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| | Die Normenkontrollanträge sind zulässig. |
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| | Bei der angegriffenen Gebührensatzung des Antragsgegners „für die Behandlung von tierischen Nebenprodukten, die nicht für den menschlichen Verzehr bestimmt sind“, vom 10.11.2017 (im Folgenden: Gebührensatzung 2018) sowie den Änderungssatzungen für die Jahre 2019 und 2020 handelt es sich um im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschriften im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO iVm § 4 AGVwGO. Die Antragstellerin besitzt auch die erforderliche Antragsbefugnis (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO), da sie als Betreiberin eines Großschlachtbetriebs im Gebiet des Antragsgegners geltend machen kann, durch die auf Grundlage der angegriffenen Satzungsbestimmungen erlassenen Gebührenbescheide für die Jahre 2018 bis 2020 unmittelbar in ihren Rechten verletzt zu sein; die Antragstellerin ist verpflichtet, gemäß § 8 Abs. 3 Satz 1 TierNebG, § 3 Abs. 1 Satz 1 TierNebG, § 1 AGTierNebG, § 1 Satz 1 GKZ iVm § 1 Abs. 2 der Verbandssatzung des Antragsgegners vom 05.12.1984 seine bei der Schlachtung anfallenden Schlachtnebenprodukte dem Antragsgegner zur Abholung zu überlassen und auf Grundlage von § 3 Abs. 1 AGTierNebG idF bis 03.04.2020 iVm § 14 Abs. 1 Satz 1 KAG Benutzungsgebühren für die Beseitigung dieser Schlachtnebenprodukte zu bezahlen. |
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| | Die Anträge sind auch fristgerecht innerhalb der ab dem Tag der Bekanntmachung der Gebührensatzungen laufenden Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellt worden. Die Antragstellerin hat den Antrag gegen die am 15.12.2017 bekannt gemachte Gebührensatzung 2018 am 12.11.2018 gestellt, die am 28.12.2018 in Baden-Württemberg und 21.12.2018 in Bayern bekannt gemachte Änderungssatzung für das Jahr 2019 hat sie am 22.02.2019 und die am 06.12.2019 bekannt gemachte Änderungssatzung für das Jahr 2020 hat sie am 26.10.2020 jeweils rechtzeitig in das Normenkontrollverfahren einbezogen. |
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| | Da die Antragstellerin die ihr gegenüber ergangenen Gebührenbescheide für die Jahre 2018, 2019 und 2020 angefochten hat und die entsprechenden Verfahren noch nicht abgeschlossen sind, ist das Rechtsschutzbedürfnis - auch hinsichtlich der außer Kraft getretenen Rechtsvorschriften über die Höhe der Gebühren - ohne Weiteres zu bejahen. |
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| | Die Anträge sind jedoch unbegründet. Die angegriffenen Regelungen über die Erhebung von Benutzungsgebühren der Gebührensatzung 2018 und der Änderungssatzungen für die Jahre 2019 und 2020 sind wirksam. |
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| | Nach der neuen Gebührenstruktur ab dem Jahr 2018 erhebt der Antragsgegner für die Entsorgung von tierischen Nebenprodukten/Schlachtnebenprodukten bei Betrieben, die Großvieh oder Kleinvieh schlachten, eine Benutzungsgebühr, die sich aus einer Grundgebühr je Schlachttier zuzüglich einer mengenabhängigen Behälter- oder Gewichtsgebühr zusammensetzt (§ 3 Abs. 1 Gebührensatzung 2018). Die Berechnung der Grundgebühr richtet sich im Regelfall nach den amtlichen Schlachtzahlen des Vorjahres und wird getrennt berechnet nach Großvieh- und Kleinvieheinheiten (§ 3 Abs. 3 Gebührensatzung 2018). Für die Entsorgung von tierischen Nebenprodukten/Schlachtnebenprodukten wird bei allen anderen (den nichtschlachtenden) Betrieben nur eine mengenabhängige Behälter- oder Gewichtsgebühr erhoben (§ 3 Abs. 2 Gebührensatzung 2018). Die Höhe der Grundgebühr unterscheidet sich nach Großvieh- und Kleinvieheinheit und ergibt sich aus § 4 Gebührensatzung 2018 bzw. § 4 Änderungssatzung 2020. Bei den Behälter- bzw. Gewichtsgebührensätzen wird die Gebühr für Schlachtbetriebe und nichtschlachtende Betriebe in unterschiedlicher Höhe festgesetzt, und es wird zudem danach differenziert, ob es sich um Schlachtnebenprodukte der Kategorie 1 im Sinne des Art. 8 der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 oder der Kategorie 2 im Sinne des Art. 9 der genannten Verordnung handelt; bei der Größe der Behälter wird zwischen 240 ltr. Behältern, 1.100 ltr. Behältern und Großcontainern ab 5 Tonnen Inhalt unterschieden (§ 5 und § 6 Gebührensatzung 2018 bzw. § 5 und § 6 Änderungssatzungen 2019 und 2020). |
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| | Rechtsgrundlage für die Erhebung der dargestellten Benutzungsgebühren für die Tierkörperbeseitigung im Jahre 2018 ist § 3 Abs. 1 Satz 1 AGTierNebG iVm § 14 Abs. 1 Satz 1 KAG, wonach die beseitigungspflichtigen Körperschaften oder - wie hier - die von ihnen gebildeten Zweckverbände Benutzungsgebühren nach Maßgabe des Kommunalabgabengesetzes erheben können. Die nach § 1 Satz 1 AGTierNebG für die Beseitigung der tierischen Nebenprodukte/Schlachtnebenprodukte im Sinne von § 3 Abs. 1 TierNebG ursprünglich zuständigen Stadt- und Landkreise im Verbandsgebiet des Antragsgegners haben diesem gemäß § 1 Satz 1 GKZ iVm § 1 Abs. 2 der Verbandssatzung vom 05.12.1984 die Aufgaben der beseitigungspflichtigen Körperschaft übertragen; die Aufgabenübertragung umfasst auch das Recht, eine Gebührensatzung zu erlassen, und die Zuständigkeit zur Gebührenerhebung (§ 4 Abs. 3 der Verbandssatzung). Für die Änderungssatzungen 2019 und 2020 ergibt sich nichts Abweichendes. |
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| | Die Gebührensatzung 2018 sowie die Änderungssatzungen für die Jahre 2019 und 2020 sind davon ausgehend entgegen der Auffassung der Antragstellerin ordnungsgemäß zustande gekommen und damit formell rechtmäßig (dazu I.). Die dargestellten Regelungen über die Einführung bzw. Erhebung einer Grundgebühr von den Schlachtbetrieben und über die Höhe dieser Grundgebühr (§ 3 Abs. 1 bis 3 und § 4 Gebührensatzung 2018) verstoßen nicht gegen höherrangiges Recht (dazu II.). Auch die angegriffenen Gebührensätze für die mengenabhängige Behälter- bzw. Gewichtsgebühr (§ 5 Abs. 1 b) und § 6 Abs. 1 c) Gebührensatzung 2018) sind rechtlich nicht zu beanstanden und verstoßen insbesondere nicht gegen das Kostenüberschreitungsverbot (dazu III.). |
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| | Zu Unrecht meint die Antragstellerin, die angegriffene Gebührensatzung 2018 (sowie die Änderungssatzungen 2019 und 2020) seien nicht ordnungsgemäß zustande gekommen, weil das Innenministerium des Freistaats Bayern bzw. die vom Innenministerium bestimmte bayerische Aufsichtsbehörde das erforderliche Einvernehmen zu der Gebührensatzung nicht erteilt habe. |
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| | Der Antragsgegner ist im Jahr 1984 auf Grundlage von § 6 ff. GKZ und des Staatsvertrags zwischen dem Land Baden-Württemberg und dem Freistaat Bayern über Zweckverbände, öffentlich-rechtliche Vereinbarungen, kommunale Arbeitsgemeinschaften und Wasser- und Bodenverbände vom 23.02.1984 von zehn baden-württembergischen Stadt- und Landkreisen sowie einem bayerischen Landkreis - Landkreis Miltenberg - gegründet worden. Da es sich beim Antragsgegner danach um einen Zweckverband zur gemeinsamen Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben über die Landesgrenze hinweg im Sinne von Artikel 1 des Staatsvertrags handelt, finden auf diesen Zweckverband die Artikel 2 bis 5 des Staatsvertrags Anwendung. Artikel 3 des Staatsvertrags lautet auszugsweise wie folgt: |
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| | (1) Die Aufsicht über den Zweckverband führt das Innenministerium des Landes, in dem der Zweckverband seinen Sitz hat, oder die von ihm bestimmte Behörde (Aufsichtsbehörde). |
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| | (2) Die Aufsichtsbehörde des Zweckverbandes führt das Einvernehmen mit dem Innenministerium des anderen Landes oder der von ihm bestimmten Behörde herbei, bevor sie über die Bildung oder Auflösung des Zweckverbandes sowie eine Änderung seiner Satzung entscheidet oder wenn sie über die Information hinausgehende Aufsichtsmaßnahmen gegen den Zweckverband einleitet. Änderungen der Verbandssatzung, die die Aufnahme oder das Ausscheiden von Verbandsmitgliedern zum Inhalt haben, bedürfen der Genehmigung auch dann, wenn nach dem anzuwendenden Landesrecht eine Genehmigung nicht erforderlich ist. ... |
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| | Danach hat die für den Antragsgegner, der in Mosbach und damit in Baden-Württemberg seinen Sitz hat (§ 1 Abs. 4 der Verbandssatzung), zuständige Aufsichtsbehörde in Baden-Württemberg das Einvernehmen mit dem Innenministerium des Freistaats Bayern bzw. mit der vom Innenministerium bestimmten bayerischen Behörde nur dann einzuholen, wenn sie über eine Änderung der Verbandssatzung des Zweckverbands zu entscheiden hat. Dies ergibt sich bereits aus dem Wortlaut von Art. 3 Abs. 2 Satz 1 des Staatsvertrags, wonach das Einvernehmen mit dem Innenministerium des jeweils anderen Landes nur bei Bildung oder Auflösung des Zweckverbandes sowie eine(r) Änderung „seiner Satzung“ herbeizuführen ist; die Formulierung „seiner Satzung“ nimmt erkennbar Bezug auf die im Satz vorangestellte Alternative und damit auf den Zweckverband. |
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| | Unbehelflich ist insbesondere der Einwand der Antragstellerin, in Art. 3 Abs. 2 Satz 1 und Satz 2 des Staatsvertrags werde begrifflich zwischen der „Änderung seiner Satzung“ und „Änderungen der Verbandssatzung“ unterschieden. In Art. 3 Abs. 2 Satz 1 bedurfte es deshalb nicht der ausdrücklichen Formulierung „Verbandssatzung“, weil bei der letztgenannten Alternative der „Satzungsänderung“ auf die vorangegangene Formulierung „des Zweckverbandes“ ohne nochmalige Wiederholung Bezug genommen werden konnte (durch die Verwendung des Possessivpronomens „seiner“), wohingegen in Art. 3 Abs. 2 Satz 2 zur Klarstellung und zum Verständnis der Regelung die Formulierung „Verbandssatzung“ gewählt werden musste. Hätte der Gesetzgeber - wie die Antragstellerin meint - die Erteilung des Einvernehmens generell bei Satzungsänderungen vorsehen wollen, dann hätte er in Art. 3 Abs. 2 Satz 1 des Staatsvertrags die Formulierung „seiner Satzungen“ und damit die Plural-Form verwendet; die Auslegung der Antragstellerin kann mit anderen Worten durch die Verwendung des Possessivpronomens „seiner“ und der Singularform „Satzung“ von vornherein ausgeschlossen werden. |
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| | Dass die Erteilung des Einvernehmens nur bei einer Änderung der Verbandssatzung und nicht etwa - wie hier - bei Änderungen der Gebührensatzung erforderlich ist, zeigt auch eine Gesamtschau von Satz 1 und Satz 2; die Regelung in Satz 2, wonach Änderungen der Verbandssatzung, die die Aufnahme oder das Ausscheiden von Verbandsmitgliedern zum Inhalt haben, selbst dann der Genehmigung bedürfen, wenn nach dem anzuwendenden Landesrecht eine Genehmigung nicht erforderlich ist, knüpft erkennbar an die Regelung in Satz 1 an. In Satz 1 ist allgemein das Einvernehmen für Änderungen der Verbandssatzung vorgeschrieben, in Satz 2 wird konkretisierend eine Fallkonstellation aufgegriffen, die die Vertragsparteien für auslegungsbedürftig hielten, und auch für diese Konstellation eine ausdrückliche Genehmigung klarstellend vorgesehen. |
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| | Schließlich spricht auch der Sinn und Zweck der Gesamtregelung in Art. 3 des Staatsvertrags dafür, dass ein Einvernehmen nur bei der grundlegenden bzw. bedeutsamen Änderung der Verbandssatzung erforderlich ist. Das Einvernehmen ist auch im Übrigen nach Art. 3 Abs. 2 des Staatsvertrags nur bei wesentlichen den Zweckverband betreffenden Entscheidungen notwendig, d.h. bei Bildung oder Auflösung des Zweckverbands oder bei Aufsichtsmaßnahmen gegen den Zweckverband. Das Einvernehmen ist nach der Grundsystematik des Art. 3 Abs. 2 danach nur bei wesentlichen, insbesondere die Struktur des Zweckverbands betreffenden Entscheidungen einzuholen und nicht bei den Geschäften der laufenden Verwaltung des Zweckverbands, wie etwa der jährlichen Kalkulation der Gebührensätze und dem Erlass der entsprechenden Satzungsregelungen. |
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| | Der Gebührenmaßstab für Schlachtbetriebe, der sich aus einer nach den amtlichen Schlachtzahlen des Vorjahres ausgerichteten Grundgebühr sowie einer mengenabhängigen Behälter- oder Gewichtsgebühr zusammensetzt, und die Grundgebührensätze sind rechtlich nicht zu beanstanden. |
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| | Das baden-württembergische Kommunalabgabengesetz enthält - im Unterschied zum Recht anderer Länder - keine ausdrückliche Regelung über die Zulässigkeit einer verbrauchsunabhängigen Grundgebühr. Die Erhebung einer solchen Gebühr - insbesondere auch auf dem Gebiet der Abfallentsorgung - ist jedoch trotz des Fehlens einer speziellen gesetzlichen Regelung allgemein anerkannt (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 01.02.2011 - 2 S 550/09 - juris Rn. 55; Normenkontrollbeschluss vom 11.10.2004 - 2 S 1998/02 - BWGZ 2005, 67, juris Rn. 45; Normenkontrollbeschluss vom 29.10.2003 - 2 S 2407/02 - DÖV 2004, 713, juris Rn. 105; Urteil vom 02.03.2004 - 10 S 15/03 - ZUR 2004, 358, juris Rn. 201). Unter einer Grundgebühr ist eine Benutzungsgebühr zu verstehen, die für die Inanspruchnahme der Lieferungs- bzw. Betriebsbereitschaft einer Entsorgungseinrichtung erhoben wird. Mit ihr sollen die durch das Bereitstellen und ständige Vorhalten der Einrichtung entstehenden verbrauchsunabhängigen Betriebskosten (sogenannte Fixkosten wie z.B. Abschreibungsbeträge und Zinsen) ganz oder teilweise abgegolten werden (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 01.02.2011, aaO juris Rn. 55; vgl. auch Rieger in Driehaus, Kommunalabgabenrecht, § 6 Rn. 595). |
