.9.2007 - 22 B 04.891 - NVwZ 2008, 445 = juris Rn. 15) und letztlich auch von der Klägerin nicht in Abrede gestellt, die die Trockenwetterabflussmessreihe lediglich als alleinigen Maßstab für sachwidrig hält.

Nach alledem kann sich der Beklagte auf sachliche Gründe für die konkrete Ausgestaltung seines Umlagemaßstabs berufen. Dass der Berechnung der Betriebskostenumlage auch andere oder weitere Maßstäbe zugrunde gelegt werden können und diese in anderen Abwasserzweckverbänden auch tatsächlich nach anderen Umlagemaßstäben berechnet wird, wird auch vom Beklagten nicht in Abrede gestellt. Aus den vorgenannten Gründen ergibt sich hieraus jedoch nicht, dass der von der Beklagten angewandte Beitragsmaßstab sachwidrig und für das Wirken des Verbandes völlig unpassend ist.

Der Einwand der Klägerin, dass sich Fremdwasser in der Kanalisation nicht vollständig vermeiden lasse, rechtfertigt keine andere Beurteilung. Dies trifft zwar ohne weiteres zu, schließt es jedoch aufgrund der Auswirkungen von Fremdwasser nicht aus, durch den Umlagemaßstab Anreize zu setzen, die die technisch machbare Reduzierung durch Sanierung der Kanalnetze fördern. Der Klägerin mag auch darin zuzustimmen sein, dass die vom Gesetzgeber vorgenommene Differenzierung zwischen Fremd- und Niederschlagswasser den Beklagten nicht zwingt, diese Differenzierung bei der Ausgestaltung der Verbandsumlage nachzuzeichnen. Dass der vom Beklagten gewählte Umlagemaßstab „völlig unpassend“ ist, ergibt sich hieraus jedoch nicht. Entsprechendes lässt sich auch nicht aus der Tatsache herleiten, dass der Beklagte derzeit keine Abwasserabgabe zahlt.

Der Senat verkennt dabei nicht, dass die Klägerin - wie ihr allerdings bereits vor dem Anschluss an den Beklagten bekannt war - über ein im Vergleich zu den übrigen Verbandsmitgliedern besonders ausgedehntes Kanalnetz verfügt. Das mit der Trockenwetterabflussmessreihe verfolgte Ziel des Beklagten, einen Anreiz für eine Minimierung des Fremdwasseranteils am Schmutzwasser zu schaffen, wird hierdurch jedoch ebenso wenig in Frage gestellt. Aus der mitunter unterschiedlichen Interpretation der ins Verfahren eingeführten Tabellen ergibt sich nichts anderes. Denn auch die Klägerin hat in der mündlichen Verhandlung nicht in Abrede gestellt, dass der Anteil von Fremdwasser an dem der Kläranlage des Beklagten zugeführten Schmutzwasser derzeit ca. 60% beträgt.

cc) Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts kann der von dem Beklagten gewählte Umlagemaßstab auch nicht vor dem Hintergrund der Nichtberücksichtigung des anfallenden Niederschlagswassers als sachwidrig angesehen werden.

Da Umlagemaßstab die bei Trockenwetter gemessenen Abflussmengen sind, die von den einzelnen Mitgliedern des Beklagten der Verbandskläranlage zugeführt werden, führt dieser Maßstab zwar dazu, dass das Niederschlagswasser bei der Bemessung der jeweiligen Abflussmengen jedenfalls zum größten Teil unberücksichtigt bleibt, obwohl in Teilen des Verbandsgebiets des Beklagten die Abwasserentsorgung nach dem Mischsystem erfolgt und der Verbandskläranlage somit auch Niederschlagswasser zugeführt wird. Ob die einzelnen Mitglieder des Beklagten sich bei der Abwasserentsorgung für das Misch- oder das Trennsystem entscheiden, ist jedoch allein ihre Entscheidung und braucht deshalb bei der Wahl des Umlagemaßstabs nicht berücksichtigt zu werden. Die Annahme des Verwaltungsgerichts, im Verhältnis zu den großen Mengen an Regenwasser würden die über defekte Schmutzwasserkanäle in die Verbandsanlagen gelangenden Fremdwassermengen in ihrer Bedeutung zurücktreten, wird zudem durch die Erhebungen des Umweltbundesamtes im Allgemeinen und die vom Beklagten vorgelegten Daten widerlegt. Überdies hat auch das Landratsamt Lörrach in seinem Vermerk darauf hingewiesen, dass die mit der Betriebskostenumlage verteilten Kosten des Beklagten überwiegend schmutzfracht- und nur in geringem Umfang hydraulisch bedingt sind.

III.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

IV.

Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.

Beschluss

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 271.662,65 EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 3 GKG).

Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe