Urteil vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg - 9 S 652/16

Tenor

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 22. Februar 2013 - 4 K 17/12 - wird zurückgewiesen.

Die Kosten des Berufungsverfahrens trägt die Klägerin.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Klägerin begehrt die Feststellung, dass die Errichtung eines Gymnasiums in ... als eine von ihr bezeichnete Außenstelle des ...-Gymnasiums in ... keiner Genehmigung nach dem Privatschulgesetz (PSchG) bedarf.

Die Klägerin unterhält mehrere private Schulen, unter anderem das ...-Gymnasium in ... Dem ...-Gymnasium wurde ursprünglich durch das Kultusministerium Baden-Württemberg (heute Ministerium für Kultus, Jugend und Sport; im Folgenden Kultusministerium) mit Bescheid vom 14.08.1967 die Eigenschaft als staatlich anerkannte Ersatzschule verliehen. Nach dem Wechsel der Schulträgerschaft auf die Klägerin wurde dieser mit Bescheid des Oberschulamtes ... vom 23.02.1995 die Genehmigung zum Betrieb des Gymnasiums erteilt. Mit Bescheid des Kultusministeriums vom 03.03.1995 wurde der Schule erneut die Eigenschaft einer staatlich anerkannten Ersatzschule verliehen.

Mit Schreiben vom 28.01.2011 zeigte die Klägerin dem Regierungspräsidium ... an, dass das ...-Gymnasium beabsichtige, in ... eine Außenstelle zu eröffnen. Die Außenstelle sollte ab dem Schuljahr 2011/2012 zunächst mit einer Klasse 5 beginnen. Der Anzeige lag ein zwischen der Gemeinde ... und der Klägerin notariell geschlossener Vertrag zugrunde. Danach sollte in ... sukzessive eine Außenstelle des ...-Gymnasiums mit zwei Zügen und Ganztagsbetreuung errichtet werden. Der zweite Zug sollte ab dem Schuljahr 2014/2015 mit einer weiteren 5. Klasse beginnen.

Das Regierungspräsidium teilte der Klägerin mit Schreiben vom 04.03.2011 mit, dass die Errichtung der geplanten Außenstelle einer Genehmigung nach § 4 Abs. 1 PSchG bedürfe. Die dem ...-Gymnasium in ... erteilte Erlaubnis gelte nur für den Standort ... Dies habe auch Auswirkungen auf die staatliche Finanzhilfe. Nach § 17 Abs. 4 Satz 1 PSchG würden Zuschüsse an genehmigte Ersatzschulen erst drei Jahre nach Aufnahme des Unterrichts gewährt. Von dieser Wartefrist könne keine Ausnahme zugelassen werden, weil die bislang genehmigte Schule in ... nicht lediglich um einen „räumlich angegliederten Bildungsgang“ erweitert werde (§ 17 Abs. 4 Satz 2 PSchG).

Der Standort ... nahm zum Schuljahr 2011/2012 mit einer 5. Klasse und 28 Schülern den Betrieb auf.

Am 14.11.2011 beantragte die Klägerin beim Regierungspräsidium ... die Bewilligung eines Zuschusses zum Betrieb des ...-Gymnasiums in ... unter Einbeziehung der Schüler in ... Mit Bescheid vom 12.12.2011 setzte das Regierungspräsidium ... für das Rechnungsjahr 2011 einen Zuschuss zum Betrieb des ...-Gymnasium in ... in Höhe von 2.524.931,54 EUR fest, wobei die Schüler in ... nicht berücksichtigt wurden. Dagegen hat die Klägerin Klage erhoben, die mit Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 22.02.2013 - 4 K 18/12 - abgewiesen wurde. Diese Entscheidung ist Gegenstand des Berufungsverfahrens 9 S 651/16.

Am 04.01.2012 hat die Klägerin beim Verwaltungsgericht Sigmaringen Klage erhoben mit dem Antrag, festzustellen, dass die von ihr seit dem Schuljahr 2011/2012 betriebene Außenstelle des ...-Gymnasiums in ... am Standort ... keiner Genehmigung nach § 4 Abs. 1 PSchG bedarf. Zur Begründung führte sie aus, bei der Außenstelle in ... handele es sich um keine genehmigungspflichtige Schule. Eine Schule bedürfe im Unterschied zu einem Schulzweig oder zu Schulteilen einer selbständigen Organisationseinheit mit eigener Verfassung und (Selbst-)Verwaltung, wozu insbesondere eine eigene Bezeichnung und eine innere und äußere Gestaltung gehörten. Bestehe lediglich eine auswärtige Klasse, stelle dies keine Institution in diesem Sinne dar. Bei Beachtung der sich aus Art. 7 Abs. 4 GG ergebenden Privatschulfreiheit dürfe die Errichtung einer Außenstelle einer genehmigten Ersatzschule keinem Genehmigungserfordernis unterworfen werden.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 22.02.2013 abgewiesen. Die Feststellungsklage sei zwar zulässig, aber unbegründet. Der seit dem Schuljahr 2011/2012 von der Beschwerdeführerin in ... laufende Unterrichtsbetrieb erfülle den Begriff einer „Schule" und bedürfe folglich als private Ersatzschule für ein öffentliches Gymnasium der Genehmigung nach § 3 Abs. 1 und § 4 Abs. 1 PSchG. Entscheidend sei, ob die Klägerin in ... eine selbständige Schule oder eine unselbständige Außenstelle betreibe. Eine „Schule“ sei eine organisierte, auf eine Mindestdauer angelegte Einrichtung, in der unabhängig vom Wechsel der Lehrkräfte und der Schüler durch planmäßiges gemeinsames Lernen in mehreren Fächern bestimmte Bildungs- und Erziehungsziele verfolgt würden. Der Einrichtungsbegriff setze zudem eine Unterrichtserteilung an einer festen Stätte voraus, also ein räumliches Beisammensein von Lehrenden und Lernenden. In Anwendung dieser Grundsätze sei der gymnasiale Schulbetrieb in ... als eigenständige Schule anzusehen.

