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| | Die Beteiligten streiten über Mitbestimmungsrechte des Personalrats im Zusammenhang mit der Gewährung von Leistungsprämien an Tarifbeschäftigte. |
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| | Der Antragsteller ist der örtliche Personalrat einer Reha-Klinik mit ca. 130 Beschäftigten. Träger der Klinik ist die Deutsche Rentenversicherung Bund (DRV Bund). Diese hatte durch Entscheidung des Direktoriums als Gesamtdienststellenleitung ab dem Jahr 2015 für die Tarifbeschäftigten ein übertarifliches Leistungsprämiensystem entsprechend dem bereits bestehenden Leistungsprämiensystem für Beamtinnen und Beamte nach der Bundesleistungsbesoldungsverordnung (BLBV) eingeführt. Ein Mitbestimmungsverfahren mit dem Hauptpersonalrat der DRV Bund wurde dazu nicht durchgeführt. |
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| | Bereits im Jahr 2015 hatte der Antragsteller mit Schreiben vom 25.11.2015 hinsichtlich der übertariflichen Leistungsbezahlung der Tarifbeschäftigten in der Leistungszulagenrunde 2015 beanstandet, dass ihm Informationen über die Höhe der jeweiligen Geldprämien und die Voraussetzungen für die Gewährung einer Leistungsprämie fehlten. Diese Informationen würden im Hinblick auf die Mitbestimmung nach § 75 Abs. 3 Satz 4 BPersVG als unverzichtbar angesehen. |
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| | Mit Schreiben des weiteren Beteiligten vom 08.09.2017 wurde der Antragsteller über die Vergabeentscheidung der Klinikleitung für die Leistungszulage 2017 in Kenntnis gesetzt. Der Antragsteller wandte sich mit Schreiben vom 14.09.2017 an die Klinikleitung und teilte mit, er könne der Auszahlung der Leistungsprämien 2017 nicht zustimmen. Er sei bei Auswahl bzw. Festlegung von Entlohnungsgrundsätzen nicht beteiligt worden. Auch die Festlegung der möglichen Prämiensätze für eine Leistungsprämie sei ohne seine Beteiligung erfolgt. Aus der vorgelegten Aufstellung sei weder erkennbar, für welche Leistungen die Leistungszulagen vergeben worden seien, noch welche Geldsummen zur Auszahlung kämen. Bei den Teamprämien seien einzelne Mitarbeiter eines Teams ausgeschlossen worden, offenbar aufgrund längerer krankheitsbedingter Arbeitsunfähigkeit. Die Einzelprämien seien scheinbar wahllos ohne nachvollziehbaren Grund vergeben worden. Wie bereits im Jahr 2015 beanstandet, sehe er seine Beteiligungsrechte nicht gewahrt. Die willkürliche Auszahlung von Leistungsprämien könne potentiell den Betriebsfrieden gefährden. |
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| | Die Dienststellenleitung erwiderte mit Schreiben vom 10.11.2017, dass ihrer Auffassung nach hier kein Mitbestimmungsrecht bestehe, weil die Einführung des übertariflichen Leistungsprämiensystems für die Tarifbeschäftigten durch die DRV Bund in entsprechender Anwendung der BLBV entsprechend dem BMI-Rundschreiben vom 20.02.2014 erfolgt sei. Dieses Leistungsprämiensystem werde analog angewendet, eigenständige abstrakt-generelle Regelungen seien durch die Dienststelle nicht erlassen worden. |
