Die Anträge werden abgelehnt.
Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 10.000,-- EUR festgesetzt.
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| | Die Antragsteller wenden sich im vorliegenden Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO - sachdienlich ausgelegt - gegen § 6a Nr. 1 der Verordnung des Kultusministeriums über den Schulbetrieb unter Pandemiebedingungen (Corona-Verordnung Schule - CoronaVO Schule) vom 31.08.2020 in der Fassung von Art. 1 Nr. 2 der Ersten Verordnung des Kultusministeriums zur Änderung der Corona-Verordnung Schule vom 15.10.2020 und Art. 1 Nr. 2 der Zweiten Verordnung des Kultusministeriums zur Änderung der Corona-Verordnung Schule vom 21.10.2020, die am 22.10.2020 in Kraft trat. Die Antragsteller beanstanden im Wesentlichen die in § 6a Nr. 1 CoronaVO Schule normierte sog. Maskenpflicht im Schulunterricht. |
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| | Der Antragsteller zu 1 besucht die 7. Klasse eines ... Gymnasiums, die Antragstellerin die Abschlussklasse eines ... Gymnasiums. Beide Schulen sind im Landkreis ... gelegen, in dem die Antragsteller auch wohnen. |
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| | Die Corona-Verordnung Schule sah in ihrer Fassung vom 31.08.2020 (a.F.) mit näher geregelten Maßgaben und Ausnahmen vor, dass sich die Pflicht zum Tragen einer nicht-medizinischen Alltagsmaske oder einer vergleichbaren Mund-Nasen-Bedeckung (im Folgenden: Maskenpflicht) nach § 3 Abs. 1 Nr. 6 i.V.m. Abs. 2 Nr. 1, 2, 6 und 7 der Verordnung der Landesregierung über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Virus SARS-CoV-2 (Corona-Verordnung – CoronaVO) richtet (vgl. § 1 Abs. 3 CoronaVO Schule a.F.). Daraus ergab sich, dass unter anderem in den auf der Grundschule aufbauenden Schulen innerhalb der Unterrichtsräume sowie in den zugehörigen Sportanlagen und Sportstätten keine Verpflichtung zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung bestand (vgl. § 3 Abs. 1 Nr. 6 i.V.m. Abs. 2 Nr. 7 CoronaVO in der Fassung der Änderungsverordnungen vom 09.10. und vom 18.10.2020). |
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| | Mit der Ersten Verordnung zur Änderung der Corona-Verordnung Schule vom 15.10.2020 wurde mit Wirkung vom 16.10.2020 der von den Antragstellern angefochtene § 6a Nr. 1 eingefügt. Diese Vorschrift regelt unter der amtlichen Überschrift „Abweichende Bestimmungen für die Pandemiestufe 3“ in der seit dem 22.10.2020 geltenden Fassung der Zweiten Änderungsverordnung vom 21.10.2020 Folgendes: |
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| | „Sofern und solange die Anzahl der Neuinfektionen mit dem SARS CoV-2 Virus nach Feststellung des Landesgesundheitsamts (https://www.gesundheitsamt-bw.de) im landesweiten Durchschnitt in den vergangenen sieben Tagen pro 100.000 Einwohner die Zahl von 35 überschreitet, gelten abweichend von § 1 Absatz 3, § 2 Absatz 4, § 2 Absatz 6 sowie § 5 die folgenden Bestimmungen: |
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| | 1. Die Pflicht zum Tragen einer nicht-medizinischen Alltagsmaske oder einer vergleichbaren Mund-Nasen-Bedeckung in den auf der Grundschule aufbauenden Schulen, den beruflichen Schulen sowie den Sonderpädagogischen Bildungs- und Beratungszentren ab Beginn der Hauptstufe, jeweils in öffentlicher und freier Trägerschaft, gilt auch in den Unterrichtsräumen. Sie gilt jedoch nicht im fachpraktischen Sportunterricht; im Unterricht in Gesang und mit Blasinstrumenten sowie bei entsprechenden außerunterrichtlichen Angeboten gilt sie nicht, sofern die Vorgaben des § 2 Absatz 3 eingehalten werden. Sie gilt ferner nicht in Zwischen- und Abschlussprüfungen, sofern das Abstandsgebot von 1,5 Metern zwischen den Personen eingehalten wird.“ |
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| | „die Nahrungsaufnahme (Essen und Trinken); in den Pausenzeiten darf außerhalb der Gebäude die Mund-Nasen-Bedeckung abgenommen werden, solange der Mindestabstand zwischen den Personen von 1,5 Metern eingehalten wird.“ |
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| | Am 17.10.2020 rief die Landesregierung mit Wirkung vom 19.10.2020 die Pandemiestufe 3 aus. Beiden Antragstellern wurde zeitgleich mitgeteilt, sie seien ab dem 19.10.2020 verpflichtet, auch in den Unterrichtsräumen ihrer Schulen eine nicht-medizinische Alltagsmaske oder eine vergleichbare Mund-Nasen-Bedeckung zu tragen. |
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| | Ebenfalls am 17.10.2020 haben die Antragsteller bei dem Verwaltungsgerichtshof beantragt, § 6a Nr. 1 CoronaVO Schule vorläufig außer Vollzug zu setzen. Sie machen geltend, die Vorschrift sei verfassungswidrig. Die Vorschrift verletze sie insbesondere in ihren (gemeint: Grund-)Rechten, weil sie darin in unverhältnismäßiger Weise eingreife. |
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| | Bislang habe nicht eindeutig nachgewiesen werden können, dass eine nicht medizinische Mund-Nasen-Bedeckung überhaupt geeignet sei, die Ausbreitung von COVID-19 wirksam zu bekämpfen. Der Antragsgegner habe jedenfalls nicht dargelegt, dass im Zusammenhang mit dem Schulbetrieb ein besonders hohes Infektionsrisiko bestehe. Es sei bekannt, dass von Schülern in Bezug auf die Corona-Pandemie kaum Gefahren ausgingen. Sie erkrankten höchst selten und der Krankheitsverlauf sei bei ihnen meist symptomlos oder leicht. In ihren (der Antragsteller) Klassen seien auch noch keine Infektionen aufgetreten und gebe es auch keine sog. Risikopatienten. Es gebe insgesamt kaum Schulen und Klassen, die durch Coronainfektionen betroffen seien. Das Lüften in Unterrichtsräumen werde durch das ständige Maskentragen ebenfalls unwirksam, weil es den Schülern nicht mehr möglich sei, gesunde, sauerstoffreiche Luft zu atmen. Sie müssten ständig sauerstoffarme und kohlendioxidhaltige Luft einatmen. |
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| | Den Infektionsgefahren könne außerdem durch andere Maßnahmen effektiver begegnet werden, insbesondere durch genaue Anweisungen zum Verhalten beim Husten und Niesen sowie den Ausschluss vom Schülern mit Krankheitssymptomen vom Unterricht. Derzeit sei trotz steigender Fallzahlen kein Ausbruchsgeschehen an Schulen ersichtlich. Die „Treiber“ seien vielmehr in anderen Bereichen zu suchen, denen mit Maßnahmen wie Sperrstunden und Alkoholausschankverboten begegnet werden könne. Für Schulen seien die bis zum Erlass der angefochtenen Regelung ergriffenen Maßnahmen, insbesondere die bestehenden Hygienevorgaben und die Abfrage von Gesundheitserklärungen von aus dem Urlaub zurückkehrenden Schülern, ausreichend. |
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| | Die angefochtene Regelung sei auch unverhältnismäßig i.e.S., weil Eingriffszweck und -intensität in keinem angemessenen Verhältnis zueinander stünden. Die Umsetzung der Maskenpflicht in den Unterrichtsräumen führe dazu, dass er (der Antragsteller zu 1) von 07.30 Uhr bis 12.25 Uhr ständig eine Maske tragen müsse, da (ausgehend von der durch die Erste Änderungsverordnung zur Corona-Verordnung Schule geschaffenen Rechtslage) sowohl auf dem Schulgelände als auch auf den Freiflächen eine strikte Maskenpflicht herrsche, den Schülern das Verlassen des Gebäudes während der Unterrichtszeiten und ihm als Schüler der 7. Klasse generell untersagt sei und die Masken im Wesentlichen lediglich in den Toilettenkabinen und (nach dem Erlass der Zweiten Verordnung zur Änderung der Corona-Verordnung Schule) in den Pausen außerhalb des Schulgebäudes abgenommen werden dürften. Für sie (die Antragstellerin zu 2) gelte, dass sie täglich von 08.15 Uhr bis 13.15 Uhr und freitags aufgrund von Nachmittagsunterricht bis 15.35 Uhr eine Maske tragen müsse. Hinzuzurechnen seien die Zeiten, die sie in öffentlichen Verkehrsmitteln für den Schulweg verbringen müssten. |