Der am 02.08.2013 gestellte Antrag auf Zulassung der Berufung ist mit Beschluss vom 18.09.2014 zunächst abgelehnt worden.

Am 24.10.2014 hat die Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts und den Beschluss des Senats Verfassungsbeschwerde beim Verfassungsgerichtshof erhoben.

Am 03.11.2014 hat die Klägerin die Erteilung einer Privatschulgenehmigung für das Gymnasium in ... und dessen staatliche Anerkennung rückwirkend zum Schuljahresbeginn 2011/2012 beantragt. Mit Bescheid vom 12.12.2014 hat der Beklagte der Klägerin die Genehmigung erteilt, ab dem Schuljahr 2011/2012 das ...-Gymnasium in ... (G 8) als Ersatzschule zu errichten und zu betreiben. Gleichzeitig hat er dem ...-Gymnasium in ... ab diesem Zeitpunkt die Eigenschaft als anerkannte Ersatzschule verliehen.

Mit Urteil vom 15.02.2016 - 1 VB 58/14 - hat der Verfassungsgerichtshof Baden-Württemberg den Beschluss des Senats vom 18.09.2014 aufgehoben und die Sache zur erneuten Entscheidung zurückverwiesen.

Mit Beschluss des Senats vom 01.04.2016 ist die Berufung wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils zugelassen worden.

