Urteil vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg - 5 S 1361/18

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Klägerin, eine Gemeinde, wendet sich gegen einen Planfeststellungsbeschluss des Eisenbahn-Bundesamts betreffend den Bahnhof Beimerstetten.

Gegenstand des planfestgestellten Vorhabens ist im Wesentlichen die Beseitigung eines Reisendenübergangs zu dem bisher zwischen den Gleisen 1 und 2 liegenden Zwischenbahnsteig, der Neubau eines Bahnsteigs zwischen den Gleisen 2 und 3, die für Herstellung dieses Mittelbahnsteigs notwendige Verschwenkung der Gleise 3 und 4 sowie die Schaffung einer Zuwegung zum neuen Mittelbahnsteig durch eine Personenunterführung.

Der Bahnhof Beimerstetten befindet sich zwischen Bahn-km 81,637 und 82,618 der Strecke 4700 Stuttgart-(Neu)Ulm. Südlich der Gemeinde Beimerstetten liegt der ebenfalls an die Strecke 4700 angebundene Umschlagbahnhof Ulm-Dornstadt. Planerische Grundlage des im Jahr 2005 in Betrieb genommenen Umschlagbahnhofs in seiner bisherigen Form ist ein bestandskräftiger Planfeststellungsbeschluss vom 12. Juli 2002. Die Betreiberin beabsichtigt den Ausbau des Umschlagbahnhofs um ein zweites Modul. Es ist geplant, die Planfeststellungsunterlagen im Frühjahr 2021 beim Eisenbahn-Bundesamt einzureichen.

Der von der Klägerin im vorliegenden Verfahren zunächst angegriffene Planfeststellungsbeschluss wurde am 18. Mai 2018 erlassen. Er sah in A.6.1 einen Vorbehalt zum Schienenverkehrslärm mit folgenden Inhalt vor:

Die Entscheidung über Schutzvorkehrungen gegen Schienenverkehrslärm bleibt einem Ergänzungsbeschluss vorbehalten. Die Vorhabenträgerin hat der Planfeststellungsbehörde die für die Beurteilung der Immissionskonflikte erforderlichen Unterlagen vorzulegen. Hierbei handelt es sich insbesondere um die auf einem aktuellen Prognosehorizont basierenden Zugzahlen für den Bahnhof Beimerstetten, die hieraus errechneten Beurteilungspegel für jeden Einzelfall (Fassade und Etage) nach Tabelle A9 der Schalltechnischen Untersuchung, die Darstellung, ob eine wesentliche Änderung im Sinne des § 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 16. BImSchV vorliegt und welche Schutzmaßnahmen vorgesehen werden. Sollte die Vorhabenträgerin keinen Vollschutz gewähren, ist von ihr darzustellen, welche Kosten für einen Vollschutz aufzuwenden wären und mit welcher Begründung sie hiervon absieht. Dabei sind stets die Kosten pro gelöstem Schutzfall anzugeben.

In A 4.4.3 (Betriebslärm) sah der Planfeststellungsbeschluss vom 18. Mai 2018 im Zusammenhang mit den Schutzvorkehrungen die folgende Nebenbestimmung vor:

- Der Regelbetrieb auf den geänderten Bahnhofsanlagen (Inbetriebnahme) darf erstmals erfolgen, wenn die Planfeststellungsbehörde über die Erforderlichkeit der Errichtung von Schutzvorkehrungen gegen Betriebslärm auf Grundlage der nach A.6.1 von der Vorhabenträgerin beizubringenden Unterlagen entschieden hat.

- Ordnet die Planfeststellungsbehörde Schutzvorkehrungen an, müssen sie vor Inbetriebnahme errichtet sein und die nach der Sechzehnten Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (16. BImSchV) einschlägigen Grenzwerte an den Immissionspunkten 1 bis 36 gemäß Tabelle A9 der Schalltechnischen Untersuchung eingehalten werden.

Zur Begründung des Vorbehalts führte das Eisenbahn-Bundesamt im Planfeststellungsbeschluss vom 18. Mai 2018 aus, dass eine abschließende Entscheidung über Schutzvorkehrungen zum Betriebslärm nicht möglich gewesen sei. Das von der Vorhabenträgerin vorgelegte Schallgutachten habe nicht den rechtlichen Anforderungen entsprochen, da es noch den zum Zeitpunkt der Planfeststellung nicht mehr gültigen Schienenbonus berücksichtigt habe.

Der Planfeststellungsbeschluss vom 18. Mai 2018 wurde bekanntgemacht durch Auslegung im Zeitraum vom 25. Juni 2018 bis 6. Juli 2018. Der Klägerin, die im Planfeststellungsverfahren Einwendungen geltend gemacht hatte, und ihrem Bevollmächtigten wurde der Beschluss gegen Empfangsbekenntnis am 4. Juni 2018 zugestellt.

Am 21. Februar 2020 wurde auf Veranlassung der Beigeladenen eine neue schalltechnische Untersuchung zum Betriebslärm erstellt und dem Eisenbahn-Bundesamt vorgelegt. Die Untersuchung beruht dabei unter anderem auf einem Betriebsprogramm der DB Netz AG, das dem Gutachter mit Schreiben vom 3. Februar 2020 zur Verfügung gestellt worden war und eine Schienenverkehrsprognose umfasst.

In der Folge löste das Eisenbahn-Bundesamt mit Ergänzungsbeschluss vom 16. Oktober 2020 zum Planfeststellungsbeschluss vom 18. Mai 2018 den Vorbehalt zum Betriebslärm auf. Am 22. Oktober 2020 berichtigte das Eisenbahn-Bundesamt den Ergänzungsbeschluss vom 16. Oktober 2020 in Bezug auf ein Fehlzitat in einem Verweis (Bezug genommen wurde auf A.4.3.3 statt auf A.4.4.3). Der Ergänzungsbeschluss wurde bekanntgemacht durch Auslegung im Zeitraum vom 16. bis 30. November 2020.