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| | Die Regelung in § 6a Nr. 1 CoronaVO Schule sei auch deshalb rechtswidrig, weil sie auf den landesweiten Durchschnitt der Neuinfektionen mit dem SARS CoV-2 Virus abstelle und dabei die Besonderheiten vor Ort und in den Landkreisen und Gemeinden nicht berücksichtige. Es sei unbestritten, dass es in Baden-Württemberg Landkreise und Gemeinde gebe, in denen die sog. 7-Tages-Inzidenz den Wert von 35 übersteige. Das treffe aber für den Landkreis ... mit einem Wert von 13,3 bzw. 16,1 am 15.10. bzw. 16.10.2020 nicht zu. Der Blick auf die beiden Schulstandorte zu den genannten Stichtagen und nochmals am 20.10.2020 verdeutliche dies, da dort zuletzt nur 6 bzw. 9 Personen an COVID-19 erkrankt seien und keine Anhaltspunkte dafür bestünden, dass sich das Infektionsgeschehen dort in naher Zukunft negativ ändern werde. Dementsprechend habe auch das Gesundheitsamt des Landkreises keine Notwendigkeit gesehen, trotz der leicht ansteigenden Zahlen etwas zu unternehmen und seien weder im Bereich Sport und Freizeit noch bei Restaurantbesuchen Verschärfungen vorgenommen worden. Es könne nicht sein, dass Gemeinden mit einer niedrigen Infektionsrate, die offensichtlich darauf zurückzuführen sei, dass sich die Bürger dort an die bestehenden Vorschriften hielten, nun dadurch „bestraft“ würden, dass sie Maßnahmen ergreifen müssten, die nur in den sog. Hotspots dafür sorgen sollten, das Infektionsgeschehen wieder in den Griff zu bekommen. Der Antragsgegner behandle hier (gemeint: unter Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG) ungleiche Sachverhalte ohne tragfähigen Grund gleich. |
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| | Der Antragsgegner ist dem Antrag entgegengetreten. |
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| | Er macht geltend, Anlass für die Ausrufung der Pandemiestufe 3 („Kritische Phase“) sei der Anstieg der 7-Tages-Inzidenz im landesweiten Durchschnitt auf 47,5 gewesen. Insgesamt hätten sich (zum Stand 20.10.2020) innerhalb der letzten sieben Tage mehr als 5.275 Personen im Land neu mit dem SARS-CoV-2-Virus infiziert. Der Reproduktionsfaktor R (4-Tages-R-Wert) liege nun bei rund 1,3. Alleine in den letzten fünf Tagen seien 33 Menschen im Land an SARS-CoV-2 gestorben. Das Anknüpfen der Pandemiestufe 3 an eine landesweite 7-Tages-Inzidenz von 35 Neuinfektionen auf 100.000 Einwohner begründe sich damit, dass die Gesundheitsämter bis zu diesem Schwellenwert grundsätzlich in der Lage seien, die Kontakte jeder einzelnen Person nachzuverfolgen, dies aber nach Überschreiten nicht mehr möglich sei. Die Maßnahmen des Verordnungsgebers basierten auf aktuellen wissenschaftlichen Erkenntnissen. Für eine Verpflichtung zum Tragen von Mund-Nasen-Bedeckungen in Schulen sprächen die sog. Heidelberger Studie zur Verbreitung des SARS-CoV-2-Virus unter Kindern und Jugendlichen in Kindertageseinrichtungen und Schulen aus dem Mai 2020 (abrufbar unter https://www.eurosurveillance.org/content/10.2807/1560-7917.ES.2020.25.36.2001587#html_fulltext), ferner die Stellungnahme der Ad-hoc-Kommission SARS-CoV-2 der Gesellschaft für Virologie „SARS-CoV-2-Präventionsmassnahmen bei Schulbeginn nach den Sommerferien“ vom 06.08.2020 (vgl. https://www.g-f-v.org/node/1326) sowie das Robert-Koch-Institut (RKI) in seiner Empfehlung „Präventionsmaßnahmen in Schulen während der COVID-19-Pandemie“ vom 12.10.2020 aus (abrufbar unter https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Praevention-Schulen.pdf?__blob=publicationFile). |
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| | Die angefochtene Vorschrift verstoße nicht gegen höherrangiges Recht. Sie finde ihre Rechtsgrundlage in § 28 Abs. 1 IfSG. In das Grundrecht der Antragsteller auf körperliche Unversehrtheit aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG greife § 6a Nr. 1 CoronaVO Schule nicht ein. Der durch die Vorschrift bewirkte Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit der Antragsteller (Art. 2 Abs. 1 GG) und, falls ein solcher überhaupt vorliege, in ihr allgemeines Persönlichkeitsrecht (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) sei jeweils gerechtfertigt, insbesondere verhältnismäßig. Die Landesregierung verfolge mit der angefochtenen Bestimmung ein legitimes Ziel, namentlich den Schutz der Gesundheit und des Lebens der Bevölkerung. Bei ihrer Einschätzung, dass die sog. Maskenpflicht im Unterricht ein geeignetes Mittel zu Erreichung dieses Zieles sei, stütze sie sich auf die genannten wissenschaftlichen Empfehlungen. Es seien auch keine gleich geeigneten, milderen Mittel ersichtlich; die anderslautenden Behauptungen der Antragsteller überzeugten nicht. Der Verordnungsgeber sei insbesondere nicht dazu gezwungen gewesen, die Anwendung von § 6a Nr. 1 CoronaVO Schule auf solche Landkreise zu beschränken, die den Schwellenwert von 35 Neuinfektionen pro 100.000 Einwohner in den vergangenen sieben Tagen überschritten hätten. Eine solche Differenzierung wäre mit einem erheblichen Aufwand und einer Rechtsunsicherheit bei den Normadressaten verbunden, weil die 7-Tages-Inzidenz auf der Ebene der Landkreise starken Schwankungen unterliege. Eine Differenzierung nach Landkreisen lasse sich in der Praxis auch kaum durchsetzen, weil Schüler ebenso wie Lehrer auf dem Weg zur Schule Landkreisgrenzen überwänden. Regionale Unterscheidungen seien Gegenstand der Pandemiestufe 2 gewesen, die durch lokale Ausweitungen des Infektionsgeschehens geprägt gewesen sei. Die Stufe 3 sei jedoch durch einen starken, gegebenenfalls exponentiellen Anstieg der Fallzahlen mit diffusen, häufig nicht mehr nachvollziehbaren Infektionsketten gekennzeichnet. Angesichts der landesweit sehr stark ansteigenden Zahlen sei es nur eine Frage der Zeit, bis sich das Infektionsgeschehen auch in Landkreisen auswirke, die bislang nur unterdurchschnittlich betroffen seien. |
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| | Der in die Freiheitsrechte der Antragsteller bewirkte Eingriff sei auch verhältnismäßig i.e.S. (angemessen). Die flächendeckend ansteigenden Infektionszahlen hätten zur Folge, dass das Infektionsgeschehen in die Schulen „eingeschleppt“ werde. Gerade, weil Infektionen bei Kindern und Jugendlichen häufig asymptomatisch verliefen, sehe der Verordnungsgeber bei Schulen ein gesteigertes Infektionsrisiko. Dem müsse mit Maßnahmen begegnet werden. Der Verordnungsgeber habe sich dabei auf die ihm wissenschaftlich empfohlenen Maßnahmen beschränkt. Der mit § 6a Nr. 1 CoronaVO Schule verbundene Eingriff sei in qualitativer Hinsicht nicht als gravierend zu bewerten. Dort, wo dem Betroffenen das Tragen einer Maske aus besonderen Gründen nicht zugemutet werden könne, sehe das Verordnungsrecht in § 3 Abs. 2 CoronaVO Ausnahmen vor. Hinzu komme, dass die Behörden im Einzelfall gemäß § 20 Abs. 2 CoronaVO aus wichtigem Grund Abweichungen zulassen könnten. Die Maskenpflicht gelte ferner bei Schulveranstaltungen (§ 4 CoronaVO Schule i.V.m. § 2 Abs. 2, § 9 und 10 CoronaVO Schule) und außerschulischen Veranstaltungen (§ 10 CoronaVO Schule) nicht. An der Angemessenheit ändere sich auch nichts durch den Umstand, dass die Antragsteller die Masken mehrere Stunden pro Tag tragen müssten. Das gelte umso mehr, als die Maskenpflicht für die Dauer der Nahrungsaufnahme in den Pausen, beim Sportunterricht sowie bei besonderen Formen des Musikunterrichts nicht bestehe. Die „Tragezeit“ werden ferner durch die mit der Zweiten Änderungsverordnung vom 21.10.2020 eingeführten Neuregelungen weiter verringert, die bewirkten, dass die Masken bei Zwischen- und Abschlussprüfungen sowie in den Pausen außerhalb der Schulgebäude bei Einhaltung eines Mindestabstands von 1,5m abgenommen werden könnten. Zudem sei zu berücksichtigen, dass Verstöße gegen die Maskenpflicht nicht ohne weiteres zum Schulausschluss führten, sondern die Schule zunächst angemessen pädagogisch zu reagieren habe. Ebenfalls zu berücksichtigen sei, dass der Verordnungsgeber bei seinen Maßnahmen auch andere Belange sozialer, psychologischer und wirtschaftlicher Art zu gewichten habe. Insoweit sei seine grundsätzliche Entscheidung anzuerkennen, dass landesweite Schulschließungen soweit wie möglich verhindert werden sollten, um das Recht der Schüler auf Bildung zu gewährleisten. Deshalb sei ihm die Befugnis einzuräumen, zunächst auf weniger invasive Maßnahmen zurückzugreifen, die aus virologischer Sicht einen wesentlichen Beitrag dazu leisten könnten, Schulschließungen zu vermeiden. |