Mit Schriftsatz vom 06.06.2016 hat die Klägerin die Berufung begründet. Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG gewährleiste einen subjektiv-öffentlichen Anspruch gegen den Staat darauf, dass eine Schule gegründet werden dürfe. Art 7 Abs. 4 GG gewähre einen unmittelbaren Anspruch auf Errichtung und Betrieb einer Privatschule sowie auf Genehmigung als Ersatzschule, unabhängig davon, ob der Landesgesetzgeber die Materie geregelt habe oder nicht. Damit eröffne Art. 7 Abs. 4 Satz 2 GG keinen „Gesetzesvorbehalt im Rechtssinne“. Die Landesgesetzgeber seien damit in der Regelung der Privatschulmaterie nicht frei, sondern an die Bestimmungen des Art. 7 Abs. 4 GG gebunden. Wie §§ 3 ff. PSchG zeigten, sei Gegenstand der Genehmigung die „Schule“, die mit der Genehmigung zu einer „Ersatzschule“ werde. Die Genehmigung beziehe sich auf eine „Schule“. Art. 7 Abs. 4 Satz 2 GG enthalte keine Aussage dazu, bei welchen Veränderungen einer bereits genehmigten Ersatzschule eine weitere oder neue Genehmigung erforderlich sei. Auch dem Zweck des Art. 7 Abs. 4 GG ließen sich keine Vorgaben entnehmen, bei welchen Änderungen einer genehmigten Ersatzschule ein erneutes Genehmigungsverfahren durchzuführen sei. Die konkrete Ausgestaltung der Genehmigungsvoraussetzungen und des Genehmigungsverfahrens fielen nach Art. 7 Abs. 4 Satz 2 und Art. 30 und 70 ff. GG in die Kompetenz der Landesgesetzgebung. Gemessen an diesen Vorgaben könne die Auffassung des angefochtenen Urteils keinen Bestand haben. § 17 Abs. 4 PSchG enthalte keine Aussagen zur Genehmigungsbedürftigkeit von Ersatzschulen und den Genehmigungsvoraussetzungen, sondern sei eine Bestimmung, die die Gewährung staatlicher Finanzhilfen an Privatschulen betreffe. Die Genehmigung werde allein durch Art. 7 Abs. 4 und 5 GG und die diese konkretisierenden §§ 4 ff. PSchG geregelt. Daher verbiete sich ein Rückgriff auf § 17 Abs. 4 PSchG. Eine analoge Anwendung von § 17 Abs. 4 PSchG sei nicht zulässig. Träfe die Auffassung im ablehnenden Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs zu, wonach der Gesetzgeber die „Pausenabstandsregelung“ in seinen Willen aufgenommen habe, wäre § 17 Abs. 4 Satz 2 PSchG verfassungswidrig. Im Übrigen betreffe auch die „Pausenabstandsregelung“ nur die Frage der für die Finanzierung geltenden Wartefrist. Selbst wenn man § 17 Abs. 4 Satz 2 PSchG und die „Pausenabstandsregelung“ für die Frage der Genehmigungserteilung grundsätzlich für anwendbar hielte, seien die Voraussetzungen hier nicht erfüllt. Die Außenstelle in ... betreffe keinen neuen Bildungsgang. Das ...-Gymnasium in ... sei lediglich quantitativ erweitert worden, indem eine Schulklasse räumlich in das benachbarte ...-... verlegt worden sei. Daraus folge, dass weder die Ur-Schule um einen neuen Bildungsgang erweitert worden sei, noch, dass es sich am Standort ...-... um eine neue Schule handele. Damit ergebe sich aus § 17 Abs. 4 Satz 2 PSchG keine Ermächtigungsgrundlage für eine Genehmigungspflicht. Auch aus den §§ 4 ff. PSchG ergebe sich keine Ermächtigung für eine Genehmigungspflicht. Wann eine genehmigungsbedürftige Ersatzschule vorliege, werde dort nicht definiert. Das Bundesverfassungsgericht definiere Ersatzschulen als Privatschulen, die nach dem mit ihrer Errichtung verfolgten Gesamtzweck als Ersatz für eine im Land vorhandene oder grundsätzlich vorgesehene öffentliche Schule dienen sollten. Deshalb könne die Auslagerung einer Klasse aus einem Schulgebäude oder die Errichtung einer Filiale keiner - erneuten - Genehmigung unterworfen werden. Solange Träger und Schulleitung dieselben seien und die räumliche Entfernung den gemeinsamen Schulbetrieb zulasse, handele es sich auch bei dauerhafter Auslagerung als Außenstelle um eine Erweiterung. Abgesehen davon liege die Genehmigungsfähigkeit der Außenstelle auf der Hand. Das ...-Gymnasium in ... werde seit langer Zeit beanstandungslos betrieben. Ihre Leistungsfähigkeit für den Betrieb einer 15 km entfernten Außenstelle des ...-Gymnasiums könne nicht angezweifelt werden. Die Schulleitung, das eingesetzte Lehrpersonal sowie der Lehrplan seien identisch. Die erneute Prüfung der Genehmigungsvoraussetzungen sei unverhältnismäßig. Die Wartefrist von drei Jahren für die Finanzierung wirke sich als Einrichtungssperre aus. Auch im Übrigen seien keine Vorschriften erkennbar, die eine Genehmigungspflicht begründeten. § 30 SchulG betreffe die Einrichtung, Errichtung, Änderung und Aufhebung von öffentlichen Schulen und gelte nicht für Privatschulen. Die für öffentliche Schulen und private Ersatzschulen mit Blick auf Änderungen geltenden unterschiedlichen Regelungen seien dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit geschuldet. Sei zweifelhaft, ob eine „Außenstelle" einer Ersatzschule den Schulbegriff des § 3 Abs. 1 PSchG erfülle, solle der Träger nicht gezwungen sein, gegen seine Überzeugung einen Genehmigungsantrag zu stellen. Dem staatlichen Interesse der Schulaufsicht sei genügt, wenn der Betrieb der Außenstelle angezeigt werde.

Die Klägerin beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 22.02.2013 - 4 K 17/12 - zu ändern und festzustellen, dass die von ihr zum Schuljahr 2011/2012 in Betrieb genommene Außenstelle des ...-...-Gymnasiums in ... am Standort ... keiner Genehmigung nach § 4 Abs. 1 PSchG bedurfte.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er ist der Ansicht, das angegriffene Urteil habe zutreffend dargelegt, dass die Errichtung des Standortes ... ab dem Schuljahr 2011/2012 einer Genehmigung nach §§ 3 Abs. 1, 4 Abs. 1 PSchG bedürfe. Es handele sich vorliegend um eine neue, eigenständige private Ersatzschule. Zutreffend sei, dass es zur Bestimmung des Anwendungsbereiches der §§ 3ff. PSchG an einer gesetzlichen Definition des Begriffs Schule mangele. Dieser werde vor allem durch die tradierte Praxis geprägt. Das Element der regelmäßigen Ortsfestigkeit der Einrichtung, das grundsätzlich eine Unterrichtserteilung an einer festen Stätte im Sinne eines räumlichen Beisammenseins von Lehrenden und Lernenden voraussetze, sei dabei nicht nur Teil des tradierten Schulbegriffs, sondern beruhe zugleich auf der spezifischen Funktionsweise der Schule als Ort der Bildung und Erziehung. Nach diesen Maßgaben handele es sich hier um eigenständige Schulen. Ein „räumliches Beisammensein“ der Schüler- und Lehrerschaft beider Standorte sei nicht gegeben. Die tatsächliche Entfernung zwischen den Schulstandorten ermögliche keinen gemeinsamen Schulbetrieb im Sinne einer gemeinsamen Unterrichtung, einer gegenseitigen Nutzung der Räumlichkeiten sowie eines persönlichen täglichen Austauschs der Lehrkräfte und Schüler beider Standorte. Beide Standorte würden ihren Schulbetrieb losgelöst voneinander führen. Dies erfahre auch keine andere Betrachtungsweise dadurch, dass es sich um den gleichen Schulträger handele, das gleiche pädagogische Konzept zugrunde liege und - zumindest formal - der Schulleiter des ...-Gymnasiums ... auch der Schule in ... vorstehe. § 17 Abs. 4 PSchG stütze diese Auslegung.