Nach A.1 des Ergänzungsbeschlusses sind mit der Ergänzung der Vorbehalt zum Schienenverkehrslärm und die Nebenbestimmung in A.4.4.3 des Planfeststellungsbeschlusses vom 18. Mai 2018 gegenstandslos. Unter A.4.1.1 des Ergänzungsbeschlusses wird die Beigeladene verpflichtet, den dort genannten Eigentümern und Inhabern grundstücksgleicher Rechte Entschädigung zu leisten für Schallschutzmaßnahmen in Höhe der erbrachten Aufwendungen, soweit sich diese im Rahmen der 24. BImSchV halten. Zur Begründung der Auflage führt das Eisenbahn-Bundesamt aus, ein Anspruch auf Schutzvorkehrungen aus § 41 Abs. 1 BImSchG in Verbindung mit der 16. BImSchV bestehe zwar nicht. Denn es liege bereits keine Änderung von Eisenbahnen im Sinne dieser Vorschriften vor. Durch die planfestgestellten Baumaßnahmen werde die vorausgesetzte oder planerisch gewollte Leistungsfähigkeit des Verkehrswegs nicht erhöht. Die zulässigen Geschwindigkeiten und die Radsatzlasten blieben unverändert. Die mit dem Vorhaben verbundene mehr als nur geringfügig zunehmende Lärmbetroffenheit von Anwohnern sei aber einer Berücksichtigung im Rahmen der Abwägung zugänglich. Die Anwendbarkeit von § 74 Abs. 2 Satz 2 VwVfG werde nicht durch § 41 Abs. 1 BImSchG gesperrt, weil Gleisverschwenkungen nicht unter diese Regelung fielen. Die mit der zugelassenen Baumaßnahme zusätzlich verbundene Lärmbelastung führe zusammen mit der bereits bestehenden Vorbelastung zu einer Gesamtlast, die eine Gesundheitsgefährdung darstelle. Durch das Vorhaben würden, wie das Schallgutachten zutreffend feststelle, Beurteilungspegel von 70 dB(A) am Tag bzw. 60 dB(A) in der Nacht erreicht oder überschritten. Maßnahmen des aktiven Schallschutzes seien hingegen nach Maßgabe der neuen schalltechnischen Untersuchung vom 21. Februar 2020 unverhältnismäßig.

Mit Entscheidung vom 31. Juli 2019 hat das Eisenbahn-Bundesamt den Planfeststellungsbeschluss vom 18. Mai 2018 für sofort vollziehbar erklärt. Einen Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage hat die Klägerin nicht gestellt.

Die Klägerin hat am 21. Juni 2018 Klage zunächst gegen den Planfeststellungsbeschluss vom 18. Mai 2018 erhoben und diese mit Schriftsätzen vom 12. November 2020 und 10. Dezember 2020 auf den Ergänzungsbeschluss vom 16. Oktober 2020 in Gestalt der Berichtigung vom 22. Oktober 2020 erstreckt.

Die Klägerin ist der Ansicht, ihre Klage sei zulässig. Insbesondere sei sie klagebefugt, denn sie könne sich auf eine mögliche Verletzung ihrer kommunalen Planungshoheit berufen. Es sei offensichtlich, dass die von der Bahnstrecke ausgehenden Lärmimmissionen die weitere bauplanungsrechtliche Entwicklung der Gemeinde beeinträchtigten. Die Ortsentwicklung sei ohnehin bereits auf den Kernbereich reduziert, da die Bahnstrecke die Gemeinde in ihrer Entwicklung an der Westseite von Anfang an beschnitten habe. Der Betrieb der Strecke Stuttgart-Ulm, die durch das Gemeindegebiet verlaufe, sei mit Immissionen auf Flächen verbunden, hinsichtlich derer sie die Planungshoheit habe. Des Weiteren sei sie Eigentümerin öffentlicher Flächen in der Umgebung der Bahnstrecke, insbesondere von Verkehrsflächen und des Bahnhofsgebäudes, das künftig einer Wohnnutzung zugeführt werden solle. Im östlich der Bahnstrecke gelegenen Bereich laufe ein mit Aufstellungsbeschluss vom 21. November 2013 eingeleitetes Bauleitplanverfahren, das durch die Frage der Lärmbewältigung beeinflusst werde. Gleiches gelte für einen Bereich westlich der Bahnstrecke und dort befindliche Straßen- und Wegegrundstücke, die künftig gewerblich überplant werden sollen. Die von der Bahnstrecke ausgehenden Immissionen seien auch rechtswidrig, da die gemeindlichen Schutzinteressen bei bisherigen Planfeststellungsverfahren nicht hinreichend berücksichtigt worden seien. Dies gelte insbesondere für den mit dem Umschlagbahnhof Ulm-Dornstadt verbundenen Lärm. Der Bahnhof Beimerstetten sei insoweit nicht solitär, sondern im Zusammenhang mit dem Güterbahnhof zu betrachten. Züge, die den Containerbahnhof Ulm nach Süden verlassen wollten, müssten zunächst in nördlicher Richtung nach Beimerstetten und in den dortigen Bahnhofsbereich gefahren werden, um dort auf das Hauptgleis nach Süden einfahren zu können, da der Containerbahnhof selbst keine südlich gelegene Anbindung an das Hauptgleis habe. Der bestandskräftige Planfeststellungsbeschluss zum Umschlagbahnhof Ulm-Dornstadt sei insoweit rechtswidrig, als der Bahnhof Beimerstetten und die Auswirkungen auf das Gemeindegebiet trotz der notwendigen Rangierfahrten unberücksichtigt geblieben seien und damit der Auswirkungsbereich falsch abgegrenzt worden sei. Ähnliches sei bei der künftigen Erweiterung des Containerbahnhofs zu erwarten. Denn voraussichtlich werde es weiterhin an einer direkten Anbindung an die Strecke Stuttgart-(Neu)Ulm in südlicher Richtung mangeln. Allgemein betrachtet seien die im Betriebsprogramm der DB Netz AG, das Grundlage der schalltechnischen Untersuchung geworden sei, aufgeführten Zugzahlen nicht hinreichend nachvollziehbar und ließen weitere mögliche Steigerungen der Zugzahlen auch im Zusammenhang mit dem Bahnprojekt Stuttgart-Ulm unberücksichtigt.