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| | Die angefochtene Regelung beinhalte auch keine mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbare Ungleichbehandlungen. Insbesondere sei die Differenzierung zwischen Grund- und anderen Schulen wissenschaftlich fundiert. |
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| | Selbst wenn man die Erfolgsaussichten eines Normenkontrollantrags in der Hauptsache als offen ansehen wolle, falle die im Rahmen von § 47 Abs. 6 VwGO anzustellende Interessenabwägung zugunsten der mit § 6a Nr. 1 CoronaVO Schule verfolgten Ziele aus. |
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| | Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen verwiesen. |
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| | 1. Die Anträge sind zulässig. |
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| | Ein Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO ist zulässig, wenn ein in der Hauptsache gestellter oder noch zu stellender Normenkontrollantrag nach § 47 Abs. 1 VwGO voraussichtlich zulässig ist (vgl. zu dieser Voraussetzung Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl., § 47 Rn. 387) und die gesonderten Zulässigkeitsvoraussetzungen für den Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO erfüllt sind. Diese Voraussetzungen liegen hier vor. |
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| | a) Die Statthaftigkeit der Anträge in der Hauptsache folgt aus § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, § 4 AGVwGO. Danach entscheidet der Verwaltungsgerichtshof auch außerhalb des Anwendungsbereichs des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO über die Gültigkeit von im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften. Dazu gehören Verordnungen - wie hier - eines Landesministeriums. |
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| | c) Die Antragsteller sind antragsbefugt. Die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO hat jede natürliche oder juristische Person, die geltend machen kann, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Es genügt dabei, wenn die geltend gemachte Rechtsverletzung möglich erscheint (ausf. dazu Senat, Urt. v. 29.04.2014 - 1 S 1458/12 - VBlBW 2014, 462 m.w.N.). Nach diesem Maßstab besteht die Antragsbefugnis. Es ist möglich, dass die Antragsteller jedenfalls jeweils in ihrem Grundrecht auf allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) und dem allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) verletzt sind. |
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| | d) Für den Antrag in der Hauptsache und den nach § 47 Abs. 6 VwGO liegt auch ein Rechtsschutzinteresse vor. Denn mit einem Erfolg dieser Anträge könnten die Antragsteller ihre Rechtsstellung jeweils verbessern. |
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| | Nach § 47 Abs. 6 VwGO kann der Verwaltungsgerichtshof auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO sind zunächst die Erfolgsaussichten des Normenkontrollantrags in der Hauptsache, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen. Ist danach der Normenkontrollantrag voraussichtlich unzulässig oder unbegründet, ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht im Sinne von § 47 Abs. 6 VwGO zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten. Ergibt diese Prüfung, dass ein Normenkontrollantrag in der Hauptsache voraussichtlich begründet wäre, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug der streitgegenständlichen Satzung oder Rechtsvorschrift zu suspendieren ist. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn der (weitere) Vollzug der Rechtsvorschrift vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens nicht abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden: Gegenüberzustellen sind die Folgen, die einträten, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, der Normenkontrollantrag aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Antrag nach § 47 Abs. 1 VwGO aber erfolglos bliebe. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Erwägungen müssen die gegenläufigen Interessen dabei deutlich überwiegen, also so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung - trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache - dringend geboten ist (BVerwG, Beschl. v. 25.02.2015 - 4 VR 5.14 -, ZfBR 2015, 381; Beschl. v. 16.09.2015 - 4 VR 2/15 -, juris; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 09.08.2016 - 5 S 437/16 -, juris m.w.N.; Beschl. v. 13.03.2017 - 6 S 309/17 - juris). Mit diesen Voraussetzungen stellt § 47 Abs. 6 VwGO an die Aussetzung des Vollzugs einer untergesetzlichen Norm erheblich strengere Anforderungen, als § 123 VwGO sie sonst an den Erlass einer einstweiligen Anordnung stellt (BVerwG, Beschl. v. 18.05.1998 - 4 VR 2/98 - NVwZ 1998, 1065). |
|
| | An diesen Maßstäben gemessen sind die Anträge der Antragsteller nicht begründet. Ein in einem Hauptsacheverfahren gegen § 6a Nr. 1 CoronaVO Schule gerichteter Normenkontrollantrag hätte voraussichtlich keinen Erfolg (a)). Der Erlass einer einstweiligen Anordnung ist auch nicht im Sinne von § 47 Abs. 6 VwGO dringend geboten (b)). |
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| | a) Ein gegen § 6 Nr. 1 CoronaVO gerichtete Normenkontrollantrag würde aller Voraussicht nach ohne Erfolg bleiben. Die Vorschrift steht voraussichtlich mit höherrangigem Recht in Einklang (ebenso für die heute im Kern in § 3 Abs. 1 Nr. 1 CoronaVO enthaltenen Bestimmungen zur Maskenpflicht im öffentlichen Personenverkehr Senat, Beschl. v. vom 25.06.2020 - 1 S 1739/20 - (juris), vom 13.05.2020 - 1 S 1314/20 - und vom 18.05.2020 - 1 S 1417/20 -; für verordnungsrechtliche Bestimmungen zur Maskenpflicht im Schulunterricht im Ergebnis auch für das jeweilige dortige Landesrecht BayVGH, Beschl. v. 08.09.2020 - 20 NE 20.199 - und v. 07.09.2020 - 20 NE 20.1981 -; OVG Schl.-Holst., Beschl. v. 28.08.2020 - 3 MR 37/20 -; OVG NRW, Beschl. v. 27.08.2020 - 13 B 1220/20.NE - und v. 20.08.2020 - 13 B 1197/20.NE -; jeweils juris). |
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| | aa) Für die Regelung in § 6a Nr. 1 CoronaVO Schule besteht voraussichtlich eine ausreichende Rechtsgrundlage in § 32 Satz 1 und 2 i.V.m. § 28 Abs. 1 IfSG und § 16 Abs. 2 CoronaVO. Wenn - wie im Fall des Coronavirus unstreitig der Fall - eine übertragbare Krankheit festgestellt ist, können nach § 32 Satz 1 i.V.m. § 28 Abs. 1 IfSG die notwendigen Schutzmaßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung der Krankheit durch eine Verordnung der Landesregierung getroffen werden. Die Landesregierungen können diese Ermächtigung gemäß § 32 Satz 2 IfSG durch Rechtsverordnung auf andere Stellen übertragen. Eine solche Delegation hat die Landesregierung in § 16 Abs. 1 CoronaVO zugunsten des Kultusministeriums geschaffen. Durchgreifende Bedenken gegen die Bestimmtheit dieser Normen bestehen nicht. |