Dem Senat liegen die Akten des Beklagten (1 Heftung) und des Verwaltungsgerichts Sigmaringen in den Verfahren 4 K 17/12 und 4 K 18/12 vor. Wegen der Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf diese Akten sowie auf die Gerichtsakten in diesem Verfahren und im Verfahren 9 S 651/16 verwiesen.

Entscheidungsgründe

Die Berufung der Klägerin ist nach Zulassung durch den Senat statthaft und auch im Übrigen zulässig. Sie ist aber nicht begründet.

Die von der Klägerin erhobene Klage nach § 43 Abs. 1 VwGO auf Feststellung, dass die von ihr zum Schuljahr 2011/2012 in Betrieb genommene Außenstelle des ...-Gymnasiums in ... am Standort ... keiner Genehmigung nach § 4 Abs. 1 PSchG bedurfte, ist unzulässig. Der Klägerin fehlt das Feststellungsinteresse.

Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat. Berechtigtes Interesse im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO ist jedes nach Lage des Falles anzuerkennendes schutzwürdiges Interesse, sei es rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art, das hinreichend gewichtig ist, um die Position des Betroffenen zu verbessern (vgl. BVerwG, Urteil vom 06.02.1986 - 5 C 40.84 -, BVerwGE 74, 1, 4). Die Klägerin hat an der begehrten Feststellung, dass der Standort ...-... keiner eigenständigen Genehmigung bedurfte, kein berechtigtes Interesse mehr.

1. Auf ihren Antrag vom 03.11.2014 wurde der Klägerin unter dem 12.12.2014 ein „Genehmigungs- und Anerkennungsbescheid“ bezogen auf das „...-Gymnasium ...“ rückwirkend zum Schuljahr 2011/2012 erteilt. In dem Antrag der Klägerin heißt es, dass der Antrag auf Erteilung einer Privatschulgenehmigung für das Evangelische Gymnasium als Bekenntnisschule am Standort in ... vorgelegt werde und dass der Antrag auf Erteilung der Privatschulgenehmigung rückwirkend zum Schuljahresbeginn 2011/2012 gerichtet sei. Mit „Genehmigungs- und Anerkennungsbescheid“ vom 12.12.2014 hat der Beklagte der Klägerin „gemäß § 4 Abs. 1 PSchG die Genehmigung erteilt, ab dem Schuljahr 2011/12 das ...-Gymnasium in ...-... (G 8) als Ersatzschule zu errichten und zu betreiben“. Gleichzeitig wurde dem „...-Gymnasium in ... ab diesem Zeitpunkt gemäß § 10 PSchG die Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule verliehen“. Explizit heißt es: „Die Schule trägt den Namen: Evangelisches ...-Gymnasium in ...“. Am Ende des Bescheides heißt es weiter: „Die dreijährige Wartefrist für die staatliche Bezuschussung gemäß § 17 Abs. 4 Satz 1 Privatschulgesetz ist erfüllt.“

2. Der Genehmigungsbescheid ist mit der Bekanntgabe an die Klägerin wirksam geworden (vgl. § 43 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG) und hat formelle Bestandskraft erlangt (vgl. § 43 Abs. 2 LVwVfG). Anhaltspunkte für seine Nichtigkeit (vgl. insbesondere § 44 Abs. 1 LVwVfG) sind nicht ersichtlich. Im Umfang seiner materiellen Bestandskraft kommt dem Genehmigungsbescheid Tatbestandswirkung in dem Sinne zu, dass die mit dem Bescheid getroffene Regelung nicht nur die Verfahrensbeteiligten (§ 13 LVwVfG) und die Behörde bindet, sondern auch von anderen Stellen, insbesondere auch Gerichten, der eigenen Entscheidung zugrunde zulegen ist (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Auflage 2018, § 43 Rn. 19).