Die Klägerin beantragt,

den Planfeststellungsbeschluss des Eisenbahn-Bundesamts vom 18. Mai 2018 und den mit Entscheidung vom 22. Oktober 2020 berichtigten ergänzenden Planfeststellungsbeschluss des Eisenbahn-Bundesamts vom 16. Oktober 2020 „Beimerstetten, Erneuerung Bahnsteige und Neubau eines Zugangs in Form einer Personenunterführung zum Bahnsteig 2 im Bahnhof Beimerstetten“, aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie ist der Ansicht, die Klage sei bereits unzulässig. Der Klägerin mangele es an der notwendigen Klagebefugnis. Auf eine Eigentumsbetroffenheit könne sie die Klage nicht stützen, da sie der Inanspruchnahme insoweit zugestimmt habe. Für eine Beeinträchtigung der Planungshoheit sei nichts ersichtlich. Zu einer über das allgemeine Planungsinteresse hinausgehenden konkreten Planung trage die Klägerin nicht substantiiert vor. Die Bedenken der Klägerin bezögen sich in der Sache ohnehin auf den seit langem bestandskräftigen Planfeststellungsbeschluss zum Umschlagbahnhof Ulm-Dornstadt. Mit dem streitgegenständlichen Vorhaben selbst - einer Umbaumaßnahme im Bereich des Bahnhofs Beimerstetten - seien keine Lärmauswirkungen verbunden, die zu einer rechtswidrigen Beeinträchtigung der Klägerin führen könnten. Zudem sei den Bedenken der Klägerin in Bezug auf die Gesamtlärmbelastung mit der neuen schalltechnischen Untersuchung und den hierauf gestützten Auflagen im Ergänzungsbeschluss zum Planfeststellungsbeschluss Rechnung getragen worden.

Die Beigeladene beantragt,

die Klage abzuweisen.

Auch ihres Erachtens ist die Klage bereits unzulässig. Eine Gemeinde könne eine gerichtliche Kontrolle der planerischen Abwägungsentscheidung nur hinsichtlich ihrer eigenen Belange verlangen. Ob andere gegen das Vorhaben sprechende Belange ordnungsgemäß berücksichtigt worden seien, könne sie demgegenüber ebenso wenig geltend machen wie die Frage, ob Rechtsnormen beachtet worden seien, die nicht ihrem Schutz zu dienen bestimmt seien. Die Planungshoheit vermittle eine wehrfähige Rechtsposition nur dann, wenn das Vorhaben eine bestimmte Planung der Gemeinde störe, wegen seiner Großräumigkeit wesentliche Teile des Gemeindegebiets einer durchsetzbaren gemeindlichen Planung entziehe oder erheblich gemeindliche Einrichtungen beeinträchtige. Hieran fehle es. Die Klägerin habe diesbezüglich nichts vorgetragen, zumal Gegenstand des Vorhabens im Kern nur eine lediglich geringfügige Verschiebung von zwei Gleisen sei. Die Rechtssubjektivität der Klägerin werde durch die Planung nicht infrage gestellt, zumal sie mit den planfestgestellten Maßnahmen ausdrücklich einverstanden sei. Die Klägerin mache auch keine Eigentumsbeeinträchtigung geltend. Ohnehin könne sie sich auf Art. 14 GG nicht berufen, mit der geringfügigen Inanspruchnahme ihres Eigentums sei sie zudem einverstanden. Die Klägerin sei schließlich nicht befugt, Lärmschutzinteressen ihrer Bürger als Sachwalterin geltend zu machen. Jedenfalls habe das im Vordergrund stehende Vorbringen zum Umschlagbahnhof Ulm-Dornstadt nichts mit dem vorliegend streitgegenständlichen Vorhaben zu tun. Es handle sich um unterschiedliche Vorhaben mit unterschiedlichen Vorhabenträgerinnen und unterschiedlichen planerischen Zielen. Es sei entgegen der Ansicht der Klägerin nicht notwendig, dass das vorliegende planfestgestellte Vorhaben der Erneuerung der Bahnsteige des Bahnhofs Beimerstetten, das bestandskräftig planfestgestellte Vorhaben der Errichtung und das geplante Vorhaben der Betreiberin des Umschlagbahnhofs Ulm-Dornstadt zu dessen Erweiterung in einem einheitlichen neuen Planfeststellungsbeschluss abgehandelt würden. Den gesetzlichen Vorgaben entsprechend werde - soweit geboten - eine Berücksichtigung der Rechte der Klägerin im künftigen Erweiterungsverfahren erfolgen. Einen allgemeinen Anspruch der Klägerin auf Lärmsanierung - dies sei letztlich ihr Ziel - sehe das Immissionsschutzrecht nicht vor. Das Verkehrslärmschutzrecht beziehe sich nur auf die Errichtung und wesentliche Änderung von Verkehrsanlagen und nicht deren Betrieb. Bereits mit dem ursprünglichen Vorbehalt in Bezug auf Schutzvorkehrungen gegen den Betriebslärm sei den Belangen der Lärmbetroffenen und auch der Klägerin vollauf entsprochen worden. Jedenfalls mit der neuen schalltechnischen Untersuchung und dem hierauf gestützten Ergänzungsbeschluss sei allen denkbaren Bedenken Rechnung getragen.