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| | bb) Das Kultusministerium hat sich bei dem Erlass der Regelungen zur Maskenpflicht im Unterricht in dem ihm durch die Corona-Verordnung der Landesregierung vorgegebenen Rahmen gehalten. |
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| | Dem steht nicht entgegen, dass die Landesregierung in § 3 Abs. 1 Nr. 6 i.V.m. Abs. 2 Nr. 7 CoronaVO bestimmt hat, dass u.a. in den auf der Grundschule aufbauenden Schulen (gerade) keine Verpflichtung zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung besteht. |
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| | Die Landesregierung hat das Kultusministerium in § 16 Abs. 1 CoronaVO gemäß § 32 Satz 2 IfSG dazu ermächtigt, durch Rechtsverordnung für den Betrieb (u.a.) von Schulen in seiner Ressortzuständigkeit zum Schutz vor einer Infektion mit dem Coronavirus „Bedingungen und Anforderungen, insbesondere Hygienevorgaben“, festzulegen. Diese Ermächtigung umfasst ungeachtet des insoweit nicht eindeutigen Wortlauts der Norm („Bedingungen und Anforderungen“) nicht etwa nur die Befugnis des Kultusministeriums zum Erlass von die Corona-Verordnung der Landesregierung ausfüllenden und ergänzenden Bestimmungen. Die Landesregierung hat das Kultusministerium in § 16 Abs. 1 CoronaVO vielmehr auch dazu ermächtigt, Bestimmungen zu erlassen, die von den Regelungen aus Teil 1 der Corona-Verordnung der Landesregierung - und damit auch von den Vorschriften zur Maskenpflicht in § 3 CoronaVO - inhaltlich abweichen. Das folgt aus dem § 16 CoronaVO vorangestellten § 15 CoronaVO („Grundsatz“). Diese Norm bestimmt, dass die aufgrund u.a. von § 16 CoronaVO erlassenen Rechtsverordnungen den Regelungen aus Teil 1 der Corona-Verordnung der Landesregierung vorgehen, „sofern dort abweichende Regelungen“ getroffen werden (vgl. dementsprechend die Begründung der Corona-Verordnung der Landesregierung zu § 15 [„zusätzlich (...) davon abweichende Regelungen“] und zu § 16 [„über die allgemeinen Regelungen in Teil 1 hinausgehende bereichsspezielle Vorgaben“]). |
|
| | cc) Die Ermächtigungsgrundlage in § 32 Satz 1 und 2 i.V.m. § 28 Abs. 1 IfSG dürfte für das in § 6a Nr. 1 CoronaVO Schule geregelte grundsätzliche Gebot zum Tragen von Mund-Nasen-Bedeckungen in bestimmten öffentlichen Bereichen auch dem Vorbehalt des Gesetzes in seiner Ausprägung als Parlamentsvorbehalt genügen (im Ergebnis ebenso zum dortigen Landesrecht BayVGH, Beschl. v. 08.09.2020, a.a.O.; s. zu den Anforderungen vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.03.1989 - 1 BvR 1033/82 u.a. - BVerfGE 80, 1, 20; Beschl. v. 21.04.2015 - 2 BvR 1322/12 u.a. - BVerfGE 139, 19; ausf. ebenfalls Senat, Beschl. v. 09.04.2020 - 1 S 925/20 - m.w.N.). Denn der Gesetzgeber selbst hat in § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2 IfSG ausdrücklich vorgesehen, dass die zuständige Behörde unter den Voraussetzungen von Halbsatz 1 Personen insbesondere dazu verpflichten kann, von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten (vgl. zu einem verordnungsrechtlichen Verbot von Ansammlungen und allen Zusammenkünften von Menschen, die eine Verbreitung von Krankheitserregern begünstigen, ausf. Senat, Beschl. v. 09.04.2020, a.a.O.). |
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| | dd) Der Heranziehung der genannten Rechtsgrundlagen steht auch nicht entgegen, dass der Antragsgegner in § 6 Nr. 1 CoronaVO Schule Maßnahmen getroffen hat, die auch Personen treffen, die voraussichtlich nicht als Verhaltens- oder Zustandsstörer im polizeirechtlichen Sinne einzuordnen wären. Unbehilflich ist deshalb für die Frage der Rechtsgrundlage der Vortrag der Antragsteller, sie würde mit der angefochtenen Regelung dafür „bestraft“, dass sich andere Personen in anderen Landesteilen nicht „an die Regeln“ hielten und Infektionsgefahren schüfen. |
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| | Wenn - wie im Fall des Coronavirus unstreitig der Fall - eine übertragbare Krankheit festgestellt ist, können nach § 32 Satz 1 i.V.m. § 28 Abs. 1 IfSG die notwendigen Schutzmaßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung der Krankheit durch eine Verordnung der Landesregierung getroffen werden. Mit solchen repressiven Bekämpfungsmaßnahmen gehen zulässigerweise auch stets präventive Wirkungen einher. Solche präventiven Folgen sind gerade bezweckt. Daher ist die Landesregierung insbesondere nicht auf Maßnahmen nach § 16 oder § 17 IfSG beschränkt. Dabei ermächtigt § 28 Abs.1 IfSG nach seinem Wortlaut, seinem Sinn und Zweck und dem Willen des Gesetzgebers zu Maßnahmen auch gegenüber Nichtstörern (vgl. ausf. zum Ganzen Senat, Beschl. v. 09.04.2020 - 1 S 925/20 - juris; Beschl. v. 23.04.2020 - 1 S 1003/20 -; je m.w.N.). |
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| | ee) Das in § 6a Nr. 1 CoronaVO Schule geregelte grundsätzliche Gebot zum Tragen von Mund-Nasen-Bedeckungen im Schulunterricht für den Fall, dass die dort näher geregelte sog. 7-Tages-Inzidenz pro 100.000 Einwohner die Zahl von 35 überschreitet, steht voraussichtlich auch mit Verfassungsrecht in Einklang. |
|
| | In welchen Freiheitsrechten sich die Antragsteller konkret beeinträchtigt sehen, haben sie mit ihrem auf Normzitate verzichtenden Vortrag zum Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nicht im Einzelnen dargelegt. Verfassungswidrige Eingriffe in die jeweils in Betracht kommenden Grundrechte auf allgemeine Handlungsfreiheit (1), auf körperliche Unversehrtheit (2) und in das allgemeine Persönlichkeitsrecht (3) liegen aller Voraussicht nach nicht vor. Auch ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz (4) besteht voraussichtlich nicht. |
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| | (1) Ein verfassungswidriger Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit der Antragsteller (Art. 2 Abs. 1 Abs. 1 GG) liegt aller Voraussicht nach nicht vor. |
|
| | Der Schutzbereich dieses Grundrechts umfasst das Recht, das eigene äußere Erscheinungsbild nach eigenem Gutdünken selbstverantwortlich zu bestimmen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 10.01.1991 - 2 BvR 550/90 - NJW 1991, 1477; BVerwG, Urt. v. 02.03.2006 - 2 C 3.05 - BVerwGE 125, 85 m.w.N.). In diesen Schutzbereich greift das in § 6a Nr. 1 CoronaVO Schule geregelte grundsätzliche Gebot, im Schulunterricht eine Mund-Nasen-Bedeckung zu tragen, ein. Dieser Eingriff ist aber aller Voraussicht nach verfassungsrechtlich gerechtfertigt, |
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| | (a) § 6a Nr. 1 CoronaVO Schule dient einem legitimen Zweck. Der Verordnungsgeber verfolgt damit das Ziel, das Leben und die körperliche Unversehrtheit einer potentiell sehr großen Zahl von Menschen zu schützen und damit den sich aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG ergebenden staatlichen Schutzauftrag zu erfüllen, indem Neuinfektionen mit dem Coronavirus möglichst verhindert werden und die Verbreitung des Virus zumindest verlangsamt wird (vgl. Senat, Beschl. v. 23.04.2020, a.a.O., und v. 09.04.2020, a.a.O.). |
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| | (b) Zur Erreichung dieses Zieles ist das vom Verordnungsgeber in § 6a Nr. 1 CoronaVO Schule gewählte Mittel, in den dort näher bezeichneten Bereichen des Schulunterrichts das Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung vorzuschreiben, voraussichtlich geeignet. |