a. Gemäß § 43 Abs. 1 Satz 2 LVwVfG wird ein Verwaltungsakt - und somit auch ein Genehmigungsbescheid nach § 4 PSchG - mit dem rechtsgestaltenden Inhalt wirksam, mit dem er bekanntgegeben worden ist (vgl. Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 43 Rn. 15). Die Reichweite der Tatbestandswirkung eines Verwaltungsakts wird dabei durch seinen Regelungsgehalt bestimmt (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.12.2014 - 3 C 6.13 -, BVerwGE 151, 129; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Auflage 2018, § 43 Rn. 53; Peuker, in: Knack/Henneke, VwVfG, 10. Auflage 2014, § 43 Rn. 22). Der Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts ist in entsprechender Anwendung der §§ 133, 157 BGB nach den Grundsätzen zu bestimmen, die auch für die Auslegung von Willenserklärungen gelten. Danach ist der erklärte Wille der erlassenden Behörde maßgebend, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte (vgl. BVerwG, Urteile vom 20.04.2005 - 9 C 4.04 -, BVerwGE 123, 292, vom 11.01.2000 - 11 VR 4.99 -, juris, und vom 19.03.2013 - 5 C 16.12 -, juris; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 20.07.2017 - 12 S 468/15 -, juris; von Alemann/Scheffczyk, in: Bader/Ronellenfitsch, VwVfG, 2. Auflage 2016, § 35 Rn. 46 m.w.N.). Bei der Ermittlung dieses objektiven Erklärungswerts ist in erster Linie auf den Entscheidungssatz und die Begründung des Verwaltungsakts abzustellen; darüber hinaus ist das materielle Recht, auf dem der Verwaltungsakt beruht, heranzuziehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.07.2006 - 6 C 20.05 -, BVerwGE 126, 254; Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 43 Rn. 15). Abzustellen ist auf den Inhalt des Bescheides, aber auch auf die bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Begleitumstände, wie die vorausgegangenen Anträge und zugrundeliegenden Rechtsnormen (vgl. BVerwG, Urteil vom 24.07.2014 - 3 C 23.13 -, juris; vgl. auch Sachs, a.a.O., § 43 Rn. 58: Gehalt der Regelung ist aus Gesamtzusammenhang des Verwaltungsakts zu ermitteln). Grundsätzlich keine selbständige Verbindlichkeit erlangen präjudizielle Tatsachenfeststellungen oder rechtliche Beurteilungen von Vorfragen (vgl. Sachs, a.a.O., § 43 Rn. 59).

b. Gemessen an diesen Maßstäben gehört zum Regelungsgehalt zunächst der zeitliche Geltungsbereich der Genehmigung (vgl. Sachs, a.a.O., § 43 Rn. 56), die hier in verbindlicher Weise mit Rückwirkung ab dem Schuljahr 2011/2012 ausgesprochen wird. Darüber hinaus regelt der Bescheid des Beklagten aber auch, dass es sich bei dem Standort ... - bereits in diesem Zeitraum - um eine eigenständige Schule gehandelt hat. Kernaussage des Bescheides ist die auf das Schuljahr 2011/2012 rückwirkende Erteilung der Genehmigung nach § 4 Abs. 1 PSchG und Verleihung der Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule nach § 10 Abs. 1 PSchG für das „...-Gymnasium in ...-...“.

Wie bereits in den vorangegangenen Bescheiden vom 14.08.1967 und 23.02.1995, mit denen das Gymnasium in ... genehmigt und staatlich anerkannt wurde und in denen ausdrücklich von dem konkreten Gymnasium in ... die Rede ist, sprechen die in der Genehmigung vom 12.12.2014 verwandten Formulierungen dafür, dass der Beklagte den Standort ...-... als eigenständige Schule genehmigen wollte. Der Klägerin wird genehmigt, das ...-Gymnasium in ..., das explizit mit einem eigenen Namen bezeichnet wird, als Ersatzschule zu betreiben. Gleichzeitig wird diesem Gymnasium die Eigenschaft als anerkannte Ersatzschule verliehen. Mithin ist die Schule selbst unmittelbarer Regelungsgegenstand der Genehmigung. Ein Hinweis, dass es sich hierbei lediglich um eine unselbständige Außenstelle des Gymnasiums ... oder um eine bloße Erweiterung des dortigen Bildungsangebots handelt, kann dem Bescheid nicht entnommen werden.