Dem Senat liegen die Verwaltungsakten des Eisenbahn-Bundesamts, die Akten des Regierungspräsidiums Tübingen zum Anhörungsverfahren und die Planfeststellungsunterlagen vor. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf diese Unterlagen, auf die zwischen den Beteiligten im Verfahren gewechselten Schriftsätze sowie auf die Niederschrift über die mündliche Verhandlung verwiesen.

Entscheidungsgründe

Die Klage bleibt ohne Erfolg. Der Verwaltungsgerichtshof ist zwar für die Entscheidung über die Klage zuständig (dazu 1.). Die Klage ist jedoch unzulässig (dazu 2.).

1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtshofs für die Entscheidung über die Anfechtungsklage des Klägers folgt aus § 48 Abs. 1 Nr. 7 VwGO. Der Anwendungsbereich dieser Regelung ist für das planfestgestellte Vorhaben eröffnet (dazu a)), die Ausnahmeregelung des § 50 Abs. 1 Nr. 6 VwGO ist nicht einschlägig (dazu b)).

a) Der Anwendungsbereich von § 48 Abs. 1 Nr. 7 VwGO ist eröffnet. Nach dieser Vorschrift entscheidet das Oberverwaltungsgericht im ersten Rechtszug über sämtliche Streitigkeiten, die Planfeststellungsverfahren für den Bau oder die Änderung der Strecken von unter anderem öffentlichen Eisenbahnen betreffen. Der Eisenbahnbegriff deckt sich insoweit mit dem Begriff der planfeststellungsbedürftigen Bahnanlagen nach § 18 Satz 1 AEG und betrifft damit die Betriebsanlagen einer Eisenbahn, sodass auch sämtliche Nebenanlagen wie Bahnhöfe, Haltepunkte, Betriebsleit- und Sicherungssysteme sowie Bahnübergänge erfasst werden. Dass sich die Zuweisung sowohl auf die erstmalige Herstellung einer Strecke als auch auf ihre spätere Änderung und damit nicht nur auf die Änderung neuer, sondern auch die Änderung aller Strecken von Straßenbahnen und öffentlichen Eisenbahnen bezieht, ist durch die Änderung der Vorschrift durch Art. 5 Nr. 2 des Gesetzes zur Modernisierung von Verfahren im anwaltlichen und notariellen Berufsrecht vom 30. Juli 2009 (BGBl. I. S. 2449) ausdrücklich klargestellt worden (vgl. zum Ganzen Ziekow in Sodan/ders., VwGO, 5. Auflage 2018, § 48 Rn. 22 m. w. N.).

b) Die Ausnahmeregelung des § 50 Abs. 1 Nr. 6 VwGO steht der sachlichen Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtshofs nicht entgegen. Hiernach entscheidet das Bundesverwaltungsgericht im ersten und letzten Rechtszug über sämtliche Streitigkeiten, die u. a. Planfeststellungsverfahren für Vorhaben betreffen, die im Allgemeinen Eisenbahngesetz bezeichnet sind. Die entsprechende Regelung trifft § 18e Abs. 1 AEG i. V. m. Anlage 1 zu dieser Vorschrift. In dieser Vorschrift ist die hier betroffene Strecke weder als Ausbau- noch als Neubaustrecke bezeichnet.

2. Die Klage ist jedoch unzulässig. Sie ist zwar statthaft (dazu a)), es mangelt jedoch an der Klagebefugnis der Klägerin (dazu b)).

a) Die Klage ist nach dem Antrag der Klägerin, die die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses begehrt, statthaft als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Satz 1 1. Fall VwGO. Die Klage richtet sich dabei nach der entsprechenden Klarstellung der Klägerin nicht nur gegen den Planfeststellungsbeschluss vom 18. Mai 2018, sondern auch gegen den Ergänzungsbeschluss vom 16. Oktober 2020. Beide Entscheidungen sind vor dem Hintergrund, dass der Ergänzungsbeschluss noch nicht rechtskräftig geworden ist, auch noch nicht zu einer Einheit verschmolzen und daher rechtlich selbständig (vgl. BVerwG, Urteil vom 29.6.2017 - 3 A 1.16 - juris Rn. 22; Lieber in Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Auflage 2019, § 74 Rn. 312). Sie können daher getrennt angegriffen werden.

b) Die Klägerin ist nicht gemäß § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt.

Eine Klagebefugnis ist zu verneinen, wenn der Klägerin die von ihr behaupteten Rechte offensichtlich und eindeutig nicht zustehen können und sie folglich in ihren subjektiven Rechten nicht verletzt sein kann. Die insoweit an den Sachvortrag der Klägerin zu stellenden Anforderungen dürfen - mit Blick auf die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG - dabei nicht überspannt werden (BVerwG, Beschluss vom 05. März 2019 - 7 B 3.18 - juris Rn. 8 m. w. N. zur ständigen Rechtsprechung). Auch nach diesem Maßstab hat die Klägerin jedoch nicht dargelegt, dass die Verletzung einer Norm, die zumindest auch ihrem Schutz zu dienen bestimmt ist, durch den angegriffenen Planfeststellungsbeschluss zumindest möglich ist.