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| | Ein Gesetz ist geeignet, wenn mit seiner Hilfe der erstrebte Erfolg gefördert werden kann, wobei dem Gesetzgeber bei der Beurteilung der Eignung ein Beurteilungsspielraum zusteht (st. Rspr., vgl. BVerfG, Beschl. v. 20.06.1984 - 1 BvR 1494/78 - BVerfGE 67, 157, 173 ff.; Beschl. v. 09.03.1994 - 2 BvL 43/92 u.a. - BVerfGE 90, 145, 172 f.; je m.w.N.). |
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| | Diese Anforderung dürfte die in § 6a Nr. 1 CoronaVO Schule angeordnete sog. Maskenpflicht erfüllen. Die Ausbreitung des neuartigen Coronavirus ist von der WHO als Pandemie eingestuft worden. Die Erfahrungen in anderen Staaten zeigen, dass die exponentiell verlaufende Verbreitung des besonders leicht von Mensch zu Mensch, insbesondere durch Tröpfcheninfektion übertragbaren Virus nur durch eine strikte Minimierung der persönlichen Kontakte zwischen den Menschen eingedämmt werden kann. Das Gebot in § 6a Nr. 1 CoronaVO Schule bezweckt, wie gezeigt, die Verbreitung des Coronavirus durch die Verhinderung von Neuinfektionen zu verlangsamen. Die Pflicht, im Schulunterricht eine Mund-Nasen-Bedeckung zu tragen, kann voraussichtlich dazu beitragen, dieses Ziel zu erreichen. |
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| | Ohne Erfolg halten die Antragsteller dem ihren nicht weiter belegten oder erläuterten Vortrag entgegen, bislang habe „nicht eindeutig nachgewiesen“ werden können, dass das Tragen einer nicht medizinischen Mund-Nasen-Bedeckung (MNB, auch sog. Alltagsmaske) überhaupt dazu geeignet sei, die Ausbreitung von COVID-19 zu bekämpfen. Der Verordnungsgeber hat den ihm zustehenden Beurteilungsspielraum bei der Schaffung von § 6a Nr. 1 CoronaVO Schule voraussichtlich nicht verlassen, wenn er davon ausgeht, dass das darin gelegte Gebot dazu beiträgt, Neuinfektionen zu verhindern. Das gemäß § 4 IfSG u.a. zur frühzeitigen Erkennung und Verhinderung der Weiterverbreitung von Infektionen und dahingehender Analysen und Forschungen berufene Robert-Koch-Institut ist in Kenntnis der Unterschiede zwischen MNB einerseits und medizinischen Mund-Nasen-Schutz-Produkten (MNS) andererseits, ferner unter Berücksichtigung des Umstands, dass die Effektivität der Masken in der Fachwelt derzeit im Einzelnen vor dem Hintergrund der noch beschränkten empirischen Erkenntnisse teils unterschiedlich bewertet wird, sowie nach einer Würdigung der derzeit vorhandenen Studien im Mai 2020 zu folgender zusammenfassender Einschätzung gelangt: |
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| | ‚Wie Beobachtungen aus Ausbruchsuntersuchungen und Modellierungsstudien zeigen, beruht die rasche Ausbreitung von SARS-CoV-2 auf einem hohen Anteil von Erkrankungen, die initial mit nur leichten Symptomen beginnen, ohne die Erkrankten in ihrer täglichen Aktivität einzuschränken. Bereits 1 - 3 Tage vor Auftreten der Symptome kann es zu einer Ausscheidung von hohen Virusmengen kommen. Eine teilweise Reduktion dieser unbemerkten Übertragung von infektiösen Tröpfchen durch das Tragen von MNB könnte auf Populationsebene zu einer weiteren Verlangsamung der Ausbreitung beitragen. Dies betrifft die Übertragung im öffentlichen Raum, an denen mehrere Menschen zusammentreffen und sich dort länger aufhalten (z. B. Arbeitsplatz) oder der physische Abstand von mindestens 1,5 m nicht immer eingehalten werden kann (z. B. Einkaufssituation, öffentliche Verkehrsmittel). Tätigkeiten, die mit vielen oder engeren Kontakten einhergehen, sind hier von besonderer Bedeutung. Da bei vielen Ansteckungen die Infektionsquelle unbekannt ist, kann eine unbemerkte Ausscheidung des Virus in diesen Fällen weder durch eine Verhaltensänderung (wie eine Selbstquarantäne) noch durch eine frühzeitige Testung erkannt werden, da der Beginn der Infektiosität unbekannt ist. Aus diesem Grund kann das Tragen von MNB im öffentlichen Raum vor allem dann im Sinne einer Reduktion der Übertragungen wirksam werden, wenn sich möglichst viele Personen daran beteiligen. Dabei muss berücksichtigt werden, dass es Personen gibt, die aufgrund von Vorerkrankungen den höheren Atemwiderstand beim Tragen von Masken nicht tolerieren können. |
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| | Um möglichst rasch eine nachhaltige Reduktion der Ausbreitungsgeschwindigkeit von COVID-19 in der Bevölkerung und sinkende Neuerkrankungszahlen zu erreichen, ist es notwendig, mehrere Komponenten einzusetzen, die sich gegenseitig ergänzen (s. 2. Strategie-Update). Dabei sind immer die Wirksamkeit der ergriffenen Maßnahmen und deren unerwünschte Auswirkungen sorgsam gegeneinander abzuwägen. In dem System verschiedener Maßnahmen ist ein situationsbedingtes generelles Tragen von MNB (oder von MNS, wenn die Produktionskapazität dies erlaubt) in der Bevölkerung ein weiterer Baustein, um Übertragungen zu reduzieren.‘ (RKI, Epidemiologisches Bulletin 19/2020 vom 14.04.2020, S. 4 f.; i.W. ebenso dass., „Ist das Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung in der Öffentlichkeit zum Schutz vor SARS-CoV-2 sinnvoll?“, FAQ unter https://www.rki.de, zuletzt abgerufen am 13.05.2020). |
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| | An dieser Einschätzung hält das RKI weiterhin fest. Es führt auf seiner Homepage zum Stand 20.10.2020 aus (Beitrag „Was ist beim Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung in der Öffentlichkeit zu beachten?“, abrufbar unter https://www.rki.de/SharedDocs/FAQ/NCOV2019/FAQ_Mund_Nasen _Schutz.html): |
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| | „Das Robert Koch-Institut (RKI) empfiehlt das generelle Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung (MNB) in bestimmten Situationen im öffentlichen Raum als einen weiteren Baustein, um den Infektionsdruck und damit die Ausbreitungsgeschwindigkeit von COVID-19 in der Bevölkerung zu reduzieren und somit Risikogruppen zu schützen. Diese Empfehlung beruht auf Untersuchungen, die belegen, dass ein relevanter Anteil von Übertragungen von SARS-CoV-2 unbemerkt erfolgt, d.h. zu einem Zeitpunkt vor dem Auftreten der ersten Krankheitszeichen. |
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| | Eine teilweise Reduktion der unbemerkten Übertragung von infektiösen Tröpfchen durch das Tragen von MNB könnte auf Populationsebene zu einer weiteren Verlangsamung der Ausbreitung beitragen. Dies betrifft die Übertragung im öffentlichen Raum, wo mehrere Menschen zusammentreffen und sich länger aufhalten (z.B. Arbeitsplatz) oder der physische Abstand von mindestens 1,5 m nicht immer eingehalten werden kann (z.B. Einkaufssituation, öffentliche Verkehrsmittel). Dies gilt auch bei Menschenansammlungen im Freien, wenn der Mindestabstand von 1,5 m nicht eingehalten wird. Das Tragen von MNB im öffentlichen Raum kann vor allem dann im Sinne einer Reduktion der Übertragungen wirksam werden, wenn möglichst viele Personen eine MNB tragen. |
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| Das Tragen einer MNB trägt dazu bei, andere Personen vor feinen Tröpfchen und Partikeln die man z.B. beim Sprechen, Husten oder Niesen ausstößt, zu schützen (Fremdschutz). Wichtig ist hierbei, dass Mund und Nase bedeckt sind. Für diesen Fremdschutz durch MNB gibt es inzwischen erste wissenschaftliche Hinweise. Es ist jedoch davon auszugehen, dass die Fremdschutzwirkung der MNB durch Ausatemventile reduziert wird. MNB mit Ausatemventil sind daher für die hier angestrebte Bestimmung grundsätzlich weniger geeignet. Der Eigenschutz durch MNB ist bisher wissenschaftlich nicht belegt.
(...) |
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| | Der Einsatz von MNB kann andere zentrale Schutzmaßnahmen, wie die (Selbst-)Isolation von Infizierten, die Einhaltung der physischen Distanz von mindestens 1,5 m und von Hustenregeln und Händehygiene, sowie die Notwendigkeit des Lüftens nicht ersetzen, sondern ergänzt diese. Das situationsbedingte generelle Tragen von MNB (oder von MNS, wenn die Produktionskapazität dies erlaubt) in der Bevölkerung ist ein weiterer Baustein, um Übertragungen zu reduzieren (AHA-Regeln).“ |
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| | Für den Bereich von Schulen und dort insbesondere den Schulunterricht liegen gegenwärtig keine wissenschaftlichen Erkenntnisse vor, die es rechtfertigen würden, einer sog. Maskenpflicht dort die generelle Eignung zur Eindämmung des Infektionsgeschehens abzusprechen (vgl. insoweit bereits Senat, Beschl. v. 18.09.2020 - 1 S 2831/10 - juris). Das RKI führt in seiner Empfehlung „Präventionsmaßnahmen in Schulen während der COVID-19-Pandemie“ vom 12.10.2020 (a.a.O.) aus, dass als Prävention- und Risikominderungsmaßnahme in Schulen insbesondere „Verhaltensmaßnahmen wie die AHA-Regeln (...): Abstand halten (auch im Unterricht), Hygieneregeln befolgen (Husten-/Nies- und Händehygiene) und das Tragen von Alltagsmasken, wenn der Mindestabstand von 1,5 m nicht eingehalten werden kann“ in Betracht kommt. Das entspricht der Einschätzung der Stellungnahme der Ad-hoc-Kommission SARS-CoV-2 der Gesellschaft für Virologie „SARS-CoV-2-Präventionsmassnahmen bei Schulbeginn nach den Sommerferien“ vom 06.08.2020 (a.a.O., m.w.N.), die zusammenfassend erklärt hat: „Die Evidenz zur Schutzwirkung bei konsequentem und korrektem Einsatz von Alltagsmasken hat in der Zwischenzeit zugenommen. Im Hinblick auf die reale Gefahr der Übertragung zwischen Schülern, die zum Zeitpunkt der Infektiosität (noch) keine Krankheitssymptome haben, sprechen wir uns aus alleiniger virologischer Sicht daher für das konsequente Tragen von Alltagsmasken in allen Schuljahrgängen auch während des Unterrichts aus.“ Zu im Wesentlichen der gleichen Einschätzung sind bereits im Mai 2020 die Verfasser der sog. „Heidelberg-Studie“ zum Infektionsgeschehen bei Kindern gelangt (a.a.O., m.w.N.: „As a countermeasure, strict ventilation of classrooms, not only between lessons but also within, should be implemented [...]. Additionally, face masks should be used in schools, both, inside and outside of classrooms. Based on our current study findings, we anticipate that transmission rates in schools and childcare facilities would remain low under such interventions [...].“) |
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| | Vor dem Hintergrund dieser den aktuellen Erkenntnis- und Forschungsstand berücksichtigenden und nachvollziehbar begründeten, im Wesentlichen übereinstimmenden Einschätzungen kann der Verordnungsgeber die Anordnung einer sog. Maskenpflicht im Schulunterricht derzeit ohne Rechtsfehler als geeignetes Mittel zur Unterbindung von Infektionsketten ansehen. |
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| | (c) Zur Erreichung des genannten Zieles ist das vom Verordnungsgeber gewählte Mittel eines grundsätzlichen Gebots zum Tragen von Mund-Nasen-Bedeckungen im Schulunterricht voraussichtlich auch erforderlich. |
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| | Ein Gesetz ist erforderlich, wenn der Gesetzgeber nicht ein anderes, gleich wirksames, aber das Grundrecht nicht oder weniger stark einschränkendes Mittel hätte wählen können, wobei dem Gesetzgeber auch insoweit ein Beurteilungsspielraum zusteht (vgl. BVerfG, Beschl. v. 20.06.1984, a.a.O., und v. 09.03.1994, a.a.O., jeweils m.w.N.). Solche gleich wirksamen, aber weniger einschränkenden Mittel haben die Antragsteller nicht aufgezeigt und sind voraussichtlich auch sonst nicht erkennbar. |
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| | Die von den Antragstellern als Alternativen aufgezeigten Mittel, es für den Schulbereich bei den zuvor geltenden Regelungen insbesondere zur Einhaltung von Hygienevorgaben zu belassen, sind ersichtlich nicht im gleichen Umfang dazu geeignet, das Infektionsgeschehen einzudämmen, wie die Beibehaltung dieser Regelungen in Verbindung mit einer grundsätzlichen Maskenpflicht im Unterricht. |
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| | Das Gleiche gilt für ihre Erwägung, es sei ausreichend die Maskenpflicht im Unterricht nicht in allen Landesteilen, sondern nur in einzelnen besonders stark betroffenen Stadt- und Landkreisen anzuordnen, und/oder (gemeint wohl: noch gezielter) gegen potentielle Infektionsherde wie private Feiern vorzugehen. Solche Maßnahmen mögen ebenfalls geeignet sein, zur Erreichung des vom Verordnungsgeber verfolgten Ziels beizutragen. Der Verordnungsgeber überschreitet seinen Beurteilungsspielraum aber nicht, wenn er von der Annahme ausgeht, dass solche - und die weiteren derzeit in den Corona-Verordnungen angeordneten - Maßnahmen allein nicht ebenso wirksam sind wie die zusätzliche Anordnung einer Pflicht, Mund-Nasen-Bedeckungen im Schulunterricht zu tragen, in dem Menschen typischer- und vielfach notwendigerweise gehäuft und auf vergleichsweise engem, trotz Lüftens immer wieder geschlossenem Raum aufeinandertreffen und in dem sie deshalb besonderen Infektionsgefahren begründen sowie solchen Gefahren ausgesetzt sein können. |
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| | (d) Das von dem Verordnungsgeber zur Erreichung des genannten Zieles gewählte Mittel einer sog. Maskenpflicht im Schulunterricht stellt sich im Zeitpunkt der vorliegenden Senatsentscheidung auch als verhältnismäßig im engeren Sinne (angemessen) dar. |
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| | Der Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit der Antragsteller ist von gewissem Gewicht. Sie können am Schulunterricht jedenfalls grundsätzlich nicht teilnehmen, ohne zuvor eine Mund-Nasen-Bedeckung aufzusetzen und damit ihr Gesicht zu verdecken. Dadurch wird ihr Recht, das eigene äußere Erscheinungsbild nach eigenem Gutdünken selbstverantwortlich zu bestimmen, mit einigem Gewicht beeinträchtigt. Mit dieser Beeinträchtigung gehen Einschränkungen unter anderem in der Kommunikation und sozialen Interaktion aufgrund der Verdeckung des Gesichts und der Mimik sowie Erschwernisse bei der ungehinderten Atmung und damit unter Umständen dem Wohlbefinden während des Unterrichts einher. |