Auch der von der Klägerin unter dem 03.11.2014 gestellte Antrag ist dahingehend eindeutig. In dem Antrag führt der Vorsitzende der Klägerin aus: „Hiermit lege ich als Vorsitzender [...] den Antrag auf Erteilung einer Privatschulgenehmigung für das Evangelische Gymnasium als Bekenntnisschule am Standort ... mit der Bezeichnung ‚Evangelisches ...-Gymnasium in ...‘ vor.“. Grundlage des Antrags vom 03.11.2014 ist nach dessen Inhalt der zwischen den Beteiligten geführte Rechtsstreit über die Notwendigkeit einer Privatschulgenehmigung und die zum Zeitpunkt der Antragstellung ergangenen für die Klägerin negativen Entscheidungen des Verwaltungsgerichts vom 22.02.2013 und des Senats vom 18.09.2014, wonach die neue Unterrichtsstätte am Standort ... eine eigenständige Schule darstellt. Dass die Klägerin gegen diese Entscheidungen zugleich Verfassungsbeschwerde erhoben hat, ändert daran nichts. Die Klägerin hat den Genehmigungsantrag vorbehaltlos, unbedingt und in Absprache mit dem Beklagten gestellt. Einen Hinweis auf das Verfahren der Verfassungsbeschwerde enthält der Antrag nicht. Vornehmliches Ziel des Antrags vom 03.11.2014 ist es gewesen, durch eine Rückwirkung der Genehmigung und Anerkennung der Schule den sofortigen Ablauf der Wartefrist des § 17 Abs. 4 Satz 1 PSchG zu bewirken, um schnellstmöglich in den Genuss der staatlichen Bezuschussung nach § 17 PSchG zu kommen. Der „Genehmigungs- und Anerkennungsbescheid“ vom 12.12.2014 enthält die explizite Feststellung, dass die dreijährige Wartefrist für die staatliche Bezuschussung erfüllt sei. Demgemäß hat der Beklagte auf den Antrag der Klägerin vom 20.10.2014 dieser mit Bescheid vom 10.03.2015 für das Rechnungsjahr 2014 einen Zuschuss in Höhe von 221.742,57 EUR gewährt „zum Betrieb des privaten Evangelischen ...-Gymnasiums ...-...“. Die Berechnung des Zuschusses knüpft allein an die gemeldeten Schülerzahlen dieser Unterrichtsstätte an. Auch im Zuschussverfahren ist damit ausdrücklich auf die Eigenständigkeit des Schulstandorts in ... Bezug genommen worden. Ohne die Feststellung, dass die Eigenständigkeit der Schule bereits seit dem Schuljahr 2011/2012 bestanden hat, hätte einer Bezuschussung die Wartefrist des § 17 Abs. 4 Satz 1 PSchG entgegenstanden. Der Genehmigungsantrag ist mithin darauf gerichtet gewesen, die Unterrichtsstätte am Standort ... mit Rückwirkung als eigenständige Schule genehmigen zu lassen und nicht lediglich die Schule in ... um ein weiteres Bildungsangebot zu ergänzen.

Insoweit spricht auch der Zusammenhang mit den Regelungen zur staatlichen Finanzhilfe (§§ 17 ff. PSchG) für die Annahme einer Bindungswirkung des Genehmigungsbescheides. Denn die Eigenständigkeit der Ersatzschule ist Voraussetzung dafür, dass für die Ersatzschule selbst Zuschüsse nach § 17 Abs. 1 PSchG beansprucht werden können. Handelt es sich hingegen lediglich um den unselbständigen Teil einer anderen Ersatzschule, können nur für diese - unter Berücksichtigung der Schülerzahlen des unselbständigen Teils - Zuschüsse geltend gemacht werden.

Ist das „...-Gymnasium in ...“ als eigenständige private Ersatzschule daher unmittelbarer Gegenstand und Bezugspunkt der Genehmigung, hat dies weiter zur Folge, dass die Genehmigung mit der Schule und ihrer Selbständigkeit untrennbar verknüpft ist. Mit Blick auf den Genehmigungsinhalt und den Regelungskontext ist damit auch verbindlich bestimmt, dass es sich bei dem ...-Gymnasium in ... um eine eigenständige private Ersatzschule handelt und das aufgrund der im Bescheid vom 12.12.2014 angeordneten - von den Beteiligten beabsichtigten - Rückwirkung auch in dem hier streitgegenständlichen Zeitraum.

3. Die aufgezeigte Bindungswirkung des Genehmigungsbescheides steht der Zulässigkeit der fortgeführten Feststellungsklage entgegen. Mit der Klage begehrt die Klägerin die Feststellung, dass die von ihr zum Schuljahr 2011/2012 in Betrieb genommene Außenstelle des Evangelischen ...-Gymnasiums in ... am Standort ... keiner Genehmigung nach § 4 Abs. 1 PSchG bedurfte. Aufgrund der Tatbestandswirkung des bestandskräftigen Bescheids vom 12.12.2014 ist mit Verbindlichkeit für die Beteiligten bestimmt, dass es bei der Unterrichtstätte in ... bereits seit dem Schuljahr 2011/2012 um eine eigenständige (und damit genehmigungspflichtige) Privatschule gehandelt hat. Hiervon hätte aber auch der Senat auszugehen. Da die Klägerin mit der von ihr fortgeführten Klage somit keine Verbesserung ihrer rechtlichen oder tatsächlichen Position erreichen kann, fehlt ihr das Feststellungsinteresse.

Dies ergibt sich auch aus einem weiteren Grund. Denn das in § 43 Abs. 1 VwGO geforderte berechtigte Interesse setzt voraus, dass dieses (rechtliche, wirtschaftliche oder ideelle Interesse) als schutzwürdig anzuerkennen ist (vgl. nur Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 43 Rn. 21). Daran fehlt es hier. Mit der Fortführung der Feststellungsklage setzt sie sich dem Vorwurf widersprüchlichen Verhaltens aus.