Eine Gemeinde kann, vergleichbar einem von dem Vorhaben mittelbar Betroffenen, eine gerichtliche Kontrolle der planerischen Abwägungsentscheidung nur hinsichtlich ihrer eigenen Belange und - wegen der insoweit bestehenden Wechselbeziehung - der ihren Belangen gegenübergestellten, für das Vorhaben streitenden öffentlichen Belange verlangen (vgl. zuletzt BVerwG, Urteil vom 3.11.2020 - 9 A 6.19 - juris Rn. 10). Ob andere gegen das Vorhaben sprechende Belange ordnungsgemäß berücksichtigt worden sind, kann sie demgegenüber ebenso wenig geltend machen wie die Frage, ob Rechtsnormen beachtet wurden, die nicht ihrem Schutz zu dienen bestimmt sind (vgl. BVerwG, Urteile vom 6.11.2013 - 9 A 9.12 - NuR 2014, 277, juris Rn. 18, und vom 9.11.2017 - 3 A 2.15 - juris Rn. 34). Vorliegend kommt weder ein Abwägungsfehler in Bezug auf die Planungshoheit der Gemeinde (dazu aa)) noch in Bezug auf ihr Eigentum (dazu bb)) noch auf Lärmschutzinteressen in Betracht (dazu cc)).

aa) Die Möglichkeit einer Verletzung ihrer Planungshoheit besteht nach dem Vortrag der Klägerin nicht.

(1) Die gemeindliche Planungshoheit (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 71 Abs. 1 LV) vermittelt eine wehrfähige, in die Abwägung nach § 18 Satz 2 AEG einzubeziehende Rechtsposition gegen fremde Fachplanungen auf dem eigenen Gemeindegebiet. Sie erfasst dabei das der Gemeinde als Selbstverwaltungskörperschaft zustehende Recht auf Planung und Regelung der Bodennutzung auf ihrem Gebiet (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.4.1986 - 4 C 51.83 - juris Rn. 36). Die Einbindung in den überörtlichen Planungsprozess auch der Fachplanung soll dabei nicht zu einer Aushöhlung der kommunalen Planungshoheit mit der Folge führen, dass die Gemeinde zum bloßen Objekt einer vorrangigen Planung degradiert wird (vgl. BVerwG, Beschluss vom 7.3.2002 - 4 BN 60.01 - juris Rn. 17). Eine wehrfähige, in die Abwägung einzubeziehende Rechtsposition gegen fremde Fachplanungen hat die Gemeinde, wenn das Vorhaben nachhaltig eine bestimmte Planung der Gemeinde stört, wegen seiner Großräumigkeit wesentliche Teile des Gemeindegebiets einer durchsetzbaren gemeindlichen Planung entzieht oder gemeindliche Einrichtungen erheblich beeinträchtigt. Eine nachhaltige Störung der kommunalen Planungshoheit kann jedenfalls dann vorliegen, wenn sich ein vorhabenbedingter erheblicher Lärmzuwachs auf wesentliche Teile von Baugebieten auswirkt, die in Bebauungsplänen ausgewiesen sind. Dabei ist nicht erforderlich, dass die nachteiligen Wirkungen für das betroffene Gebiet - blieben sie ohne Schutzmaßnahmen unbewältigt - die Gemeinde zur Umplanung zwängen. Schon das Interesse an der Bewahrung der in der Bauleitplanung zum Ausdruck gekommenen städtebaulichen Ordnung vor nachhaltigen Störungen ist ein schutzwürdiger kommunaler Belang. Die Planfeststellungsbehörde muss darüber hinaus auch auf noch nicht verfestigte, aber konkrete Planungsabsichten einer Gemeinde abwägend in der Weise Rücksicht nehmen, dass von der Gemeinde konkret in Betracht gezogene städtebauliche Planungsmöglichkeiten nicht unnötig verbaut werden (vgl. zum Ganzen BVerwG, Urteil vom 10.4.2019 - 9 A 22.18 - juris Rn. 10; Urteil vom 27.4.2017 - 9 A 30.15 - juris Rn. 19; Beschluss vom 26.9.2013 - 4 VR 1.13 - juris Rn. 49; Urteil vom 17.3.2005 - 4 A 18.04 - juris Rn. 18; jeweils m. w. N.). Das allgemeine Interesse, das Gemeindegebiet von einem Vorhaben der Fachplanung zu verschonen, reicht hingegen für eine Beeinträchtigung der Planungshoheit nicht aus (vgl. BVerwG, Urteil vom 12.12.1996 - 4 C 14.95 - juris Rn. 15).

Eine Gemeinde muss im Rahmen einer Klage gegen einen Planfeststellungsbeschluss geltend machen können, durch adäquat vom planfestgestellten Vorhaben selbst verursachte Auswirkungen in eigenen Rechten oder schutzwürdigen Belangen verletzt zu sein. Auf im Bestand bereits vorhandene Belastungen kommt es ebenso wenig an wie auf mögliche Auswirkungen anderer Vorhaben. Das planfestgestellte Vorhaben wird mit dem eingereichten Plan des Vorhabenträgers definiert, der insoweit die Definitionsmacht hat. Über dieses Vorhaben räumlich oder sachlich hinausgehende Entscheidungen darf die Planfeststellungsbehörde nicht treffen (vgl. BVerwG, Urteil vom 8.1.2014 - 9 A 4.13 - juris Rn. 18; Lieber in Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Auflage 2019, § 73 Rn. 40). Verfolgt ein Vorhabenträger mit mehreren Maßnahmen verschiedene Planungsziele und können diese Maßnahmen unabhängig voneinander verwirklicht werden, ohne dass die Erreichung der Ziele einer Maßnahme durch den Verzicht auf die anderen Maßnahmen auch nur teilweise vereitelt würde, handelt es sich um mehrere Vorhaben; können danach separate Planungsziele durch separate Maßnahmen erreicht werden, so bedarf es einer Zulassung in gesonderten Planfeststellungsverfahren (gegebenenfalls verbunden über § 78 VwVfG) mit jeweils vorhabenspezifischen Abwägungsentscheidungen auch in Bezug auf die Rechte der Gemeinde (vgl. Senatsurteil vom 20.11.2019 - 5 S 2138/16 - juris Rn. 94; BVerwG, Urteil vom 11.8.2016 - 7 A 1.15 u.a. - juris Rn. 35; jeweils m. w. N.).