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| | Die Grundgebühr wird deshalb nicht - verbrauchsabhängig - nach dem Maß der Benutzung, sondern - verbrauchsunabhängig - nach einem Wahrscheinlichkeitsmaßstab bemessen, der sich an der Vorhalteleistung und der aus der Lieferbereitschaft folgenden abrufbaren Arbeitsleistung als Anhalt für die vorzuhaltende Höchstlastkapazität zu orientieren hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 01.08.1986 - NVwZ 1987, 231, juris Rn. 15; vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 01.02.2011, aaO juris Rn. 56; Rieger, aaO). Neben der Grundgebühr ist zusätzlich eine sich nach dem Maß der jeweiligen Inanspruchnahme richtende Verbrauchsgebühr (Leistungs- oder Arbeitsgebühr) zu erheben, mit der die laufenden verbrauchsabhängigen Kosten sowie gegebenenfalls der mit der Grundgebühr nicht abgedeckte Teil der Vorhaltekosten (Fixkosten) gedeckt werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 01.08.1986, aaO; Beschluss vom 12.08.1981 - 8 B 20.81 - KStZ 1982, 31, juris Rn. 4; vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 01.02.2011, aaO juris Rn. 55). |
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| | Für den Bereich der kommunalen Abfallentsorgung hat der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Urteil vom 01.02.2011, aaO juris Rn. 56 und 57; Urteil vom 02.03.2004, aaO juris Rn. 201) angenommen, die Heranziehung der Gebührenschuldner zur Abgeltung der Vorhalteleistungen der kommunalen Abfallentsorgung durch Zahlung einer Grundgebühr rechtfertige sich durch die Erwägung, dass die Betroffenen die Abfallentsorgungseinrichtung jederzeit in Anspruch nehmen können. Die Grundgebühr stellt danach ein rechtlich zulässiges Instrument dar, um die Erzeuger und Besitzer (verhältnismäßig) geringer Abfallmengen an den unabhängig vom Ausmaß der tatsächlichen Inanspruchnahme einer Abfallentsorgungseinrichtung entstehenden Fixkosten angemessen zu beteiligen (so auch Niedersächsisches OVG, Urteil vom 20.01.2000 - 9 L 2396/99 - NVwZ-RR 2001, 128, juris Rn. 8). Damit ist die Erhebung von Grundgebühren insbesondere im Bereich der gewerblichen Abfallentsorgung ein rechtlich zulässiges Instrument, um die hohen Fixkosten, die die Abfallentsorgung in den kommunalen Gebietskörperschaften verursacht, auch auf die gewerblichen Abfallerzeuger und damit diejenigen umzulegen, für deren Entsorgung die Anlagen in der Vergangenheit (auch) errichtet worden sind (vgl. dazu auch Brüning in Driehaus, aaO § 6 Rn. 336a; Queitsch, KStZ 1999, 21, 24 und derselbe, StuGR 1999, 9, 11). Denn bei einer lediglich abfallmengenabhängigen Umlegung der Kosten - insbesondere auch der Nachsorgekosten für Deponien - und deutlich geringeren Mengen an gewerblichen Abfällen sind die privaten Bürgerinnen/Bürger diejenigen, die einen Großteil der hohen Fixkosten zu tragen haben. |
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| | Diese Überlegungen können auch auf den Bereich der Tierkörperbeseitigung und damit auf die Entsorgung von tierischen Nebenprodukten gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 vom Grundsatz her übertragen werden. Die Abrechnung der hohen Fixkosten, die aus der Schaffung ausreichender Tierkörperbeseitigungskapazitäten in der Vergangenheit resultieren, über eine Grundgebühr ist als verursachungsgerecht anzusehen, wenn die gewerblichen Unternehmen der Schlachtindustrie durch eine intensive Nutzung der Tierkörperbeseitigungsanlage in früheren Zeiten diese Kosten veranlasst haben, derzeit aber - etwa im Hinblick auf Rechtsänderungen oder Veränderungen im industriellen Schlachtprozess - der Tierkörperbeseitigungsanlage nur noch in deutlich geringerem Umfang Schlachtnebenprodukte andienen. |
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| | Auf Grundlage von § 3 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 TierNebG waren die beseitigungspflichtigen Körperschaften in der Vergangenheit verpflichtet, ausreichende Entsorgungskapazitäten für die Behandlung, Verarbeitung und Beseitigung der tierischen Nebenprodukte der Kategorien 1 und 2 der Großschlachtbetriebe zu schaffen und im Interesse der Entsorgungssicherheit dauerhaft vorzuhalten. Eine Abrechnung der Fixkosten der Tierkörperbeseitigung allein im Wege von nutzungsabhängigen Leistungsgebühren würde dazu führen, dass die Benutzergruppe der Schlachtbetriebe entsprechend ihrer jetzt deutlich geringeren Inanspruchnahme der Tierkörperbeseitigung auch nur noch in entsprechend geringerem Umfang an den Vorhaltekosten (Fixkosten) beteiligt würde und die andere Nutzergruppe, die Tierkörper andient, einen entsprechend höheren Anteil dieser Kosten zu tragen hätte; eine Abrechnung der Kosten allein über eine nutzungsabhängige Verbrauchsgebühr bewirkt bei einem drastischen Rückgang der angedienten Mengen an tierischen Nebenprodukten durch die Schlachtbetriebe und einer damit verbundenen fehlenden Auslastung der geschaffenen Entsorgungskapazitäten eine deutliche Steigerung der Kostenbelastung für die Nutzer der Tierkörperbeseitigung aus dem Bereich der Landwirtschaft und damit gleichzeitig für die öffentliche Hand, die für die Beseitigung von Tierkörpern 75 Prozent der Kosten der Verarbeitung (inkl. Beseitigung/Verwertung) und 100 Prozent der vorgelagerten Kosten der Einsammlung zu tragen hat. Die Erhebung von Grundgebühren stellt danach auch im Bereich der Tierkörperbeseitigung ein rechtlich zulässiges Instrument dar, um die Schlachtbetriebe bzw. die Erzeuger der Schlachtnebenprodukte auch bei deutlich zurückgehenden „Abfallmengen“ angemessen an den entstandenen Fixkosten der Tierkörperbeseitigungsanlagen zu beteiligen, die gerade auch in ihrem Interesse und für ihren früheren Bedarf geschaffen worden sind. |
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| | Nach diesen Vorgaben ist die Einführung eines „Grundgebührensystems“ für Schlachtbetriebe durch den Antragsgegner dem Grunde nach rechtlich zulässig. Die Grundgebühr wird insbesondere den dargestellten allgemeinen Anforderungen gerecht, da mit ihr nur ein Teil der Fixkosten der Tierkörperbeseitigung abgegolten wird und der andere Teil der Fixkosten sowie die mengenabhängigen Kosten bei der gleichzeitig erhobenen Arbeitsgebühr, d.h. bei der mengenabhängigen Behälter- oder Gewichtsgebühr, eingestellt werden. |
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| | Die Regelungen über die Grundgebühr verstoßen auch nicht gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG und das Äquivalenzprinzip. Der Gebührensatz für die Grundgebühr in § 4 Gebührensatzung 2018 verstößt auch nicht gegen das Kostenüberschreitungsverbot gemäß § 14 Abs. 1 Satz 1 KAG iVm § 3 Abs. 1 AGTierNebG. Schließlich verletzen die Regelungen über die Erhebung der Grundgebühren in § 3 Abs. 1 bis 3 Gebührensatzung 2018 auch nicht den Bestimmtheitsgrundsatz. Im Einzelnen: |
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| | 1. Ohne Erfolg wendet sich die Antragstellerin gegen den Gebührenmaßstab für die Schlachtbetriebe, der sich nach den amtlichen Schlachtzahlen (des Vorjahres) richtet (§ 3 Abs. 3 iVm Abs. 1 Gebührensatzung 2018). Die Antragstellerin behauptet, die Bemessung der Grundgebühren nach den Schlachtzahlen sei weder mit dem Gleichheitsgrundsatz noch mit dem Äquivalenzprinzip vereinbar. Dem kann nicht gefolgt werden. |
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| | a) Der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG bedeutet für den Gesetzgeber die allgemeine Weisung, bei steter Orientierung am Gerechtigkeitsgedanken Gleiches gleich, Ungleiches seiner Eigenart entsprechend verschieden zu behandeln; dies gilt freilich nicht unter allen Umständen, sondern nur, wenn die Gleichheit oder Ungleichheit der Sachverhalte so bedeutsam sind, dass ihre Beachtung unter Gerechtigkeitsgesichtspunkten geboten erscheint. Danach ist der Satzungsgeber bei der Gebührenbemessung im Rahmen seines Ermessens nicht gehalten, den jeweils gewählten Maßstab derart weit auszudifferenzieren, dass möglichst jedem Einzelfall - im Sinne einer Einzelfallgerechtigkeit - entsprochen wird. Mit Blick auf Art. 3 Abs. 1 GG ist bei festgestellter ungleicher Betroffenheit nur zu fragen, ob für die Differenzierung oder Nichtdifferenzierung sachlich einleuchtende Gründe bestehen, nicht hingegen, ob der Satzungsgeber die jeweils zweckmäßigste und gerechteste Lösung gefunden hat. Eine willkürliche Satzungsgestaltung kann ihm nur vorgeworfen werden, wenn sich kein sachlicher, aus der Natur der Sache einleuchtender Grund für die Ungleichbehandlung finden lässt. Das satzungsgeberische Ermessen verbietet den Gerichten die Prüfung, ob der vernünftigste, gerechteste oder wirklichkeitsnächste Maßstab gewählt worden ist. Dabei kann das Entscheidungsermessen des Satzungsgebers zusätzlich insbesondere vom Gesichtspunkt der Praktikabilität geleitet werden (vgl. zum Ganzen BVerwG, Beschluss vom 19.12.2007 - 7 BN 6.07 - juris Rn. 8; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 01.02.2011, aaO juris Rn. 63; Urteil vom 19.03.2009 - 2 S 2650/08 - VBlBW 2009, 472, juris Rn. 19). |
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| | b) Der hier zu beurteilende Maßstab für die Gebührenbemessung nach den Schlachtzahlen verstößt in Anwendung dieser Rechtsgrundsätze nicht gegen den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Es kann angenommen werden, dass die Zahl der Schlachtungen einen geeigneten Wahrscheinlichkeitsmaßstab darstellt, um in typisierender Weise die höchstmögliche Inanspruchnahme der Entsorgungseinrichtung/Tierkörperbeseitigungsanlage mit Schlachtnebenprodukten durch die andienungspflichtigen Schlachtbetriebe abzubilden. Die Anzahl der Schlachtungen lässt mit anderen Worten einen ausreichenden Rückschluss auf den Umfang zu, in dem die Nutzer der Einrichtung und damit die Schlachtbetriebe „möglicherweise“ die Vorhalteleistung bzw. die höchstmögliche Arbeitsbereitschaft der Tierkörperbeseitigungseinrichtung in Anspruch nehmen könnten. |
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| | Die Heranziehung Betroffener zur Abgeltung verbrauchsunabhängiger Vorhaltekosten durch die Erhebung einer Grundgebühr ist - wie dargelegt - durch die Erwägung gerechtfertigt, dass die Betroffenen die Tierkörperbeseitigungseinrichtung unbeschränkt jederzeit in Anspruch nehmen können. Die Ungleichbehandlung, die darin liegt, dass von jedem Schlachtbetrieb je Schlachteinheit derselbe Grundgebührensatz erhoben wird, obwohl die Inanspruchnahme der Entsorgungseinrichtung je Schlachteinheit durchaus unterschiedlich sein wird, ist mit Blick auf den Gleichheitssatz dadurch gerechtfertigt, dass die Bereitstellung einer betriebsbereiten Entsorgungseinrichtung Vorhaltekosten verursacht, die bei einer geringeren Inanspruchnahme durch einzelne Gebührenpflichtige nicht in gleichem Maße abnehmen (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 20.12.2000 - 11 C 7.00 - juris Rn. 37). Auf Grundlage von § 3 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 TierNebG iVm § 8 Abs. 3 Satz 1 TierNebG ist die beseitigungspflichtige Körperschaft verpflichtet, die anfallenden Schlachtnebenprodukte der Schlachtbetriebe jederzeit und in vollem Umfang abzuholen und zu beseitigen. Die Körperschaft hat deshalb die Leistungen ihrer Einrichtung entsprechend der Höchstmenge der gesamten in Betracht kommenden Schlachtnebenprodukte in ihrem Entsorgungsgebiet bereitzustellen bzw. vorzuhalten. Daraus folgend hat sich die Grundgebühr nicht an dem Maß der Benutzung, d.h. der Menge der aktuell angedienten Schlachtnebenprodukte, zu orientieren, sondern an der für den jeweiligen Schlachtbetrieb vorzuhaltenden Höchstlastkapazität. Maßgeblich ist mit anderen Worten das Potential an Schlachtnebenprodukten bzw. das „Abfallpotential“ des jeweiligen Schlachtbetriebs (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 01.02.2011, aaO juris Rn. 68 für die vergleichbare Konstellation bei der gewerblichen Abfallentsorgung). |
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| | Vor dem Hintergrund, dass mit der Erhebung von Grundgebühren das „Schlachtnebenproduktepotential“ der Schlachtbetriebe abzubilden ist, liegt ein grober Maßstab in der Natur der Sache. Zu Recht weist der Antragsgegner in diesem Zusammenhang auch darauf hin, dass die für den Schlachteinheitenmaßstab erforderlichen Daten bekannt und leicht abrufbar sind und es fast keinen zusätzlichen Erhebungsaufwand gibt; gerade unter dem Gesichtspunkt der Praktikabilität des Gebührenmaßstabs, den der Satzungsgeber grundsätzlich in den Blick zu nehmen hat, drängt sich auch dem Senat ein anderer geeigneterer Wahrscheinlichkeitsmaßstab für die Bemessung der Grundgebühren nicht auf. |
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| | Dass der Schlachteinheitenmaßstab bei typisierender Betrachtung einen ausreichend sicheren Rückschluss auf die potentielle Entsorgungsmenge der Schlachtbetriebe zulässt, wird auch durch die frühere Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte zur Zulässigkeit eines solchen Maßstabs selbst bei Abrechnung von „reinen“ Benutzungsgebühren bestätigt (vgl. dazu etwa OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 16.09.1996 - 9 A 160/94 - juris Rn. 37; VGH Baden-Württemberg, Normenkontrollbeschluss vom 26.09.1986 - 2 S 472/84 - juris Leitsatz; VG Karlsruhe, Urteil vom 02.09.1997 - 11 K 3642/96 - juris Rn. 16). Dabei kann offenbleiben, ob an dieser Auffassung im Rahmen der Abrechnung verbrauchsabhängiger Benutzungsgebühren festzuhalten wäre oder ob im Sinne eines sachnäheren Wahrscheinlichkeitsmaßstabs bei einer „reinen“ Benutzungsgebühr ein mengenabhängiger Behälter- oder Gewichtsmaßstab zwingend vorzusehen wäre. Es besteht aber jedenfalls die für die Erhebung einer Grundgebühr erforderliche lockere Abhängigkeit zwischen der Zahl der Schlachtungen und der Menge der zu beseitigenden Schlachtnebenprodukte. |