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| | Dem stehen jedoch die ebenfalls gravierenden Folgen für Leib und Leben einer Vielzahl vom Coronavirus Betroffener und die damit verbundene Erhaltung der Leistungsfähigkeit des Gesundheitssystems Deutschlands gegenüber. Nach den seit Mitte März 2020 andauernden Beschränkungsmaßnahmen und einer zunächst merklichen Abnahme der Infektionsgeschwindigkeit (vgl. dazu Senat, Beschl. v. 18.09.2020, a.a.O.) besteht derzeit wieder die Gefahr, dass ohne weitere Maßnahmen die inzwischen wieder deutlich erhöhte Infektionsgeschwindigkeit sehr schnell weiter zunimmt, zurzeit noch in Grenzen bestehende Steuerungsmittel wie behördliche Kontaktnachverfolgungen wegfallen und es in der Folge zu einer Überlastung des Gesundheitswesens kommt (vgl. oben und zur Lage im April 2020 bereits Senat, Beschl. v. 09.04.2020 - 1 S 925/20 -, v. 28.04.2020 - 1 S 1068/20 -, und v. 30.04.2020 - 1 S 1101/20 -, je m.w.N.). Das RKI hat am 22.10.2020 für Baden-Württemberg einen Anstieg von 1.438 und für die Bundesrepublik von 11.287 gemeldeten Neuinfektionsfällen im Vergleich zum Vortag verzeichnet (vgl. „COVID-: Fallzahlen in Deutschland“, https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Fallzahlen.html). Die Anzahl der Landkreise mit einer erhöhten 7-Tage-Inzidenz von insgesamt mehr als 25 Fällen pro 100.000 Einwohner steigt gegenwärtig weiter an und ist mittlerweile auf 285 Stadt- und Landkreise gestiegen. Seit Anfang September nimmt zudem der Anteil älterer - besonders gefährdeter und deshalb auch für die Auslastung des Gesundheitssystems besonders relevanter - Personen unter den COVID-19-Fällen wieder zu. Das RKI geht vor diesem Hintergrund derzeit zusammenfassend und nachvollziehbar davon aus, dass aktuell ein beschleunigter Anstieg der Übertragungen in der Bevölkerung in Deutschland zu beobachten ist, und appelliert daher „dringend (dafür), dass sich die gesamte Bevölkerung für den Infektionsschutz engagiert“ (vgl. RKI, Lagebericht vom 21.10.2020, zuletzt abgerufen am 22.10.2010 über https://www.rki.de). Bei diesem Sachstand weist das mit § 6a Satz 1 CoronaVO verfolgte Ziel derzeit ein solches Gewicht und eine solche Dringlichkeit auf, dass sich die Bestimmung mit der sog. Maskenpflicht im Schulunterricht auch unter Berücksichtigung des von ihr bewirkten Eingriffs in das jeweilige Grundrecht der Antragsteller aus Art. 2 Abs. 1 GG gegenwärtig voraussichtlich als verhältnismäßig im engeren Sinne erweist. |
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| | Das gilt umso mehr, als die nachteiligen Folgen für die Betroffenen dadurch etwas abgemildert werden, dass die Vorschrift nicht uneingeschränkt gilt, sondern räumliche und gegenständlichen Ausnahmen enthält sowie unter einem Zumutbarkeitsvorbehalt steht (vgl. § 6a Nr. 1 Satz 2 bis 4 und § 1 Abs. 3 Satz 2 CoronaVO Schule, ferner § 3 Abs. 2 Nr. 2, § 20 CoronaVO). Hinzu kommt, dass die Maßnahme nur einen räumlich und zeitlich wenn auch nicht unerheblichen, so doch beschränkten Teilbereich des öffentlichen Lebens betrifft. Außerdem können Eltern, die nicht wollen, dass ihr Kind am Präsenzunterricht teilnimmt, dies der Schule gegenwärtig - auch nach erklärter Auffassung des Kultusministeriums (vgl. https://km-bw.de/,Lde/Startseite/Ablage+Einzelseiten+gemischte+Themen/FAQ+Corona) - weiterhin formlos anzeigen und auf diese Weise dem mit der Maskenpflicht bewirkten Grundrechtseingriff - wenn auch unter Inkaufnahme anderer Nachteile - grundsätzlich ausweichen. Für Schülerinnen und Schüler, die nicht am Präsenzunterricht teilnehmen können, findet Fernunterricht nach § 2 Abs. 8 CoronaVO Schule statt (s. dazu bereits Senat, Beschl. v. 18.09.2020, a.a.O.). |
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| | Zur Angemessenheit von § 6a Satz 1 CoronaVO Schule trägt weiter bei, dass die Anordnung der sog. Maskenpflicht im Unterricht in § 6a Satz 1 CoronaVO Schule einen Mechanismus enthält, der gewährleistet, dass die Pflicht bei einem Unterschreiten des dortigen Grenzwerts betreffend die sog. 7-Tages-Inzidenz ipso iure außer Kraft tritt. Die Vorschrift unterliegt außerdem als dauerhaft eingreifende Maßnahme der Verpflichtung der Landesregierung zur fortlaufenden Überprüfung, insbesondere wie wirksam die Maßnahme im Hinblick auf eine Verlangsamung der Verbreitung des Coronavirus ist und wie sie sich für die Betroffenen auswirkt. Dass sie dieser Verpflichtung im Schulbereich bislang nicht nachgekommen ist, ist vor dem Hintergrund ihres Rahmenkonzepts zur stufenweisen Wiederaufnahme des Schulbetriebs und für ein „Schuljahr unter Pandemiebedingungen“ sowie angesichts des Umstandes, dass sie auf im Sommer gesunkene Infektionszahlen erwiesenermaßen mit milderen Maßnahmen („Lockerungen“) zur Gewährleistung eines wieder uneingeschränkteren Schulbetriebs reagiert hat, nicht ersichtlich (vgl. näher dazu zum Stand September 2020 Senat, Beschl. v. 18.09.2020, a.a.O.). |
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| | (2) Ein verfassungswidriger Eingriff in das Grundrecht der Antragsteller auf Leben und körperliche Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) liegt aller Voraussicht ebenfalls nicht vor. |
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| | Anhaltspunkte für eine Verletzung von Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG ergeben sich insbesondere nicht aus ihrem Vortrag, es sei ihnen nicht mehr möglich, gesunde, sauerstoffreiche Luft zu atmen, und sie müssten ständig sauerstoffarme und kohlendioxidhaltige Luft einatmen, wenn sie über mehrere Schulstunden hinweg eine Mund-Nasen-Bedeckung im Unterricht tragen müssten. Es ist weder mit ihrem diesbezüglichen, nicht weiter substantiierten Vortrag dargelegt noch sonst erkennbar, dass die Verwendung der genannten Bedeckung, die im Rahmen der oben zitierten Ausnahmebestimmungen über einen Schultag verteilt auch immer wieder abgesetzt werden kann, bei sachgemäßem Gebrauch ernsthafte Gesundheitsrisiken für gesunde Normadressaten begründen könnte. Hygienische Bedenken, die sich aus der Nutzung der eigenen Mund-Nasen-Bedeckung ergeben können, dürfte jeder Träger selbst hinreichend beeinflussen können (vgl. insoweit NdsOVG, Beschl. v. 05.05.2020, a.a.O.). Soweit es Normadressaten im Einzelfall, etwa aufgrund krankheitsbedingter Vorbelastungen der Atemwege, aus medizinischen Gründen unzumutbar ist, eine Mund-Nasen-Bedeckung zu tragen, sind sie bereits tatbestandlich aus dem Anwendungsbereich des § 6a Nr. 1 CoronaVO Schule ausgenommen (vgl. erneut § 1 Abs. 3 Satz 1 CoronaVO Schule i.V.m. § 3 Abs. 2 Nr. 2 CoronaVO). |