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| | Am 26.04.2018 leitete der Antragsteller das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren beim Verwaltungsgericht Stuttgart ein. Er machte geltend, ihm stehe bei der Verteilung der Prämien ein Mitbestimmungsrecht nach § 75 Abs. 3 Nr. 4 BPersVG zu. Gesetzliche oder tarifliche Regelungen, die sein Mitbestimmungsrecht ausschließen würden, existierten nicht; die BLBV finde ausdrücklich nur für Beamte/Beamtinnen und Soldaten/Soldatinnen Anwendung. Sofern sich die Klinikleitung auf eine „entsprechende“ Anwendung der BLBV berufe, könne dadurch der Gesetzesvorbehalt nicht erfüllt werden. Sofern die Klinikleitung weiter argumentiere, eigene abstrakte-generelle Regelungen seien durch die Dienststelle nicht erlassen worden, sei dies anhand der Übersicht der Empfängerinnen und Empfänger der Leistungsprämien nicht nachvollziehbar und zum anderen inhaltlich nicht überzeugend. Es sei anzunehmen, dass jedenfalls gedanklich Grundsätze für die Vergabe der Leistungsprämien gefasst worden seien. Auch die Kriterien, nach denen entschieden werde, ob eine Einzel- oder eine Teamprämie vergeben werde, stellten abstrakte Festlegungen dar. Da der Hauptpersonalrat bei der Einführung des übertariflichen Leistungsprämiensystems nicht mitgewirkt habe, komme ihm im Wege einer Auffangzuständigkeit die Aufgabe zu, an der Leistungsvergabe in seiner Dienststelle mitzuwirken. |
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| | Nachdem weder in einer Güteverhandlung noch einer Mediation ein Einvernehmen zwischen den Beteiligten erzielt werden konnte, entschied das Verwaltungsgericht und lehnte den Antrag mit Beschluss vom 20.02.2020 ab. Der Hauptantrag des Antragstellers, festzustellen, dass die ohne Beteiligung des örtlichen Personalrats erfolgte Auszahlung der Leistungszulage 2015 bis 2017 sein Mitbestimmungsrecht verletzt habe, sei unzulässig. Hinsichtlich der abgeschlossenen Leistungsprämienvergabe der Jahre 2015 bis 2017 bestehe kein Feststellungsinteresse. Zulässig sei jedoch der abstrakte Hilfsantrag, festzustellen, dass die Gewährung von Leistungsprämien an Beschäftigte der Mitbestimmung des Antragstellers unterfällt, denn insoweit sei ein Feststellungsinteresse anzunehmen. |
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| | Dieser Feststellungsantrag sei jedoch nicht begründet, denn die Voraussetzungen des § 75 Abs. 3 Nr. 4 BPersVG lägen nicht vor. Offenbleiben könne die Frage, ob der Mitbestimmungstatbestand bereits aufgrund der entsprechenden Anwendung der BLBV durch die Gesamtdienstellenleitung der DRV Bund ausgeschlossen sei. Jedenfalls aber könne der Antragsteller als örtlicher Personalrat diesbezüglich kein Mitbestimmungsrecht geltend machen, weil er der Gesamtdienstellenleitung der DRV Bund nicht als nach § 82 Abs. 1 BPersVG zuständige Stufenvertretung gegenüberstehe. Zudem fehle es an einer abstrakt-generellen Regelung als Anknüpfungstatbestand für eine Mitbestimmung gemäß § 75 Abs. 3 Nr. 4 BPersVG. Dem Antragsteller komme schließlich auch keine Ersatz- oder Auffangzuständigkeit hinsichtlich des Umstandes zu, dass der Hauptpersonalrat bei der Einführung des übertariflichen Leistungsprämiensystems für die Tarifbeschäftigten nicht mitbestimmt habe. |
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| | Gegen den ihm am 28.02.2020 zugestellten Beschluss hat der Antragsteller am 25.03.2020 Beschwerde eingelegt. Von entscheidender Bedeutung sei die Rechtsqualität des DRB-Rundschreibens Nr. 16/2015 zur Einführung des übertariflichen Leistungsprämiensystems für die Tarifbeschäftigten. Dieses Rundschreiben sei keine Maßnahme im Sinne des Personalvertretungsrechts, sondern eine interne Weisung, die keine Rechte und Pflichten der Beschäftigten begründe und deshalb die eigenverantwortliche - mitbestimmungspflichtige - Entscheidungszuständigkeit des weiteren Beteiligten unberührt lasse, d.h. das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers aus § 75 Abs. 3 Nr. 4 BPersVG nicht beschränke. Da es sich bei den Leistungsprämien nicht um „Nasenprämien“ handele, sei ihre Verleihung ohne die gedankliche Erstellung von - mitbestimmungspflichtigen - abstrakt-generellen Regelungen nicht vorstellbar. Natürlich habe sich der weitere Beteiligte schon aus den Geboten der Gerechtigkeit und Gleichbehandlung heraus Vergabekriterien gegeben auch zur Frage, wer, warum und in welcher Höhe etwas bekomme. Der Antragsteller, der bislang nur den Namen und die Mitteilung erhalten habe, wer eine Team- bzw. Einzelprämie bekomme, könne diese abstrakt-generellen Vergaberegelungen naturgemäß nicht genauer benennen; dies sei Sache des weiteren Beteiligten. |
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| | Der Antragsteller beantragt, |
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| | den Beschluss des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 20.02.2020 - PB 21 K 5050/18 - abzuändern und festzustellen, dass die ohne seine Beteiligung erfolgte Auszahlung der Leistungsprämien 2015 bis 2017 sein Mitbestimmungsrecht verletzt hat, hilfsweise festzustellen, dass die Gewährung von übertariflichen Leistungsprämien an Tarifbeschäftigte der Mitbestimmung des örtlichen Personalrats unterfällt. |
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| | Der weitere Beteiligte beantragt, |
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| | die Beschwerde des Antragstellers zurückzuweisen. |
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| | Er ist der Auffassung, der angegriffene Beschluss des Verwaltungsgerichts sei vollumfänglich zutreffend. Die von dem Antragsteller gemutmaßte mitbestimmungsfähige abstrakt-generelle Regelung existiere nicht, erst recht keine schriftlich fixierte. Die Prämienzahlungen beruhten auf Einzelfallentscheidungen. Bei der kritischen Bezeichnung „Nasenprämie“ übersehe der Antragsteller, dass jeder Arbeitnehmer im Wege des Individualarbeitsrechtes die Möglichkeit habe, eine Prämie geltend zu machen, wenn er meint, diese stehe ihm nach Gleichbehandlungsgrundsätzen zu. Ohnehin könne dem Antragsteller kein Mitbestimmungsrecht zustehen, weil dies, wenn überhaupt, Sache des Hauptpersonalrats wäre und insoweit keine Auffangzuständigkeit anzunehmen sei. |
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| | Dem Senat liegen die Akten des Verwaltungsgerichts vor. Auf sie und den Inhalt der Akten des Beschwerdeverfahrens wird ergänzend verwiesen. |
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| | 1. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist allerdings nicht erst der Hilfsantrag, sondern auch schon der Hauptantrag zulässig. Denn das Feststellungsinteresse wird im Personalvertretungsrechtsstreit, anders als im “normalen” Verwaltungsprozess, verhältnismäßig weit gefasst. Es wird auch nach Erledigung des konkreten Falls bejaht, wenn vergleichbare Rechtsstreitigkeiten zwischen denselben Beteiligten künftig mit gewisser - mehr als nur geringfügiger - Wahrscheinlichkeit erneut entstehen können (BVerwG, Beschluss vom 17.09.1996 - 6 P 5.94 -, ZfPR 1997, 9; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 21.09.2016 - PL 15 S 251/16 -, Juris Rn. 19). |
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| | Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Aus Anlass des konkreten Falles stellt sich die verallgemeinerungsfähige Rechtsfrage der Mitbestimmung des örtlichen Personalrats bei der Gewährung von übertariflichen Leistungsprämien an Tarifbeschäftigte, d.h. genau die Frage, die der Antragsteller in seinem Hilfsantrag formuliert hat. Dass sich diese Rechtsfrage zwischen den hier Verfahrensbeteiligten alljährlich erneut stellen dürfte, sobald der weitere Beteiligte solche Leistungsprämien gewähren möchte, ist vor dem Hintergrund der bisherigen Streitigkeiten hinreichend sicher. |
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| | 2. Der Feststellungsantrag ist aber nicht begründet. Auch der Senat ist mit dem Verwaltungsgericht der Auffassung, dass dem Antragsteller bei der Gewährung von übertariflichen Leistungsprämien an Tarifbeschäftigte durch den weiteren Beteiligten kein Mitbestimmungsrecht zusteht. Insbesondere der vom Antragsteller bemühte § 75 Abs. 3 Nr. 4 BPersVG gibt dies nicht her und sonstige einschlägige Mitbestimmungsnormen sind nicht ersichtlich. |
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| | Nach § 75 Abs. 3 Nr. 4 BPersVG hat der Personalrat, „soweit eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht, gegebenenfalls durch Abschluss von Dienstvereinbarungen, mitzubestimmen über Fragen der Lohngestaltung innerhalb der Dienststelle, insbesondere die Aufstellung von Entlohnungsgrundsätzen, die Einführung und Anwendung von neuen Entlohnungsmethoden und deren Änderung sowie die Festsetzung der Akkord- und Prämiensätze und vergleichbarer leistungsbezogener Entgelte, einschließlich der Geldfaktoren“. Der Mitbestimmungstatbestand bezieht sich demnach nur auf abstrakt-generelle Grundsätze der Entgeltbestimmung, nicht hingegen auf die individuelle Bezahlung bzw. die Höhe eines konkreten Entgelts. Denn Zweck dieses Mitbestimmungsrechts ist die angemessene und durchsichtige Gestaltung des Lohngefüges und die Wahrung der Lohn- und Verteilungsgerechtigkeit innerhalb der Dienststelle, nicht aber der jeweilige Einzelfall (BVerwG, Beschluss vom 24.01.2019 - 5 PB 4/18 -, Juris Rn. 16, m.w.N.). Das in den Akten dokumentierte Begehren des Antragstellers (vgl. Schreiben vom 25.11.2015 und 14.09.,2017), auch bei der konkreten Vergabe von Einzel- oder Teamprämien mitzubestimmen, findet in § 75 Abs. 3 Nr. 4 BPersVG mithin keine Grundlage. |
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| | a. Das Mitbestimmungsrecht aus § 75 Abs. 3 Nr. 4 BPersVG ist allerdings entgegen der Auffassung des weiteren Beteiligten nicht bereits im Ansatz ausgeschlossen, weil das Direktorium der DRV Bund mit Rundschreiben Nr. 16/2015 vom 12.10.2015 die sinngemäße Anwendung der entsprechenden beamtenrechtlichen Regelungen der Bundesleistungsbesoldungsverordnung (hier § 4 BLBV) auf ihre Tarifbeschäftigten beschlossen und damit von einer Möglichkeit Gebrauch gemacht hat, die das Bundesministerium des Innern mit Schreiben vom 20.02.2014 als Alternative zum tarifvertraglichen Leistungsentgelt nach § 18 TVöD i.V.m. LeistungsTV-Bund eröffnet hatte. Denn durch die freiwillige und nur sinngemäße Anwendung einer gesetzlichen Regelung wird der in § 75 Abs. 3 BPersVG normierte Gesetzes- und Tarifvorbehalt nicht ausgelöst. |
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| | Der in § 75 Abs. 3 BPersVG geregelte Gesetzes- und Tarifvorbehalt beruht auf dem Vorrang von Gesetzes- und Tarifnormen innerhalb der Rangordnung der Rechtsquellen vor Regelungen auf der Ebene der Dienststelle. Er findet seine Rechtfertigung darin, dass bei der gesetzlichen und tariflichen Regelung bereits ein für die Beschäftigten billiger Interessenausgleich herbeigeführt ist, der nicht zur Disposition im Mitbestimmungsverfahren stehen soll (BVerwG, Beschluss vom 07.04.2008 - 6 PB 1/08 -, Juris Rn. 3 f.). Der Vorbehalt der Regelung durch Gesetz ist deshalb nur dann gegeben, wenn die Angelegenheit erschöpfend und unmittelbar, ohne dass es weiterer Ausführungsakte bedarf, durch das Gesetz selbst geregelt ist. Denn der Gesetzgeber nimmt in diesem Fall unmittelbar selbst die generelle Regelung von Personalangelegenheiten