Der Grundsatz von Treu und Glauben gilt auch im öffentlichen Recht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 29.10.2008 - 2 B 22.08 -, juris; Urteil vom 18.12.1973 - I C 34.72 -, NJW 1974, 2247). Eine Ausprägung des Grundsatzes von Treu und Glauben ist das Verbot widersprüchlichen Verhaltens (venire contra factum proprium). Eine Rechtsausübung ist unzulässig, wenn sie in einem unlösbaren Widerspruch zu dem eigenen Vorverhalten des Ausübenden steht (vgl. BGH, Urteil vom 20.09.1995 - VIII ZR 52/94 -, BGHZ 130, 371, 375). Das Verbot widersprüchlichen Verhaltens steht im Zusammenhang mit dem Grundsatz der Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung (zu diesem Grundsatz siehe etwa BVerfG, Urteil vom 07.05.1998 - 2 BVR 1991/95, 2 BVR 2004/95 -, BVerfGE 98, 106). Ein Verhalten ist missbräuchlich, wenn eine Rechtsposition herbeigeführt werden soll, die in einem objektiven Widerspruch zu einer bereits zuvor erzielten Rechtsposition steht, also das Verhalten Widersprüche innerhalb der Rechtsordnung auslösen würde (vgl. etwa BGH, Urteil vom 20.05.1968 - VII ZR 80/67 -, BGHZ 50, 191).

Ausgehend hiervon lässt sich feststellen, dass die Fortführung der Feststellungsklage in deutlichem Widerspruch zum Antrag der Klägerin auf rückwirkende Genehmigung des ...-Gymnasiums in ... als eigenständige private Ersatzschule steht, der - wie dargelegt - dem Zweck diente, die Rechtsfolge des Ablaufs der dreijährigen Wartefrist für die staatliche Bezuschussung nach § 17 Abs. 4 Satz 1 PSchG rückwirkend auszulösen.

Zwar kann auch derjenige, der eine Genehmigung beantragt, gleichzeitig aber das zu genehmigende Verhalten für genehmigungsfrei hält, Klage gemäß § 43 VwGO erheben mit dem Ziel, die Genehmigungsfreiheit festzustellen zu lassen (vgl. Thüringer OVG, Urteil vom 11.11.2009 - 1 KO 256/08 -, juris). Gegenüber dieser Fallgestaltung weist die Klage der Klägerin indes erhebliche Unterschiede auf, die zu einer abweichenden Beurteilung zwingen.

Davon, dass die Klägerin die Genehmigung für die Unterrichtsstätte in ...-... auf Druck der Behörde oder „wider ihren Willen“ beantragt hätte, kann hier nicht die Rede sein. Wie bereits dargelegt, hat die Klägerin den Genehmigungsantrag vom 03.11.2014 vorbehaltlos, unbedingt und in Absprache mit dem Beklagten gestellt. Daran muss sie sich festhalten lassen. Insbesondere die Rückwirkung der Genehmigung auf das Schuljahr 2011/2012 entsprach ihrem Willen und Interesse, für diese Unterrichtsstätte schnellstmöglich in den Genuss der staatlichen Bezuschussung nach § 17 PSchG zu kommen. Demgemäß bildete der Genehmigungsbescheid vom 12.12.2014 auch den Rechtsgrund für die ab dem Rechnungsjahr 2014 gezahlten Zuschüsse (vgl. den Bescheid vom 10.03.2015), in deren Genuss sie ohne die ausgesprochene Rückwirkung erst Ende 2017 gekommen wäre.

Mit ihrem Genehmigungsantrag vom 03.11.2014 hat die Klägerin sich den Rechtsstandpunkt zu eigen gemacht, der Standort ... stelle seit dem Schuljahr 2011/2012 eine eigenständige Schule dar, um den damit verbundenen rückwirkenden Ablauf der Wartefrist des § 17 Abs. 4 PSchG zu bewirken und schnellstmöglich die Vorteile der staatlichen Bezuschussung in Anspruch nehmen zu können. Mit der gegenständlichen Feststellungsklage macht sie für denselben Zeitraum geltend, der Standort ... sei keine selbstständige Schule, um mit Verpflichtungsklagen für den Zeitraum ab der Aufnahme des Betriebs im Schuljahr 2011/2012 bis 2014 (vgl. etwa das Parallelverfahren 9 S 651/16) weitere Zuschüsse für das Gymnasium in ... unter Berücksichtigung der Schüler am Standort ... zu erhalten. Damit zielt die Klägerin für ein und denselben Zeitraum auf eine widersprüchliche Qualifizierung der Selbständigkeit der Unterrichtsstätte am Standort ..., um für diese „durchgehend“ in den Genuss der staatlichen Zuschüsse zu kommen. Ein derartiges prozessuales Verhalten läuft auf ein mit Treu und Glauben nicht zu vereinbarendes, letztlich nicht schutzwürdiges „Rosinenpicken“ hinaus.

II.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Beschluss vom 20. Juni 2018

Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird gemäß §§ 47 Abs. 1 Satz 1, § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 38.2 der Empfehlungen des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 auf 30.000,-- EUR festgesetzt.