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| | (3) Ein verfassungswidriger Eingriff in das grundrechtlich geschützte allgemeine Persönlichkeitsrecht der Antragsteller (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) liegt aller Voraussicht nach nicht vor. |
|
| | Das allgemeine Persönlichkeitsrecht schützt insbesondere das Selbstbestimmungsrecht des Einzelnen über die Darstellung des persönlichen Lebens- und Charakterbildes (BVerfG, Beschl. v. 14.01.2020 - 2 BvR 1333/17 - NJW 2020, 1049). Der Einzelne soll selbst darüber befinden dürfen, wie er sich gegenüber Dritten oder der Öffentlichkeit darstellen will und was seinen sozialen Geltungsanspruch ausmachen soll (BVerfG, Beschl. v. 14.01.2020, a.a.O., und v. 03.11.1999 - 2 BvR 2039/99 - NJW 2000, 1399). In diesen Schutzbereich greift der Antragsgegner mit § 6a Nr. 1 CoronaVO ein. Denn den Antragstellern wird damit vorgegeben, im Schulunterricht ihr Gesicht teilweise hinter einer Maske zu verbergen. Damit wird ihre als Ausdruck ihrer persönlichen Identität zu respektierende Entscheidung, ihr Gesicht in der Öffentlichkeit nicht zu verhüllen, beeinträchtigt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.01.2020, a.a.O., zum Tragen eines Kopftuchs). Dieser Eingriff ist aber aus den oben zum Grundrecht auf allgemeine Handlungsfreiheit genannten (1), insoweit entsprechend geltenden Gründen verfassungsrechtlich gerechtfertigt, insbesondere verhältnismäßig. |
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| | (4) Gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstößt § 6a Nr. 1 CoronaVO Schule aller Voraussicht nach ebenfalls nicht. Insbesondere verletzt diese Vorschrift den allgemeinen Gleichheitssatz nicht dadurch, dass sie Landkreise, in denen die Anzahl der Neuinfektionen in den jeweils vergangenen sieben Tagen pro 100.000 Einwohner die Zahl von 35 überschritten hat, mit solchen gleichbehandelt, in denen diese Grenze (noch) nicht überschritten wurde, indem sie auf den landesweiten Durchschnitt abstellt und bei einer Überschreitung für alle Stadt- und Landkreise eine grundsätzliche Maskenpflicht im Unterricht in den von ihr erfassten Schulen anordnet. |
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| | Der allgemeine Gleichheitssatz gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Art. 3 Abs. 1 GG ist jedenfalls dann verletzt, „wenn sich ein vernünftiger, sich aus der Natur der Sache ergebender oder sonstwie sachlich einleuchtender Grund für die gesetzliche Differenzierung oder Gleichbehandlung nicht finden lässt“ (vgl. stRspr; vgl. etwa BVerfG, Beschl. v. 05.10.1993 - 1 BvL 34/81 - BVerfGE 89, 132 <141>). Weiterhin ist der allgemeine Gleichheitssatz auch dann verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten oder Normbetroffenen im Vergleich zu einer anderen Gruppe anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen können. Genauere Maßstäbe und Kriterien dafür, unter welchen Voraussetzungen im Einzelfall das Willkürverbot oder das Gebot verhältnismäßiger Gleichbehandlung durch den Gesetzgeber verletzt ist, lassen sich nicht abstrakt und allgemein, sondern nur bezogen auf die jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereiche bestimmen (BVerfG, Beschl. v. 18.07.2005 - 2 BvF 2/02 - BVerfGE 113, 167 m.w.N.). Die Regelungen der Landesregierung haben sich dabei an den Zwecken der Verordnungsermächtigung nach § 32 Satz 1 i.V.m. § 28 Abs. 1 IfSG auszurichten, wenn sie Gleich- oder Ungleichbehandlungen vornehmen (vgl. Senat, Beschl. v. 30.04.2020, a.a.O.; Beschl. v. 20.05.2020 - 1 S 1442/20 -). |
|
| | Von diesen Maßstäben ausgehend, begründet § 6a Nr. 1 CoronaVO Schule voraussichtlich keine verfassungswidrige Gleichbehandlung. Es bedarf keiner Entscheidung, ob es bei dem derzeitigen Stand und vor allem der aktuellen Geschwindigkeit des Infektionsgeschehens gegenwärtig noch vertretbar wäre, Landkreise, deren 7-Tages-Inzidenz unter dem Schwellenwert von 35 Fällen liegt, und solche, bei denen dies nicht mehr der Fall ist, als „wesentlich“ ungleich einzuordnen, obwohl die Anzahl der Landkreise mit einer erhöhten 7-Tages-Inzidenz, zurzeit, wie gezeigt, schnell ansteigt (vgl. erneut RKI, Lagebericht vom 21.10.2020) und sich Infektionsgeschehen auf dem Gebiet einzelner Kommunalkörperschaften in kürzester Zeit ausbreiten können (vgl. exemplarisch zur Entwicklung im bayerischen Landkreis Berchtesgadener Land https://www.lra-bgl.de/). Jedenfalls ist die Gleichbehandlung der von den Antragstellern vergleichend gegenübergestellten Stadt- und Landkreise verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Diese Gleichbehandlung beruht auf vernünftigen und sachlich einleuchtenden Gründen. Die von den Antragstellern befürwortete, an Stadt- oder Landkreisgrenzen orientierte Betrachtung würde dem tatsächlichen Infektionsgeschehen, das sich nicht nach solchen Grenzen richtet, ersichtlich nicht gerecht. Die dem aktuellen Anstieg der Infektionszahlen zugrundeliegende Entwicklung hat gezeigt, dass sich Infektionen inzwischen vielfach diffus ausbreiten und Stadt- und Kreisgrenzen in teils kürzester Zeit überschreiten. Eine auf solche Grenzen blickende Betrachtung würde zudem nicht ausreichend in den Blick nehmen, dass Schüler und Lehrer solche Grenzen in vielen Fällen täglich überschreiten. Vor diesem Hintergrund hat der Antragsgegner den im Rahmen von Art. 3 Abs. 1 GG bestehenden Rahmen für typisierende Betrachtungsweisen bei der Schaffung von § 6a Nr. 1 CoronaVO Schule nicht überschritten. |
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| | Dies folgt bereits daraus, dass ein Normenkontrollantrag, wie gezeigt, voraussichtlich unbegründet ist. In einem solchen Fall ist - wie oben dargelegt - der Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht im Sinne von § 47 Abs. 6 VwGO zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten. Unbeschadet dessen ist eine erhebliche, die von dem Antragsgegner vorgebrachten Interessen des Schutzes von Leib und Leben überwiegende Beeinträchtigung der Belange der Antragsteller nicht ersichtlich. Die bestehenden Einschränkungen sind ihnen im Rahmen der gebotenen Abwägung gegenwärtig zumutbar. |
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| | 3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 2, § 39 Abs. 1 GKG. Für eine Halbierung des Auffangstreitwerts bestand im vorliegenden Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes wegen der weitgehenden Vorwegnahme der Hauptsache kein Anlass. |
|
| | Dieser Beschluss ist unanfechtbar. |
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