in einer Vielzahl gleichgelagerter Fälle vor, ohne dass es noch eines Normvollzugs durch die Dienststelle bedarf (vgl. BVerwG, Beschluss vom 13.02.1976 - VII P 4.75 -, Juris Rn. 27). Nicht erforderlich für eine gesetzliche Regelung in diesem Sinne ist, dass sie Schutznormen für die Beschäftigten enthält. Unter den Begriff der „gesetzlichen Regelung“ fallen zudem nicht nur formelle Gesetze, sondern ebenso Gesetze im materiellen Sinne, d.h. auch Rechtsverordnungen, regelmäßig nicht hingegen Verwaltungsanordnungen ohne Rechtssatzqualität. Ein Gesetzesvorbehalt im Sinne von § 75 Abs. 3 BPersVG besteht allerdings nur, soweit es sich um zwingendes Recht handelt, weil nur dann bereits der Gesetzgeber den für die Beschäftigten billigen Interessenausgleich selbst getroffen hat. Bei nachgiebigem Recht kann hingegen jederzeit eine abweichende Regelung getroffen werden. Geschieht dies, hat der Personalrat, soweit die übrigen Voraussetzungen für ein Mitbestimmungsrecht erfüllt sind, mitzubestimmen. Dasselbe gilt, wenn die gesetzliche Regelung nur ausfüllungsbedürftige Grundsätze aufstellt oder dem Leiter der Dienststelle eine sonstige Gestaltungsmöglichkeit eingeräumt wird (ebenso OVG NRW, Beschluss vom 09.11.1987 - CL 11/87 -, PersV 1988, 316, sowie Flintrop in Leuze/Wörz/Bieler, Personalvertretungsrecht BW, 02/2019, zu § 75 LPVG Rn. 186 ff., m.w.N.). |
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| | Nach diesen Grundsätzen ist das Mitbestimmungsrecht des Personalrats hier nicht von vorneherein ausgeschlossen. Denn der vom Direktorium der DRV Bund mit Rundschreiben Nr. 16/2015 vom 12.10.2015 sinngemäß angewendete § 4 BLBV regelt gerade nicht ein übertarifliches Leistungsprämiensystem, d.h. der Gesetzgeber hat bezüglich der Tarifbeschäftigten hier gerade keinen billigen Interessenausgleich herbeigeführt, der nicht zur Disposition im Mitbestimmungsverfahren stehen soll. Die analoge Anwendung von § 4 BLBV ist weiter kein zwingendes Recht, sondern setzt eine entgeltpolitische Entscheidung des Dienstherrn um, die der Gesetzgeber eigentlich gerade nicht vorgesehen hatte. Es fehlt in einer solchen Konstellation mithin an einem Gesetz, das die Angelegenheit erschöpfend und unmittelbar selbst regelt, sodass das Mitbestimmungsrecht des Personalrats nicht von vorneherein gesperrt ist. |
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| | b. Mit dem Verwaltungsgericht ist aber auch der erkennende Senat davon überzeugt, dass hier dennoch für den Antragsteller kein Mitbestimmungsrecht gemäß § 75 Abs. 3 Nr. 4 BPersVG besteht, weil der weitere Beteiligte keine abstrakt-generellen Grundsätze der Entgeltbestimmung geregelt hat, die mitbestimmungsfähig wären. |
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| | Der weitere Beteiligte wendet vielmehr - entsprechend der detaillierten Vorgaben des Rundschreibens Nr. 16/2015 - § 4 BLBV sinngemäß jeweils im Einzelfall an. Nach § 4 Abs. 1 BLBV dient die Leistungsprämie „der Anerkennung einer herausragenden besonderen Leistung; sie soll in engem zeitlichen Zusammenhang mit der Leistung stehen“. Gemäß Absatz 2 der Norm wird sie u.a. „als Einmalzahlung gewährt“; ihre Höhe ist „der erbrachten Leistung entsprechend zu bemessen“. Was dies im Kontext der Reha-Zentren der DRV Bund bedeutet, regelt das Rundschreiben Nr. 16/2015 im Detail und abschließend. Hier werden zunächst die Rahmenbedingungen erläutert, auch hinsichtlich der Höhe, der Vergabemöglichkeiten sowie der Definition einer „herausragenden besonderen Leistung“. Weiter geregelt wird die konkrete Umsetzung in den Reha-Zentren inklusive genauer Hinweise für die Klinikleitungen. Schließlich werden der Umfang der Vergabe und die Höhe auch durch tabellarische Maximalbeträge festgelegt. Im Anhang werden zudem Musteraufstellungen und Musterschreiben vorgegeben, die von den Klinikleitungen zu verwenden sind. Das komplette übertarifliche Leistungsprämiensystem für Tarifbeschäftigte wird mithin von der DRV Bund im Rundschreiben Nr. 16/2015 bundesweit einheitlich sowie minutiös vorgegeben. Der weitere Beteiligte hat dieses System lediglich anzuwenden, d.h. im Einzelfall zu entscheiden, welche „herausragenden besonderen Leistungen“ er sieht und durch Leistungsprämien auszeichnen will. |
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| | Entgegen der Auffassung des Antragstellers hat der weitere Beteiligte damit keinen Spielraum, eigenverantwortlich abstrakt-generelle Grundsätze der Entgeltbestimmung aufzustellen, die mitbestimmungsfähig wären. Entgegen seiner Auffassung liegt hier deshalb auch keine interne Weisung vor, die die Entscheidungszuständigkeit des Dienststellenleiters unberührt lässt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 02.09.2009 - 6 PB 22.09 -, Juris Rn. 5). Wenn der Antragsteller die Gebote der Gerechtigkeit und Gleichbehandlung verletzt sieht, hält er offenbar die individuelle Prämienvergabe im Einzelfall für falsch. Solche Kritik ist für den Senat durchaus nachvollziehbar, denn es wird immer angreifbar sein, welche - gegebenenfalls höchst unterschiedlichen - Sondereinsätze von Beschäftigten im konkreten Einzelfall als „herausragende besondere Leistung“ bewertet werden. Gerade hinsichtlich solcher Einzelfallentscheidungen, bezüglich der Ziffer 1.1.3 des Rundschreibens Nr. 16/2015 der Klinikleitung ausdrücklich einen „weiten Bewertungsspielraum“ einräumt, aber gewährt § 75 Abs. 3 Nr. 4 BPersVG, wie unter a. ausgeführt, dem Personalrat schon grundsätzlich kein Mitbestimmungsrecht (ebenso im Falle eines Leistungsprämiensystems: Sächs. OVG, Beschluss vom 02.02.2018 - 9 A 684/16.PL -; das BVerwG hat die Rechtsbeschwerde hiergegen nicht zugelassen, vgl. Beschluss vom 24.01.2019 - 5 PB 4.18 -; beide Juris). Der Antragsteller hat als örtlicher Personalrat insoweit nur Anspruch auf Unterrichtung, dem der weitere Beteiligte in der Vergangenheit offenbar nachgekommen ist und auch weiterhin nach der Musteraufstellung zur Mitteilung von Vergabeentscheidungen in Ziffer 4.3 des Rundschreibens Nr. 16/2015 nachkommt (vgl. § 67 Abs. 1, § 68 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 2 BPersVG). |
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| | c. Wurde das übertarifliche Leistungsprämiensystem für Tarifbeschäftigte demnach von der DRV Bund mit Rundschreiben Nr. 16/2015 bundesweit einheitlich abschließend geregelt, kann der Antragsteller als örtlicher Personalrat in Bad M. insoweit ersichtlich kein Mitbestimmungsrecht geltend machen, weil er der Gesamtdienststellenleitung der DRV Bund nicht gemäß § 82 Abs. 1 BPersVG als zuständige Stufenvertretung gegenübersteht. Als Personalrat einer nachgeordneten Dienststelle kann der Antragsteller gegenüber der DRV Bund auch keine Auffangzuständigkeit deshalb geltend machen, weil der Hauptpersonalrat bei der bundesweiten Einführung des übertariflichen Leistungsprämiensystems nicht hinreichend mitgewirkt habe. Das Verwaltungsgericht hat dies zutreffend und ausführlich dargelegt; hierauf wird verwiesen. |
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| | 3. Für eine Kostenentscheidung besteht in einem personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren keine Veranlassung. |
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