Der Beschluss ist unanfechtbar (vgl. § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Gründe

Die Berufung der Klägerin ist nach Zulassung durch den Senat statthaft und auch im Übrigen zulässig. Sie ist aber nicht begründet.

II.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Beschluss vom 20. Juni 2018

Der Beschluss ist unanfechtbar (vgl. § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Zitiert von

Urteil vom Verwaltungsgericht Düsseldorf - 3 K 2787/22 8. Oktober 2024	3 K 2787/22	8. Oktober 2024
Urteil vom Verwaltungsgericht Berlin (19. Kammer) - 19 K 224.16 18. Dezember 2018	19 K 224.16	18. Dezember 2018

Referenzen

4 K 17/12 3x (nicht zugeordnet)
§ 4 Abs. 1 PSchG 12x (nicht zugeordnet)
§ 17 Abs. 4 Satz 1 PSchG 7x (nicht zugeordnet)
§ 17 Abs. 4 Satz 2 PSchG 4x (nicht zugeordnet)
4 K 18/12 2x (nicht zugeordnet)
9 S 651/16 4x (nicht zugeordnet)
GG Artikel 7 8x
1 VB 58/14 1x (nicht zugeordnet)
§§ 3 ff. PSchG 1x (nicht zugeordnet)
Art. 30 und 70 ff. GG 1x (nicht zugeordnet)
§ 17 Abs. 4 PSchG 4x (nicht zugeordnet)
§§ 4 ff. PSchG geregelt. Daher verbiete sich ein Rückgriff auf § 17 Abs. 4 PSchG. Eine analoge Anwendung von § 17 Abs. 4 PSchG 1x (nicht zugeordnet)
§§ 4 ff. PSchG ergebe sich keine Ermächtigung für eine Genehmigungspflicht. Wann eine genehmigungsbedürftige Ersatzschule vorliege, werde dort nicht definiert. Das Bundesverfassungsgericht 1x (nicht zugeordnet)
§ 30 SchulG 1x (nicht zugeordnet)
§ 3 Abs. 1 PSchG 1x (nicht zugeordnet)
§§ 3 Abs. 1, 4 Abs. 1 PSchG bedürfe. Es handele sich vorliegend um eine neue, eigenständige private Ersatzschule. Zutreffend sei, dass es zur Bestimmung des Anwendungsbereiches der §§ 3ff. PSchG 3x (nicht zugeordnet)
VwGO § 43 10x
5 C 40.84 2x (nicht zugeordnet)
BVerwGE 74, 1, 4 2x (nicht zugeordnet)
§ 10 PSchG 2x (nicht zugeordnet)
§ 43 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG 2x (nicht zugeordnet)
§ 43 Abs. 2 LVwVfG 2x (nicht zugeordnet)
§ 44 Abs. 1 LVwVfG 2x (nicht zugeordnet)
§ 13 LVwVfG 2x (nicht zugeordnet)
§ 43 Abs. 1 Satz 2 LVwVfG 2x (nicht zugeordnet)
§ 4 PSchG 2x (nicht zugeordnet)
3 C 6.13 2x (nicht zugeordnet)
BVerwGE 151, 129 2x (nicht zugeordnet)
BGB § 133 Auslegung einer Willenserklärung 2x
BGB § 157 Auslegung von Verträgen 2x
9 C 4.04 2x (nicht zugeordnet)
BVerwGE 123, 292 2x (nicht zugeordnet)
11 VR 4.99 2x (nicht zugeordnet)
5 C 16.12 2x (nicht zugeordnet)
12 S 468/15 2x (nicht zugeordnet)
6 C 20.05 2x (nicht zugeordnet)
BVerwGE 126, 254 2x (nicht zugeordnet)
3 C 23.13 2x (nicht zugeordnet)
§ 10 Abs. 1 PSchG 2x (nicht zugeordnet)
§ 17 PSchG 4x (nicht zugeordnet)
§§ 17 ff. PSchG 2x (nicht zugeordnet)
§ 17 Abs. 1 PSchG 2x (nicht zugeordnet)
2 B 22.08 2x (nicht zugeordnet)
I C 34.72 2x (nicht zugeordnet)
NJW 1974, 2247 2x (nicht zugeordnet)
VIII ZR 52/94 2x (nicht zugeordnet)
BGHZ 130, 371, 375 2x (nicht zugeordnet)
2 BVR 1991/95 2x (nicht zugeordnet)
2 BVR 2004/95 2x (nicht zugeordnet)
BVerfGE 98, 106 2x (nicht zugeordnet)
VII ZR 80/67 2x (nicht zugeordnet)
BGHZ 50, 191 2x (nicht zugeordnet)
1 KO 256/08 2x (nicht zugeordnet)
VwGO § 154 2x
VwGO § 132 2x
§§ 47 Abs. 1 Satz 1, § 52 Abs. 1 GKG 2x (nicht zugeordnet)
§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG 2x (nicht zugeordnet)