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| | Dass der Schlachteinheitenmaßstab, der nach § 3 Abs. 3 iVm § 4 a) und b) Gebührensatzung 2018 zwischen Großvieh- und Kleinvieheinheiten und somit nach Art und Gewicht der geschlachteten Tiere (im Hinblick auf die sich daraus typischerweise ergebende angediente Menge an Schlachtnebenprodukten) differenziert und insoweit unterschiedliche Gebührensätze vorsieht, gleichheitswidrig ausgestaltet wäre, ist nicht ersichtlich. Auch die Antragstellerin hat gegen diese Differenzierung keine Einwendungen erhoben und damit die für die Gebührenbemessung gewählte Relation zwischen Großvieh und Kleinvieh zur Abbildung des „Abfallpotentials“ nicht in Frage gestellt. |
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| | aa) Ohne Erfolg beruft sich die Antragstellerin im Kern darauf, im Hinblick auf die von ihr in den vergangenen Jahren vorgenommene Trennung der Schlachtabfälle - insbesondere durch den Einsatz der Darmkotseparatoren - sei die von ihr angediente Menge an Schlachtnebenprodukten - anders als bei den Vergleichsgruppen „kleiner Landschlachter“, „mittlerer Landschlachter“ und „mittelgroßer Schlachthof“ - so stark zurückgegangen, dass zwischen der Zahl der Schlachtungen und der Menge der zu beseitigenden Schlachtnebenprodukte kein hinreichend plausibler Zusammenhang (mehr) bestehe und die höchstmögliche Inanspruchnahme des Antragsgegners seitens der beiden im Verbandsgebiet ansässigen Großschlachtbetriebe nicht mehr zutreffend abgebildet werde. |
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| | Es ist zwar zutreffend, dass - jedenfalls seit dem Jahr 2010 - die von der Antragstellerin angediente Menge an Schlachtnebenprodukten der Kategorien K 1 und K 2 kontinuierlich und in großem Umfang abgenommen hat, während ein vergleichbarer Rückgang bei den anderen (kleineren) Schlachtbetrieben nicht feststellbar ist. Bei einer Gesamtschau von Klein- und Großvieheinheiten hat die Antragstellerin im Jahre 2009 der Tierkörperbeseitigungsanlage noch 15,96 kg an Schlachtnebenprodukten je Einheit angedient, im Jahre 2016 lag die entsprechende Menge an Schlachtnebenprodukten bei nur noch 6,35 kg und durch den Einsatz der Darmkotseparatoren bei den geschlachteten Rindern ist die Menge an Schlachtnebenprodukten im Jahre 2017 auf nur noch 3,55 kg je Einheit gesunken, und dies bei einem gewissen Anstieg der Schlachtzahlen insbesondere hinsichtlich der Kleinvieheinheiten. Der Rückgang in den Jahren 2010 bis 2016 beruht insbesondere auf einer Intensivierung der Trennungsbemühungen der Antragstellerin im Kleinviehbereich (Schweine), d.h. insbesondere dem Einsatz von Darmkotseparatoren, der nach ihren Angaben ab dem Jahr 2009 durch technologischen Fortschritt bzw. neue Maschinen ermöglicht worden ist. Die Änderung des BSE-Status und der daraus resultierende Einsatz der Darmkotseparatoren bei der Rinderschlachtung hat es der Antragstellerin zudem ermöglicht, die Menge der Schlachtnebenprodukte der höchsten Risikokategorie K 1 von 23,10 kg je Großvieheinheit im Jahre 2016 auf lediglich noch 1,59 kg je Einheit im Jahre 2017 zu reduzieren. |
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| | Bei den übrigen - kleineren - Schlachtbetrieben im Satzungsgebiet des Antragsgegners, insbesondere bei den mittleren und kleinen Landschlachtern, ist im gleichen Zeitraum kein nennenswerter Rückgang der angedienten Mengen an Schlachtnebenprodukten zu verzeichnen gewesen, da diese Betriebe nicht über die technischen Apparaturen zur Aussonderung des Risikomaterials der Kategorien 1 und 2 verfügen bzw. sich für diese Betriebe der Einsatz technisierter Verfahren, wie etwa der Einsatz von Darmkotseparatoren, wirtschaftlich nicht lohnt. Aber auch bei dem zweiten Großschlachtbetrieb im Satzungsgebiet des Antragsgegners, der im Wesentlichen Großvieheinheiten und damit Rinder schlachtet, kann ein dauerhafter Rückgang der angedienten Pflichtware (K 1 und K 2) in vergleichbarem Umfang wie bei der Antragstellerin nicht festgestellt werden. Die Gesamtmenge an Pflichtware ist von einem Höchststand von 89,62 Kilogramm je Großvieheinheit im Jahre 2011 auf zunächst noch 35,56 Kilogramm je Großvieheinheit im Jahre 2017 gesunken, seitdem aber wieder angestiegen auf 73,84 Kilogramm je Großvieheinheit im Jahre 2019 und 69,15 Kilogramm je Großvieheinheit im Jahre 2020. |
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| | Der dargestellte Rückgang der angedienten Schlachtnebenprodukte durch die Antragstellerin seit dem Jahre 2010 führt jedoch nicht dazu, dass sie durch den Schlachteinheitenmaßstab im Vergleich zu den übrigen Schlachtbetrieben gleichheitswidrig (mehr) belastet wird; der Antragsgegner war insbesondere nicht gehalten, den Einsatz der Darmkotseparatoren bei der Bemessung der Grundgebühr zugunsten der Großschlachtbetriebe zu berücksichtigen. Allein der gewählte Schlachteinheitenmaßstab gewährleistet vielmehr eine am Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG orientierte Heranziehung aller Schlachtbetriebe zur Grundgebühr. |
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| | Der gewählte Wahrscheinlichkeitsmaßstab entsprechend den Schlachteinheiten bildet bei typisierender Betrachtungsweise das jeweilige Potential an andienungspflichtigen Schlachtnebenprodukten aller Schlachtbetriebe ab, das der geschaffenen Entsorgungsleistung bzw. Entsorgungskapazität im Rahmen der Erneuerung wesentlicher Anlagenteile der Tierkörperbeseitigungsanlage in Hardheim in den Jahren 2009 bis 2011 zugrunde gelegt worden ist (vgl. zur Frage, ob der Antragsgegner Prognosefehler gemacht bzw. fehlerhaft Überkapazitäten geschaffen hat: sogleich unter II. 4.). Der Umfang der Entsorgungskapazitäten, der durch die Ersatzinvestitionen in der Tierkörperbeseitigungsanlage Hardheim in den Jahren 2009 bis 2011 geschaffen worden ist, beruhte bei typisierender Betrachtung auf dem Umstand, dass alle schlachtenden Betriebe der Tierkörperbeseitigungsanlage in etwa vergleichbare Mengen an Risikomaterial der Kategorien 1 und 2 je Schlachteinheit angedient hatten. |
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| | Der wesentliche Rückgang der angedienten Schlachtnebenprodukte durch die Antragstellerin, wie er durch den Einsatz technisierter Verfahren für die Absonderung des Risikomaterials einerseits und die Rechtsänderung im Juli 2016 andererseits, wonach Deutschland von der Europäischen Kommission als Land mit vernachlässigbarem BSE-Status eingestuft wurde, erst ermöglicht worden ist, ist zeitlich erst nach Aufbau der der Abrechnung zugrundeliegenden Entsorgungskapazität erfolgt. In den Jahren 2009 und 2010 war lediglich in geringerem Umfang ein Rückgang der Gesamtmenge der angedienten Schlachtnebenprodukte durch die Schlachtbetriebe auf zunächst 58.219 Tonnen und dann 55.819 Tonnen zu verzeichnen. Erst im Jahre 2011 erfolgte ein deutlicher Rückgang dieser Gesamtmenge auf 47.767 Tonnen. |
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| | Danach sind die hier zu beurteilenden Entsorgungskapazitäten in erster Linie nicht für die kleineren Schlachtbetriebe - insbesondere nicht für die kleinen und mittleren Landschlachter -, sondern vor allem im Interesse der Entsorgungssicherheit für die beiden Großschlachtbetriebe im Satzungsgebiet geschaffen worden. Der Antragsgegner hat mit anderen Worten der Bemessung der Entsorgungskapazität für alle Schlachtbetriebe je Schlachteinheit vergleichbare Mengen an andienungspflichtigem Risikomaterial und danach je Schlachteinheit ein vergleichbares „Abfallpotential“ zugrunde gelegt. Dementsprechend können auch die Vorhaltekosten, die durch die damals geschaffene Entsorgungskapazität entstanden sind, auf Grundlage des „historischen“ Abfallpotentials und damit nach einem „historischen Schlüssel“ auf die Nutzergruppen umgelegt werden. Nur der Schlachteinheitenmaßstab, der in gleichheitsgerechter Weise die „historische“ Kostenverursachung für die Tierkörperbeseitigungsanlage berücksichtigt, gewährleistet danach eine angemessene Kostenbeteiligung der Betriebe, für die die Entsorgungskapazitäten gerade geschaffen worden sind. Deshalb ist die Einführung einer Grundgebühr auch auf dem Gebiet der Tierkörperbeseitigung ein rechtlich zulässiges Instrument, um die hohen Vorhaltekosten, die durch die Beseitigung des andienungspflichtigen Risikomaterials der Großschlachtbetriebe verursacht worden sind, auch auf diese „Abfallerzeuger“ umzulegen, für deren Entsorgungssicherheit die Anlagen in der Vergangenheit (gerade) errichtet worden sind. |
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| | bb) Der Schlachteinheitenmaßstab bildet - unabhängig von den Ausführungen zur „historischen“ Verursachung der Kosten der Tierkörperbeseitigungsanlage - das Abfallpotential aller Schlachtbetriebe und damit auch der Großschlachtbetriebe sachgerecht ab. Denn die Einschätzung des Antragsgegners, nach wie vor sei bei allen Schlachtbetrieben - sei es ein Großschlachtbetrieb wie die Antragstellerin, sei es ein mittelgroßer Schlachtbetrieb oder ein mittlerer bzw. kleiner Landschlachter - das Potential an entsorgungspflichtigen Schlachtnebenprodukten je Schlachteinheit (in etwa) gleichgeblieben, kann nicht beanstandet werden. In diesem Zusammenhang kommt es entgegen der Auffassung der Antragstellerin gerade nicht maßgeblich auf die tatsächliche Menge an Schlachtnebenprodukten an, die aktuell dem Antragsgegner angedient wird. Dieser hat vielmehr im Hinblick auf seine unbeschränkte Beseitigungspflicht eine Höchstlastkapazität vorzuhalten, die sich an der potentiellen Höchstmenge je Schlachteinheit auszurichten hat. Vor diesem Hintergrund ist den entsorgungspflichtigen Körperschaften im Hinblick auf zahlreiche Unwägbarkeiten bei der Bewertung des Abfallpotentials der Schlachttiere eine Einschätzungsprärogative und damit ein weiter Einschätzungsspielraum zuzubilligen. Solche Unwägbarkeiten ergeben sich bei der Abschätzung zukünftiger Seuchenfälle aus der Natur der Sache. Aber auch nicht absehbare Rechtsänderungen - etwa auf dem Gebiet des Umweltschutzrechts oder des Tierschutzrechts - sowie die betriebswirtschaftlichen Eigengesetzlichkeiten im Bereich der Schlachtindustrie können zu für den Antragsgegner kaum abschätzbaren, unvorhersehbaren Schwankungen bei der Menge der angedienten Schlachtnebenprodukte führen. |
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| | Die Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 und das auf dieser Grundlage erlassene Tierische Nebenprodukte-Beseitigungsgesetz dienen dem Schutz überragender Gemeinschaftswerte, insbesondere soll mit der Vermeidung von Seuchen grundlegenden Gefahren für die menschliche Gesundheit und das Leben begegnet werden (vgl. dazu etwa den ersten Erwägungsgrund in der genannten Verordnung und § 2a TierNebG). Vor diesem rechtlichen Hintergrund kann nicht beanstandet werden, wenn die beseitigungspflichtigen Behörden - auch gerade im Hinblick auf die Erfahrungen mit der BSE-Seuche - bei der Seuchenbekämpfung den „sichersten Weg“ wählen und deshalb das gesamte Abfallpotential des jeweiligen Schlachttiers berücksichtigen und dementsprechend Entsorgungskapazitäten „für den schlimmsten Fall“ vorhalten. |
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| | Die Änderung des BSE-Status der Bundesrepublik Deutschland liegt gerade fünf Jahre zurück. Die BSE-Seuche macht deutlich, in welch kurzer Zeit und in welch bedeutendem Umfang Mengenverschiebungen bei den angedienten Schlachtnebenprodukten möglich sind. Die Änderung des BSE-Status der Bundesrepublik Deutschland im Jahre 2016 hat es der Schlachtindustrie ermöglicht, durch den Einsatz von Darmkotseparatoren bei der Rinderschlachtung, anstatt den Darm als ungetrenntes Darmpaket als andienungspflichtiges Material der Kategorie 2 der Tierkörperbeseitigungsanstalt andienen zu müssen, den Darm selbst als Material der Kategorie 3 zu vermarkten und den Darminhalt - trotz Einstufung als K 2-Material - als Biomasse in einer Biogasanlage kostengünstig zu verwerten; große Mengen andienungspflichtigen Materials in Form des ungetrennten Darmpakets werden damit der Tierkörperbeseitigungsanlage vollständig entzogen. Nach unwidersprochenem Vortrag des Antragsgegners war es deshalb der Schlachtindustrie möglich, bei der Rinderschlachtung das Risikomaterial der höchsten Kategorie 1 von 75 kg je Schlachttier noch im Mai 2015 auf nur noch rund 15 kg je Schlachttier ab August 2016 (nach der Rechtsänderung zum BSE-Status) bzw. sogar auf 500 g je Schlachttier, wenn zusätzlich der Kopf des Rindes „ausgepult“ wird, zu senken und damit eine Absenkung auf nur noch 20 Prozent bzw. 0,67 Prozent der vor der Rechtsänderung ursprünglich angedienten Mengen zu erzielen. Für den Fall, dass der heutige BSE-Status der Bundesrepublik Deutschland wieder geändert würde, müssten die entsorgungspflichtigen Körperschaften bei der Rinderschlachtung wieder mit der ursprünglichen Menge an andienungspflichtigem Material der Kategorie 1 rechnen und in entsprechend großem Umfang Entsorgungskapazitäten zur Verfügung stellen. |
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| | Eine solche Entwicklung ist derzeit zwar nicht absehbar und erscheint - so zu Recht die Antragstellerin - aus heutiger Sicht auch nicht überwiegend wahrscheinlich. Der Antragsgegner hat allerdings in diesem Zusammenhang auf einige - wenn auch wenige - Fälle hingewiesen, in denen auch in neuerer Zeit BSE-Erreger bei Rindern in den europäischen Ländern Frankreich und Großbritannien nachgewiesen worden sind. Im Hinblick auf die außergewöhnliche Gefahrenlage, die mit der Verbreitung des BSE-Erregers für Mensch und Tier verbunden ist, kann eine solche zukünftige Rechtsänderung jedenfalls nicht völlig ausgeschlossen werden. |
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| | Da die Gefahr von Tierseuchen - wie BSE eindrücklich gezeigt hat - nach Art und Umfang weder vorhersehbar noch abschätzbar ist, kann es jedenfalls nicht beanstandet werden, wenn die Behörde Entsorgungskapazitäten für das „gesamte“ Abfallpotential des jeweiligen Schlachttieres schafft. Im Hinblick auf die dargestellte grundlegende Gefahrenlage bei Tierseuchen können - wie die Vergangenheit gezeigt hat - restriktive und niedrigschwellige gesetzliche Regelungen, die durch den Vorsorgegedanken geprägt sind, nicht ausgeschlossen werden; dies zeigt sich beispielsweise daran, dass die Veränderung des BSE-Status der Bundesrepublik Deutschland erst im Jahre 2016 erfolgt ist, BSE-Fälle in Deutschland aber bereits seit dem Jahr 2006 nicht mehr in nennenswertem Umfang zu verzeichnen waren (siehe Wikipedia - Bovine spongiforme Enzephalopathie - Bearbeitungsstand 18.02.2021, seit dem Jahr 2006 noch 26 Fälle, seit dem Jahr 2010 noch zwei Fälle). |
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| | Darüber hinaus kann die Vorhaltung einer Höchstlastkapazität gerade auch für die beiden Großschlachtbetriebe im Satzungsgebiet des Antragsgegners deshalb nicht beanstandet werden, weil diese weitreichende Gestaltungsmöglichkeiten haben, mit denen sie - etwa nach betriebswirtschaftlichen Gesichtspunkten - die Menge der andienungspflichtigen Schlachtnebenprodukte vermindern und wieder erhöhen können. So lässt etwa die Antragstellerin seit dem Jahr 2003 die bei ihr anfallenden Rinderköpfe bei einem darauf spezialisierten Zerlegebetrieb in Niederbayern bearbeiten, so dass im Einzugsbereich des Antragsgegners insoweit kein Risikomaterial mehr anfällt. Nach Angaben der Antragstellerin fällt auch seit Jahren der überwiegende Teil des andienungspflichtigen Wirbelknochens von Rindern, d.h. das Material der Hinterviertel und damit ca. 70 Prozent des Wirbelknochens, nicht als Pflichtware im Satzungsgebiet des Antragsgegners an, da sie diese Hinterviertel an einen Abnehmer nach Bayern liefert. Im Hinblick auf die erst spätere Zerlegung der Hinterviertel fallen deshalb die enthaltenen Wirbelknochen im Zuständigkeitsbereich einer anderen beseitigungspflichtigen Körperschaft an. Hielte die Antragstellerin aber die derzeitige Bearbeitung von Rinderkopf und Hinterviertel der Rinder außerhalb des Satzungsgebiets des Antragsgegners nicht mehr für betriebswirtschaftlich sinnvoll, dann müsste dieser entsprechend seiner gesetzlichen Verpflichtung aus § 3 Abs. 1 TierNebG die Schlachtnebenprodukte der Antragstellerin wieder in vollem Umfang abnehmen und beseitigen. |
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| | Nach dem Vortrag des Antragsgegners in der mündlichen Verhandlung hat der zweite Großschlachtbetrieb in seinem Satzungsgebiet, der fast ausschließlich Rinder schlachtet, in vergangener Zeit seine Darmkotseparatoren nur in reduziertem Umfang eingesetzt, und er wird im Rahmen eines Betriebsumbaus auch über einen längeren Zeitraum hinweg Darmkotseparatoren nicht einsetzen und dementsprechend dem Antragsgegner jedenfalls für geraume Zeit das vollständige Darmpaket als K 2-Material andienen. Bestätigt wird diese Aussage auch durch die vom Antragsgegner insoweit vorgelegte Übersicht (Anlage AG 25), wonach bei diesem Großschlachtbetrieb die Menge der angedienten Schlachtnebenprodukte seit dem Jahr 2017 signifikant angestiegen ist; im Jahr 2017 betrug die Pflichtware 35,56 Kilogramm je Großvieheinheit, im Jahre 2018 53,56 Kilogramm, im Jahre 2019 73,84 Kilogramm und im Jahre 2020 69,15 Kilogramm. Auch diese Entwicklung zeigt beispielhaft, dass der Einsatz der Darmkotseparatoren und der sonstigen technisierten Einrichtungen zur Bearbeitung nicht verwertbarer Schlachtabfälle allein nach betriebswirtschaftlichen Gesichtspunkten in ausschließlicher Verantwortung der Schlachtbetriebe erfolgt und dementsprechend die beseitigungspflichtige Körperschaft insoweit keinen Einfluss auf die angediente Menge an Pflichtware hat. Deshalb kann es nicht beanstandet werden, dass der Antragsgegner im Rahmen seines Einschätzungsspielraums auch das ungetrennte „Darmpaket“ in den Blick nimmt und hierfür ausreichende Entsorgungskapazitäten vorhält. |
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| | Auch im Übrigen kann trotz des Einsatzes der Darmkotseparatoren sowohl bei der Schweine- als auch bei der Rinderschlachtung nicht von vornherein ausgeschlossen werden, dass den beseitigungspflichtigen Körperschaften in Zukunft wieder das vollständige „Darmpaket“ angedient wird. Bei dem Darminhalt, der durch die Schlachtbetriebe derzeit kostengünstig in Biogasanlagen entsorgt werden kann, handelt es sich weiterhin um Risikomaterial der Kategorie 2, für das der Antragsgegner „grundsätzlich“ nach § 3 Abs. 1 TierNebG beseitigungspflichtig ist. Sollte sich für die Schlachtbetriebe in Zukunft die Verwertung des Darminhalts in Biogasanlagen wirtschaftlich nicht mehr „rechnen“ oder eine Verwertung in Biogasanlagen rechtlich nicht mehr zulässig sein (etwa im Falle schärferer Hygiene- oder Umweltschutzvorschriften), müsste der Antragsgegner umgehend Entsorgungskapazitäten zur Verfügung stellen. Vor diesem Hintergrund liegt es gerade im Interesse der Großschlachtbetriebe, dass auch für den Fall der Veränderung der rechtlichen oder betriebswirtschaftlichen Rahmenbedingungen ausreichende Entsorgungskapazitäten vorgehalten werden, damit der Produktionsprozess bei diesen Betrieben ungehindert und frei von behördlichen Einschränkungen (etwa im Fall des Auftretens einer Seuche) ununterbrochen fortgesetzt werden kann. |
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| | cc) Vor dem Hintergrund dieser Ausführungen bedarf auch die zwischen den Beteiligten umstrittene Frage, ob bei der Bewertung des „Abfallpotentials“ der Großschlachtbetriebe ein möglicher Ausfall der eingesetzten Darmkotseparatoren eingestellt werden muss und sich bereits aus diesem Grund ihre Berücksichtigung beim Gebührenmaßstab verbietet, keiner Beantwortung mehr. Die dargestellte Entwicklung beim zweiten Großschlachtbetrieb im Satzungsgebiet zeigt jedenfalls, dass der Antragsgegner ausreichende Entsorgungskapazitäten für einen möglichen Ausfall der eingesetzten Darmkotseparatoren vorzuhalten hat. |
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| | Ohne Erfolg beruft sich die Antragstellerin schließlich auf das Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 24.02.1997 (- 3 K 2811/94 - juris), wonach die Bemessung von Gebühren für die Abholung und Beseitigung von Tierkörperteilen aus Schlachtungen anhand der amtlichen Schlachtzahlen mit dem Äquivalenzprinzip nicht vereinbar sei. Diese Entscheidung betrifft - so zu Recht der Antragsgegner - die Frage, ob ein Maßstab nach den amtlichen Schlachtzahlen zulässig ist, wenn die gesamten Kosten der Tierkörperbeseitigung, d.h. sämtliche Fixkosten und die verbrauchsabhängig nach dem Maß der Benutzung anfallenden Kosten, einheitlich nach einem solchen Maßstab abgerechnet werden. Ein solcher Gebührenmaßstab unterscheidet sich aber grundlegend von dem hier zu beurteilenden Maßstab, bei dem ein Teil der Fixkosten über die Grundgebühr und der restliche Teil der Fixkosten sowie die verbrauchsabhängigen Kosten über eine Leistungs- bzw. Arbeitsgebühr umgelegt werden. |
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| | dd) Dass der dargestellte Rückgang der von der Antragstellerin angedienten Mengen an Risikomaterial bei der Bemessung der Grundgebühr außer Betracht bleibt, kann schließlich auch unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes nicht beanstandet werden. Über die Grundgebühr werden von den Vorhaltekosten der Tierkörperbeseitigung lediglich 60 Prozent der gebührenfähigen Verarbeitungskosten umgelegt. Die übrigen 40 Prozent der Vorhaltekosten sowie die verbrauchsabhängigen Kosten werden weiterhin nach dem Maß der Benutzung - hier im Wege der mengenabhängigen Behälter- oder Gewichtsgebühr - abgerechnet mit der Folge, dass sich der Rückgang des angedienten Risikomaterials zwar nicht bei der Grundgebühr, jedoch bei der Behälter- bzw. Gewichtsgebühr gebührensenkend auswirkt. Die Investitionen, die die Antragstellerin für die Anschaffung der Darmkotseparatoren und der sonstigen technischen Hilfsmittel zur Aussonderung des Risikomaterials getätigt hat, sind somit nicht nutz- bzw. wertlos; auch nach Einführung des neuen Gebührensystems besteht für die Antragstellerin weiterhin ein wirtschaftlicher Anreiz, die Menge des andienungspflichtigen Risikomaterials und damit die Höhe der zu zahlenden Gesamtgebühren zu reduzieren. |
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| | c) Der weitere Einwand der Antragstellerin, die Bemessung der Grundgebühren nach dem Schlachteinheitenmaßstab begründe zusätzlich einen Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip, greift ebenfalls nicht durch. |
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| | Das Äquivalenzprinzip ist als ein auf die Gebührenerhebung bezogener Ausdruck des verfassungsrechtlichen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit anzusehen. Er besagt aber lediglich, dass die Gebühr nicht in einem groben Missverhältnis zu der vom Träger öffentlicher Verwaltung erbrachten Leistung stehen darf (allgemeine Meinung, vgl. z.B. BVerwG, Urteil vom 19.01.2000 - 11 C 5.99 - juris Rn. 40; Urteil vom 16.09.1981 - 8 C 48.81 - juris Rn. 17). Deswegen verbleibt dem Satzungsgeber bei der Beantwortung der Frage, wie eine sachgerechte Verknüpfung zwischen dem Wert einer Leistung und der Gebührenhöhe herzustellen ist, ein weiter Ermessensspielraum. Bei der Tierkörperbeseitigung bestimmt - wie auch bei der kommunalen Müllabfuhr - der regelmäßige Abholdienst entscheidend den Wert der vom Gebührenschuldner in Anspruch genommenen Leistung. Denn dem Gebührenschuldner wird auf Grundlage von § 3 Abs. 1 TierNebG garantiert, dass ihm das - leichtverderbliche und nur geringe Zeit lagerbare - Risikomaterial der Kategorien 1 und 2 jederzeit von der beseitigungspflichtigen Behörde abgenommen wird (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 20.12.2000 - 11 C 7.00 - juris Rn. 37 zur kommunalen Müllabfuhr; vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 01.02.2011, aaO juris Rn. 110 für die gewerbliche kommunale Müllentsorgung). Danach ist eine auf Kostendeckung abzielende Gebühr - wie sie hier vom Antragsgegner erhoben wird - mit dem Äquivalenzprinzip vereinbar, solange der Verteilungsmaßstab dem Gleichheitsgrundsatz Rechnung trägt. Die nach Art. 3 Abs. 1 GG anzustrebende Belastungsgleichheit gewährleistet im Fall einer Gebühr, mit der der behördliche Aufwand abgedeckt wird, zugleich ein angemessenes Verhältnis zwischen Wert der Leistung und Gebührenhöhe (vgl. BVerwG, Beschluss vom 05.11.2001 - 9 B 50.01 - juris Rn. 12; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 01.02.2011, aaO juris Rn. 110). Da nach den bisherigen Ausführungen eine Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes nicht vorliegt, scheidet damit zugleich ein Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip bzw. den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz aus. |
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| | 2. Es kann auch nicht beanstandet werden, dass der Antragsgegner die Vorhaltekosten der Tierkörperbeseitigungsanlage ausschließlich zwischen den Benutzergruppen Landwirte/Tierkörper einerseits und Schlachtbetriebe/Schlachtnebenprodukte andererseits aufgeteilt und die Kosten mit einem Schlüssel von 64 Prozent den Schlachtbetrieben und von 36 Prozent den Landwirten zugeordnet hat. |
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| | Über die Grundgebühr legt der Antragsgegner von den Vorhaltekosten des Verarbeitungsbetriebs 60 Prozent der gebührenfähigen Verarbeitungskosten um. Von diesen 60 Prozent der Vorhaltekosten werden in einem zweiten Schritt 64 Prozent der Benutzergruppe Schlachtnebenprodukte und 36 Prozent der Benutzergruppe Tierkörper zugeordnet. Der Verteilungsschlüssel geht davon aus, dass der Verarbeitungsbetrieb im Zwei-Schicht-Normalbetrieb auf die Verarbeitung einer jährlichen Gesamtkapazität von 80.000 Tonnen des Risikomaterials der Kategorien 1 und 2 zuzüglich einer Seuchenreserve in Höhe von ca. 20.000 Tonnen ausgelegt ist. Dementsprechend wird der Benutzergruppe Tierkörper-Bereich ein Anteil von 16 Prozent im Wesentlichen durch die andienungspflichtigen Landwirte sowie von 20 Prozent für die vorzuhaltende Seuchenreserve zugewiesen. Der dargestellte Verteilungsschlüssel beruht auf der in den Jahren 2003 bis 2008 jährlich von den Schlachtbetrieben und den Landwirten angedienten Menge an Risikomaterial der Kategorien 1 und 2. Danach diente der Tierkörper-Bereich (Landwirte) im genannten Zeitraum jährlich durchschnittlich 15.554 Tonnen an Tierkörpern und die Schlachtbetriebe dienten jährlich 66.520 Tonnen an Tierkörperteilen/Schlachtnebenprodukten dem Verarbeitungsbetrieb an. |