(2) Nach dieser Maßgabe ist eine Verletzung der Planungshoheit der Klägerin durch das streitgegenständliche Vorhaben auf Grundlage ihres Vortrags im Ansatz nicht erkennbar.

(a) Vorhaben im maßgeblichen Sinn ist hier nur die im streitgegenständlichen Planfeststellungsbeschluss beschriebene Beseitigung und Errichtung von Bahnsteigen im Bahnhof Beimerstetten nebst Schaffung einer Personenunterführung und die im Bahnhofsbereich erfolgende geringfügige Verschwenkung von zwei Bahngleisen zur Ermöglichung der Errichtung des neuen Bahnsteigs (vgl. Planfeststellungsbeschluss vom 18.5.2018, Erläuterungsbericht, A.1, S. 34). Anlass zu einer Einbeziehung der bestandskräftigen Planfeststellungsentscheidung zur Errichtung des Umschlagbahnhofs Ulm-Dornstadt im Jahr 2002 und dessen noch planfestzustellender künftiger Erweiterung in das streitgegenständliche Vorhaben besteht nicht. Dies folgt neben dem Umstand, dass die Planungsziele der Vorhaben keinen unmittelbaren Bezug zueinander haben und damit auch nicht von Teilen eines Gesamtvorhabens auszugehen ist, daraus, dass bereits die Vorhabenträgerinnen nicht identisch sind. Anders als von der Klägerin angenommen, erfordert auch die Bewältigung der Lärmproblematik keine Einbeziehung dieser anderen Vorhaben in den angegriffenen Planfeststellungsbeschluss. Vielmehr kann die mit der Erweiterung des Umschlagbahnhofs möglicherweise auch für den Bahnhof Beimerstetten verbundene Lärmbelastung mit dem noch zu erlassenden Planfeststellungsbeschluss bewältigt werden. Hinsichtlich des mit dem Umschlagbahnhof im Bestand verbundenen Lärms kommt gegebenenfalls eine Anwendung von § 75 Abs. 2 VwVfG in Betracht. Selbst wenn in dem Planfeststellungsbeschluss vom 12. Juli 2002 die Auswirkungen des Umschlagbahnhofs auf das Gemeindegebiet der Klägerin nicht berücksichtigt worden sein sollten, könnten diese nicht zum Zwecke einer „Korrektur“ dem streitgegenständlichen Vorhaben zugeschlagen werden.

(b) Dass die mit der danach allein maßgeblichen Veränderung im Bahnhofsbereich verbundenen und am 18. Mai 2018 planfestgestellten Maßnahmen zu einer erheblichen Betriebslärmmehrbelastung führen könnten, die im Sinne einer nachhaltigen Störung die städtebauliche Ordnung gefährdeten, wird von der Klägerin nicht darlegt und ist auch ansonsten fernliegend. Es ist auch nicht im Ansatz erkennbar, dass größere Teile des Gemeindegebiets einer Planung seitens der Klägerin entzogen würden, eine bestimmte Planung behindert würde oder gemeindliche Einrichtungen erheblich beeinträchtigt wären.

(aa) Dies gilt zunächst deshalb, weil Gegenstand des streitgegenständlichen Verfahrens nur die planfestgestellten Änderungen und die damit verbundenen etwaigen zusätzlichen Auswirkungen sind, nicht hingegen die im Bestand bereits vorhandenen Belastungen. Auf die von der Klägerin aufgeworfene Frage, in welchem Umfang sie sich bereits seit Jahrzehnten in ihrer Entwicklung durch die Bahnstrecke gehindert sieht, kommt es damit hier nicht an.

Durch dieses Vorhaben werden im Gemeindegebiet keine Lärmzuwächse bewirkt, die der Klägerin in relevanter Weise städtebauliche Entwicklungsmöglichkeiten nehmen könnten. Dies ergibt sich aus der schalltechnischen Untersuchung vom 21. Februar 2020. Nach ihr sind mit dem streitgegenständlichen Vorhaben allenfalls geringfügige Lärmbelastungserhöhungen zum Nachteil einzelner bebauter Grundstücke in der Umgebung von bis zu 1,7 dB(A) verbunden; in vielen Fällen führen die vorhabenbedingten Änderungen zu geringfügigen Senkungen der Lärmimmissionen (Schalltechnische Untersuchung vom 21.2.2020, Anhang 4).

Die Klägerin kann den für das konkret angegriffene Vorhaben gutachterlich ermittelten Werten auch nicht entgegenhalten, dass im Vergleich zu den aktuellen Bestandsverkehrszahlen wegen anderer Baumaßnahmen und Vorhaben der DB Netz AG an anderer Stelle oder einer veränderten Verkehrspolitik im Allgemeinen mit deutlichen Zuwächsen zu rechnen wäre, die eine Neubewertung der Lärmproblematik erforderten. Maßgeblich für die Vergleichsprognose ist allein, ob sich durch den mit dem Vorhaben verbundenen baulichen Eingriff die Beurteilungspegel erhöhen. Zu verlangen ist dabei ein Kausalzusammenhang zwischen dem baulichen Eingriff und der Lärmsteigerung. Dabei kommt es für die Frage, welche Lärmbeeinträchtigungen ursächlich auf ein planfestgestelltes Vorhaben zurückzuführen sind, auf einen adäquaten Ursachenzusammenhang an. Die Beeinträchtigung muss einerseits in typischer Weise mit dem vom Vorhaben erfassten Bau oder der Änderung der Infrastruktur oder deren Betrieb verbunden sein und darf andererseits nach ihrer Art als Folgewirkung nicht außerhalb aller Erfahrung liegen, insbesondere nicht ganz überwiegend durch andere Umstände bedingt sein (vgl. zum Ganzen in Bezug auf § 1 der 16. BImSchV BVerwG, Urteil vom 23.11.2005 - 9 A 28.04 - juris Rn. 27 ff.). Da es für die Lärmvorsorge und damit auch in Bezug auf die fachplanerische Abwägung mit der Planungshoheit der Gemeinde ausschließlich auf die vorhabenbedingte Lärmzunahme ankommt, bleibt die Lärmsteigerung aufgrund einer vorhabenunabhängigen Verkehrszunahme außer Betracht. Es darf deshalb nicht der gegenwärtige Verkehrslärm (die gegenwärtige Verkehrsmenge) als Grundlage der Ausgangswerte herangezogen werden. Vielmehr ist eine Prognose zu erstellen, die als Prognose-Nullfall bezeichnet werden kann. Gemeint ist eine Betrachtung, bei der eine vorhabenbezogene Verkehrsmenge und damit der zu erwartende Verkehrslärm ohne die Durchführung des Vorhabens, aber mit der allgemein zu erwartenden Verkehrssteigerung untersucht wird (vgl. zu § 1 der 16. BImSchV Berka in Kunz/Kramer, Eisenbahnrecht, 2018, 16. BImSchV § 1 Rn. 18). Diesem ist der Prognose-Planfall unter Berücksichtigung der Durchführung des Vorhabens gegenüberzustellen.