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| | a) Vor diesem tatsächlichen Hintergrund rügt die Antragstellerin ohne Erfolg, dass die dargestellte Verteilung der Vorhaltekosten auf die Benutzergruppen der Schlachtbetriebe und der Landwirte gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG und das Äquivalenzprinzip verstoße. Die Antragstellerin macht in diesem Zusammenhang im Wesentlichen geltend, der Kostenverteilungsschlüssel, der auf das Verhältnis des früheren Umfangs der Inanspruchnahme der Tierkörperbeseitigungsanlage des Antragsgegners abstelle, stehe in einem offensichtlichen Missverhältnis zum heutigen Umfang der Inanspruchnahme der Vorhalteleistung durch die Benutzergruppen Schlachtbetriebe einerseits und landwirtschaftliche Betriebe mit beseitigungspflichtigen Tierkörpern andererseits. Das Mengenaufkommen der Schlachtbetriebe an Schlachtnebenprodukten (16.379 Tonnen) und der Landwirte an Tierkörpern (14.400 Tonnen) habe sich auf Grundlage der Ist-Zahlen für das Jahr 2016 weitgehend angenähert, weshalb die Verteilung der Vorhaltekosten mit 64 Prozent zu Lasten der Schlachtbetriebe nicht mehr dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz genüge. Diesen Ausführungen kann nicht gefolgt werden. |
|
| | Um willkürliche Zuordnungen bei der Grundgebühr auszuschließen, bedarf es bei der Schaffung gebührenrechtlicher Gruppenbildungen nachvollziehbarer Gründe, warum unterschiedliche Benutzergruppen gebildet werden und weshalb gerade die vorgenommene Gruppenbildung angezeigt ist (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 01.02.2011, aaO juris Rn. 60; Urteil vom 02.03.2004, aaO juris Rn. 203). Dementsprechend muss die Verteilung der Vorhaltekosten auf die beiden genannten Nutzergruppen im Hinblick auf die Systematik, die mit der Erhebung von Grundgebühren verbunden ist, sachlich gerechtfertigt sein. |
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| | Davon ausgehend kann die Umlegung der Vorhaltekosten nach dem „historischen“ Schlüssel und damit nach der historischen Kapazitätsnutzung, die Grundlage für die Ersatzinvestitionen im Verarbeitungsbetrieb Hardheim in den Jahren 2009 bis 2011 war, nicht beanstandet werden. Insoweit kann in vollem Umfang auf die bisherigen Ausführungen unter II. 1. b) aa) verwiesen werden. Es entspricht gerade dem Sinn und Zweck der Erhebung von Grundgebühren, diejenigen Nutzer einer öffentlichen Entsorgungseinrichtung, in deren Interesse die Entsorgungskapazitäten auf Grundlage einer nicht zu beanstandenden Prognose (vgl. dazu sogleich unter II. 4.) geschaffen worden sind, angemessen an den Vorhaltekosten der Einrichtung zu beteiligen. |
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| | Unbehelflich ist auch der Einwand der Antragstellerin, der „historische“ Verteilungsschlüssel perpetuiere das frühere Mengenverhältnis des angedienten Risikomaterials der Kategorien 1 und 2 von Schlachtbetrieben einerseits und den landwirtschaftlichen Betrieben andererseits aus dem Zeitraum 2003 bis 2008 auf Dauer und dies führe zu einer „Ewigkeitshaftung“ der Benutzergruppe der Schlachtbetriebe für die Ersatzinvestitionen des Antragsgegners. Die Schlachtbetriebe haften für die entstandenen Kosten nicht in alle Ewigkeit, die Haftungsdauer ist vielmehr auf die Lebensdauer der Tierkörperbeseitigungsanlage in Hardheim, d.h. auf eine Dauer von 20 bis 30 Jahren, beschränkt. Diese Haftung ist - wie im Einzelnen erläutert - deshalb gerechtfertigt, weil die Schlachtbetriebe durch eine intensive Nutzung der Tierkörperbeseitigungsanlage in Hardheim in den Jahren 2003 bis 2008 die hier zu beurteilenden Ersatzinvestitionen veranlasst haben. Die Haftung für die heutigen Leerkosten der Anlage in Hardheim ist zum einen verursachungsgerecht, soweit der Rückgang der angedienten Menge an Schlachtnebenprodukten auf die Veränderungen im industriellen Schlachtprozess bzw. auf die sie jedenfalls teilweise ermöglichenden Rechtsänderungen zurückzuführen ist. Darüber hinaus ist es aber auch sachgerecht, die Leerkosten, die durch den Rückgang der Zahl der Rinderschlachtungen - die Antragstellerin hat dargelegt, dass im Zeitraum zwischen 2009 und 2019 die Zahl der Rinderschlachtungen in den Regierungsbezirken Karlsruhe und Stuttgart um 25 Prozent zurückgegangen ist - entstanden sind, den Schlachtbetrieben zuzuordnen; auch insoweit haben sie durch eine höhere Anzahl an Schlachtungen und damit durch eine intensivere Nutzung der Tierkörperbeseitigungsanlage in früherer Zeit die geschaffenen Kapazitäten verursacht. Danach besteht für den Antragsgegner erst nach Ablauf der Betriebsdauer der Anlage in Hardheim Anlass und Verpflichtung, die Verteilung der Vorhaltekosten auf die Benutzergruppen der Schlachtbetriebe und der Landwirte zu überdenken und gegebenenfalls den zukünftigen Verhältnissen anzupassen. Für den Fall einer Neuplanung der Entsorgungskapazität ist der Antragsgegner gehalten, eine nochmalige Prognose hinsichtlich des „Abfallpotentials“ und damit eine Prognose über die für die Schlachtbetriebe vorzuhaltende Höchstlastkapazität anzustellen. |
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| | Der danach unter dem Gesichtspunkt einer verursachungsgerechten Kostenverteilung gerechtfertigte Fixkostenanteil für die Schlachtbetriebe von 64 Prozent wäre nur dann mit dem Gebot der Belastungsgleichheit nicht mehr vereinbar, wenn die für die Nutzergruppe landwirtschaftliche Betriebe und damit für die Beseitigung der Tierkörper vorgehaltene Vorhalteleistung bei einem Vergleich des zugrunde gelegten „historischen“ Umfangs mit dem für die Kalkulation der Grundgebühr zugrunde gelegten Umfang - Prognose für das Jahr 2018, in dem das Grundgebührensystem eingeführt wurde - nennenswert angestiegen wäre. Dies ist jedoch nicht der Fall, da die dem Antragsgegner angedienten Mengen an Tierkörpern der Kategorien K 1 und K 2 über die ganzen Jahre hinweg mit ca. 15.000 Tonnen pro Jahr gleichgeblieben sind. Die Benutzergruppe der landwirtschaftlichen Betriebe nimmt danach auch nach der Gebührenkalkulation für das Jahr 2018 die Vorhalteleistung in dem Umfang in Anspruch, in dem Entsorgungskapazitäten für diese Gruppe geschaffen worden sind. Dementsprechend ist es nicht zu beanstanden, dass der Antragsgegner für die Gebührensatzung 2018 auf den „historischen“ Verteilungsschlüssel abgestellt hat. |
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| | Die Umlegung der Vorhaltekosten nach dem „historischen“ Schlüssel ist - unabhängig davon - für die Gebührenkalkulation 2018 und auch für den heutigen Zeitpunkt deshalb gerechtfertigt, weil bei allen Schlachtbetrieben das Potential an entsorgungspflichtigen Schlachtnebenprodukten je Schlachteinheit (in etwa) gleichgeblieben ist. Auch insoweit kann vollumfänglich auf die Ausführungen unter II. 1. b) bb) verwiesen werden. |
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| | b) Zu Unrecht meint die Antragstellerin ferner, der dargestellte Verteilungsschlüssel sei auch deshalb zu beanstanden, weil der Antragsgegner verpflichtet gewesen sei, die langjährig praktizierte und zulässige Fremdbeauftragung des Entsorgungsbetriebs in Gunzenhausen bei der Planung seiner Ersatzinvestitionen kapazitätsmindernd zu berücksichtigen. Die Antragstellerin macht in diesem Zusammenhang geltend, die Tierkörperbeseitigungsanlage in Hardheim werde seit Jahren durchgängig ausschließlich als K 2-Betrieb geführt, das Risikomaterial der Kategorie 1 werde hingegen durch den Zweckverband Gunzenhausen bzw. andere Entsorgungsbetriebe verarbeitet, weshalb die Kapazität der Anlage in Hardheim nur auf Grundlage der durchschnittlich angedienten Mengen an K 2-Material hätte geplant werden dürfen und dementsprechend auch nur diese Mengenströme dem Verteilungsschlüssel hätten zugrunde gelegt werden dürfen. Diesem Einwand kann nicht gefolgt werden, insoweit wird auf die Ausführungen zur Frage eines Verstoßes gegen das Kostenüberschreitungsverbot verwiesen (vgl. sogleich unter II. 4.). |
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| | c) Der Antragsteller wendet sich schließlich gegen den dargestellten Verteilungsschlüssel hinsichtlich der Vorhaltekosten ohne Erfolg mit der Begründung, auch die angedienten Mengen an Material der Kategorie 3 aus dem Verbandsgebiet, d.h. im Wesentlichen das Material der sogenannten Zerlege-bzw. Weiterverarbeitungsbetriebe sowie das nicht der Andienungspflicht unterliegende K 2-Material bzw. das Gemisch aus K 2- und K 3-Material, das auf Grundlage der Vereinbarung mit dem Zweckverband für Tierkörperbeseitigung Gunzenhausen aus dem Jahr 2010 in der Anlage des Antragsgegners verwertet werde, nähmen an der Vorhalteleistung teil und müssten deshalb bei der Verteilung der Vorhaltekosten im Rahmen der Grundgebühren Berücksichtigung finden. Die Antragstellerin macht in diesem Zusammenhang geltend, auch diese Benutzergruppen verursachten mit dem Abruf der öffentlichen Leistung einen gewissen Anteil an den Vorhaltekosten, sie trügen beispielsweise dazu bei, dass Anlagenaggregate frühzeitig erneuert werden müssten und zudem werde dadurch möglicherweise Personal, das angesichts der geringeren Auslastung durch Pflichtware der Kategorien 1 und 2 längst hätte abgebaut werden müssen, weiter beschäftigt. Dieser Argumentation kann nicht gefolgt werden. |
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| | Die Entsorgungskapazitäten, die auf Grundlage der Ersatzinvestitionen in den Jahren 2009 bis 2011 geschaffen worden sind, sind - wie dargestellt -vollständig auf die prognostizierten Mengen an Risikomaterial der Kategorien 1 und 2 ausgerichtet. Besondere Kapazitäten für „freie Rohware“ bzw. K 3-Material lagen der Planung nicht zugrunde, da insoweit keine Andienungspflicht besteht und die Anlieferung nach Marktlage erfolgt. Der Antragsgegner verarbeitet dieses Material nur zur besseren Auslastung der für die Pflichtware der Kategorien 1 und 2 vorzuhaltenden Kapazitäten. Zu Recht weist er in diesem Zusammenhang darauf hin, dass die Kunden mit „freier Rohware“ gerade nicht über die Entsorgungssicherheit wie die Schlachtbetriebe verfügten. Sofern die Verarbeitung von nicht andienungspflichtigem Material der Kategorie 3 vom Zweckverband - etwa im Seuchenfall - nicht mehr sichergestellt werden kann, wird er die Annahme verweigern und diese Nutzergruppe auf andere Entsorgungswege verweisen müssen. Die Andiener der Schlachtnebenprodukte der Kategorien 1 und 2 hingegen können sich im Hinblick auf das von diesem Material ausgehende Gefahrenpotential - insbesondere für Leben und Gesundheit - jederzeit auf die Beseitigungspflicht des Antragsgegners nach § 3 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 iVm § 2 a TierNebG verlassen. |
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| | Diese Erwägungen gelten in gleicher Weise für die Rückfracht des K 2-Materials bzw. des Gemisches aus K 2- und K 3-Material aus dem Gebiet des Zweckverbands Gunzenhausen. Der sogenannte „Rohwarenaustausch“ zwischen dem Antragsgegner und dem Zweckverband Gunzenhausen erfolgt allein aus betriebswirtschaftlichen Gründen zur Generierung eines Wertschöpfungsvorteils (vgl. dazu sogleich unter II. 4.). Die gesetzliche Entsorgungssicherheit für das Material aus Gunzenhausen wird jedoch durch den Antragsgegner nicht gewährleistet. |
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| | Der Umstand, dass für die „freie Rohware“ und das Material der Kategorie 2 bzw. das Mischmaterial K 2/K 3 aus Gunzenhausen keine Vorhaltekosten im Wege einer Grundgebühr abgerechnet werden, darf aber nicht dazu führen, dass diese „Nutzergruppen“ im Ergebnis an den Vorhaltekosten der Tierkörperbeseitigungsanlage nicht beteiligt werden. Die Verarbeitung der „freien Rohware“ aus dem Verbandsgebiet und der Rückfracht aus Gunzenhausen dient ja gerade dazu, die Auslastung der Tierkörperbeseitigungsanlage sicherzustellen, Wertschöpfungsvorteile zu erzielen und damit insgesamt eine höhere Kostendeckung der Anlage zu erreichen. |
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| | Auf Grundlage der Gebührenkalkulation 2018 kann - entgegen der Ansicht der Antragstellerin - angenommen werden, dass die Benutzergruppen, die „freie Rohware“ andienen, sowie die Rückfracht von Gunzenhausen angemessen an den Vorhaltekosten der Tierkörperbeseitigungsanlage in Form von Deckungsbeiträgen beteiligt werden (vgl. dazu die Vorkalkulation 2018 mit Grundgebühren, S. 5, 9 und 17 sowie den Gesamtkostenvergleich K 1-/K 2-Betrieb im Verarbeitungsbetrieb Hardheim, S. 10 und 17). Danach werden die Vorhaltekosten in einem ersten Schritt nur auf die Pflichtware der Kategorien 1 und 2 verteilt, um Deckungsbeiträge für das K 3-Material bzw. die „freie Rohware“ ausweisen zu können. Die Verteilung der Vorhaltekosten erfolgt nach dem dargestellten Vorhalteschlüssel auf die K 1- und K 2-Kostenträger, da die Anlage - wie ausgeführt - nur für die Pflichtware vorgehalten wird. Im letzten Schritt erfolgt dann die Gutschrift der berechneten Deckungsbeiträge aus „freier Rohware“ bzw. aus der Rückfracht von Gunzenhausen auf die geplante Pflichtware des Kalkulationszeitraums. Der Antragsgegner trägt in diesem Zusammenhang vor, in der Kalkulation der Gebühren für das Jahr 2018 seien Deckungsbeiträge aus der Verarbeitung von „freier Rohware“ in Höhe von 1.085.000,-- EUR eingeflossen. Das entspreche einer Vorhaltekostendeckung in Höhe von rund 53,-- EUR je Tonne. Von den Deckungsbeiträgen werde ein Anteil in Höhe von 571.000,-- EUR dem Gebührenbedarf der Schlachtnebenprodukte der Kategorien K 1 und K 2 kostenverringernd zugerechnet. Diesen Angaben ist die Antragstellerin nicht entgegengetreten. Auch für den Senat sind insoweit keine Berechnungsfehler ersichtlich. |
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| | 3. Auf Grundlage der bisherigen Ausführungen kann auch dem weiteren Einwand der Antragstellerin, die unterschiedliche Belastung der einzelnen Benutzergruppen der Einrichtung im Rahmen der Erhebung der Grundgebühr verstoße gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG, nicht gefolgt werden. |
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| | a) Ohne Erfolg beruft sich die Antragstellerin in diesem Zusammenhang zunächst darauf, eine sachlich nicht gerechtfertigte Schlechterstellung der Großschlachtbetriebe ergebe sich augenfällig aus dem vom Antragsgegner angestellten Musterbetriebsvergleich, der seiner Beschlussfassung vom 10.11.2017 über die Gebührensatzung 2018 zugrunde gelegt worden sei. |
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| | Es ist zwar zutreffend, dass bei einem Vergleich des bisherigen Gebührensystems mit „reinen“ mengenabhängigen Behälter- bzw. Gewichtsgebühren mit dem hier zu beurteilenden Mischsystem aus Grundgebühr zuzüglich einer mengen- bzw. gewichtsabhängigen Arbeitsgebühr Großschlachtbetriebe wie die Antragstellerin im Vergleich zu anderen (kleineren) Schlachtbetrieben deutlich stärker belastet werden. Die Einführung der Grundgebühr führt dazu, dass die Gesamtbelastung der Antragstellerin mit Gebühren im Jahr 2018 im Vergleich mit dem Vorgängerjahr 2017 um etwa 200.000,-- EUR angestiegen ist. Mittelgroße Schlachtbetriebe mit jährlichen Schlachtzahlen von 1.500 Großvieh- und 50.000 Kleinvieheinheiten werden durch die neue Gebührenstruktur moderat höher belastet, kleine Landschlachter mit Schlachtzahlen von 100 Großvieh- und 750 Kleinvieheinheiten sowie mittlere Landschlachter mit Schlachtzahlen von 1.500 Großvieh- und 20.000 Kleinvieheinheiten werden danach sogar (teilweise) entlastet. Die Einführung einer Grundgebühr führt aber - wie im Einzelnen dargestellt worden ist - nicht zu einer sachlich nicht gerechtfertigten Ungleichbehandlung der Großschlachtbetriebe im Vergleich zu den übrigen Schlachtbetrieben; die Großschlachtbetriebe werden vielmehr entsprechend dem Gleichheitssatz angemessen an den Vorhaltekosten der Tierkörperbeseitigungsanlage beteiligt, die in ihrem Interesse in der vom Antragsgegner geschaffenen Kapazität errichtet worden ist. Die der Grundgebühr zugrunde gelegte Entsorgungskapazität bildet zudem - unabhängig von den tatsächlich geringeren Mengen an angedientem Material der Kategorien 1 und 2 - das Abfallpotential der von der Antragstellerin verarbeiteten Schlachteinheiten zutreffend ab. |
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| | b) Neben der Sache liegt der weitere Einwand der Antragstellerin, eine sachlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung der Schlachtbetriebe liege deshalb vor, weil die Gruppe der Landwirte, die der Tierkörperbeseitigungsanlage Tierkörper der Kategorien 1 und 2 andiene, keine Grundgebühren zu zahlen habe. |
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| | Die Schlachtbetriebe werden im Rahmen der Grundgebühr nur mit einem Anteil von 64 Prozent und danach mit dem Anteil in Anspruch genommen, der der für sie geschaffenen Entsorgungskapazität entspricht. Der restliche Anteil der Vorhaltekosten in Höhe von 36 Prozent der eigentlich ansatzfähigen Kosten, d.h. der der Benutzergruppe der Landwirte zugerechnete „Fixkostenblock“, der der zugrunde gelegten Entsorgungskapazität für 15.600 Tonnen an Tierkörpern (= durchschnittlich angediente Menge an Tierkörpern in den Jahren 2003 bis 2008) sowie einer Seuchenreserve in Höhe von 20.000 Tonnen entspricht, wird zwar nicht im Wege einer Grundgebühr umgelegt, der Anteil wird jedoch in vollem Umfang von dieser Nutzergruppe und nicht von den Schlachtbetrieben getragen. Auch wenn der der Benutzergruppe der Landwirte zugeordnete Anteil der Vorhaltekosten danach auf Grundlage der gesetzlichen Vorgaben nach einem unterschiedlichen Maßstab - die Halter von landwirtschaftlichen Nutztieren zahlen nach § 3 Abs. 3 AGTierNebG in Baden-Württemberg für die Beseitigung ihrer Tierkörper Gebühren in Höhe von 25 Prozent der Kosten für die Verarbeitung, die verbleibenden 75 Prozent der Kosten der Verarbeitung (inkl. Beseitigung/Verwertung) und 100 Prozent der Kosten der vorgelagerten Einsammlung tragen die zuständigen Gebietskörperschaften in Form einer Umlage - abgerechnet wird, entspricht die Aufteilung der Vorhaltekosten auf die beiden Nutzergruppen dem Gebot der Belastungsgleichheit; insoweit kann vollumfänglich auf die Ausführungen unter II. 2. verwiesen werden. |
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| | c) Eine dem Gleichheitssatz widersprechende Belastung der Benutzergruppen liegt schließlich auch nicht darin begründet, dass die Schlachtbetriebe, für deren Entsorgungssicherheit die entsprechenden Entsorgungskapazitäten geschaffen worden sind, für die sich daraus ergebenden Vorhaltekosten zur Grundgebühr herangezogen werden, für die Verarbeitung von „freier Rohware“ der Kategorie K 3 und für die vom Zweckverband Gunzenhausen angelieferten Mengen an Material der Kategorien K 2 und K 3 aber keine Grundgebühren erhoben und damit auch keine Vorhaltekosten abgerechnet werden; diese unterschiedliche Behandlung der letztgenannten Benutzergruppen ist deshalb sachlich gerechtfertigt, weil diese nicht über eine gesetzlich normierte Entsorgungssicherheit verfügen und indirekt im Wege von Deckungsbeiträgen ebenfalls an den Vorhaltekosten der Anlage beteiligt werden; insoweit wird auf die Begründung unter II. 2. c) verwiesen. |
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| | d) Auch der Umstand, dass die Gruppe der sogenannten Zerlege- bzw. Weiterverarbeitungsbetriebe (Lebensmittelindustrie, Handel, nichtschlachtender Metzger) im Einzelfall nach Anordnung des Veterinärs in geringem Umfang Risikomaterial der Kategorien 1 und 2 anliefert, rechtfertigt nicht ihre Heranziehung zu einer Grundgebühr. Bei der vorzunehmen typisierenden Betrachtung fällt bei diesen Betrieben nur in sehr geringem Umfang andienungspflichtiges Material an, so dass diese Fälle im Hinblick auf ihre Atypik unberücksichtigt bleiben dürfen. Die Nichterhebung einer Grundgebühr ist mit anderen Worten deshalb gerechtfertigt, weil bei diesen Betrieben im Regelfall kein andienungspflichtiges Risikomaterial der Kategorien 1 und 2 entsteht. |
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| | Nach diesen Vorschriften dürfen die Gebühren für die Tierkörperbeseitigung höchstens so bemessen werden, dass die nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen insgesamt ansatzfähigen Kosten (Gesamtkosten) der Einrichtung gedeckt werden, wobei bei der Bemessung der Gebühren die Verwertungserlöse zu berücksichtigen sind. Danach ist eine im Zusammenhang mit dem Betrieb einer öffentlichen Einrichtung getätigte Ausgabe nur dann im Rahmen der Gebührenbemessung einrechenbar, wenn sie betriebsbedingt ist, d.h. wenn sie für den Betrieb der öffentlichen Einrichtung erforderlich ist. Die Rechtfertigung dafür, den Umfang der als gebührenfähig anzusehenden Kosten durch den Grundsatz der Erforderlichkeit zu begrenzen, folgt aus der Überlegung, dass eine wirtschaftliche und sparsame Haushaltsführung überall dort im Interesse der Betroffenen geboten ist, wo das behördliche Handeln Gebührenpflichten auszulösen vermag. Die Rechtfertigung folgt ferner aus dem Äquivalenzprinzip, nach dem Gebühren in einem angemessenen Verhältnis zu der von der öffentlichen Hand erbrachten Leistung stehen müssen. Dieses angemessene Verhältnis ist aber gestört, wenn der festgelegte Gebührentarif in nennenswertem Umfang auf nicht erforderlichen Kostenpositionen beruht (vgl. zum Ganzen etwa OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 30.01.1995 - 2 L 128/94 - juris Rn. 31 bis 33; Brüning in Driehaus, Kommunalabgabenrecht, § 6 Rn. 70 und 71). |
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| | Nach dem Prinzip der Erforderlichkeit ist im Regelfall der Ansatz von sogenannten Leerkosten in der Gebührenkalkulation ausgeschlossen, die allein durch die Überkapazität einer Anlage bedingt sind (vgl. zum Prinzip der Erforderlichkeit bei Überkapazitäten: Hessischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 27.09.2006 - 5 N 358/04 - juris Rn. 39; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 20.09.2001 - 12 A 10063/01 - juris Rn. 22 ff.; OVG Schleswig-Holstein, aaO juris Rn. 30 ff.). Maßgeblich ist aber die Frage, ob tatsächlich eine Überkapazität einer Anlage vorliegt. Wenn eine Anlage faktisch nicht ausgelastet ist, muss deshalb nicht zwangsläufig eine gebührenrelevante Überdimensionierung anzunehmen sein. Es kommt vielmehr maßgeblich darauf an, ob Planungsfehler im Planungszeitpunkt bzw. Planungszeitraum (vgl. dazu OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 20.09.2001, aaO juris Rn. 27; Brüning in Driehaus, aaO § 6 Rn. 74) gemacht worden sind. Gebührenrechtlich relevant sind (nur) von Prognosespielraum und Prognoseunwägbarkeiten nicht erfasste Leerkosten. Soweit Vorhaltekosten einer vertretbar überdimensionierten Anlage auch im weiteren Betrieb nicht verringert werden können und damit notwendig sind, müssen sie von den Gebührenschuldnern getragen werden (vgl. dazu nochmals Brüning, aaO Rn. 74). Die Tierkörperbeseitigungsanlage des Antragsgegners in Hardheim ist nach diesen Maßstäben nicht überdimensioniert, so dass die Kosten der Ersatzinvestitionen in den Jahren 2009 bis 2011 in vollem Umfang gebührenrechtlich ansatzfähig sind. Die Leerkosten, die durch den Rückgang der angedienten Mengen an Risikomaterial der Kategorien K 1 und K 2 - insbesondere in ganz erheblichem Umfang ab dem Jahr 2011 - entstanden sind, durfte der Antragsgegner deshalb auf die Gebührenschuldner umlegen. |
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| | a) Zu Unrecht meint die Antragstellerin, der Antragsgegner sei verpflichtet gewesen, die langjährig praktizierte, zulässige Fremdbeauftragung des Zweckverbands Gunzenhausen mit der Entsorgung des Risikomaterials der Kategorie K 1 bei der Planung seiner Ersatzinvestitionen kapazitätsmindernd zu berücksichtigen, und deshalb sei die Anlage überdimensioniert, soweit die jährliche Kapazität 75.956 Tonnen für K 2-Material auf Grundlage der durchschnittlich angedienten Mengen in den Jahren 2003 bis 2008 (10.244 Tonnen Tierkörper + 45.712 Tonnen Schlachtnebenprodukte + 20.000 Tonnen Seuchenreserve) überschreite. Der Antragsgegner durfte vielmehr bei der Planung seiner Ersatzinvestitionen eine Jahreskapazität im Normalbetrieb von rund 80.000 Tonnen (für K 1- und K 2-Material) und einschließlich der Seuchenreserve damit eine Gesamtkapazität von 100.000 Tonnen im Jahr zugrunde legen. |
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| | Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 TierNebG ist der Antragsgegner als beseitigungspflichtige Körperschaft verpflichtet, die in seinem Verbandsgebiet anfallenden tierischen Nebenprodukte der Kategorien 1 und 2 zu beseitigen. Nach § 3 Abs. 1 Satz 4 TierNebG kann er sich zur Erfüllung seiner Pflichten eines Dritten bedienen. Vor dem Hintergrund dieser gesetzlichen Systematik kann die Ermessensentscheidung des Antragsgegners, mit der eigenen Tierkörperbeseitigungsanlage in Hardheim ausreichende Kapazitäten zu schaffen, um das prognostizierte Gesamtaufkommen an tierischen Nebenprodukten und Tierkörpern unter Einschluss des K 1-Materials aus seinem Satzungsgebiet verarbeiten und beseitigen zu können, nicht beanstandet werden. Auch unter Berücksichtigung der langjährigen Kooperation mit dem Zweckverband Gunzenhausen und des dabei praktizierten „Rohwarenaustausches“ durfte der Antragsgegner seine Verpflichtung zur Entsorgung aller andienungspflichtigen Materialien aus seinem Einzugsgebiet nach § 3 Abs. 1 Satz 2 TierNebG dadurch erfüllen, dass er für das gesamte Risikomaterial die Entsorgungskapazität vorhält. |
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| | Die Zusammenarbeit mit dem Zweckverband Gunzenhausen beruht ersichtlich auf betriebswirtschaftlichen Gesichtspunkten und soll im Kern Wertschöpfungsvorteile zugunsten des Antragsgegners und damit zugunsten aller Nutzer der Tierkörperbeseitigungsanlage generieren. Ausweislich der als Anlage AG 6 vorgelegten Wertschöpfungsanalyse werden nach der Prognose für das Jahr 2018 in der Anlage in Hardheim rund 1.400.000,-- EUR höhere Erlöse erzielt, wenn der Betrieb als reiner K 2-Betrieb - anstatt als K 1-Betrieb mit gleichzeitiger Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 - „gefahren“ wird. Dieser erhöhte Erlös resultiert fast vollständig aus der höheren Wertschöpfung bei Tiermehl der Kategorie 2 im Vergleich zu Tiermehl der Kategorie 1. Dem dargestellten Wertschöpfungsvorteil stehen allerdings zusätzliche Kosten der Logistik für den Ferntransport des K 1-Materials nach Gunzenhausen gegenüber. Dabei kann aber der Wertschöpfungsvorteil im Falle eines reinen K 2-Betriebs nur dann erzielt werden, wenn zusätzlich mit der Rückfracht aus Gunzenhausen, d.h. mit der Verarbeitung von K 2- bzw. K 3-Material des dortigen Entsorgungsgebiets, Deckungsbeiträge erzielt werden können, die die durch die Verarbeitung von Pflichtware entstehenden Gesamtkosten reduzieren. Die dargestellte Kostenanalyse zeigt, dass die Zusammenarbeit mit dem Zweckverband Gunzenhausen nur unter bestimmten wirtschaftlichen Voraussetzungen, die einerseits durch die Höhe der Transportkosten und andererseits durch die Marktlage für die Endprodukte der Tierkörperbeseitigungsanlage bestimmt werden, einen Wertschöpfungsvorteil bietet und deshalb - auch gebührenrechtlich - nur bei einem entsprechenden wirtschaftlichen Umfeld zu rechtfertigen ist. |
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| | Darüber hinaus führt die Zusammenarbeit mit dem Zweckverband Gunzenhausen - wie die Wertschöpfungsanalyse deutlich macht - nicht zu der Möglichkeit, dass sich der Antragsgegner „einseitig“ seines Risikomaterials der Kategorie 1 entledigen kann; die Zusammenarbeit begründet vielmehr ein „do ut des-Verhältnis“, wonach der Antragsgegner seinerseits verpflichtet ist, entsprechende Entsorgungskapazitäten für die Rückfracht aus Gunzenhausen vorzuhalten. |
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| | Da nach alledem die Kooperation mit dem Zweckverband Gunzenhausen allein der wirtschaftlicheren Verarbeitung des Risikomaterials im jeweiligen Betrieb dient und der Antragsgegner zudem für die Rückfracht (K 2- und K 3-Gemisch) aus Gunzenhausen eigene Entsorgungskapazitäten vorzuhalten hatte und hat, liegt keine Fallkonstellation vor, bei der im Sinne einer dauerhaften und endgültigen Entsorgung durch Dritte auf den Aufbau eigener Entsorgungskapazitäten zur Erfüllung der Pflichten aus § 3 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 TierNebG hätte verzichtet werden können. |
|
| | Unabhängig von der zwischen den Beteiligten umstrittenen Rechtsnatur des Liefer- und Behandlungsvertrags mit dem Zweckverband Gunzenhausen vom 11.02.2010 kann ausgeschlossen werden, dass der Zweckverband Gunzenhausen hinsichtlich des K 1-Materials aus dem Satzungsgebiet des Antragsgegners die Aufgabe der entsorgungspflichtigen Körperschaft im Rechtssinne dauerhaft übernommen hat. Der Liefer- und Behandlungsvertrag vom 11.02.2010 kann nach seinem § 3 mit einer Frist von sechs Wochen zum Quartalsende gekündigt werden, zudem wird im Vertrag zwar das jeweilige Entgelt für das zu entsorgende Material geregelt, eine Vereinbarung über die jeweils abzunehmende Menge oder gar eine Verpflichtung des Zweckverbands Gunzenhausen, das gesamte Material der Kategorie K 1 dem Antragsgegner abzunehmen, ist dagegen nicht vereinbart worden. Auch aus der Präambel des Vertrags erschließt sich ohne Weiteres, dass Vertragsgrundlage für die interkommunale Kooperation allein der Gesichtspunkt einer „höchstmöglichen Wertschöpfung“ ist und vor diesem Hintergrund vertragliche Anpassungen bis hin zu einer Kündigung bei Wegfall dieser Vertragsgrundlage rechtlich ohne Weiteres zulässig sind. |
|
| | Dass der Vertrag mit dem Zweckverband Gunzenhausen den Antragsgegner nicht davon entbindet, für unvorhersehbare künftige Entwicklungen eigene Entsorgungskapazitäten für K 1-Material vorzuhalten, zeigt auch die tatsächliche Entwicklung des mit dem Zweckverband Gunzenhausen vereinbarten „Rohwarenaustausches“. Während der Antragsgegner in den Jahren 2011 bis 2015 noch ca. 15.000 Tonnen an K 1-Material in die Anlage nach Gunzenhausen lieferte, ist die Menge in den Jahren ab 2016 kontinuierlich auf nur noch knapp 3.000 Tonnen im Jahre 2020 zurückgegangen. Wie der Zweckverband Gunzenhausen mit Schreiben vom 23.03.2021 bestätigt hat, ist durch eine Änderung der Rohwarenzusammensetzung in den letzten Jahren die maximale jährliche Verarbeitungskapazität im Betrieb in Gunzenhausen signifikant zurückgegangen. Vor diesem tatsächlichen Hintergrund lässt der Antragsgegner in den letzten Jahren sein K 1-Material in größerem Umfang im Verarbeitungsbetrieb Walsdorf in Nordbayern entsorgen. Im Hinblick auf die dargestellten Unwägbarkeiten, die mit einem „Rohwarenaustausch“ über die Landesgrenzen hinweg verbunden sind, kann nicht beanstandet werden, dass der Antragsgegner auch für die Entsorgung des K 1-Materials den „sichersten“ Weg im Sinne der Vorhaltung eigener Verarbeitungskapazitäten gewählt hat. |
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| | Auch der weitere Vortrag der Antragstellerin, für die Beseitigung des anfallenden K 1-Materials stünden zudem Verarbeitungsbetriebe in Lampertheim und Warthausen zur Verfügung, bleibt ohne Substanz. Der Antragsgegner hat in diesem Zusammenhang unwidersprochen vorgetragen, er habe keinen rechtlich gesicherten Zugriff auf die Entsorgungsanlagen in Lampertheim oder Warthausen. |
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| | Zu Unrecht meint die Antragstellerin schließlich, die entsprechenden Kapazitäten für die Beseitigung des K 1-Materials hätten bereits deshalb nicht geschaffen werden dürfen, weil die Tierkörperbeseitigungsanlage in Hardheim gar nicht über die rechtlichen Voraussetzungen zur Verarbeitung dieses Materials in ihrer Anlage verfüge. Der Antragsgegner hat in diesem Zusammenhang durch Bestätigung der zuständigen Umweltbehörde nachgewiesen, dass die Anlage in Hardheim nicht nur über die technischen Voraussetzungen für eine Verarbeitung des gesamten Materials der Kategorien K 1 und K 2 verfügt, sondern darüber hinaus die immissionsschutzrechtliche Zulassung - mangels weitergehender immissionsschutzrechtlicher Anforderungen - binnen Stunden erteilt werden kann. |
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| | Die Behauptung des Antragsgegners, die Kapazität für das K 1-Material des Verbandsgebiets müsse auch deshalb vorgehalten werden, weil etwa auch für den Fall einer Untersagung der Verbringung von Pflichtware in andere Bundesländer Vorsorge zu treffen sei, kann dahinstehen. Der Antragsgegner kann - wie dargelegt - bereits unter dem Gesichtspunkt der Unwirtschaftlichkeit einer weiteren Zusammenarbeit mit dem Zweckverband Gunzenhausen die Entsorgung des K 1-Materials in der eigenen Anlage vornehmen, weshalb die Entscheidung zur Schaffung entsprechender Entsorgungskapazitäten nicht zu beanstanden ist. |
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| | b) Ohne Erfolg rügt die Antragstellerin ferner, die Anlagen im Verarbeitungsbetrieb Hardheim seien auch deshalb überdimensioniert, weil der Antragsgegner seine Kapazitätsplanung auf Grundlage des jährlichen Mengendurchschnitts der Jahre 2003 bis 2008 vorgenommen und den deutlichen Rückgang der ihm angedienten Pflichtware der Kategorien 1 und 2 im Zeitraum 2009 bis 2011 nicht berücksichtigt habe. |
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| | Es ist zwar zutreffend, dass bereits im Zeitraum der Inbetriebnahme der Ersatzaggregate, d.h. in den Jahren 2009 bis 2011, ein Rückgang der Gesamtmenge an Schlachtnebenprodukten von noch knapp 64.000 Tonnen im Jahr 2008 auf etwas über 58.000 Tonnen im Jahr 2009 und schließlich auf ca. 48.000 Tonnen im Jahr 2011 zu verzeichnen war. Es kann jedoch nicht beanstandet werden, dass der Antragsgegner seiner Planung den ihm über den längeren Zeitraum von 2003 bis 2008 in etwa gleichgebliebenen Umfang des angedienten Pflichtmaterials der Kategorien 1 und 2 in Höhe von rund 80.000 Tonnen jährlich zugrunde gelegt hat (im Durchschnitt der Jahre 2003 bis 2008 diente der Bereich Tierkörper dem Antragsgegner durchschnittlich 15.554 Tonnen und der Bereich Schlachtnebenprodukte 64.015 Tonnen an). Vor dem Hintergrund der dargestellten durchschnittlichen Mengen im Beurteilungszeitraum von ca. 80.000 Tonnen jährlich insgesamt und über 64.000 Tonnen allein aus dem Bereich der Schlachtnebenprodukte kann die durchschnittlich angesetzte Verarbeitungskapazität im 2-Schicht-Normalbetrieb von ca. 80.000 Tonnen nicht beanstandet werden. |
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| | Der Antragsgegner durfte in diesem Zusammenhang - wie bereits im Einzelnen erläutert - hinsichtlich der einzustellenden Menge an Schlachtnebenprodukten das „gesamte“ Abfallpotential des jeweiligen Schlachttieres in den Blick nehmen und danach eine Höchstkapazität mit einem ausreichenden „Puffer“ vorsehen. Die Erfahrungswerte der Jahre 2003 bis 2008 decken einen ausreichend langen Zeitraum ab, um gerade auch im Interesse der Entsorgungssicherheit für die Großschlachtbetriebe dauerhaft ausreichende Entsorgungskapazitäten zur Verfügung stellen zu können. Eine technische Großanlage wie die hier zu beurteilende Tierkörperbeseitigungsanlage in Hardheim kann im Hinblick auf die erforderliche lange Planungsphase - nach Angaben des Antragsgegners hat sie mit den Planungen für die Ersatzaggregate bereits im Jahre 2005 begonnen -, die längere Errichtungsphase - hier die Jahre 2009 bis 2011 - und schließlich die geplante langfristige Betriebsdauer von 20 bis 30 Jahren nicht unter Berücksichtigung kurzfristiger jährlicher Schwankungen geplant und errichtet werden. |
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| | Im Streitfall bedarf es auch keiner abschließenden Beurteilung, ob für die Frage einer möglichen Überdimensionierung einer Anlage auf den Errichtungszeitpunkt der jeweiligen Anlageteile oder auf die Planungsphase abzustellen ist. Bei großtechnischen Anlagen kann jedenfalls angenommen werden, dass nach endgültiger Auftragsvergabe eine Änderung der Planung im Sinne eines reduzierten Ausbaus nur dann angezeigt ist, wenn ein entsprechender Rückgang der benötigten Kapazitäten ausreichend valide abschätzbar bzw. dauerhaft absehbar ist. Davon kann indes im vorliegenden Fall nicht ausgegangen werden. Für sämtliche Ersatzaggregate erfolgte die Auftragsvergabe bereits bis Ende des Jahres 2009. Für die Dampfkesselanlage - das teuerste Ersatzaggregat - erteilte der Antragsgegner den Auftrag im Juli 2008. |
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| | Zudem ist zu berücksichtigen, dass der Rückgang der angedienten Menge an Schlachtnebenprodukten in den Jahren 2009 und 2010 mit einem Rückgang auf zunächst 58.219 Tonnen und danach auf 55.819 Tonnen als moderat zu bewerten ist und für den Antragsgegner keinen Anlass bot, Planungsänderungen vorzunehmen, zumal kapazitätsbestimmende Aggregate wie die Fettpresse, ein Scheibentrockner G + R sowie der Fleischbreibehälter bereits im Jahr 2009 bzw. bis Mitte des Jahres 2010 in Betrieb genommen worden sind. Kurzfristige Marktveränderungen können - so zu Recht der Antragsgegner - nicht zu ständigen „Kapazitätsanpassungen“ führen. Ein deutlicherer Rückgang der angedienten Menge an Schlachtnebenprodukten ist erst im Laufe des Jahres 2011 mit lediglich noch 48.000 Tonnen aufgetreten. Dass dieser Rückgang von vornherein nicht mehr berücksichtigungsfähig war, ergibt sich bereits deshalb, weil am 08.07.2011 die Dampfkesseltechnik und damit das zeitlich letzte Ersatzaggregat in Betrieb genommen worden ist. Die weiteren deutlichen Rückgänge der angedienten Mengen an Schlachtnebenprodukten in den Jahren 2012 bis 2016 und erst Recht nach der Änderung des BSE-Status der Bundesrepublik Deutschland im Jahre 2016 waren - unabhängig von den bisherigen Ausführungen - für den Antragsgegner nicht absehbar und damit auch nicht berücksichtigungsfähig. |
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| | Unabhängig davon durfte der Antragsgegner bei seiner Planung zudem berücksichtigen, dass die Verarbeitungskapazität einer Tierkörperbeseitigung auch saisonalen Schwankungen unterliegt und deshalb ein umfangreicher „Puffer“ im Sinne einer vorzuhaltenden Höchstkapazität für den Sommer einzuplanen ist. Da die klimatischen Rahmenbedingungen und die qualitative Zusammensetzung der zu verarbeitenden Rohware in dieser Jahreszeit sehr schlecht sind und dadurch die Durchlaufleistung absinkt, ist die Anlage bereits aus diesem Grund mit größeren Aggregaten auszustatten. Der Vertreter des Antragsgegners hat in der mündlichen Verhandlung im Einzelnen erläutert, dass im Betrieb in Hardheim bei ungünstigen klimatischen Bedingungen die normale Verarbeitungskapazität von 15 Tonnen Material auf lediglich noch 5 bis 6 Tonnen Material absinken kann. Dementsprechend sinkt die Verarbeitungskapazität des Betriebs bei ungünstigen klimatischen Verhältnissen auf nur noch ein Drittel der eigentlichen Kapazität. |
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| | Schließlich vermag der Senat auch der Auffassung der Antragstellerin nicht zu folgen, aufgrund der fortlaufenden Rechtsänderungen in den Jahren von 2000 bis 2008 sei der spätere Rückgang der angedienten Menge an Schlachtnebenprodukte jedenfalls in groben Zügen absehbar gewesen. Ohne Erfolg beruft sich die Antragstellerin in diesem Zusammenhang im Kern darauf, die rechtlichen Möglichkeiten für die maschinelle Bearbeitung der Schweinedärme seien schon in den Jahren 2002 und 2003 geschaffen worden, es sei deshalb vorhersehbar gewesen, dass die schon vorhandenen Maschinen zur Bearbeitung von Schweinedärmen weiterentwickelt und schließlich eine effektive und rechtskonforme Trennung ermöglichen würden. Auf Grundlage des dargestellten weiten Einschätzungsspielraums, der den entsorgungspflichtigen Körperschaften bei der Bewertung des Abfallpotentials der Schlachttiere zuzubilligen ist, durfte der Antragsgegner das tatsächliche Aufkommen an Schlachtnebenprodukten über lange Jahre hinweg zur Grundlage seiner Ersatzinvestitionen machen. Der auf den Einsatz von Schweinekotseparatoren zurückzuführende Rückgang an K 2-Material im Betrieb der Antragstellerin ist in erheblichem Umfang erst im Jahre 2010 und damit nach der Auftragsvergabe für die Ersatzaggregate erfolgt. Es liegt auf der Hand, dass der Antragsgegner im Hinblick auf seine rechtliche Verpflichtung, jederzeit ausreichende Entsorgungskapazitäten zur Verfügung zu stellen, im Rahmen der von ihm anzustellenden Prognose nicht bereits „erste Ansätze“ bei der technisierten Bearbeitung von Schweindärmen berücksichtigen musste. |
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| | Im Übrigen begegnet die Prognose des Antragsgegners hinsichtlich der zu schaffenden Entsorgungskapazität bereits deshalb keinen Bedenken, weil die vorgehaltene Höchstlastkapazität im Hinblick auf das im Wesentlichen unveränderte Abfallpotential der jeweiligen Schlachttiere auch aus heutiger Sicht - wie unter II. 1. b) bb) ausgeführt wurde - nicht beanstandet werden kann. |
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| | 5. Die Regelungen über die Erhebung von Grundgebühren in § 3 Abs. 1 und Abs. 3 Gebührensatzung 2018 verstoßen - entgegen der Ansicht der Antragstellerin - nicht gegen das Erfordernis einer hinreichenden Bestimmtheit von Abgabensatzungen. |
|
| | Nach dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot ist eine Rechtsnorm - auch und gerade im Abgabenrecht - so genau zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Auch wenn der Normgeber nicht alle Einzelheiten entscheiden kann und muss und deshalb die Notwendigkeit, Zweifelsfragen mit Hilfe der anerkannten Auslegungsmethoden zu beantworten, eine Norm nicht unbestimmt macht, so müssen die Betroffenen doch in der Lage sein, die Rechtslage zu erkennen und ihr Verhalten daran auszurichten. Im Abgabenrecht sollen sie die auf sie entfallende Abgabe in gewissem Umfang vorausberechnen können (vgl. etwa BVerfG, Beschlüsse vom 17.07.2003 - 2 BvL 1/99 u.a. -BVerfGE 108, 186, 234 f. und vom 18.05.2004 - 2 BvR 2374/99 - BVerfGE 110, 370, 396 f.; Kammerbeschluss vom 30.05.2018 - 1 BvR 45/15 - juris Rn. 15 f.). |
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| | Diesen Maßgaben genügen die Regelungen über die Erhebung von Grundgebühren der Gebührensatzung 2018. Die Vorgaben in § 3 Gebührensatzung 2018 bestimmen insbesondere ausreichend klar und unmissverständlich, von welchen Benutzergruppen eine Grundgebühr zuzüglich einer mengenabhängigen Behälter- oder Gewichtsgebühr erhoben wird und von welchen Betrieben eine Grundgebühr nicht erhoben wird, sondern die Abrechnung allein auf Basis einer mengenabhängigen Behälter- oder Gewichtsgebühr erfolgt. |
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| | Die Regelung in § 3 Gebührensatzung 2018 unterscheidet in Absatz 1 und Absatz 2 einerseits zwischen Betrieben, die Großvieh (Rinder älter als sechs Monate und Pferde) und Kleinvieh (Kälber jünger als sechs Monate, Schweine, Schafe, Ziegen und Gehegewild) schlachten und andererseits allen anderen Betrieben, die entweder andere Tiere oder überhaupt nicht schlachten. Die Bestimmung beruht auf der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009, die in Art. 8 bis 10 die drei genannten Risikomaterial-Kategorien für tierische Nebenprodukte unterscheidet. Für tierische Nebenprodukte der Kategorien 1 und 2 hält der Antragsgegner entsprechend seiner Beseitigungspflicht (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 1 Gebührensatzung 2018) die Vorhalteleistung seiner Anlage in Hardheim zur Verfügung. Vor diesem tatsächlichen und rechtlichen Hintergrund geht der Satzungsgeber davon aus, dass in den in § 3 Abs. 1 iVm Abs. 3 Gebührensatzung 2018 genannten Schlachtbetrieben immer andienungspflichtiges Material der Kategorien 1 und 2 anfällt, wohingegen bei „allen anderen Betrieben“ (etwa der Lebensmittelindustrie, des Handels oder bei nicht schlachtenden Fleischverarbeitungsbetrieben) bei typisierender Betrachtungsweise im Regelfall kein K 1- oder K 2-Material und damit kein „Mindestpflichtwarenanteil“ entsteht. Die Grundgebührenpflicht ist - so zu Recht der Antragsgegner - deshalb klar bestimmt, je nachdem, ob die Schlachthöfe Großvieh und/oder Kleinvieh schlachten oder eben nicht. Es reicht - entsprechend dem Wortlaut des § 3 Abs. 1 Gebührensatzung 2018 - aus, wenn einmalig pro Kalenderjahr ein Großvieh oder ein Kleinvieh geschlachtet wird. Die zu zahlende Grundgebühr wird nach dem Schlachteinheitenmaßstab entsprechend dieser Anzahl für das Folgejahr berechnet. |
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| | Die Nutzer der Tierkörperbeseitigungsanlage können die auf sie entfallenden Gebühren auch in gewissem Umfang vorausberechnen. So kann etwa die Antragstellerin die Höhe der Grundgebühr auf Grundlage ihrer Schlachtzahlen des Vorjahres bzw. ihrer aktuellen Schlachtzahlen abschätzen. Gleiches gilt für die mengenabhängigen Behälter- oder Gewichtsgebühren, deren Vorausberechnung im Hinblick auf die Gebührensätze in §§ 4, 5 und 6 Gebührensatzung 2018 und ihren langjährigen Erfahrungen ohne Weiteres möglich ist. |
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| | Unbehelflich ist in diesem Zusammenhang der Einwand der Antragstellerin, der Satzungsgeber habe offensichtlich etwas anderes beschließen wollen, als er in § 3 Abs. 1 bis 3 Gebührensatzung 2018 tatsächlich geregelt habe. Die Antragstellerin behauptet in diesem Zusammenhang, nach dem Willen des Satzungsgebers habe dieser für die Grundgebühr zwei Benutzergruppen bilden wollen, einmal gewerbliche Betriebe, bei denen Pflichtwarenmengen bis zu einer bestimmten Grenze anfielen, und zum anderen Schlachtbetriebe, bei denen immer Pflichtware anfalle. Für einen solchen Willen des Satzungsgebers, der in völligem Widerspruch zu der dargestellten tatsächlichen Regelung, wonach nur zwischen Schlachtbetrieben und allen anderen Betrieben differenziert wird, stehen würde, ist nichts ersichtlich. |
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| | Die Behälter- bzw. Gewichtsgebührensätze für die Abholung und Beseitigung von Tierkörperteilen der Kategorien 1 und 2 in § 5 Abs. 1 b) und § 6 Abs. 1 c) Gebührensatzung 2018 verstoßen ebenfalls nicht gegen das Kostenüberschreitungsverbot gemäß § 3 Abs. 1 AGTierNebG iVm § 14 Abs. 1 Satz 1 KAG. |
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| | Die Antragstellerin beruft sich in diesem Zusammenhang im Kern darauf, der Liefer- und Behandlungsvertrag mit dem Zweckverband Gunzenhausen aus dem Jahr 2010 sei ohne die vergaberechtlich vorgeschriebene Ausschreibung erfolgt und vor diesem Hintergrund habe der Antragsgegner nicht nachgewiesen, dass das vereinbarte Entgelt für die Entsorgung des Risikomaterials der Kategorie K 1 in Höhe von 50,-- EUR je Tonne den Vorschriften des öffentlichen Preisrechts entspreche; auch sei nicht nachgewiesen, dass in die Berechnung des Entsorgungsentgelts kein überhöhter Unternehmergewinn eingeflossen sei. Diesen Einwendungen kann nicht gefolgt werden. |
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| | Die Rechtsfrage, ob der Liefer- und Behandlungsvertrag zwischen dem Antragsgegner und dem Zweckverband Gunzenhausen vom 11.02.2010 als interkommunale Kooperation im Sinne von § 108 Abs. 6 GWB, für die das Vergaberecht und damit die vergaberechtlichen Ausschreibungspflichten keine Anwendung findet, zu werten ist, kann hier dahinstehen; es bedarf insbesondere keiner abschließenden Beurteilung, ob es sich bei der Zusammenarbeit der beiden Zweckverbände um eine „echte Zusammenarbeit“ auf Grundlage eines kooperativen Konzepts im Sinne des Art. 12 Abs. 4 Buchstabe a der Richtlinie 2014/24/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26.02.2014 „über die öffentliche Auftragsvergabe und zur Aufhebung der Richtlinie 2004/18/EG“ handelt (vgl. dazu EuGH, Urteil vom 04.06.2020 - C-429/19 - juris Rn. 22 f.). |
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| | Denn nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg (Urteil vom 31.05.2010 - 2 S 2423/08 - juris Rn. 41; vgl. auch Brüning in Driehaus, aaO § 6 Rn. 196 und Driehaus in Driehaus, aaO § 8 Rn. 350a) kann aus einem Verstoß gegen vergaberechtliche Vorschriften für sich allein nicht auf die fehlende Erforderlichkeit des aus dem Auftrag resultierenden finanziellen Aufwands geschlossen werden, da mit den vergaberechtlichen Bestimmungen ein Schutz der eventuellen Gebührenzahler nicht bezweckt ist. Bei Abschluss eines Fremdleistungsvertrags, wie er hier hinsichtlich der Entsorgung des Risikomaterials der Kategorie K 1 geschlossen worden ist, beurteilt sich die Frage, ob ein Verstoß gegen das Kostenüberschreitungsverbot vorliegt, dem Wesen der Gebühr entsprechend allein nach dem Prinzip der Erforderlichkeit der Kosten als Ausprägung des allgemeinen abgabenrechtlichen Gebots der sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung. Ist danach die Fremdleistung, deren Entgelt in die Gebührenkalkulation eingestellt wird, nicht aufgrund einer Ausschreibung nach Vergaberecht vergeben worden, so ist der Nachweis der Erforderlichkeit der Höhe des Entgelts in der Regel dann erbracht, wenn der geschlossene Vertrag den Vorschriften des öffentlichen Preisrechts entspricht (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 31.05.2010, aaO juris Rn. 42; vgl. auch Hessischer VGH, Urteil vom 11.12.2018 - 5 A 1305/17 - juris Rn. 30; Lichtenfeld in Driehaus, aaO § 6 Rn. 738a; Brüning in Driehaus, aaO § 6 Rn. 197). |
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| | Der Antragsgegner hat davon ausgehend plausibel und nachvollziehbar im Einzelnen dargelegt, dass das für die Entsorgung des Risikomaterials der Kategorie K 1 zugrunde gelegte Entgelt den Vorgaben der Leitsätze für die Preisermittlung aufgrund von Selbstkosten (Anlage zur Verordnung PR Nr. 30/53 vom 21.11.1953, BAnz 1953 Nr. 244, zuletzt geändert durch Art. 289 VO vom 25.11.2003, BGBl. I S. 2304) - LSP - genügt und damit die entsprechenden Kosten gebührenrechtlich erforderlich sind (vgl. zur Anwendbarkeit der Leitsätze für die Preisermittlung VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 31.05.2010, aaO juris Rn. 43 f.; Hessischer VGH, Urteil vom 11.12.2018, aaO juris Rn. 30). Die Verordnung PR Nr. 30/53 unterscheidet zwischen Markt- und Selbstkostenpreisen. Für marktgängige Leistungen dürfen die im Verkehr üblichen preisrechtlich zulässigen Preise (Marktpreise) nicht überschritten werden (§ 4 Abs. 1 VO PR Nr. 30/53). Selbstkostenpreise dürfen aber dann vereinbart werden, wenn wie hier für die Entsorgung der Schlachtnebenprodukte der Kategorie K 1, für deren Beseitigung allein öffentlich-rechtliche Körperschaften zuständig sind, kein Marktpreis festgestellt werden kann (§ 5 Abs. 1 VO PR Nr. 30/53). |
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| | Aus der vom Antragsgegner vorgelegten Kalkulation hinsichtlich des Verarbeitungspreises für K 1-Material des Zweckverbands Gunzenhausen (Anlage AG 18) ergibt sich danach, dass der Zweckverband Gunzenhausen in seiner Kalkulation anstatt der zulässigen Vollkosten von etwas über 90,-- EUR lediglich 70,-- EUR Selbstkosten je Tonne in Ansatz gebracht hat und dementsprechend nach Abzug der Erlöse für das Tierfett und das Tiermehl lediglich ein Preis von 50,-- EUR angesetzt wurde. Bei der Berechnung wurden 30 Prozent der Personalkosten, 25 Prozent der Stromkosten sowie sämtliche Fixkosten in Form von kalkulatorischen Abschreibungen und kalkulatorischen Zinsen nicht berücksichtigt; auch der Ansatz eines kalkulatorischen Gewinns erfolgte - entgegen der Vermutung der Antragstellerin - nicht. Einwendungen gegen diese im Einzelnen aufgeschlüsselten Kostenpositionen, die Grundlage für die Höhe der Fremdleistung sind, hat die Antragstellerin nicht erhoben, solche sind auch für den Senat nicht ersichtlich. |
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| | Soweit die Antragstellerin pauschal behauptet, der Antragsgegner habe nicht nachgewiesen, dass in die Berechnung des Entsorgungsentgelts kein überhöhter Unternehmergewinn eingeflossen sei, ist dem nicht weiter nachzugehen. Dass der Antragsgegner als öffentlich-rechtliche Körperschaft in diesem Zusammenhang vorsätzlich unrichtige Angaben gemacht hat und er hinsichtlich der Frage eines Unternehmergewinns seiner prozessualen Wahrheitspflicht nicht nachgekommen ist, kann mangels greifbarer Anhaltspunkte nicht angenommen werden. |
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| | Die Vorschriften über die Behälter- bzw. Gewichtsgebührensätze für die Abholung und Beseitigung von Tierkörperteilen der Kategorien 1 und 2 der Änderungssatzungen des Antragsgegners vom 09.11.2018 für das Jahr 2019 und vom 08.11.2019 für das Jahr 2020 sowie die Neuregelung der Grundgebührensätze für das Jahr 2020 (§ 4 der Änderungssatzung vom 08.11.2019) sind rechtlich ebenfalls nicht zu beanstanden. Die Antragstellerin hat hinsichtlich der Änderungssatzungen für die Jahre 2019 und 2020 keine eigenständigen bzw. weitergehenden Einwendungen erhoben, sondern sich auch insoweit auf ihre Ausführungen zur Unwirksamkeit der Gebührensatzung 2018 berufen. Dementsprechend kann auch hinsichtlich der Rechtmäßigkeit der Gebührenregelungen für die Jahre 2019 und 2020 vollumfänglich auf die bisherigen Ausführungen Bezug genommen werden. |
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| | Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt. |
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| | Beschluss vom 23. April 2021 |
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| | Der Streitwert des Verfahrens vor dem Verwaltungsgerichtshof wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG unter Abänderung der vorläufigen Streitwertfestsetzung vom 14.11.2018 auf 597.305,72 EUR festgesetzt. |
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| | Der Streitwert für ein Normenkontrollverfahren gegen eine Gebührensatzung, die die Gebührensätze für die Entsorgung von Tierkörperteilen im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 regelt, ergibt sich aus dem Jahresbetrag der strittigen (Benutzungs-)Gebühren. Der Senat orientiert sich dabei an der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg zur Höhe des Streitwerts für Normenkontrollverfahren gegen Vergnügungssteuersatzungen/Wettbürosteuersatzungen (vgl. zuletzt etwa VGH Baden-Württemberg, Normenkontrollurteil vom 19.01.2021 - 2 S 1948/19 - juris Rn. 184), wonach regelmäßig der Jahresbetrag der strittigen Steuer festzusetzen ist. |
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| | Die gegenüber der Antragstellerin für das Kalenderjahr 2018 festgesetzten Grundgebühren belaufen sich auf 415.694,95 EUR und die Behälter- bzw. Gewichtsgebühren auf 181.611,32 EUR (= Gesamtbetrag von 597.305,72 EUR). |
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| | Der Beschluss ist unanfechtbar. |
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