Unter Zugrundelegung dieses Maßstabs ist hier kein über den in der schalltechnischen Untersuchung vom 21. Februar 2020 bezeichneten Umfang hinausgehender und mit dem Vorhaben verbundener Verkehrs- und in der Folge Lärmzuwachs für das Gemeindegebiet der Klägerin erkennbar. Weder die geringfügige Verlegung der Gleise noch die Errichtung und Beseitigung von Bahnsteigen lassen eine erhebliche Steigerung des Betriebslärms erwarten. Für eine Erhöhung der Zugzahlen im Allgemeinen, einer Veränderung des Güterkraftanteils, einer Erhöhung der Zuglängen oder einer Geschwindigkeitsveränderung allein durch das planfestgestellte Vorhaben ist nichts ersichtlich (vgl. auch Ergänzungsplanfeststellungsbeschluss vom 16.10.2020, B.1.1, S. 12). Auch die Klägerin trägt nichts dergleichen vor. Folgerichtig geht das der schalltechnischen Untersuchung zugrunde gelegte Betriebsprogramm (Schalltechnische Untersuchung vom 21.2.2020, Anlage 2) von identischen Zahlen im Prognose-Nullfall und im Prognose-Planfall aus.

Soweit die Klägerin auf etwaige Erhöhungen der Zugzahlen in Folge der geplanten Erweiterung des Umschlagbahnhofs Ulm-Dornstadt und weiterhin in Beimerstetten notwendigen Rangierfahrten verweist, handelt es sich nicht um adäquat kausale Folgen des streitgegenständlichen Vorhabens des Bahnhofsumbaus, sondern um solche eines anderen Vorhabens. Für das vorliegend allein maßgebliche Vorhaben bleiben die Zugzahlen im Prognose-Nullfall und Prognose-Planfall unabhängig von der Schaffung einer Südverbindung des (künftig erweiterten) Umschlagbahnhofs Ulm-Dornstadt zum Hauptgleis Richtung Ulm und damit auch unabhängig von möglicherweise weiterhin notwendigen Rangierverkehr im Bahnhof Beimerstetten gleich. Welche konkrete Belastung damit erwartet werden könnte, ist für die Berechnung des für die Abwägung maßgeblichen Lärmzuwachses durch das Vorhaben im Bahnhof Beimerstetten letztlich gleichgültig.

Ohnehin stellt die Klägerin die im Betriebsprogramm dargelegten Zahlen für den Prognose-Nullfall und den Prognose-Planfall nicht substantiiert infrage. Auch der von ihr eingeschaltete Gutachter hält die aktualisierten Gleisbewegungen für das Jahr 2030 „mit etwas Wohlwollen“ für stimmig und zeigt jedenfalls keine Fehleinschätzung der Beigeladenen auf (Mitteilung des Ingenieurbüros … vom 4.5.2020 an die Klägerin, Anlage der Klägerin 14.2, S. 6). Anhaltspunkte für eine fehlende Plausibilität liegen auch anderweitig nicht vor.

(bb) Soweit die Klägerin zuletzt geltend macht, für den östlichen Umgebungsbereich des Bahnhofs, konkret in Bezug auf die Flst.-Nr. … und …, gebe es ein Bauleitplanverfahren, das mit Aufstellungsbeschluss vom 21. November 2013 eingeleitet und mit einer zwischenzeitlich ausgelaufenen Veränderungssperre gesichert worden sei, lässt sich auch hierauf keine Klagebefugnis stützen. Denn es ist auch insoweit aus den dargelegten Gründen nicht ersichtlich, dass mit dem angegriffenen Vorhaben Auswirkungen verbunden wären, die Einfluss auf die - ohnehin auch zum Zeitpunkt des Erlasses des Planfeststellungsbeschlusses noch nicht konkretisierte - Planung haben könnten. Die zu überplanenden Bereiche waren vielmehr bereits vor dem streitgegenständlichen Vorhaben durch die bereits vorhandene Bahntrasse und deren Emissionen vorbelastet.

(cc) Gleiches gilt für die zuletzt angeführte Planung künftiger Gewerbegebiete westlich der Bahntrasse (Flst.-Nr. … und …) einschließlich der dortigen Straßen und Wege (Flst.-Nr. …) sowie deren künftige Widmung. Hier mangelt es zum einen schon an der Darlegung, dass bereits im Zeitpunkt des Fachplanungsverfahrens konkrete Planungsabsichten bestanden hätten, auf die das Eisenbahn-Bundesamt bei der fachplanerischen Abwägung hätte Rücksicht nehmen müssen. Darüber hinaus wäre auch insoweit zu berücksichtigen, dass mit dem angegriffenen Vorhaben selbst keine relevante Änderung der Lärmbelastung der betroffenen Flächen verbunden und vielmehr der entsprechende Bereich bereits durch die vorhandene Bahntrasse in erheblichem Maß vorbelastet ist. Der hierdurch determinierte Planungsrahmen hat sich durch das streitgegenständliche Vorhaben nicht verändert.

(dd) Schließlich ist auch eine Beeinträchtigung gemeindlicher Einrichtungen ausgeschlossen. In Betracht kämen insoweit allenfalls Auswirkungen auf den östlich der Gleise nördlich vom Bahnhofsgebäude liegenden gemeindlichen Werkhof (Flst.-Nr. … und …). Auch insoweit ist jedoch nichts für einen relevanten Lärmzuwachs, der die dortigen Anlagen für den Winterdienst und die Sammelstelle für kommunalen Abfall und Entsorgung in ihrer Funktion beeinträchtigen könnte, ersichtlich.

bb) Auch in Bezug auf den Eingriff in ihr Grundeigentum kommt eine Verletzung der Klägerin in eigenen Rechten nicht in Betracht.

Zwar zählt zu den wehrfähigen Rechten der Gemeinde ihr Grundeigentum (BVerwG, Urteil vom 28.3.1996 - 7 C 35/95 - BVerwGE 101, 47, juris Rn. 8). Dieses ist allerdings nicht vom Schutz des Art. 14 Abs. 1 GG erfasst (vgl. BVerwG, Beschluss vom 8.7.1982 - 2 BvR 1187/80 - juris Rn. 72). Fehlt dem Eigentum jeder Bezug zur Erfüllung einer öffentlichen gemeindlichen Aufgabe, so genießt eine Gemeinde lediglich den einfachgesetzlichen und im Rahmen einer Abwägung zu berücksichtigenden Schutz aus der zivilrechtlichen Eigentümerstellung, wenn ihr Grundstück durch eine Planfeststellung unmittelbar in Anspruch genommen wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 27.3.1992 - 7 C 18.91 - NVwZ 1993, 364, juris Rn. 23 m. w. N.).

Die Klägerin legt insoweit bereits nicht dar, dass im Rahmen der erforderlichen Abwägung ihr Grundeigentum, soweit es in Anspruch genommen wird, in abwägungsfehlerhafter Weise nicht oder nur fehlerhaft berücksichtigt worden sei. Vielmehr geht bereits aus dem Planfeststellungsbeschluss hervor, dass eine einvernehmliche Lösung angestrebt wird (Planfeststellungsbeschluss, B.4.10.2, S. 32), zumal die Klägerin das angegriffene Vorhaben begrüßt. Zudem hat die Klägerin in den Erörterungsverhandlungen am 27. Juni 2017 erklärt, mit dem Tausch von Flächen einverstanden zu sein (Protokoll der Einzel-Erörterungsverhandlung vom 27.6.2017, S. 4 [Anlage der Klägerin 10.9]).

cc) Die Klägerin kann schließlich auch nicht mit Erfolg einwenden, dass ihre Gemeindebürger unzumutbarem Lärm ausgesetzt würden. Gemeinden sind im Rahmen des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes nicht befugt, Lärmschutzinteressen ihrer Bürger geltend zu machen und sich damit zu Sachwalterinnen von Rechten Dritter bzw. des Gemeinwohls zu machen. Belastungen durch Immissionen können Gemeinden als Eingriff in ihr Eigentum nur rügen, wenn Nutzer oder Bewohner gemeindeeigener Immobilien in rechtswidriger Weise Immissionen ausgesetzt würden (BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 2016 - 4 A 4.15 - juris Rn. 13 und 17; BVerwG, Urteil vom 12. April 2018 - 3 A 10.15 - Rn. 27, juris).

Entsprechendes hat die Klägerin - auch mit Blick auf die mit dem Ergänzungsplanfeststellungsbeschluss festgesetzten Schutzauflagen - bereits nicht behauptet. Auch ist nichts dafür ersichtlich, dass sie Eigentümerin einer von einem Lärmzuwachs betroffenen Immobilie wäre. Soweit sie sich auf das in ihrem Eigentum stehende Bahnhofsgebäude (Flst.-Nr. …) und dessen künftig beabsichtigte Nutzung als Wohnraum beruft, ist festzustellen, dass diesbezüglich vorhabenbedingt mit einer geringfügigen Verringerung der Lärmbelastung zu rechnen ist (Schalltechnische Untersuchung vom 21.2.2020, Anhang 4, Seite 1). Auch behauptet die Klägerin nicht, die im Ergänzungsplanfeststellungsbeschluss als Nebenbestimmungen verankerten und der Beigeladenen auferlegten Schutzmaßnahmen seien unzureichend oder die entsprechenden Berechnungen seien fehlerhaft. Die Frage, ob es im vorliegenden Verfahren von Bedeutung ist, dass das in ihrem Eigentum Flst.-Nr. … im Grundbruch mit einer beschränkten persönlichen Dienstbarkeit in Bezug auf die Duldung von Immissionen zugunsten der DB Netz AG belastet ist, kann damit unbeantwortet bleiben.

II.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 162 Abs. 3 VwGO. Da die Beigeladene einen Antrag mit der Folge eines Kostenrisikos (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO) gestellt und das Verfahren wesentlich gefördert hat, erscheint es billig, ihre außergerichtlichen Kosten der Klägerin aufzuerlegen.

Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Beschluss vom 28. Januar 2021

Der Streitwert wird endgültig auf 60.000,- Euro festgesetzt (§ 52 Abs. 1 GKG i. V. m. den Empfehlungen in Nr. 34.3 des Streitwertkatalogs 2013).

Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe